Muu pää­tös 1723/​2014

Asia Metsästyslain rauhoitussäännöksistä poikkeamista koskeva valitus

Valittaja Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin luonnonsuojelupiiri ry

Päätös, jota valitus koskee

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta 3.10.2013 nro 287/4/2012

Asian aikaisempi käsittely

Suomen riistakeskuksen Lapin toiminta-alue on 12.11.2012 antamallaan päätöksellä nro 2012/00647 myöntänyt Kolarin paliskunnalle muun ohella metsästyslain 41 a §:n mukaisen poikkeusluvan yhden suden pyytämiseen 12.11.–25.11.2012. Päätöksen perusteluissa on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Suotuisa suojelutaso

Poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä metsästysvuonna 2011–2012 annettiin 2.8.2011 maa- ja metsätalousministeriön asetus (939/2011), jonka nojalla poikkeusluvilla sallittiin enintään 20 susiyksilön metsästäminen. Näistä poikkeusluvista käytettiin 18 poronhoitoalueella ja kaksi muualla Suomessa. Maa- ja metsätalousministeriö kumosi edellä mainitun asetuksen uudella asetuksella ja sääti, että 7.3.2012 voimaan tulleen asetuksen 1 §:n perusteella metsästyslain 41 §:n 1 momentissa tarkoitettujen poikkeuslupien perusteella saaliiksi saatujen susiyksilöiden suurin sallittu määrä saa olla enintään 15 yksilöä.

Sallittavan pyynnin osalta on otettu huomioon se, että myönnettävän poikkeusluvan nojalla tapahtuva pyynti ja saatu saalis ei vaaranna poikkeamisen kohteena olevan lajin suotuisan suojelun tason säilyttämistä tai sen saavuttamista. Päätöksen perustana ovat Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen antamat sutta koskevat kantatiedot.

Suomen susikannan hoitosuunnitelman mukaan tavoitteena ei ole lisätä poronhoitoalueen susikantaa, vaan turvata susien liikkuminen Skandinavian ja Venäjän välillä. Vaeltavilla nuorilla susilla on esteetön mahdollisuus liikkua Skandinaviaan, sillä sulan maan aikana poikkeuslupia on myönnetty hyvin rajoitetusti ja niillä ei käytännössä ole saatu saalista. Tämä nimenomainen poikkeuslupa on myönnetty rajatulle alueella rajattuna aikana poroja tappamaan erikoistuneen ja alueelle asettuneen susiyksilön tappamiseksi. Näin ollen tämä nimenomainen lupapäätös poistaa rajatulta hakemusalueelta rajattuna aikana yksi porovahinkoja aiheuttava susi ei millään tavalla vaaranna tavoitetta pitää yllä susien geenivirtaa Suomesta Ruotsiin.

Lisäksi Suomen riistakeskuksen saamien tietojen mukaan ruotsalaiset viranomaiset pyrkivät lisäämään Ruotsin susikannan geeniperimän monimuotoisuutta siten, että venäläistä alkuperää olevien aikuisten susien pentuja lisätään sikäläisten susiparien pentueisiin.

Susien esiintyminen hakemusalueella

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos on antanut maa- ja metsätalousministeriölle lausunnon (viimeisin lausunto elokuussa 2012) susien määrästä Suomessa. Muistion mukaan RKTL arvioi Suomen susikannaksi 180–200 yksilöä. Maaliskuussa ennen lisääntymiskautta RKTL arvioi susikannan kooksi noin 150–160 yksilöä. Yksin liikkuvien susien osuus kannanhoitoalueen kaikista susista on suurin poronhoitoalueella, sillä alueelle siirtyy nuoria yksilöitä etenkin Suomen lisääntyvästä kannasta, mutta myös Venäjän puolelta. Poronhoitoalueen susikannan kooksi RKTL arvioi 20–40 yksilöä. Viime vuosina kertyneiden kokemusten pohjalta olisi odotettavissa, että lukumäärä on lähempänä arviohaarukan ylä- kuin alareunaa.

Hakijan mukaan paliskunnan alueella liikkuu 1–2 eri susiyksilöä. Myös Kolarin riistanhoitoyhdistyksen petoyhdysmies Tuomas Isometsä on kirjannut havaintoja sudesta, ja siitä on myös otettu valokuvia.

Kysymyksessä oleva poikkeuslupapäätös on tehty edellä tarkoitetun asetuksen rajoissa ja ottaen huomioon hakemusalueen susikannasta käytettävissä olevat RKTL:n antamat tiedot, jolloin Suomen riistakeskus on katsonut, että päätöksen mukaisella poikkeamisella ei haitata lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä tai sen saavuttamista lajin luontaisella levinneisyysalueella.

Susien aiheuttamat vahingot hakemusalueella

Hakijan mukaan paliskunnan alueelta on löydetty 30.10.–11.11.2012 välisenä aikana kolme suden tappamaa poroa. On odotettavissa, että vahinkoja syntyy koko ajan lisää. Kolarin maaseutuelinkeinoviranomaisen lausunnosta käyvät ilmi suden tappamiksi ilmoitettujen porojen määrät. Maaseutuelinkeinoviranomaiselle susien tappamia poroja on ilmoitettu 30.10.–11.11.2012 väliseltä ajalta hakijapaliskunnan alueelta yhteensä kolme kappaletta.

Arvio susien aiheuttamista tulevista vahingoista

Sudet ovat lähes poikkeuksetta jatkaneet porovahinkojen tekoa ensimmäisten havaittujen vahinkojen jälkeen, ja usein vahinkojen määrä on myös kiihtynyt talven edetessä. Odotettavissa on siten vahinkojen jatkuminen.

Muun tyydyttävän ratkaisun käyttö

Hakijan mukaan hakemusalueella on pyritty laiduntamaan poroja tiiviimmin alueella, missä on tehty susihavaintoja. Porot ovat kuitenkin hajallaan, joten vahinkoja ei voida estää paimentamalla. Hakijan mukaan ainoa tyydyttävä ratkaisu on poistaa vahinkoa aiheuttava susi.

Vahinkoa aiheuttavien susien häätäminen hakemusalueelta ei ole tyydyttävä ratkaisu susien aiheuttamien vahinkojen estämiseksi, koska poroja tappamaan oppineet sudet todennäköisesti palaavat takaisin elinpiirilleen saalistamaan poroja tai ne siirtyvät toiselle alueelle tappamaan poroja. Maa- ja metsätalousministeriön laatiman Suomen susikannan hoitosuunnitelman mukaan Suomessa ei suoriteta sudensiirtoistutuksia. Suden pyyntiin annettujen lupien käytön seurannalla on voitu osoittaa, että vahinkoa aiheuttavan yksilön poistamisella voidaan estää vahinkojen syntymistä. Hakemusalueella on jo vahinkoja ja todennäköisesti ne kasvavat edelleen. Hakemusalueella ei siten ole muuta tyydyttävää ratkaisua lisävahinkojen estämiseksi.

Rajattu alue

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:n mukaan poikkeuslupa myönnetään vain sille rajatulle alueelle, jolla metsästyslain 41 a §:ssä säädetyt poikkeusluvan myöntämisedellytykset täyttyvät. Rajausta harkittaessa on huomioitu porotaloudelle aiheutunut erityisen merkittävä vahinko ja vahingonuhka sekä susien liikkuminen. Suomen riistakeskus on katsonut hakemuksessa esitetyn ja muiden selvitysten perusteella edellytysten täyttyvän siten, että poikkeuslupa voidaan myöntää haetulle ja päätöksen mukaisesti rajatulle alueelle. Alue muodostaa kysymyksessä olevan suden luonnollisen liikkumisalueen havaintojen perusteella.

Sallittu pyynnin määrä

Poikkeuslupa on myönnetty hakemuksen mukaisesti yhden suden tappamiseen. Riistakeskus on katsonut hakijan tämän hetkiset vahingot ja syntyvien vahinkojen uhan huomioiden lupamäärän myöntämisen perustelluksi.

Loppuyhteenveto

Hakija on hakenut poikkeuslupaa yhden suden pyydystämiseksi porotaloudelle aiheutuvien erityisen merkittävien vahinkojen estämiseksi. Hakemusalueelta on löydetty 30.10.–11.11.2012 välisenä aikana yhteensä kolme suden tappamaa poroa. Näiden tietojen perusteella voidaan perustellusti olettaa pyynnin kohdistuvan erityisen merkittävää vahinkoa aiheuttavaan yksilöön. Hakijalle myönnetään poikkeuslupa yhden suden tappamiseen päätöksessä rajatulle porotaloudelle aiheutuvan erityisen merkittävän vahingon ehkäisemiseksi, koska muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole. Yhden suden poistaminen ei haittaa myöskään suotuisan suojelutason säilyttämistä tai sen saavuttamista lajin luontaisella levinneisyysalueella. Hakijalle myönnetään myös lupa käyttää pyynnissä päätöksessä erikseen mainittuja kiellettyjä pyyntimenetelmiä, koska poroja tappava susi on tarkoituksenmukaista poistaa mahdollisimman nopeasti uusien vahinkojen estämiseksi.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ratkaisu

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin luonnonsuojelupiiri ry:n valituksen Suomen riistakeskuksen päätöksestä.

Valituslautakunta on perustellut päätöstään seuraavasti:

Keskeiset sovellettavat säännökset

Metsästyslain 20 §:n 1 momentin mukaan metsästystä on harjoitettava kestävän käytön periaatteiden mukaisesti ja siten, että riistaeläinkannat eivät vaarannu, luontoa ei tarpeettomasti vahingoiteta, riistakantaa ei vaaranneta eikä eläimille tuoteta tarpeetonta kärsimystä. Pykälän 2 momentin mukaan riistaeläinkantojen tuoton jatkuvuus on pyrittävä turvaamaan tarkoituksenmukaisella riistanhoidolla.

Saman lain 37 §:n 3 momentin mukaan susi on aina rauhoitettu.

Edelleen saman lain 41 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 37 ja 38 §:n sekä 50 §:n 2 momentin mukaisesta rauhoituksesta, kiellosta tai rajoituksesta 41 a–41 c §:ssä säädetyin edellytyksin.

Mainitun lain 41 a §:n 1 momentin mukaan, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää muun muassa suden pyydystämiseen tai tappamiseen:

1) luonnonvaraisen eläimistön tai kasviston säilyttämiseksi;

2) viljelmille, karjankasvatukselle, metsätaloudelle, kalataloudelle, porotaloudelle, vesistölle tai muulle omaisuudelle aiheutuvan erityisen merkittävän vahingon ehkäisemiseksi;

3) kansanterveyden, yleisen turvallisuuden tai muun erittäin tärkeän yleisen edun kannalta pakottavista syistä, mukaan lukien taloudelliset ja sosiaaliset syyt, sekä jos poikkeamisesta on ensisijaisen merkittävää hyötyä ympäristölle; tai

4) näiden lajien tutkimus-, koulutus-, uudelleensijoittamis- ja istuttamistarkoituksessa taikka eläintautien ehkäisemiseksi.

Edelleen saman lain 41 §:n 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä poikkeusluvan myöntämisessä noudatettavasta menettelystä, poikkeuslupaan liitettävistä määräyksistä, poikkeusluvan nojalla saadun saaliin ilmoittamisesta ja poikkeamisen edellytysten arvioinnista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan säätää myös ajankohdista, jolloin 37 §:n mukaisesta rauhoituksesta voidaan poiketa.

Metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista annetun valtioneuvoston asetuksen (169/2011) 2 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskuksen on metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädettyä luvan myöntämisedellytyksiä arvioidessaan selvitettävä:

1) poikkeusluvan kohteena olevan riistaeläinlajin kanta haetulla poikkeuslupa-alueella, maakunnassa sekä koko valtakunnassa;

2) poikkeusluvan kohteena olevan riistaeläinlajin yksilön käyttäytyminen haetulla poikkeuslupa-alueella;

3) poliisin, metsäkeskuksen ja kunnan maaseutuelinkeinoviranomaisen vastaanottamat hakemukset, ilmoitukset sekä toimenpiteet poikkeusluvan kohteena olevalla alueella; ja

4) toimenpiteet, jotka poikkeusluvan sijasta voitaisiin toteuttaa.

Saman pykälän 3 momentin mukaan Suomen riistakeskuksen on kirjattava 1 momentissa tarkoitetun selvityksen keskeiset tulokset poikkeuslupapäätökseen.

Mainitun asetuksen 4 §:n 1 momentin mukaan poikkeuslupa myönnetään vain sille rajatulle alueelle, jolla metsästyslain 41 a–41 c §:ssä säädetyt poikkeusluvan myöntämisedellytykset täyttyvät.

Metsästyslain 41 §:n 5 momentin mukaan poikkeuslupien ja 41 a §:n 4 momentissa tarkoitetun alueellisen kiintiön nojalla pyydettävän saaliin vuotuista määrää voidaan rajoittaa. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä siitä, mitä riistaeläinlajia tai poikkeusluvan myöntämisperustetta rajoitus koskee, suurimmasta sallitusta saalismäärästä, saalisyksilöiden sukupuolesta ja iästä sekä alueesta, jota rajoitus koskee.

Poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuonna 2012–2013 annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (616/2012) 2 §:n mukaan 1 §:ssä säädetty rajoitus koskee poronhoitoalueen ulkopuolista Suomea.

Mainitun asetuksen 1 §:ssä on sallittu 10 suden saalistaminen metsästyslain 41 §:n 1 momentissa tarkoitetuilla poikkeusluvilla.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia. Edellä tarkoitettu vaikutusten arviointi voidaan tehdä myös osana ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain 2 luvussa tarkoitettua arviointimenettelyä.

Saman pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on. Jos elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus itse on hankkeen toteuttaja, lausunnon antaa sen sijasta ympäristöministeriö. Lausunto on annettava viivytyksettä ja viimeistään kuuden kuukauden kuluessa.

Asian arviointi ja johtopäätökset

Valittajan mukaan Suomen riistakeskuksen päätös on vastoin metsästyslain 20 §:n vaatimuksia. Valituslautakunta on todennut, että mainitussa lainkohdassa on esitetty metsästyksen harjoittamista koskevat yleiset vaatimukset, joiden sisältöä on tarkennettu toisaalla laissa, muun muassa metsästyslain 37 §:ssä ja poikkeuslupien osalta 41 ja 41 a §:ssä. Näin ollen poikkeusluvan lainmukaisuutta ei ole mahdollista arvioida ainoastaan 20 §:n yleisluontoisen sääntelyn kautta tarkastellen.

Valittaja on katsonut myönnetyn poikkeusluvan luontodirektiivin vastaiseksi. Valituslautakunta on todennut, että luontodirektiivissä susi on lähtökohtaisesti määritetty liitteen IV mukaiseksi tiukkaa suojelua edellyttäväksi eläinlajiksi. Suomen poronhoitoalueella suteen sovelletaan kuitenkin poikkeusta, ja tuolla alueella susi on luokiteltu direktiivin liitteen V a kohdan mukaiseksi eläinlajiksi. Liitteen V lajeja koskevat direktiivin 14 ja 15 artiklojen velvoitteet, joista voidaan poiketa 16 artiklan 1 kohdan edellytyksillä. Metsästyslain 41 a §:n 1 momentilla on pantu täytäntöön luontodirektiivin mainittu poikkeusartikla, jonka 1 kohtaa vastaavat mainitun pykälän 1–3 momentit. Näin ollen pyyntilupaa ei voida pitää direktiivin vastaisena pelkästään sen vuoksi, että luvan nojalla on sallittu lähtökohtaisesti tiukasti suojellun lajin yksilön pyytäminen, vaan asiaa on tarkasteltava edellä mainitut direktiivin liitteet ja poikkeussäännöksen edellytykset huomioiden.

Kolarin paliskunta on hakenut metsästyslain 41 a §:n 1 momentin mukaista niin sanottua vahinkoperusteista poikkeuslupaa yhdelle sudelle hakuperusteenaan mainitun momentin 2 kohta eli porotaloudelle aiheutuvan erityisen vahingon ehkäiseminen. Lupa voidaan myöntää sen edellytysten täyttyessä. Lupaa on haettu Kolarin kunnan alueella eli poronhoitoalueelle. Maa- ja metsätalousministeriö ei ole asettanut sudelle suurinta sallittua saalismäärää poronhoitoalueelle metsästysvuodelle 2012–2013.

Valittaja on katsonut, että myönnetylle poikkeusluvalle olisi ollut muu tyydyttävä ratkaisu, että lupa haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä ja että jo aiheutuneet ja mahdollisesti vielä aiheutuvat vahingot eivät ole riittävä peruste luvan myöntämiselle. Ottaen huomioon, että valittaja ei ole kirjelmissään esittänyt tarkoituksenmukaista muuta tyydyttävää ratkaisua tilanteeseen eikä näyttöä todettujen vahinkojen aiheuttajasta esittämänsä epäilyn tueksi, Suomen riistakeskuksen päätöksessä suden suojelutasosta, aiheutuneista ja odotettavista vahingoista esitetyt seikat sekä metsästysajan ja sen rajauksen valituslautakunta on todennut, et³tei asiaa ole aihetta arvioida valittajan esittämin tavoin. Suomen riistakeskuksen päätös on tehty tuolloin käytettävissä olleen tiedon perusteella, eikä valittajan vetoama keväällä 2013 julkaistu tutkimus siten muuta asian arviointia.

Valittaja on katsonut luvan myöntämisen edellyttäneen luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaista Natura-arviointia tai vähintään niin sanottua Natura-esiarviointia. Näiltä osin valituslautakunta on todennut suden olevan lähtökohtaisesti luontodirektiivin II liitteen mukainen yhteisön tärkeänä pitämä eläinlaji, jonka suojelemiseksi on osoitettava erityisten suojelutoimien alueita. Suomalaiset susipopulaatiot ovat kuitenkin poikkeus mainitusta lähtökohdasta, eikä susi siten ole Natura-alueen suojeluperusteena oleva luontoarvo. Kyseinen pyyntilupa ei näin ollen voi aiheuttaa Natura-verkostolla suojeltujen luontoarvojen todennäköisesti merkittävää heikentymistä eikä arviointivelvollisuutta ole ollut.

Lopuksi valituslautakunta on todennut, etteivät maa- ja metsätalousministeriön asetukset ja susikannan hoitosuunnitelma ole valituskelpoisia hallintopäätöksiä, joihin liittyviä väitteitä tai näkemyksiä valituslautakunta voisi tutkia.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan soveltamat oikeusohjeet

Neuvoston direktiivi 92/43/ETY luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 3, 6, 12, 14, 15 ja 16 artikla sekä liitteet II, IV ja V

Luonnonsuojelulaki 3 ja 65 §

Metsästyslaki 1, 4, 5, 10, 20, 37, 41, 41 a ja 90 §

Riistahallintolaki 2 ja 31 §

Valtioneuvoston asetus metsästyslaissa säädetyistä poikkeusluvista (169/2011) 1, 2, 4 ja 6 §

Maa- ja metsätalousministeriön asetus poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuonna 2012–2013 (616/2012) 1, 2 ja 3 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Suomen luonnonsuojeluliiton Lapin luonnonsuojelupiiri ry on valituksessaan vaatinut, että maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan ja Suomen riistakeskuksen päätökset kumotaan ja Kolarin paliskunnan hakemus hylätään. Toissijaisesti yhdistys on vaatinut, että mainitut päätökset kumotaan ja asia palautetaan Suomen riistakeskukselle uudelleen käsiteltäväksi.

Kansallisen lainsäädännön puutteellisuuden vuoksi viranomainen voi metsästettävien lajien osalta sivuuttaa luonnonsuojelulain. Vaatimukset susikannan hoitosuunnitelman sekä maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 616/2012 luontodirektiivin ja metsästyslain mukaisuudesta on tutkittava. Lisäksi yhdistys on vaatinut ennakkoratkaisun pyytämistä unionin tuomioistuimelta siitä, onko susikannan hoito Suomen Lapissa luontodirektiivin mukaista. Vielä yhdistys on vaatinut selvitettäväksi, onko maa- ja metsätalousministeriön maaseutuelinkeinojen valituslautakunta esteellinen ratkaisemaan muutoksenhakuja uhanalaisten ja vaarantuneiden lajien metsästykseen myönnettyjä poikkeuslupia koskevissa asioissa.

Yhdistys on uudistanut asiassa aikaisemmin esittämänsä perusteet ja on lisäksi esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Metsästyslain 20 § koskee myös sutta, joka on riistaeläin. Lajin kantaa täytyy hoitaa kestävästi. Suden osalta kestävään kannanhoitoon kuuluu, että sen luontaisella esiintymisalueella, myös Lapissa, sallitaan lisääntyvien laumojen muodostuminen.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen arvion mukaan Suomen susikanta ei ole riittävän suuri eikä ekologisesti kestävällä tasolla. Yksin liikkuvien susien määrä on suurin Lapissa, mikä osoittaa, etteivät sudet voi siellä muodostaa laumaa. Lauman mahdollistama hirven saalistus ei yksinäisiltä susilta onnistu, vaan ne tavoittelevat pienempää saalista, kuten poroja. Ei ole pystytty osoittamaan, että Lapissa olisi muodostunut susilaumoja vuoden 1963 jälkeen.

Kysymyksessä olevalla alueella susien kannaksi on arvioitu yksi tai kaksi sutta. Varovaisuusperiaatteen mukaan on lähdettävä siitä, että alueella on vain yksi susi. Näin ollen kysymyksessä olevalla poikkeusluvalla sallittu yhden suden kaataminen merkitsee suden hävittämistä alueelta.

Asiakirjoista ei ilmene, onko viranomainen varmentanut asiassa suden tappamiksi ilmoitettujen kolmen poron kuolinsyyn. Suomen riistakeskuksen päätöksen perustelujen lausuma, jonka mukaan sudet lähes poikkeuksetta jatkavat porojen tappamista sen kerran aloitettuaan, on spekulointia. Sudelle ominaista käyttäytymistä ei muutoinkaan voi lukea sille vahingoksi. Susi on metsissä laiduntavien porojen luontainen vihollinen, joka myös heikkoja poroja saalistaessaan parantaa porokannan rakennetta. Susi saalistaa lisäksi hirviä ja pienriistaa.

Poikkeusluvan hakija ei ole esittänyt metsästykselle vaihtoehtoa, eikä Suomen riistakeskuskaan ole sitä tehnyt. Vaihtoehtojen etsimisen jättäminen poikkeusluvan myöntämisestä valittavan tehtäväksi on lainvastaista. Valituksessa esitetyt vaihtoehtoiset keinot on sivuutettu.

Suomen riistakeskus ei ole myöskään arvioinut susikannan tilaa ja lisääntymiskykyisten laumojen määrää, kuten luontodirektiivin ja metsästyslain 20 §:n mukaan olisi tullut tehdä. Suomen riistakeskuksen on valtioneuvoston asetuksen 169/2011 perusteella selvitettävä susikanta sillä alueella, jolla harjoitettavaan metsästykseen poikkeuslupaa haetaan. Kysymyksen ollessa suurpedoista olisi tullut selvittää susikanta koko maakunnassakin. Poikkeuslupaa myönnettäessä Lapissa ei ollut yhtään susiparia. Näin ollen kanta ei kestä metsästystä eikä poikkeuslupaa olisi tullut myöntää. Hakemus olisi tullut hylätä myös sen vuoksi, ettei asianomaisen suden käyttäytyminen poikennut siitä, mikä on sudelle luontaista. Edellytyksiä poikkeusluvan myöntämiseen ei ollut myöskään vahinkojen määrän perusteella.

Ruotsin susikanta ei ole saanut täydennystä Suomen kautta, vaan Ruotsi on suunnitellut Venäjältä tuotujen susien istutusta susikantansa geneettisen monimuotoisuuden lisäämiseksi. Tämä osoittaa, etteivät sudet pääse siirtymään Venäjältä Suomen kautta Ruotsiin, koska ne tapetaan Suomen Lapissa. Susikannan hoitosuunnitelman tavoite, jonka mukaan susien vapaa kulku Venäjältä Ruotsiin turvataan, ei toteudu. Tämä ei ole luontodirektiivin eikä metsästyslain mukaista. Länsi-Lappiin selvinnyt nuori susi on arvokas geneettisen perimän kantaja ja voisi Ruotsiin päästyään tuoda siellä kaivattua geenivirtaa.

Suomen susikanta ei kestä metsästystä ennen kuin se on saatu ekologisesti kestävälle tasolle. Lisääntyviä pareja tulee olla Suomessa vähintään 25 ja Suomeen rajoittuvilla alueilla lisäksi vähintään 50, jolloin valtioiden välinen susien geenivirta tulee mahdolliseksi.

Suomi on nimennyt Natura 2000 -verkostoon Lapissa sijaitsevia alueita, joiden suojelun perusteena on suden esiintyminen. Ennen asian ratkaisua olisi tullut luonnonsuojelulain mukaisesti arvioida suden tappamisen vaikutukset Natura-alueiden susikantaan. Asiassa annettu päätös on luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:n vastainen.

Maa- ja metsätalousministeriö on susien metsästyskiintiöistä päättäessään ja susikannan hoitosuunnitelman hyväksyessään rikkonut sekä Suomen lakia että luontodirektiiviä.

Rauhoitettujen eläinten kiintiöimätön tappaminen ei ole luontodirektiivin mukaista. Unionin tuomioistuimelta on pyydettävä ennakkoratkaisu siitä, onko susien elämä ilman lauman suojaa ja susien hävittäminen Lapissa luontodirektiivin mukaista susikannan hoitoa.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnalla on maaseutuelinkeinojen edistämisvastuu sekä tehtävä maa- ja metsätalousministeriön alaisuudessa. Valituslautakunta ei täytä riippumattomalle toimielimelle säädettyjä vaatimuksia. Kysymyksessä on intressijääviys, joka vaikuttaa suden lisäksi eräiden muidenkin lajien suojeluun. Metsätalous haittaa lajien suojelua. Maa- ja metsätalousministeriö ei voi olla päättämässä lajien metsästyksestä, kun se samaan aikaan toimii metsätalouden tehostamiseksi.

Suomen riistakeskus on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Se on viitannut asiassa antamansa päätöksen perusteluihin sekä maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätökseen ja on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Suomen poronhoitoalueella susi kuuluu luontodirektiivin liitteessä V lueteltuihin lajeihin, eli poronhoitoalueella suden metsästys on lähtökohtaisesti mahdollista. Metsästyslain 37 §:n 3 momentin perusteella susi on kuitenkin 1.3.2011 lukien aina rauhoitettu myös poronhoitoalueella, ja myös siellä suden metsästykseen tarvitaan metsästyslain 41 §:n mukainen poikkeuslupa. Metsästyslain muuttamisesta annetun lain (159/2011) perustelujen mukaan lupakäytäntö säilyy kuitenkin ennallaan.

Maa- ja metsätalousministeriö ei ole rajoittanut poronhoitoalueella metsästettävien susien määrää metsästysvuonna 2012–2013. Tämä ei ole luontodirektiivin vastaista direktiivin liitteessä V mainittujen lajien osalta. Näin ollen Suomen riistakeskus on voinut lainmukaisen toimivaltansa puitteissa sekä metsästyslakia ja valtioneuvoston asetusta 169/2011 noudattaen myöntää sutta poronhoitoalueella koskevia poikkeuslupia.

Lisäksi Suomen suurpetokantojen hoito perustuu lajikohtaisiin hoitosuunnitelmiin, joita valmisteltaessa on otettu huomioon sekä perustuslaki, muu kansallinen lainsäädäntö ja luontodirektiivi että paikallisen väestön näkemykset. Maa- ja metsätalousministeriö on 19.12.2005 vahvistanut Suomen susikannan hoitosuunnitelman, jossa on linjattu kannan hoitoa myös poronhoitoalueella.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitokselta saatujen tietojen mukaan myös Lapissa on lähes vuosittain ollut susipentueita, jotka ovat syntyneet Venäjän rajan välittömässä läheisyydessä. Tarkempi tieto pesäpaikoista puuttuu, mutta se ei poista tosiseikkaa, että myös Lapissa on todettu susipentueita ja susilaumoja. RKTL:lta saatujen tietojen mukaan viime vuosina saaliiksi saaduissa, erityisen merkittäviä porovahinkoja aiheuttaneissa ja poikkeuslupien perusteella poistetuissa susissa on ollut myös pentuja. Suden poronhoitoalueella elävän kannan suojelun tasoa on seurattu luontodirektiivin 14 artiklan mukaisesti, ja RKTL:n vuosittaiset kanta-arviot osoittavat, että susien määrä poronhoitoalueella on vaihdellut.

Maa- ja metsätalousministeriö on todennut, että susikannan hoitosuunnitelman mukaisena vähimmäistavoitteena olevat 20 pentuetta on mahdollista saavuttaa poronhoitoalueen ulkopuolella sijaitsevalla kannanhoitoalueella, jossa on riittävästi tilaa mainitun tavoitteen mukaiselle kannalle niin, että susien aiheuttamat vahingot jäävät kohtuullisiksi. Hoitosuunnitelman mukaan poronhoitoalueella olevan susikannan lisäämistä ei tavoitella, vaan tavoitteena siellä on turvata susien liikkuminen Venäjän ja Skandinavien välillä. Tuossa tavoitteessa on kansallisen suurpetopolitiikan kehittämisarvioinnin mukaan onnistuttu.

Nuorilla susilla on esteetön mahdollisuus siirtyä Suomen kautta Skandinaviaan, sillä sulan maan aikana metsästys ei käytännössä ole mahdollista. Näin ollen poikkeuslupien perusteella harjoitettava metsästys ei vaaranna susien geenivirtaa Suomesta Ruotsiin. Siirtyminen ja geenivirta on myös tutkimuksin todennettu. Ruotsin susikannan perimän on todettu parantuneen, eikä Ruotsissa tiettävästi enää suunnitella susien siirtämistä Venäjältä.

RKTL:n arvion mukaan poronhoitoalueella oli ennen maa- ja metsätalousministeriön asetuksen 616/2012 antamista 20–40 sutta. Suurpetohavaintojen ilmoittamiseen tarkoitettuun sovellusohjelmaan (Tassu) kirjatut, Lapissa tehdyt havainnot susista osoittavat, että susia esiintyy alueen eri osissa säännöllisesti. Lisäksi on otettava huomioon, että Tassu-järjestelmään on kirjattu vain ne havainnot, jotka on välitetty suurpetoyhdyshenkilöille.

Suomen riistakeskus on viitannut unionin tuomioistuimen tuomioon 14.6.2007 asiassa C-342/05 (komissio v. Suomi). Tuomion kohdan 29 mukaan ei ole suljettu pois, että vähäisen yksilömäärän tappaminen ei vaikuta luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun tavoitteeseen, joka on susikantojen suotuisan suojelun tason säilyttäminen niiden luontaisella levinneisyysalueella. Tällainen poikkeus on siis asianomaisen lajin kannalta neutraali.

Suomen riistakeskuksen mukaan unionin tuomioistuimen mainittua linjausta voidaan soveltaa myös luontodirektiivin liitteessä V olevaan lajiin, eli tässä tapauksessa suteen Suomen poronhoitoalueella. Tutkimuksen mukaan poistot tulisi kohdistaa yksinäisiin susiin tai reviiriä muodostaviin pareihin, jotta haitta kannan kehitykselle jäisi mahdollisimman vähäiseksi. Suomen riistakeskus on ottanut tämän huomioon, sillä asiassa myönnetyn poikkeusluvan kohteena oli yksin liikkuva, porovahinkoja aiheuttanut susi. Vahinkoa aiheuttaneen eläimen yksilöinti ja poiston vaikutus lajin kantaan on ollut korostetusti esillä myös oikeuskäytännössä. Lupaharkintaa tehtäessä suden alueellista esiintymistä on tarkasteltu valtioneuvoston asetuksessa 169/2011 edellytetyllä tavalla.

Maa- ja metsätalousministeriön 11.11.2013 päivätyn muistion mukaan vuonna 2012 löydettiin 998 susien tappamaa poroa. Poronhoitoalueella elävät sudet, joiden osuus koko Suomen susikannasta on varsin vähäinen, aiheuttivat siis 1,4 miljoonan euron vahingot. Vuonna 2011 niiden aiheuttamien vahinkojen arvo oli 1,3 miljoonaa euroa.

Suomen riistakeskuksen mukaan on kiistatonta, että susien porotaloudelle aiheuttamat vahingot ovat erityisen merkittäviä. Ei ole osoitettu, että poronhoitoalueella olisi metsästyksen ohella muita tyydyttäviä keinoja susien aiheuttamien porovahinkojen ehkäisemiseksi. Vapaasti laiduntavien porojen suojaaminen on käytännössä mahdotonta. Porovahinkoja syntyy, vaikka laitumilla ollaan läsnä ja poroja valvotaan. Vahingot syntyvät usein yöaikaan. Vapaasti laiduntavaa suurta porotokkaa ei voi laittaa aitaukseen. Porovahinkojen ehkäisyä on selvitetty erillisissä hankkeissa, mutta porotalouden kannalta toimivia ratkaisuja ei ole löydetty.

Nyt ratkaistavana olevassa asiassa lupaharkintaa tehtäessä on otettu huomioon, että kysymyksessä oleva, yksilöity susi oli jo tappanut kolme poroa. Kolarin kunnan maaseutuelinkeinoviranomainen oli vahvistanut vahingot. Tunnettua lisäksi on, ettei kaikkia susien tappamia poroja löydetä. Käytäntö on myös osoittanut, että susien aiheuttamien porovahinkojen alettua niiden määrä talven edetessä lisääntyy kiihtyvään tahtiin.

Porot ovat susille erityisen helppoja saaliita ja susien kannalta vaarattomampia kuin esimerkiksi hirvet. Sudet voivat tappaa poroja enemmän kuin ne niitä kerralla ravinnoksi tarvitsevat. Porojen suuren määrän vuoksi myös niiden saatavuus on susien kannalta hirvien saatavuutta parempi. Unionin tuomioistuin on tuomiossaan 14.6.2007 asiassa C-342/05 lausunut, ettei luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan mukaisen poikkeamisen edellytyksenä ole, että erityisen merkittävä vahinko on jo tapahtunut. Seurannan perusteella on todettu, että erityisen merkittävää vahinkoa aiheuttavan suden poistamisella voidaan estää uudet porovahingot.

Suomen Euroopan unioniin liittyessään tekemän sutta koskevan varauman vuoksi suomalaiset susipopulaatiot ovat poikkeus lähtökohdasta, jonka mukaan susi on luontodirektiivin liitteen II mukainen yhteisön tärkeänä pitämä laji, jota varten on osoitettava erityisten suojelutoimien alueita. Suomessa sudelle ei näin ollen tarvitse osoittaa tuollaisia alueita, eikä Lapissakaan siten ole Natura 2000 -alueita, joiden osalta susi olisi alueen suojelun perusteena. Suden metsästykseen myönnetty poikkeuslupa ei näin ollen voi merkittävästi heikentää Natura 2000 -verkostoon ehdotettujen tai sisällytettyjen alueiden niitä luonnonarvoja, jotka ovat verkostoon sisällyttämisen perusteena, eikä luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista arviointia tarvita. Lisäksi kysymyksessä oleva pyynti on tapahtunut metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetulla alueella, jossa metsästys on pääsääntöisesti sallittu, luonnonpuistoja lukuun ottamatta, myös luonnonsuojelualueella.

Kolarin paliskunnalle on varattu tilaisuus antaa selitys valituksen ja Suomen riistakeskuksen lausunnon johdosta.

Yhdistykselle on varattu tilaisuus antaa vastaselitys Suomen riistakeskuksen lausunnon johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Valitus hylätään. Maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisupyyntö

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä ilmenee, että velvollisuutta tehdä Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklassa tarkoitettu ennakkoratkaisupyyntö ei ole, jos kansallisessa tuomioistuimessa ei esiinny todellista epäilyä unionin tuomioistuimen olemassa olevan oikeuskäytännön soveltamismahdollisuudesta asiaan tai jos on täysin selvää, miten unionin oikeutta on kyseisessä tilanteessa asianmukaisesti sovellettava.

Asiassa ei ole tullut esille sellaista kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

2. Pääasia

Sovellettavat säännökset

Euroopan unionin lainsäädäntö

Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 2 artiklan 1 kohdan mukaan mainitun direktiivin tavoitteena on edistää luonnon monimuotoisuuden säilymistä suojelemalla luontotyyppejä ja luonnonvaraista eläimistöä ja kasvistoa jäsenvaltioiden sillä Euroopassa olevalla alueella, jossa perustamissopimusta sovelletaan. Artiklan 2 kohdan mukaan direktiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä pyritään varmistamaan yhteisön tärkeänä pitämien luontotyyppien ja luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai sen ennalleen saattaminen. Artiklan 3 kohdan mukaan luontodirektiivin mukaisesti toteutetuilla toimenpiteillä otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet.

Luontodirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan perustetaan erityisten suojelutoimien alueiden yhtenäinen eurooppalainen ekologinen verkosto, "Natura 2000". Tämän verkoston avulla, joka koostuu alueista, joilla on liitteessä I lueteltuja luontotyyppejä ja liitteessä II lueteltujen lajien elinympäristöjä, on varmistettava kyseisten luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suotuisan suojelun tason säilyttäminen tai tarvittaessa ennalleen saattaminen niiden luontaisella levinneisyysalueella.

Luontodirektiivin liitteen II a kohdassa on mainittu muun muassa susi (Canis lupus), lukuun ottamatta muun ohella suomalaisia populaatioita.

Luontodirektiivin 11 artiklan mukaan jäsenvaltiot huolehtivat 2 artiklassa tarkoitettujen luontotyyppien ja lajien suojelun tason seurannasta ottaen erityisesti huomioon ensisijaisesti suojeltavat luontotyypit ja lajit.

Luontodirektiivin 12 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet direktiivin liitteessä IV olevassa a kohdassa olevia eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöönottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä kaikki näiden lajien yksilöitä koskeva tahallinen pyydystäminen tai tappaminen luonnossa.

Luontodirektiivin liitteen IV a kohdassa on mainittu muun muassa susi, paitsi muun ohella suomalaiset populaatiot poronhoitoalueella, joka on määritelty 14 päivänä syyskuuta 1990 annetun Suomen poronhoitolain 848/90 2 §:ssä.

Luontodirektiivin 14 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta liitteessä V olevien luonnonvaraisten eläin- ja kasvilajien yksilöiden ottaminen luonnosta sekä niiden hyödyntäminen eivät ole ristiriidassa niiden suotuisan suojelun tason säilyttämisen kanssa, jos jäsenvaltiot katsovat sen tarpeelliseksi 11 artiklassa säädetyn seurannan perusteella. Artiklan 2 kohdan mukaan, jos tällaiset toimenpiteet katsotaan tarpeellisiksi, niihin on kuuluttava 11 artiklassa säädetyn seurannan jatkaminen. Niihin voi lisäksi kuulua erityisesti:

- määräyksiä, jotka koskevat pääsyä tietyille alueille,

- lajien yksilöiden luonnosta ottamista ja tiettyjen kantojen hyödyntämistä koskeva väliaikainen tai paikallinen kieltäminen,

- yksilöiden ottamista koskevien aikojen ja/tai menetelmien sääntely,

- yksilöitä pyydettäessä niiden kantojen suojelun huomioon ottavien metsästys- ja kalastussääntöjen soveltaminen,

- yksilöiden ottamista koskeva lupajärjestelmä tai kiintiöt,

- yksilöiden myyntitarkoituksessa tapahtuvan ostamisen, myymisen,

- myyntiin tarjoamisen, hallussapidon tai kuljettamisen sääntely,

- eläinlajien kasvattaminen vankeudessa sekä kasvilajien keinotekoinen lisääminen tarkoin valvotuissa oloissa yksilöiden luonnosta ottamisen vähentämiseksi ja

- toteutettujen toimenpiteiden vaikutusten arviointi.

Luontodirektiivin liitteen V a kohdassa on mainittu muun muassa suden suomalaiset populaatiot poronhoitoalueella.

Luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaan, jollei muuta tyydyttävää ratkaisua ole ja jollei poikkeus haittaa kyseisten lajien kantojen suotuisan suojelun tason säilyttämistä niiden luontaisella levinneisyysalueella, jäsenvaltiot voivat poiketa 12, 13 ja 14 artiklan ja 15 artiklan a ja b alakohdan säännöksistä erityisen merkittävien vahinkojen ehkäisemiseksi, jotka koskevat viljelmiä, karjankasvatusta, metsiä, kalataloutta sekä vesistöjä ja muuta omaisuutta.

Kansallinen lainsäädäntö

Luontodirektiivi on riistaeläinten osalta pantu kansallisesti täytäntöön metsästyslailla. Metsästyslain 5 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan susi on riistaeläin.

Metsästyslain 20 §:n 1 momentin mukaan metsästystä on harjoitettava kestävän käytön periaatteiden mukaisesti ja siten, että riistaeläinkannat eivät vaarannu, luontoa ei tarpeettomasti vahingoiteta, riistakantaa ei vaaranneta eikä eläimille tuoteta tarpeetonta kärsimystä. Pykälän 2 momentin mukaan riistaeläinkantojen tuoton jatkuvuus on pyrittävä turvaamaan tarkoituksenmukaisella riistanhoidolla.

Metsästyslain 37 §:n 3 momentin mukaan susi on aina rauhoitettu.

Metsästyslain 41 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskus voi myöntää luvan poiketa 37 ja 38 §:n sekä 50 §:n 2 momentin mukaisesta rauhoituksesta, kiellosta tai rajoituksesta 41 a–41 c §:ssä säädetyin edellytyksin.

Metsästyslain 41 §:n 4 momentin mukaan valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä poikkeusluvan myöntämisessä noudatettavasta menettelystä, poikkeuslupaan liitettävistä määräyksistä, poikkeusluvan nojalla saadun saaliin ilmoittamisesta, poikkeusluvan ajallisesta kestosta ja poikkeamisen edellytysten arvioinnista.

Saman pykälän 5 momentin mukaan poikkeuslupien nojalla pyydettävän saaliin vuotuista määrää voidaan rajoittaa. Maa- ja metsätalousministeriön asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä siitä, mitä riistaeläinlajia tai poikkeusluvan myöntämisperustetta rajoitus koskee, suurimmasta sallitusta saalismäärästä, saalisyksilöiden sukupuolesta ja iästä sekä alueesta, jota rajoitus koskee.

Metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan, jos muuta tyydyttävää ratkaisua ei ole eikä päätös haittaa lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella, 41 §:ssä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää muun muassa suden pyydystämiseen tai tappamiseen viljelmille, karjankasvatukselle, metsätaloudelle, kalataloudelle, porotaloudelle, vesistölle tai muulle omaisuudelle aiheutuvan erityisen merkittävän vahingon ehkäisemiseksi.

Metsästyslain 41 §:n 4 momentin ja 41 a §:n 4 momentin nojalla annetun, metsästyslaissa säädettyjä poikkeuslupia koskevan valtioneuvoston asetuksen (169/2011) 2 §:n 1 momentin mukaan Suomen riistakeskuk³sen on metsästyslain 41 a §:n 1 momentin 1–3 kohdassa säädettyjä luvan myöntämisedellytyksiä arvioidessaan selvitettävä: 1) poikkeusluvan kohteena olevan riistaeläinlajin kanta haetulla poikkeuslupa-alueella, maakunnassa sekä koko valtakunnassa; 2) poikkeusluvan kohteena olevan riistaeläinlajin yksilön käyttäytyminen haetulla poikkeuslupa-alueella; 3) poliisin, metsäkeskuksen ja kunnan maaseutuelinkeinoviranomaisen vastaanottamat hakemukset, ilmoitukset sekä toimenpiteet poikkeusluvan kohteena olevalla alueella; ja 4) toimenpiteet, joka poikkeusluvan sijasta voitaisiin toteuttaa. Asetuksen 2 §:n 3 momentin mukaan Suomen riistakeskuksen on kirjattava 1 momentissa tarkoitetun selvityksen keskeiset tulokset poikkeuslupapäätökseen.

Asetuksen 169/2011 4 §:n 1 momentin mukaan poikkeuslupa myönnetään vain sille rajatulle alueelle, jolla metsästyslain 41 a–41 c §:ssä säädetyt poikkeusluvan myöntämisedellytykset täyttyvät. Pykälän 2 momentin mukaan metsästyslain 41 a §:n 1 momentin perusteella myönnetyssä sutta koskevassa poikkeusluvassa on määrättävä, että pyyntiin osallistuvien henkilöiden nimet on ilmoitettava alueen poliisilaitokselle ennen pyyntiin ryhtymistä ja että jokaisesta pyyntiin lähdöstä ja pyyntialueesta on etukäteen ilmoitettava poliisilaitokselle. Edellä tarkoitettu poikkeuslupa voidaan myöntää korkeintaan 14 vuorokauden ajaksi.

Asetuksen 169/2011 6 §:n 1 momentin mukaan poikkeusluvan saajan on ilmoitettava Suomen riistakeskukselle metsästyslain 41 §:ssä tarkoitetun poikkeusluvan nojalla tapahtuneen riistaeläimen pyynnin tuloksesta. Ilmoitus on tehtävä ensimmäisenä arkipäivänä siitä, kun luvassa tarkoitettu riistaeläin on tullut pyydystetyksi taikka, jos riistaeläin on jäänyt pyydystämättä, poikkeusluvan voimassaolon päättymisestä. Pykälän 2 momentin mukaan ilmoituksessa on mainittava pyydystettyjen eläinten määrä, niiden sukupuoli, pyyntiajankohta ja pyyntipaikkatieto.

Metsästyslain 41 §:n 4 momentin ja 41 a §:n 4 momentin nojalla annetun, poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuonna 2012–2013 annetun maa- ja metsätalousministeriön asetuksen (616/2012) 1 §:n mukaan metsästyslain 41 §:n 1 momentissa tarkoitetun poikkeusluvan perusteella saaliiksi saatujen susien määrä saa olla enintään 10 yksilöä. Asetuksen 2 §:n mukaan edellä 1 §:s³sä säädetty rajoitus koskee poronhoitoalueen ulkopuolista Suomea.

Susikannan hoitosuunnitelma

Maa- ja metsätalousministeriön julkaisemasta Suomen susikannan hoitosuunnitelmasta (2005) ilmenee, että susikannan säilyminen jollakin maantieteellisellä alueella edellyttää sitä, että lisääntymistuloksen ja tulomuuton summa on suurempi tai vähintään yhtä suuri kuin kuolleisuuden ja poismuuton summa. Olennainen arviointiperuste on myös kannan geneettinen rakenne, sillä perintöaineksen monimuotoisuuden väheneminen heikentää yksilöiden elinvoimaisuutta ja jälkeläistuottoa. On arvioitu, että sukusiitoksen haitallisilta vaikutuksilta vältytään, jos lisääntyvien yksilöiden määrä on selvästi yli 50. Suomen susikanta on geneettisesti monimuotoinen, ja kantaa täydentävät Venäjältä saapuvat sudet. Hoitosuunnitelmassa tarkemmin kuvatuin perustein voidaan arvioida, että susien migraation jatkuessa Suomessa tulisi olla 20 lisääntyvää paria, jotta varmistetaan kannan koon pysyminen yli 50:ssä.

Suomen susikannan kehitys on ollut suotuisaa. Susikannan kasvusta aiheutuu sosioekonomisia ongelmia, mutta toisaalta kannan suotuisa kehitys antaa parempia mahdollisuuksia puuttua ongelmia aiheuttaviin susiin tai laumoihin.

Suomen susikannan nykyinen lisääntymispotentiaali riittää turvaamaan kannan levittäytymisen. Kannan suotuisa kehitys viime vuosina ja kannan suunnitelmallinen kehittäminen osoittavat, että Venäjän suureen susipopulaatioon yhteydessä oleva Suomen susikanta on elinvoimainen ja että kantaan kohdistuneet yksittäisten susien poistot eivät ole vaikuttaneet haitallisesti kannan suotuisaan kehitykseen. Vahingollisten ja kohtuutonta haittaa aiheuttavien susiyksilöiden poistot ovat paikallisella tasolla lisänneet ymmärrystä harjoitettua susipolitiikkaa kohtaan.

Suomen susikannan hoidon ja suojelun perustavoitteena on säilyttää susikanta suotuisalla suojelun tasolla. Toteutettavilla toimenpiteillä otetaan huomioon taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset vaatimukset sekä alueelliset ja paikalliset erityispiirteet. Susikannan kasvattamisen reunaehtona pidetään varsinkin sitä, etteivät sudet saa aiheuttaa kohtuutonta haittaa paikallisille ihmisille eivätkä heidän elinkeinoilleen. Suomen poronhoitoalueen käsittävällä kannanhoitoalueella porotalous on tärkeä elinkeino, jolle sudet aiheuttavat huomattavia vahinkoja. Toisaalta alue on susien kulureittinä Skandinaviaan. Tavoitteena ei ole lisätä poronhoitoalueen susikantaa, mutta tarkoituksena on turvata susien pääsy Venäjältä Skandinaviaan. Susikannan seuranta, tiedotuksen lisääminen ja vahinkojen estäminen ovat tärkeitä poronhoitoalueen susikannan hoidossa. Vapaasti laiduntaviin poroihin kohdistuvia vahinkoja on kuitenkin käytännössä mahdotonta estää.

Ministeriön asetuksen 616/2012 perustelumuistio

Maa- ja metsätalousministeriö on antanut poikkeusluvalla sallittavasta suden metsästyksestä poronhoitoalueen ulkopuolella metsästysvuonna 2012–2013 asetuksen, jonka perustelumuistiosta 13.11.2012 ilmenee, että susikannan hoitosuunnitelman mukainen vähimmäistavoite 20 pentuetta voidaan saavuttaa poronhoitoalueen ulkopuolisessa Suomessa, jossa vähimmäistavoitteen mukaiselle susikannalle on riittävästi tilaa siten, että siellä myös vahingot jäävät kohtuullisiksi. Poronhoitoalue ei viime vuosina ole ollut susien varsinaista lisääntymisaluetta, ja edellisten kymmenen vuoden aikana poronhoitoalueella on syntynyt vain muutama pentue. Se, ettei susien metsästykselle poronhoitoalueella aseteta kiintiötä, ei tarkoita, ettei poikkeusluvan myöntämistä harkittaessa jouduttaisi arvioimaan rauhoituksesta poikkeamisen vaikutusta suden suotuisaan suojelutasoon. Lupaharkintaa tehdessään Suomen riistakeskus joutuu arvioimaan lisäksi muun tyydyttävän ratkaisun olemassaoloa.

Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen (RKTL) syyskuussa 2012 antaman arvion mukaan Suomessa on 180–200 sutta, joista 20–40 on poronhoitoalueella. Viime vuosina kertyneiden kokemusten perusteella voidaan olettaa, että susien lukumäärä on lähempänä arviohaarukan yläreunaa.

Susien tappamia poroja on vuonna 2012 löydetty 13.11. mennessä 582. Tämä on noin 15 prosenttia porovahingoista, eli poronhoitoalueen 20–40 sutta ovat aiheuttaneet yli miljoonan euron vahingon. Poronhoitoalueella yhden suden vuodessa aiheuttamien vahinkojen arvo on 33 000–65 000 euroa. Kotieläin- ja irtaimistovahinkoja sudet ovat samaan aikaan aiheuttaneet noin 82 000 euron arvosta. Muualla Suomessa siellä elävien 140–180 suden aiheuttamien vahinkojen arvo on noin 750 euroa sutta kohti. Poronhoitoalueella elävä susi aiheuttaa siten 55–60 kertaa niin suuret kustannukset kuin poronhoitoalueen ulkopuolella elävä susi.

Vuonna 2011 löydettiin 863 susien tappamaa poroa ja sudet aiheuttivat 54 kotieläinvahinkoa. Suurpetojen aiheuttamien vahinkojen määrä oli noin 5,3 miljoonaa euroa, josta porovahinkojen osuus oli 4,96 miljoonaa euroa. Sudet aiheuttivat 27 prosenttia poronhoitoalueen vahingoista. Poronhoitoalueella ei ole metsästyksen ohella muita tyydyttäviä keinoja susien aiheuttamien vahinkojen ehkäisemiseksi, sillä vapaasti laiduntavien porojen aitaaminen on käytännössä mahdotonta ja vahinkoja syntyy valvonnasta ja laitumilla läsnäolosta huolimatta, usein yöaikaan.

Susikanta poronhoitoalueella ei ole vastaavalla tavalla tiedossa kuin muualla Suomessa. Poronhoitoalueella susien määrä voi vuoden kuluessa vaihdella huomattavasti, mikä johtuu alueen eteläpuolelta ja Venäjältä tulevista susista. Petoyhdysmies- ja tieverkosto on Pohjois-Suomessa harvempi kuin muualla maassa, eikä susien esiintymisestä saada tarkkaa kuvaa ennen lumen tuloa. Toisaalta se, että huolimatta poikkeuslupien perusteella harjoitetusta metsästyksestä erityisen merkittävät porovahingot ovat vuosittaisia ja vasatuotto on heikentynyt, osoittaa poronhoitoalueelle saapuvan jatkuvasti lisää susia. Näin ollen poronhoitoalueella metsästettävien susien määrän rajoittaminen kiintiöllä voi käytännössä estää tarkoituksenmukaisen, poikkeuslupia myöntämällä toteutettavan vahinkojen estämisen, kuten muistiossa kerrottu kokemus metsästysvuodelta 2011–2012 osoittaa.

RKTL:n asetusluonnoksesta antaman lausunnon mukaan pesivän susikannan esiintymisalue on laajentunut käsittämään myös läntisen Suomen. Vaikka yksilömäärä on vuosien 2005–2008 tasoa pienempi, pesivän kannan esiintymisalueen pinta-alassa ei ole tapahtunut merkittävää muutosta. Asetuksen enintään kymmenen susiyksilön saalismäärä on 6–7 prosenttia poronhoitoalueen ulkopuolella elävien susien määrästä. Susikannan on arvioitu kestävän vähentymättä ihmisen suoraan aiheuttaman poistuman, joka on noin 30 prosenttia susien lukumäärästä. RKTL on arvioinut, ettei asetuksen mahdollistama saalismäärä merkittävästi vaarannan susikannan elinvoimaisuutta eikä luontodirektiivin mukaista suotuisaa suojelutasoa.

Susivahingot poikkeuslupa-alueella

Kolarin paliskunta on hakenut poikkeuslupaa yhden suden metsästykseen 6.11.–19.11.2012 Kolarin kunnassa, hakemuksen liitteenä olevalla kartalla osoitetulla noin 200 000 hehtaarin alueella. Hakemuksen perusteeksi on esitetty muun ohella sudesta porotaloudelle aiheutuvan erityisen merkittävän vahingon ehkäiseminen. Hakemuksen mukaan alueella, jossa sudet liikkuvat, poroja on yritetty paimentaa tiiviimmin. Porot ovat kuitenkin hajallaan, eikä vahinkoja pystytä paimentamallakaan estämään.

Hakemukseen liittyen Kolarin kunnan maaseutuelinkeinoviranomainen on antanut 12.11.2012 päivätyn selvityksen kolmesta suden tappamaksi todetusta porosta, joiden raadot on löydetty Sieppijärveltä, Taapajärveltä ja Kurtakosta 31.10., 9.11. ja 11.11.2012. Maaseutuelinkeinoviranomaisen valituslautakunnalle sittemmin 18.9.2013 antaman selvityksen mukaan Kolarin paliskunnan alueelta on 1.10.2012–30.4.2013 löydetty suden tappama poro vielä 19.11., 26.11. ja 1.12.2012. Poikkeusluvasta huolimatta sutta ei ole saatu pyydystettyä.

Oikeudellinen arvio ja johtopäätös

Susi kuuluu luontodirektiivin liitteen IV a kohdassa mainittuihin yhteisön tärkeinä pitämiin, tiukkaa suojelua vaativiin eläinlajeihin, joihin kuuluvien yksilöiden pyydystäminen ja tappaminen on lähtökohtaisesti kiellettyä. Suomen poronhoitoalueella, johon Kolarin kunta kuuluu, susi on kuitenkin luontodirektiivin liitteen V a kohdassa mainittu laji, jonka ottaminen luonnosta ja hyväksikäyttö voi vaatia hyödyntämisen sääntelyä.

Luontodirektiivin 14 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarvittavat toimenpiteet, jotta liitteessä V mainittujen lajien yksilöiden ottaminen luonnosta sekä niiden hyödyntäminen eivät ole ristiriidassa niiden suotuisan suojelun tason säilyttämisen kanssa, jos jäsenvaltiot katsovat sen tarpeelliseksi 11 artiklassa säädetyn seurannan perusteella. Mainitun 14 artiklan 2 kohdan mukaan, jos tällaiset toimenpiteet katsotaan tarpeellisiksi, niihin on kuuluttava 11 artiklassa säädetyn seurannan jatkaminen. Niihin voi lisäksi kuulua muun muassa yksilöiden ottamista koskeva lupajärjestelmä tai kiintiöt.

Kuten edellä ilmenee, Riista- ja kalatalouden tutkimuslaitos (RKTL) seuraa Suomessa suden suojelun tasoa luontodirektiivin 11 artiklassa edellytetyllä tavalla. Suomessa susi on metsästyslain 37 §:n 3 momentin nojalla 1.3.2011 lukien aina rauhoitettu myös poronhoitoalueella. Metsästyslain muuttamisesta annetun lain (159/2011) metsästyslain 37 §:ää koskevien perustelujen (HE 237/2010 vp) mukaan Suomen susikanta ei ole elpynyt hoitosuunnitelmassa esitettyjen tavoitteiden mukaisesti. Tämän vuoksi suteen kohdistuvan metsästyksen edellytyksiä on luontodirektiivin 14 artiklan mukaisesti tiukennettu myös poronhoitoalueella säätämällä se 1.3.2011 lukien ympäri vuoden vain poikkeusluvan perusteella mahdolliseksi. Tämän ei kuitenkaan ole tarkoitettu aiheuttavan muutosta susien poroihin kohdistaman saalistuksen perusteella harjoitettua metsästystä koskevaan lupakäytäntöön, kuten lain 159/2011 perusteluista ilmenee. Metsästyslain 37 §:n perustelujen mukaan poronhoitoalueella on susikannan hoitosuunnitelman mukaisesti erityisen tärkeää pystyä poistamaan vahinkoa aiheuttavat susiyksilöt vuodenajasta riippumatta mahdollisimman tehokkaasti.

Rauhoituksesta voidaan myöntää poikkeus metsästyslain 41 §:n perusteella. Riistaeläinlajien poikkeusluvan edellytyksistä säädetään metsästyslain 41 a §:ssä. Pykälän 1 momentin 2 kohdan mukaan poikkeuslupa voidaan myöntää muun muassa porotaloudelle aiheutuvan erityisen merkittävän vahingon ehkäisemiseksi, ellei muuta tyydyttävää ratkaisua ole eikä rauhoituksesta poikkeaminen haittaa asianomaisen lajin suotuisan suojelutason säilyttämistä lajin luontaisella levinneisyysalueella.

Asiassa saadun selvityksen mukaan Suomessa oli vuonna 2012 180–200 sutta, joista 20–40 poronhoitoalueella. Susien porotaloudelle Suomen poronhoitoalueella aiheuttamat vahingot ovat olleet merkittäviä ja siellä elävien susien määrään nähden moninkertaisia poronhoitoalueen ulkopuolella elävien susien aiheuttamiin taloudellisiin vahinkoihin verrattuina. Vuonna 2011 löydettiin 863 susien tappamaa poroa. Vuonna 2012 susien tappamia poroja löydettiin 998 ja näiden vahinkojen arvo oli 1,4 miljoonaa euroa.

Poikkeuslupaa haettaessa esitetyn selvityksen mukaan Kolarin paliskunnan alueelta oli 31.10.–11.11.2012 löydetty kolme Kolarin kunnan maaseutuelinkeinoviranomaisen suden tappamaksi toteamaa poroa. Alueelta on 30.4.2013 mennessä löydetty vielä kolme poronraatoa, joista kaksi poikkeusluvan voimassaolon päättymisen jälkeen 26.11. ja 1.12.2012.

Unionin tuomioistuimen asiassa C-342/05 (komissio v. Suomi) 14.6.2007 antaman tuomion 29 kohdan mukaan ei ole suljettu pois, että vähäisen yksilömäärän tappaminen ei vaikuta luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun tavoitteeseen, joka on susikantojen suotuisan suojelun tason säilyttäminen niiden luontaisella levinneisyysalueella. Tuomion mukaan tällainen vähäinen poikkeus on asianomaisen lajin kannalta neutraali.

Unionin tuomioistuimen edellä mainitun tuomion mukaan luontodirektiivin 16 artiklan 1 kohdassa ei edellytetä, että olisi odotettava erityisen merkittävän vahingon tapahtumista ennen poikkeustoimenpiteisiin ryhtymistä (kohta 40).

Asiassa saadun selvityksen perusteella on voitu todeta, että kysymyksessä oleva susi on aiheuttanut ainakin vaaran erityisen merkittävän vahingon syntymisestä. Suden suotuisa suojelun taso ei ole ollut yhden suden poistamisen vuoksi uhattuna. Poronhoidon luonne ja olosuhteet huomioon ottaen petojen porotaloudelle aiheuttamia vahinkoja ei käytännössä voida ehkäistä esimerkiksi aitaamalla poroja. Porovahinkoja on syntynyt paimennuksesta huolimatta, usein yöaikaan. Tyydyttävää vaihtoehtoa poikkeusluvan perusteella harjoitettavalle metsästykselle ei näin ole.

Näin ollen Kolarin paliskunnalle on voitu myöntää poikkeuslupa yhden suden metsästykseen. Vaadittu asetuksen ja hoitosuunnitelman lainmukaisuus ei sellaisenaan voi tulla ratkaistavaksi tämän poikkeuslupaa koskevan asian yhteydessä. Asetus ja hoitosuunnitelma eivät muutoinkaan ole sellaisia hallintolainkäyttölain 4 §:ssä tarkoitettuja hallintopäätöksiä, jotka voisivat olla muutoksenhaun kohteena.

Luontodirektiivin liitteen II a kohdan mukaan suomalaiset susikannat eivät kuulu mainitussa liitteessä lueteltuihin lajeihin, joita varten direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan on perustettava erityisten suojelutoimien alueita. Näin ollen suden esiintymisestä alueella ei aiheudu tarvetta luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisen arvioinnin tekemiseen.

Maaseutuelinkeinojen valituslautakunta on maaseutuelinkeinojen valituslautakunnasta annetun lain (1203/1992) mukainen itsenäinen valitusviranomainen, joka mainittuun lakiin perustuvan toimivaltansa nojalla on ratkaissut muun muassa Suomen riistakeskuksen antamista päätöksistä tehdyt valitukset. Valituslautakunnan asiassa antama päätös ei ole esteellisyyden perusteella lainvastainen.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, maaseutuelinkeinojen valituslautakunnan päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Petri Leinonen.