Muu päätös 1924/2015
Asia Täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva hakemus
Hakija Elisa Oyj, Helsinki
Päätös, jota hakemus koskee
Viestintävirasto 29.4.2015 (dnro 118/962/2015)
Asian aikaisempi käsittely
Viestintävirasto on hakemuksen kohteena olevassa päätöksessään katsonut, että Elisa Oyj:n perimät metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnat eivät ole sille 3.12.2012 annetun huomattavan markkinavoiman päätöksen, jäljempänä HMV-päätös, (dnro 56/934/2012) ja tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneita.
Viestintävirasto on velvoittanut Elisa Oyj:n muuttamaan kuukauden kuluessa päätöksensä antamisesta lukien tilaajayhteyksien ja rinnakkaisyhteyksien kuukausi- ja kytkentämaksut kustannussuuntautuneelle tasolle. Viestintäviraston päätöksen mukaan tilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kuukausi- ja kytkentämaksut eivät saa ylittää päätöksessä tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n mukaisesti määriteltyjä enimmäismääriä.
Viestintävirasto on päättänyt, että Elisa Oyj:n perimät metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnat eivät saa ylittää alla mainittuja euromääriä:
- Metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra ei saa ylittää 10,70 euroa.
- Metallijohdintilaajayhteyden rinnakkaisyhteyden kytkentämaksu ei saa ylittää 57,00 euroa.
- Valokuitutilaajayhteyden kuukausivuokra ei saa ylittää 75,50 euroa.
- Valokuitutilaajayhteyden kytkentämaksu ei saa ylittää 131,00 euroa.
Viestintäviraston päätöksen mukaan päätös on voimassa tiedoksisaannista alkaen. Päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, ellei valitusviranomainen toisin määrää.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Elisa Oyj on hakiessaan muutosta Viestintäviraston päätökseen vaatinut, että korkein hallinto-oikeus keskeyttää Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon valokuitutilaajayhteyksiä koskevalta osaltaan. Elisa Oyj on lisäksi vaatinut, että Elisa Oyj:tä koskeva Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpano keskeytetään kaikilta osiltaan, mikäli korkein hallinto-oikeus keskeyttää muita teleyrityksiä koskevien vastaavien Viestintäviraston päätösten täytäntöönpanon.
Elisa Oyj on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:
Valokuituisten tilaajayhteyksien osalta Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltäminen on välttämätöntä. Kyseinen markkina on varhaisessa kehitysvaiheessa. Päätöksen täytäntöönpano muutoksenhausta huolimatta aiheuttaa markkinan toiminnan vääristymistä ja pienentää erittäin nopeiden laajakaistaverkkojen maantieteellistä kattavuutta ja tarjontaa. Tilaajayhteyksien vuokrauksen markkina muodostaa kokonaisuuden. Tämän vuoksi on olennaista, että mikäli muita teleyrityksiä koskevien päätösten täytäntöönpano kielletään valituksen käsittelyn ajaksi, kaikkien vastaavien päätösten täytäntöönpano kielletään vastaavasti.
Viestintävirasto on antanut lausunnon täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan vaatimuksen johdosta. Viestintävirasto on lausunnossaan katsonut, että vaatimus viraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä on hylättävä. Virasto on lausunut muun ohella seuraavaa:
Viestintäviraston päätöksessä on kysymys huomattavan markkinavoiman yritykselle asetetun kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitteen jälkikäteisestä valvonnasta. Kustannussuuntautunutta hinnoittelua on arvioitu tietoyhteiskuntakaaren mukaisesti tehokkaan toimijan kustannukset huomioon ottaen.
Viestintäviraston huomattavan markkinavoiman yrityksen hinnoittelua koskevassa asiassa antama velvoittava päätös aiheuttaa lähes poikkeuksetta taloudellisia seurannaisvaikutuksia, mikä on myös päätöksen nimenomainen tarkoitus. Lainvastaisen hinnoittelun korjaamisesta aiheutuvat tulojen menetykset eivät ole sellainen erityinen syy, jonka nojalla viraston päätöksen täytäntöönpano tulisi keskeyttää. Mikäli päätöksen täytäntöönpano keskeytettäisiin, kilpailijat joutuisivat edelleen maksamaan ylisuuria ja tietoyhteiskuntakaaren vastaisia tilaajayhteysmaksuja.
Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttäminen aiheuttaisi kilpailulle peruuttamatonta vahinkoa, koska uusien yritysten markkinoille tulo estyy kokonaan ja kilpailu jää syntymättä yrityksen jatkaessa lainvastaista hinnoitteluaan. Valokuidun osalta markkinoita jaetaan parhaillaan, ja päätöksen pikainen täytäntöönpano on ensiarvoisen tärkeää. Täytäntöönpanon keskeyttäminen vaarantaisi huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoitteiden toteutumisen.
Valituksessa ei ole esitetty sellaisia erityisiä syitä, joiden nojalla päätöksen täytäntöönpano tulisi keskeyttää. Tietoyhteiskuntakaaren mukainen valituksen kiireellinen käsittely turvaa riittävästi valittajan oikeuksia valitusasiassa.
Elisa Oyj ei ole antanut vastaselitystä Viestintäviraston lausunnon johdosta.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpano keskeytetään, kunnes valitusasia on ratkaistu tai sitä ennen toisin määrätään.
Perustelut
Hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin mukaan, kun valitus on tehty, valitusviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen.
Tietoyhteiskuntakaaren (917/2014) 345 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen valittamalla voi hakea muutosta päätökseen, jonka Viestintävirasto on tehnyt tietoyhteiskuntakaaren 52–55 §:n nojalla tai joka koskee tällaisen päätöksen noudattamisen valvontaa.
Tietoyhteiskuntakaaren 345 §:n 3 momentin nojalla 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettua Viestintäviraston päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.
Tietoyhteiskuntakaaren 345 §:n 3 momentti vastaa nyt kysymyksessä olevalta osaltaan tietoyhteiskuntakaarella kumotun viestintämarkkinalain (393/2003) 127 §:n 3 momenttia (128/2013), jonka mukaan Viestintäviraston 16–20 ja 126 §:n nojalla tekemää päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.
Viestintämarkkinalain 127 §:n 3 momentti on saanut edellä todetun muotonsa, siltä osin kuin tässä asiassa on kysymys, lailla 26/2006. Kyseistä lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 81/2005 vp, s. 36) mukaan säännöksellä on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 4 artiklan 1 kohta. Hallituksen esityksen mukaan direktiivin hengen mukaisesti täytäntöönpanon keskeytyksen tulisi olla poikkeuksellista ja siihen tulisi turvautua vain hyvin perustelluissa tapauksissa. Myös tietoyhteiskuntakaarta koskevan hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp, s. 236) lain 345 §:ää koskevissa perusteluissa on todettu säännöksellä pantavan osaltaan täytäntöön muun ohella puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohta.
Puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, mukaan jäsenvaltioiden on muun ohella varmistettava, että kansallisella tasolla on käytössä tehokkaat järjestelmät, joiden avulla jokainen käyttäjä tai sähköisiä viestintäverkkoja ja/tai -palveluja tarjoava yritys, johon kansallisen sääntelyviranomaisen tekemä päätös vaikuttaa, voi hakea muutosta päätökseen muutoksenhakuelimeltä, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista. Saman kohdan mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen päätös on voimassa, kunnes muutoksenhakuprosessissa on annettu ratkaisu, jollei määrätä tilapäisiä toimenpiteitä kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
Direktiivin 2009/140/EY johdanto-osan 14 perustelukappaleessa on todettu, että oikeusvarmuuden takaamiseksi yrityksille muutoksenhakuelinten on hoidettava tehtävänsä tehokkaasti; etenkään muutoksenhakumenettelyjen ei tulisi kestää tarpeettoman kauan. Väliaikaistoimenpiteitä, joilla lykätään kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen vaikutuksia, olisi määrättävä vain kiireellisissä tapauksissa sen estämiseksi, että toimenpiteitä pyytävälle osapuolelle aiheutuu vakavaa ja peruuttamatonta haittaa, ja jos intressien tasapaino sitä edellyttää.
Valituksenalaisen hinnoittelun jälkikäteistä valvontaa koskevan Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevaa asiaa ratkaistaessa asianosaisten kuulemiseksi ja asian selvittämiseksi tarpeelliset välitoimet ovat korkeimmassa hallinto-oikeudessa vielä kesken. Asian käsittelyn tässä vaiheessa ja kun huomioon otetaan enimmäishinnoittelun luonteesta tietoyhteiskuntakaaren ja sillä kumotun viestintämarkkinalain (393/2003) esitöissä lausuttu yhtäältä asianosaisten oikeussuojan kannalta ja toisaalta viestintämarkkinoiden toiminnan kannalta sekä vielä asianosaisten lausumat Viestintäviraston päätöksen välittömän täytäntöönpanon vaikutuksista, Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämiselle on esitetty perusteltuja syitä. Elisa Oyj:llä on Viestintäviraston lainvoimaisen päätöksen 3.12.2012 (dnro 56/934/2012) nojalla viestintämarkkinalain (393/2003) 17 §:n (363/2011) 3 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla, ja yritystä näin ollen koskevat mainitulla markkinalla Viestintäviraston viestintämarkkinalain 18 §:n nojalla asettamat velvollisuudet, muiden ohella velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua.
Edellä mainitut seikat huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus keskeyttää hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin ja tietoyhteiskuntakaaren 345 §:n 3 momentin nojalla valituksenalaisen Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon, kunnes Elisa Oyj:n mainitusta päätöksestä tekemä valitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai kunnes asiassa toisin määrätään.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Eila Rother, Alice Guimaraes-Purokoski, Leena Äärilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Anne Nenonen.