Muu päätös 1927/2015
Asia Täytäntöönpanon keskeyttämistä koskeva hakemus
Hakija DNA Oy, Helsinki
Päätös, jota hakemus koskee
Viestintävirasto 29.4.2015 (dnro 39/962/2015)
Asian aikaisempi käsittely
Viestintävirasto on hakemuksen kohteena olevassa päätöksessään katsonut, että DNA Oy:n perimät metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnat eivät ole sille 3.12.2012 annetun huomattavan markkinavoiman päätöksen (dnro 55/934/2012) ja tietoyhteiskuntakaaren tarkoittamalla tavalla kustannussuuntautuneita.
Viestintävirasto on velvoittanut DNA Oy:n muuttamaan kuukauden kuluessa päätöksen antamisesta lukien tilaajayhteyksien ja rinnakkaisyhteyksien kuukausi- ja kytkentämaksut kustannussuuntautuneelle tasolle. Viestintäviraston päätöksen mukaan tilaajayhteyden ja rinnakkaisyhteyden kuukausi- ja kytkentämaksut eivät saa ylittää päätöksessä tietoyhteiskuntakaaren 73 §:n mukaisesti määriteltyjä enimmäismääriä.
Viestintävirasto on päättänyt, että DNA Oy:n perimät metallijohdin- ja valokuitutilaajayhteyksien kuukausivuokrien ja kytkentämaksujen hinnat eivät saa ylittää alla mainittuja euromääriä:
- Metallijohdintilaajayhteyden kuukausivuokra ei saa ylittää 10,70 euroa.
- Metallijohdintilaajayhteyden rinnakkaisyhteyden kytkentämaksu ei saa ylittää 57,00 euroa.
- Valokuitutilaajayhteyden kuukausivuokra ei saa ylittää 75,50 euroa.
- Valokuitutilaajayhteyden kytkentämaksu ei saa ylittää 131,00 euroa.
Viestintäviraston päätöksen mukaan päätös on voimassa tiedoksisaannista alkaen. Päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, ellei valitusviranomainen toisin määrää.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
DNA Oy on hakiessaan muutosta Viestintäviraston päätökseen vaatinut, että korkein hallinto-oikeus keskeyttää päätöksen täytäntöönpanon, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu.
DNA Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:
Viestintäviraston päätös on ilmeisen lainvastainen. Päätöstä ei tule noudattaa sen sisältämien useiden ilmeisten lainvastaisuuksien vuoksi. Viranomaisen päätöksen ollessa ilmeisen lainvastainen välitön oikeussuojan tarve on korostunut, eikä asiaa voida ratkaista vasta pääasian yhdessä jopa useita vuosia myöhemmin.
Viestintäviraston päätöksen välittömästä noudattamisesta aiheutuu DNA Oy:lle merkittäviä taloudellisia vahinkoja, joita ei voida tehokkaasti peruuttaa. Mikäli DNA Oy velvoitetaan noudattamaan viraston määrittämiä olennaisesti kustannussuuntautunutta hintatasoa alhaisempia enimmäishintoja, sen ei ole myöhemmin mahdollista periä hinnoittelussaan lainvastaisen alhaiseksi määritettyjen enimmäishintojen ja sen nykyisen kustannussuuntautuneen hinnaston välistä erotusta asiakkailta. Päätöksellä asetettujen enimmäishintojen ja DNA Oy:n nykyisen hinnaston välinen ero jäisi pysyvästi sen tappioksi. Viraston päätöksen perustuessa ilmeisen väärän lain soveltamiseen ja sisältäessä lukuisia soveltuvan lainsäädännön vastaisia elementtejä olisi säännellyn teleyrityksen perustuslaissa turvatun omaisuuden suojan vastaista ja sen oikeusturvan kannalta erittäin ongelmallista, mikäli se velvoitettaisiin noudattamaan valituksen käsittelyn ajan sille merkittäviä vahinkoja ja taloudellisia tappioita aiheuttavia enimmäishintoja.
Viestintäviraston päätös vaikuttaa vahingollisesti DNA Oy:n verkkotuotannon saamiin tuottoihin DNA Oy:n palveluliiketoiminnalta. Kysymys on verkkotuotannon menetetyistä tuloista, joita sillä ei ole käytettävissään esimerkiksi investointeihin.
Viestintäviraston päätöksen mukainen enimmäishintojen arviointimalli on erittäin haitallinen kiinteän verkon investoinneille. Vähimmäiskäyttöasteet eivät kannusta teleyrityksiä investoimaan, vaan purkamaan kiinteää verkkoa. Viraston arviointimalli on erityisen haitallinen haja-asutusalueiden palveluille, koska rakennettuja kiinteitä verkkoja ei kannata ylläpitää haja-asutusalueilla. Mikäli viraston päätöksen täytäntöönpanoa ei keskeytetä, DNA Oy:n ja todennäköisesti muidenkin teleyritysten olisi todennäköisesti taloudellisesti kannattavaa purkaa tilaajayhteyksiä valitusasian käsittelyn aikana seuraavaa viraston enimmäishinta-arviota varten. Purettuja yhteyksiä ei olisi taloudellisesti järkevää ottaa uudelleen käyttöön purkukustannusten vuoksi. Velvollisuudella noudattaa viraston päätöstä asian käsittelyn aikana olisi huomattavia pysyviä kilpailua rajoittavia vaikutuksia, joita ei voida korjata jälkikäteen.
Viestintäviraston päätöksen mukainen valokuituyhteyksien vähimmäiskäyttöaste rajoittaa kilpailua käyttäjien haitaksi sekä toimii tietoyhteiskuntakehitystä haitallisesti rajoittavana investointikynnyksenä. Teleyrityksen ei ole järkevää rakentaa uusia valokuituyhteyksiä tietylle alueelle, ellei se kykene varmistumaan siitä, että yhteydet tulevat olemaan käytössä viraston määrittämän 45 %:n käyttöasteen mukaisesti. Käyttöastekannustin on omiaan johtamaan markkinan keskittymiseen valokuitumarkkinoihin kannattavimmilla alueilla jo pitkään panostaneille toimijoille ja vaikeuttamaan uudempien toimijoiden pääsyä markkinoille. Vaikutuksena on myös se, että pientalojen ja kerrostalojen/yhteisöjen valokuituyhteyksien hintoja tulee tasata, mikä DNA Oy:n kohdalla nostaa erittäin merkittävästi pientalojen valkokuituyhteyksien hintoja nykyisestä. Päätöksen seurauksena pientalovalokuituyhteyksien myynti ja kilpailu näillä markkinoilla estyy lopullisesti.
Valokuituyhteyksien osalta vähimmäiskäyttöasteiden käyttäminen luo myös vääriä kannustimia kilpailun ja käyttäjien hyötyjen kannalta. Vähimmäiskäyttöaste johtaa siihen, ettei valokuituyhteyksiä kannata rakentaa reserviin yhdyskuntarakentamisen yhteydessä, jolloin rakentamiskustannukset olisivat halvimmat. Tällä on käyttäjien kannalta hintoja korottava vahingollinen vaikutus.
Viestintävirasto on antanut lausunnon täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan vaatimuksen johdosta. Viestintävirasto on lausunnossaan katsonut, että vaatimus viraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisestä on hylättävä. Virasto on lausunut muun ohella seuraavaa:
Viestintäviraston päätöksessä on kysymys huomattavan markkinavoiman yritykselle asetetun kustannussuuntautuneen hinnoittelun velvoitteen jälkikäteisestä valvonnasta. Kustannussuuntautunutta hinnoittelua on arvioitu tietoyhteiskuntakaaren mukaisesti tehokkaan toimijan kustannukset huomioon ottaen.
Viestintäviraston huomattavan markkinavoiman yrityksen hinnoittelua koskevassa asiassa antama velvoittava päätös aiheuttaa lähes poikkeuksetta taloudellisia seurannaisvaikutuksia, mikä on myös päätöksen nimenomainen tarkoitus. Lainvastaisen hinnoittelun korjaamisesta aiheutuvat tulojen menetykset eivät ole sellainen erityinen syy, jonka nojalla viraston päätöksen täytäntöönpano tulisi keskeyttää.
Väitetyt päätöksen täytäntöönpanosta aiheutuvat kustannukset koostuvat yrityksen oikeudettomasti kilpailijoiltaan perimistä ylisuurista maksuista. Mikäli päätöksen täytäntöönpano keskeytettäisiin, kilpailijat joutuisivat edelleen maksamaan ylisuuria ja tietoyhteiskuntakaaren vastaisia tilaajayhteysmaksuja.
Viestintäviraston päätöksen välitön täytäntöönpano on lain edellyttämällä tavalla välttämätöntä uusien toimijoiden markkinoille tulon mahdollistamiseksi ja kilpailun turvaamiseksi. Täytäntöönpanon keskeyttäminen estää kilpailijoiden markkinoille pääsyn yrityksen jatkaessa lainvastaista hinnoitteluaan.
Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttäminen aiheuttaisi kilpailulle peruuttamatonta vahinkoa, koska uusien yritysten markkinoille tulo estyy kokonaan ja kilpailu jää syntymättä. Valokuidun osalta markkinoita jaetaan parhaillaan, ja päätöksen pikainen täytäntöönpano on ensiarvoisen tärkeää. Täytäntöönpanon keskeyttäminen vaarantaisi huomattavan markkinavoiman sääntelyn tavoitteiden toteutumisen.
Valituksessa ei ole esitetty sellaisia erityisiä syitä, joiden nojalla päätöksen täytäntöönpano tulisi keskeyttää. Tietoyhteiskuntakaaren mukainen valituksen kiireellinen käsittely turvaa riittävästi valittajan oikeuksia valitusasiassa.
Elisa Oyj on antanut täytäntöönpanon keskeyttämistä koskevan vaatimuksen johdosta selityksen, jossa se on lausunut muun ohella seuraavaa:
Korkein hallinto-oikeus on ratkaisukäytännössään säännönmukaisesti hylännyt Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevat vaatimukset. Elisa Oyj on pitänyt sitä koskevan päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä valokuitutekniikkaa koskevilta osin painavin syin perusteltuna. Oikeusvarmuuden vuoksi on olennaista, että korkein hallinto-oikeus noudattaa johdonmukaista ratkaisukäytäntöä täytäntöönpanokiellon osalta.
DNA Oy on antanut vastaselityksen Viestintäviraston lausunnon ja Elisa Oyj:n selityksen johdosta. DNA Oy on lausunut vastaselityksessään muun ohella seuraavaa:
Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämisellä turvattaisiin yleisen edun kannalta tärkeiden valokuituinvestointien jatkuminen ja estettäisiin se, että metallijohdintilaajayhteyksiä ryhdytään purkamaan erityisesti haja-asutusalueilla.
Päätöksen täytäntöönpanon keskeyttäminen on tärkeää eri teknologioiden välisen kilpailun turvaamiseksi. Päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämisellä estetään se, että syntyy keinotekoinen kannustin pitää kiinteän verkon käyttöasteet korkealla tasolla, mikä puolestaan rajoittaa operaattoreiden kannustimia panostaa ja kilpailla matkaviestinteknologioilla. Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon seurauksena syntyisi vakava markkinavääristymä kilpailun ja käyttäjien haitaksi. Viestintäviraston väite siitä, että päätöksen täytäntöönpanon keskeyttäminen johtaisi kaiken kilpailun poissulkeutumiseen, on perusteeton, sillä kiinteän verkon yhteyksiä vuokrataan aktiivisesti ja vähittäismarkkinoilla käydään ankaraa kilpailua.
Viestintävirastolle ja Elisa Oyj:lle on lähetetty tiedoksi DNA Oy:n vastaselitys.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpano keskeytetään, kunnes valitusasia on ratkaistu tai sitä ennen toisin määrätään.
Perustelut
Hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin mukaan, kun valitus on tehty, valitusviranomainen voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon tai määrätä sen keskeytettäväksi tai antaa muun täytäntöönpanoa koskevan määräyksen.
Tietoyhteiskuntakaaren (917/2014) 345 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan korkeimpaan hallinto-oikeuteen valittamalla voi hakea muutosta päätökseen, jonka Viestintävirasto on tehnyt tietoyhteiskuntakaaren 52–55 §:n nojalla tai joka koskee tällaisen päätöksen noudattamisen valvontaa.
Tietoyhteiskuntakaaren 345 §:n 3 momentin nojalla 2 momentin 2 kohdassa tarkoitettua Viestintäviraston päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.
Tietoyhteiskuntakaaren 345 §:n 3 momentti vastaa nyt kysymyksessä olevalta osaltaan tietoyhteiskuntakaarella kumotun viestintämarkkinalain (393/2003) 127 §:n 3 momenttia (128/2013), jonka mukaan Viestintäviraston 16–20 ja 126 §:n nojalla tekemää päätöstä on noudatettava muutoksenhausta huolimatta, jollei valitusviranomainen toisin määrää.
Viestintämarkkinalain 127 §:n 3 momentti on saanut edellä todetun muotonsa, siltä osin kuin tässä asiassa on kysymys, lailla 26/2006. Kyseistä lakia koskevan hallituksen esityksen (HE 81/2005 vp) mukaan säännöksellä on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/21/EY (puitedirektiivi) 4 artiklan 1 kohta. Hallituksen esityksen mukaan direktiivin hengen mukaisesti täytäntöönpanon keskeytyksen tulisi olla poikkeuksellista ja siihen tulisi turvautua vain hyvin perustelluissa tapauksissa. Myös tietoyhteiskuntakaarta koskevan hallituksen esityksen (HE 221/2013 vp) lain 245 §:ää koskevissa perusteluissa on todettu säännöksellä pantavan osaltaan täytäntöön muun ohella puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohta.
Puitedirektiivin 4 artiklan 1 kohdan, sellaisena kuin se on muutettuna direktiivillä 2009/140/EY, mukaan jäsenvaltioiden on muun ohella varmistettava, että kansallisella tasolla on käytössä tehokkaat järjestelmät, joiden avulla jokainen käyttäjä tai sähköisiä viestintäverkkoja ja/tai -palveluja tarjoava yritys, johon kansallisen sääntelyviranomaisen tekemä päätös vaikuttaa, voi hakea muutosta päätökseen muutoksenhakuelimeltä, joka on riippumaton asianomaisista osapuolista. Saman kohdan mukaan kansallisen sääntelyviranomaisen päätös on voimassa, kunnes muutoksenhakuprosessissa on annettu ratkaisu, jollei määrätä tilapäisiä toimenpiteitä kansallisen lainsäädännön mukaisesti.
Direktiivin 2009/140/EY johdanto-osan 14 perustelukappaleessa on todettu, että oikeusvarmuuden takaamiseksi yrityksille muutoksenhakuelinten on hoidettava tehtävänsä tehokkaasti; etenkään muutoksenhakumenettelyjen ei tulisi kestää tarpeettoman kauan. Väliaikaistoimenpiteitä, joilla lykätään kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen vaikutuksia, olisi määrättävä vain kiireellisissä tapauksissa sen estämiseksi, että toimenpiteitä pyytävälle osapuolelle aiheutuu vakavaa ja peruuttamatonta haittaa, ja jos intressien tasapaino sitä edellyttää.
Valituksenalaisen hinnoittelun jälkikäteistä valvontaa koskevan Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevaa asiaa ratkaistaessa asianosaisten kuulemiseksi ja asian selvittämiseksi tarpeelliset välitoimet ovat korkeimmassa hallinto-oikeudessa vielä kesken. Asian käsittelyn tässä vaiheessa ja kun huomioon otetaan enimmäishinnoittelun luonteesta tietoyhteiskuntakaaren ja sillä kumotun viestintämarkkinalain (393/2003) esitöissä lausuttu yhtäältä asianosaisten oikeussuojan kannalta ja toisaalta viestintämarkkinoiden toiminnan kannalta sekä vielä asianosaisten lausumat Viestintäviraston päätöksen välittömän täytäntöönpanon vaikutuksista, Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon keskeyttämiselle on esitetty perusteltuja syitä. DNA Oy:llä on Viestintäviraston lainvoimaisen päätöksen 3.12.2012 (dnro 55/934/2012) nojalla viestintämarkkinalain (393/2003) 17 §:n (363/2011) 3 momentissa tarkoitettu huomattava markkinavoima kiinteään verkkoon pääsyn tukkumarkkinoilla, ja yritystä näin ollen koskevat mainitulla markkinalla Viestintäviraston viestintämarkkinalain 18 §:n nojalla asettamat velvollisuudet, muiden ohella velvollisuus noudattaa kustannussuuntautunutta hinnoittelua.
Edellä mainitut seikat huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus keskeyttää hallintolainkäyttölain 32 §:n 1 momentin ja tietoyhteiskuntakaaren 345 §:n 3 momentin nojalla valituksenalaisen Viestintäviraston päätöksen täytäntöönpanon, kunnes DNA Oy:n mainitusta päätöksestä tekemä valitus on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistu tai kunnes asiassa toisin määrätään.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Eila Rother, Alice Guimaraes-Purokoski, Leena Äärilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Anne Nenonen.