Muu päätös 2173/2015

Asia Ranta-asemakaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittaja Kuopion kaupunginhallitus

Päätös, jota valitus koskee

Kuopion hallinto-oikeus 18.2.2014 nro 14/0038/3

Asian aikaisempi käsittely

Kuopion kaupunginvaltuusto on 28.1.2013 tekemällään päätöksellä (§ 12) hyväksynyt Suovun ranta-asemakaavan muutoksen ja laajennuksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Kuopion hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksesta kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa lausunut seuraavaa:

Vuorovaikutus

Mahdollisuus mielipiteiden esittämiseen ranta-asemakaavasta on järjestetty osallistumis- ja arviointisuunnitelman mukaisesti pitämällä osallistumis- ja arviointisuunnitelma sekä ranta-asemakaavan luonnos ja ranta-asemakaavaehdotus nähtävillä. Osallisilla on ollut mahdollisuus kaavan valmisteluvaiheessa antaa asemakaavaluonnoksesta huomautus ja tehdä asemakaavaehdotuksesta muistutus. Edellä olevan perusteella osallisilla on ollut mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua mielipiteensä. Maankäyttö- ja rakennuslaki ei velvoita, että maanomistajille tulisi varata tilaisuus tulla kuulluksi suullisesti. Vuorovaikutusmenettely ranta-asemakaavaa valmisteltaessa täyttää maankäyttö- ja rakennuslaissa ja -asetuksessa säädetyt vaatimukset. Esitetyt huomautukset ja muistutukset ovat olleet kaupunginvaltuuston tiedossa sen hyväksyessä ranta-asemakaavan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 2 momentin mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen. Edellä mainitussa säännöksessä ei ole määrätty, missä vaiheessa kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen on annettava. Tähän nähden asiassa ei ole tapahtunut menettelyvirhettä, vaikka muistutuksiin ei olisikaan vastattu kirjallisesti kaavavalmistelun aikana, kun niihin on kuitenkin myöhemmin vastattu.

Kaavaa koskeva päätös ei ole vuorovaikutuksesta esitetyn perusteella lainvastainen.

Pääasia

Sovelletut säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 2 momentin mukaan asemakaava on laadittava siten, että luodaan edellytykset terveelliselle, turvalliselle ja viihtyisälle elinympäristölle, palvelujen alueelliselle saatavuudelle ja liikenteen järjestämiselle. Rakennettua ympäristöä ja luonnonympäristöä tulee vaalia eikä niihin liittyviä erityisiä arvoja saa hävittää. Kaavoitettavalla alueella tai sen lähiympäristössä on oltava riittävästi puistoja tai muita lähivirkistykseen soveltuvia alueita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 4 momentin mukaan jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Asiassa saatu selvitys

Kaavaselostuksen mukaan ranta-asemakaavamuutoksen ja laajennuksen pinta-ala on noin 350 hehtaaria. Ranta-asemakaavan muutoksella ajanmukaistetaan 1988 voimaan tulleen rantakaavan määräyksiä ja lisätään alueelle yhdeksän omarantaista rakennuspaikkaa ja kaksi ei-omarantaista rakennuspaikkaa. Myös rakennuspaikkakohtainen rakennusoikeus lisääntyy. Kaavan laajennus käsittää noin 145 hehtaaria. Kaavamuutoksen ja laajennuksen tarkoituksena on ollut siirtää rakennusoikeutta virkistyskäytössä olevalta Suuri-Palosen järvialueelta Kallavedelle. Rakennuspaikkojen siirrossa on annettu alueen maanomistajalle A. Ahlström Oy:lle kahta järvialueelta poistettua rakennuspaikkaa kohti yksi rakennuspaikka Kallavedeltä.

Ympäristöministeriön 1994 vahvistama Kuopion maaseutualueiden yleiskaava on voimassa vain pienellä osaa kaava-alueesta. Kaavamuutosalueella on voimassa 2.5.1988 vahvistettu Suovun rantakaava, jossa alueelle on osoitettu 59 loma-asuntopaikkaa (RA-5) ja viisi erillispientalojen rakennuspaikkaa (AO-26). Edellä mainituista viisi loma-asuntojen korttelia eli yhteensä 18 rakennuspaikkaa ei kuulu valituksenalaisen kaavan alueeseen.

Kaavaselostuksen mukaan valituksenalaiseen kaava-alueeseen kuuluvan muunnetun rantaviivan pituus on noin 14,5 kilometriä. Valituksenalaisessa kaavassa on rakennuspaikkoja kaavaselostuksen mukaan yhteensä 59, joista 15 on erillispientalojen rakennuspaikkoja (AO) ja 44 loma-asuntojen rakennuspaikkoja (RA) sekä yksi matkailua palvelevien rakennusten korttelialue (RM). Erillispientalojen rakennuspaikoista kahdella ei ole omaa rantaa.

Kaavamerkinnällä AO-36 on osoitettu erillispientalojen korttelialue, jolle saa rakentaa yhden asuinrakennuksen ja talousrakennuksia. Erillispientalojen korttelialueiden kerrosalat vaihtelevat 250 kerrosneliömetristä 350 kerrosneliömetriin. Kaavamerkinnän AO-40 mukaan asuinrakennuksen ja talousrakennuksen lisäksi saa asuinkäytössä säilyttää 1900-luvun alkupuolella rakennetun asuinrakennuksen. Valituksenalaisessa kaavassa on AO-40 mukaisia rakennuspaikkoja kaksi. Kaavaselostuksen mukaan pientalotonttien rakennusoikeus on 250 kerrosneliömetriä ja neljällä olemassa olevalla suurella tontilla rakennusoikeus on 350 kerrosneliömetriä. Kaavakartan perusteella 350 kerrosneliömetrin rakennuspaikkoja on kuitenkin vain yksi.

Valituksenalaisessa kaavassa olevat erillispientalojen korttelialueet sijaitsevat osittain hajallaan RA-kortteleiden seassa. Erillispientalojen rakennuspaikoista 13 on rantaa varaavia. Kaavaselostuksessa on lyhyesti arvioitu kaavamuutoksen vaikutuksia rakennettuun ympäristöön, luontoon ja luonnonympäristöön.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Ranta-asemakaava laaditaan alueiden yksityiskohtaista järjestämistä, rakentamista ja kehittämistä varten. Jos kaava-alueella ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on myös yleiskaavan sisältövaatimukset otettava soveltuvin osin huomioon. Nyt kysymyksessä olevalla kaava-alueella ei ole pääosin voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa. Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan lainkohdassa tarkoitetut vaikutusselvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Kaavaselostuksen mukaan kaavalla tuetaan Suovunlahden ympäristön ympärivuotista asutusta ja niiden palveluita lisäämällä erillispientalotonttien määrää. Kaavaselostukseen ei kuitenkaan sisälly selvitystä erillispientalojen korttelialueiden vaikutuksista yhdyskuntarakenteeseen. Tällaista selvitystä ei ole sisältynyt myöskään voimassa olevan rantakaavan kaavaselostukseen. Kaavaselostuksessa on todettu, että vesi- ja viemäriverkkoa ei ole. Jätevedet on kaavaselostuksen mukaan tarkoitettu

käsiteltävän kiinteistökohtaisesti. Lisäksi on todettu, että halukkaat tontinomistajat voivat liittyä suunnitteilla olevaan vesiosuuskuntien yhdysputkeen. Kaavaselostukseen ei sisälly tarkempaa selvitystä vesi- ja viemärihuollon järjestämisestä.

Valituksenalaisen päätökseen liittyvään kaavaselostukseen ei sisälly myöskään selvitystä siitä, millä perusteella tietyt rakennuspaikat on osoitettu erillispientalojen korttelialueeksi ja millä perusteella toiset rakennuspaikat loma-asuntojen korttelialueeksi. Kaavoittajan vastineessa on ainoastaan kahden korttelin osalta todettu, että ne ovat maasto-olosuhteiltaan ja sijainniltaan selvästi paremmin omakotirakentamiseen sopivia kuin valtaosa muistutukseen sisältyvistä paikoista ja että yksi uusi erillispientalon paikka liittyy jo toteutettuun uudehkoon omakotitaloon. Lisäksi on todettu, että muutamat poikkeamiset vanhaan kaavaan on otettu osaksi uuttaa ranta-asemakaavaa. Kaavaselostuksesta ei ilmene myöskään se, miten maanomistajien tasapuolinen kohtelu on otettu huomioon erillispientalojen korttelialueita osoitettaessa.

Kaavaselostuksessa on todettu, että A. Ahlström Oy:n ja kaupungin kesken on sovittu periaate, jonka mukaan siirrettäessä rakennusoikeutta pikkujärviltä Kallavedelle jätetään osa lukumääräisestä rakennusoikeudesta käyttämättä. Lausunnossa on katsottu, että edellä mainittu seikka asettaa yhtiön eri asemaan muiden maanomistajien kanssa, mikä on ollut perusteena erillispientalojen korttelialueiden osoittamiselle kyseisen maanomistajan omistamien kiinteistöjen alueelle. Tämä ei kuitenkaan yksin selitä sitä, miksi erillispientalojen korttelialueet on osoitettu pääosin suurmaanomistajan omistamille maille. Lisälausunnossa on lisäksi perusteltu ympärivuotisen asumisen osoittamista sillä vesistönsuojeluun liittyvällä seikalla, miten jätevesien käsittely tai jätevesiverkostoon liittyminen on erilaisilla kiinteistöillä mahdollista toteuttaa. Edellä selostetulla tavalla vesi- ja viemärihuollon järjestämistä ei ole kuitenkaan kaavaselostuksessa selvitetty tarkemmin. Lausunnossa jätevesihuollosta esitettyjä perusteita ei ole selvitetty eivätkä ne ole olleet kaavaprosessin valmistelussa kaikkien osallisten arvioitavissa. Näin ollen hallinto-oikeus ei voi arvioida päätöksen lainmukaisuutta niiden perusteella.

Suovun ranta-asemakaavamuutoksen ja laajennuksen alue on laajahko ja se koostuu useista eri alueista, joiden väliin jää mainittuun kaavaan kuulumattomia ranta-alueita. Kaavalla on osoitettu edellä selostetut erillispientalojen rakennuspaikat. Erityisesti ottaen huomioon, että rakennuspaikkoja on osoitettu pysyvään asumiseen, ranta-asemakaavan muutosta ja laajennusta laadittaessa ei ole riittävästi selvitetty kaavan vaikutuksia kaava-alueen yhdyskuntarakenteeseen ja vesi- ja viemärihuollon järjestämiseen. Valituksenalaista kaavaa varten ei ole myöskään laadittu riittävää selvitystä siitä, miten maanomistajien tasapuolinen kohtelu on otettu huomioon erillispientalojen korttelialueita osoitettaessa. Puutteellisten selvitysten vuoksi ei ollut mahdollista arvioida ranta-asemakaavan kohtuuttomuutta rakennusoikeuden tasapuolisen jakautumisen kannalta. Näistä syistä hallinto-oikeus kumoaa kaupunginvaltuuston päätöksen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 39 § 2 ja 3 momentti sekä 62 §

Kuntalaki 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Malinen, Terhi Helttunen ja Riikka Tiainen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kuopion kaupunginhallitus on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa hallinto-oikeuden päätöksen ja kaupunginvaltuuston päätös pysytetään voimassa.

Kaupunginhallitus on valituksensa perusteluissa esittänyt muun ohella, että kaavoitustyön yhteydessä on riittävällä tavalla selvitetty kaavoitettavan alueen olosuhteet kokonaisuudessaan, ottaen huomioon maankäyttö- ja rakennuslaissa ranta-asemakaavalle asetetut vaatimukset. Edelleen kaavoituksen yhteydessä on selvitetty riittävällä tavalla eri alueiden käyttötarkoitus ja erityisesti ympärivuotiseen asumiskäyttöön soveltuvat alueet. Tähän liittyen kaupunki on ottanut huomioon niin sanotulle haja-asutusalueelle soveltuvat yleiset kaavoitukselliset periaatteet, joiden mukaisesti ranta-alueelle ei voida osoittaa satunnaisia ympärivuotiseen asuinkäyttöön osoitettuja rakennuspaikkoja. Tämän vuoksi maanomistajan tasapuolista kohtelua ei ole voitu arvioida pelkästään omistusoikeuksiin perustuen.

Ranta-asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen kaavatyön lähtökohtana on erityisesti nykyisen, vuodelta 1988 olevan rantakaavan ajanmukaistaminen sekä Suuri Palosen järvialueen kehittäminen yhtenäisenä, seudullisena, myös Kuopion seudun maakuntakaavan mukaisena, metsä- ja retkeilyalueena. Aiempi ranta-asemakaava on lähes kokonaisuudessaan toteutunut. Niiltä osin kuin rakennuspaikat ovat toteutumatta, niitä on järjestetty kaavan tavoitteet ja sisältövaatimukset huomioon ottaen uudelleen. Eräs keskeinen seikka on ollut kaavamääräysten saattaminen ajan tasalle suhteessa rakennusjärjestyksen ja muiden kaava-alueiden mukaisiin tavoitteisiin. Tämä tarkoittaa muun muassa, että ranta-asemakaava-alueella loma-asumiseen osoitetulle rakennuspaikalla sallitaan aiempaa tehokkaampaa rakentamista niin, että otetaan huomioon muut rakentamista koskevat määräykset. Näin ollen rakentamistehokkuuden suhteen maanomistajat on pyritty saattamaan yhdenvertaiseen asemaan eli kaavoituksen yhteydessä on otettu riittävässä määrin huomioon maanomistajien tasapuolinen kohtelu.

Ranta-asemakaava täyttää ranta-alueiden loma-asutusta koskevan asemakaavan erityiset sisältövaatimukset. Toisin kuin hallinto-oikeus on katsonut, kaava ottaa riittävästi huomioon myös vesi- ja viemärihuoltoon liittyvät näkökohdat. Kaavaselostuksessa tuodaan selkeästi esille vesi- ja viemärihuollon periaatteet nykyisten ja uusien rakennuspaikkojen osalta. Tämä on myös ollut kaikkien osallisten arvioitavissa kaavaprosessin valmistelussa. Menettely on kaupungin ja alueella toimivan vesiosuuskunnan nykyisten periaatteiden mukainen. Kaavan luonne huomioon ottaen yksityiskohtaisempi selvitys ei ole ollut tarpeen, koska rakennuslupamenettelyn yhteydessä käsitellään vesihuoltoon liittyvät näkökohdat joka tapauksessa. Ranta-asemakaava ottaa myös asemakaavan sisältövaatimukset, kuten terveellisyyden, turvallisuuden, viihtyisän elinympäristön, liikenteen järjestelyjen ja palvelujen saavutettavuuden sekä kohtuullisuuteen liittyvät näkökohdat riittävästi huomioon. Ranta-asemakaavoituksella ei ole ollut tarkoituskaan muodostaa taaja-asutuksen kaltaista asutusta.

Vaikutukset kaava-alueen yhdyskuntarakenteeseen on riittävästi tutkittu, koska alue tukeutuu huomattavassa määrin nykyisiin yhdyskuntarakenteisiin. Kaavan tavoitteet huomioiden kaava-alueen rakenne perustuu olevaan asumiseen ja maaseutumaisen rakenteen kehittämiseen. Alue on kaupungin tavoitteiden mukaisesti maaseutua, jossa on sekä loma-asutusta että hajarakentamisen pohjalta ympärivuotista asumista. Taaja-asutusta ei alueelle muodosteta, eikä ranta-alueelle ole haluttu enemmässä määrin muodostaa ympärivuotista asutusta. Periaatteet tulevat esiin kaava-aluetta ympäröivien alueiden vahvistetuissa yleiskaavoissa. A. Ahlström Oy:n omistama alue, jolta vahvistettu yleiskaava puuttuu, on hyvin pieni osa-alue. Tällä alueella noudatetaan samoja maaseutualueen yleiskaavojen periaatteita kuin muillakin yleiskaavoitetuilla alueilla. Olevalla rakenteella ja vähäisellä rakentamisen lisäyksellä ei ole olennaista vaikutusta kaupunkirakenteessa tai alueen kylärakenteessa.

Kun otetaan huomioon ranta-asemakaavan luonne, laajuus ja sisältö, vaikutustarkasteluja ei enemmässä määrin tarvita. Ranta-asemakaava on maanomistajien kaava ja se on pääasiassa loma-asutuksen järjestämistä varten. Kaava-alueen rakenne on muotoutunut nykyisen, vuonna 1988 laaditun rantakaavan pohjalta. Rakennetta ei ole kaupungin tavoitteiden mukaan tarkoitus olennaisesti muuttaa. Lisäksi on otettava huomioon sekin, että ranta-asemakaavalla ei voida laajamittaisemmin osoittaa alueita ympärivuotiseen asumiseen.

Suovun ranta-asemakaavan laadinnassa on samassa asemassa olevia maanomistajia kohdeltu yhdenvertaisesti, jolloin maanomistajien tasapuolinen kohtelu on otettu huomioon. Kaikkia kaavaan osallistuneita maanomistajia ei voida pitää täysin samassa asemassa olevina, mutta rakennuspaikkojen ja rakennusoikeuden määrän mitoittamisessa maanomistajia on kohdeltu samojen mitoitusperusteiden mukaan.

Ranta-asemakaavassa ympärivuotisen asumisen paikat on määritetty samassa asemassa olevien eri ryhmien kautta. Ensimmäinen erityinen ryhmä on jo olemassa olevat AO-rakennuspaikat sekä yksi poikkeamisluvalla myönnetty AO-rakennuspaikka. Näiden rakennuspaikkojen osalta ei nykyistä käyttöä ole lähdetty muuttamaan. Toisen ryhmän muodostavat rakennuspaikkatietoaineiston pohjalta selvitetyt, vanhat 1900-luvun alkupuolen ympärivuotiset asumisen paikat. Näitä rakennuspaikkoja on kohdeltu olemassa olevina. Muut jäljelle jäävät rakennuspaikat ovat nykyisen rantakaavan myötä syntyneitä loma-asumisen rakennuspaikkoja, jotka eivät ole verrattavissa edellä mainittuihin ryhmiin eikä niitä ole ollut syytä osoittaa ympärivuotiseen asuinkäyttöön.

Kolmas erityisryhmä on suurmaanomistaja A. Ahlström Oy, jolle on muodostettu muutamia uusia rakennuspaikkoja, joista osa on kaavassa merkitty AO-rakennuspaikoiksi. Suovun ranta-asemakaavan keskeisenä tarkoituksena on ollut siirtää rakentamisoikeutta virkistyskäytössä olevalta järvialueelta Kallavedelle, jotta Kuopion seudun maakuntakaavan mukaiselle retkeilyalueelle voidaan jättää virkistyskäyttöön useita kilometrejä rakentamatonta rantaviivaa. Rakennuspaikkojen siirrossa on annettu alueen maanomistajalle A. Ahlström Oy:lle kahta järvialueelta poistettua laskennallista rakennuspaikkaa kohti yksi rakennuspaikka Kallavedeltä. Tällainen rakentamisen ohjaus palvelee erityisen hyvin virkistyskäytön, luonnonsuojelun, vesiensuojelun ja keskittyvän yhdyskuntarakenteen tavoitteita. Yksittäisten loma-asuntojen omistajien alueita ei voida pitää yhtiön omistamiin alueisiin verrattavina. Yhtiö on paikkamääräisesti laskettuna luopunut useasta laskennallisesta rakennuspaikasta retkeilyalueen virkistyskäytön hyväksi, kun rakentamisoikeutta on kohdennettu Kallavedelle.

Muut maanomistajat eivät ole joutuneet luopumaan maa-alueisiin kohdistuvista rakennusoikeuksista. Näin ollen ei voida ajatella, että yksit³täisen loma-asunnon omistajaa ei olisi kohdeltu tasapuolisuuden vaatimukset huomioon ottaen. Kuopion kaupunki on ranta-asemakaavan hyväksymisellä pystynyt osoittamaan merkittäviä alueita virkistyskäyttöön. Näin ollen ranta-asemakaava on laadittu maankäyttö- ja rakennuslain vaatimusten mukaisesti.

A. Ahlström Kiinteistöt Oy on selityksessään yhtynyt Kuopion kaupunginhallituksen valitukseen. Yhtiö on lisäksi esittänyt muun ohella, että kaavamuutoksen vaikutukset ovat erittäin vähäisiä kaavamuutoksesta saatavaan yleiseen hyötyyn nähden. Tasapuolisen kohtelun osalta on otettava huomioon myös se, että ranta-asemakaavassa ei ole mahdollistaa osoittaa alueita laajasti ympärivuotiseen asumiseen sekä se, että jo olevien RA-rakennuspaikkojen muuttaminen AO-rakennuspaikoiksi ilman erityistä perustetta olisi loukannut maanomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimusta. Yhtiön omistamille maille osoitettujen AO-rakennuspaikkojen osalta on selvitetty niiden soveltuvuus tähän käyttötarkoitukseen. Kaavamuutoksen koko sisältö huomioon ottaen kyseisten AO-rakennuspaikkojen osoittamiselle on ollut asianmukaiset ja maankäytölliset perusteet.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat selityksessään uudistaneet aiemmin lausumansa sekä esittäneet muun ohella, että selvitysten puutteita ei voida korjata jälkikäteen vetoamalla seikkoihin, jotka eivät ole olleet vuorovaikutusmenettelyn kohteena. Maanomistaja-aloitteisuus ei vaikuta vaadittavien selvitysten riittävyyteen tai niiltä vaadittavaan tasoon. Asiassa ei ole esitetty perustetta pitää yhtiön maa-alueita ja niiden omistusta maankäyttö- ja rakennuslain näkökulmasta erilaisena kuin valittajien alueita.

Kuopion kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen, joka on lähetetty tiedoksi A:lle ja hänen asiakumppaneilleen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat toimittaneet lisäkirjoituksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Kuopion hallinto-oikeuden päätös kumotaan Kuopion kaupunginhallituksen valituksesta. A:n ja hänen asiakumppaneidensa valitus hallinto-oikeudelle otetaan välittömästi tutkittavaksi ja hylätään. Kuopion kaupunginvaltuuston päätös 28.1.2013 Suovun ranta-asemakaavan muutoksen ja laajennuksen hyväksymisestä jää näin ollen voimaan.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 2 momentin mukaan kaavaehdotuksesta muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:ssä tarkoitettuja kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset:

1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön;

2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon;

3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin;

4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen;

5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Pykälän 3 momentin mukaan asemakaavalla ei saa aiheuttaa kenenkään elinympäristön laadun sellaista merkityksellistä heikkenemistä, joka ei ole perusteltua asemakaavan tarkoitus huomioon ottaen. Asemakaavalla ei myöskään saa asettaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle sellaista kohtuutonta rajoitusta tai aiheuttaa sellaista kohtuutonta haittaa, joka kaavalle asetettavia tavoitteita tai vaatimuksia syrjäyttämättä voidaan välttää.

Pykälän 4 momentin mukaan, jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon muun ohella:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 74 §:n 2 momentin mukaan maanomistajan toimesta laadittavan asemakaavan alueen tulee muodostaa tarkoituksenmukainen kokonaisuus.

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia kaavassa aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Valitusperusteet hallinto-oikeudessa, hallinto-oikeuden ratkaisu ja ratkaistavat kysymykset

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle katsoneet muun ohella, että heidän muistutustaan, jossa on vaadittu valittajien loma-asuntotonttien muuttamista pientalotonteiksi, ei ole käsitelty asianmukaisesti, koska heitä ei ole kutsuttu kuultaviksi kaavaa laadittaessa. Lisäksi he ovat esittäneet muun ohella, että menettely valittajia kohtaan on ollut vain muodollista ja näennäistä.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan hallinto-oikeudelle lisäksi esittäneet muun ohella, että kuntalaisia on kohdeltu eriarvoisesti, kun valittajat eivät ole saaneet AO-tontteja, vaikka alueen suurin maanomistajan on saanut useita omarantaisia tontteja. Lisäksi valittajat ovat muun ohella katsoneet, että tämän laatuisen ja tiiviin kaavanhankkeen olisi tullut sisältää selvitykset alueen vesihuolto- ja jätevesiratkaisuista ja että tähän liittyvät kysymykset olisi tullut ratkaista kaavassa. Edelleen valittajat ovat katsoneet, että yhtiölle osoitettujen uusien AO-tonttien sijasta heidän RA-tonttinsa olisi tullut muuttaa AO-tonteiksi.

Hallinto-oikeus on katsonut, että kaavaa koskeva päätös ei ole lainvastainen vuorovaikutuksesta esitetyn perusteella. Hallinto-oikeus on kuitenkin kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen sillä perusteella, että kaavaa laadittaessa ei ole riittävästi selvitetty kaavan vaikutuksia kaava-alueen yhdyskuntarakenteeseen ja vesi- ja viemärihuollon järjestämiseen. Lisäksi hallinto-oikeus on katsonut, että puutteellisten selvitysten vuoksi ei ole ollut mahdollista arvioida ranta-asemakaavan kohtuuttomuutta rakennusoikeuden tasapuolisen jakautumisen kannalta.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kaupunginhallituksen valituksesta näin ollen ensin ratkaistava kysymys siitä, ovatko käytettävissä olevat selvitykset kaavan sisältö huomioon ottaen sellaiset, että niiden perusteella on voitu arvioida, loukkaako kaavaratkaisu maanomistajien tasapuolista kohtelua ja onko kaavaa laadittaessa riittävästi otettu huomioon yhdyskuntarakenteen toimivuutta ja hyväksikäyttöä sekä vesi- ja viemärihuollon tarkoituksenmukaista järjestämistä koskevat sisältövaatimukset.

Mikäli selvityksiä on pidettävä tässä suhteessa riittävinä, asiassa on sen jälkeen enemmän viivästyksen välttämiseksi asiaa hallinto-oikeudelle palauttamatta otettava kantaa A ja hänen asiakumppaniensa hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitettyihin muihin kuin selvitysten riittävyyttä koskeviin valitusperusteisiin.

Kaavamuutoksen ja laajennuksen keskeinen sisältö ja kaavaratkaisun perusteeksi esitetty selvitys

Kaavaselostuksen mukaan Suovun ranta-asemakaavan muutosta ja laajennusta koskevan kaava-alueen pinta-ala on noin 350 hehtaaria, josta kaavan laajennus käsittää noin 145 hehtaaria. Kaavahankkeen tarkoituksena on ollut siirtää rantarakennusoikeutta metsä- ja retkeilyalueena olevalta Suuri Palosen järvialueelta Kallaveden rannalle. Rakennuspaikkojen siirrossa on annettu alueen maanomistajalle A. Ahlström Oy:lle kahta järvialueen laskennallista rakennuspaikkaa kohti yksi rakennuspaikka Kallaveden rannalle ja yksi rakennuspaikka kutakin vanhan korttelin päähän tulevaa rakennuspaikkaa kohti. Kaavaselostuksen mukaan tämä on merkinnyt kahdeksan rakennuspaikan vähennystä.

Kaava-asiakirjoista ja karttatarkastelusta ilmenee, että A. Ahlström Oy:lle osoitetut uudet AO-rakennuspaikat sijoittuvat alueelle johtavan Länsirannantien ja Kallaveden rannoille aiemmin toteutuneiden rakennuspaikkojen väliselle alueelle. Yhtiön alueelle sijoittuvista uusista ennestään rakentamattomista AO-paikoista yksi sijoittuu Suovunlahden etelärannalle alueelle johtavan Länsirannantien välittömään läheisyyteen uuteen kortteliin 22 ja kolme lahden pohjoisrannalle uuteen kortteliin 24. Lisäksi yhtiön alueelle sijoittuu kaksi uuden korttelin 21 rakennuspaikkaa, jotka sijoittuvat jo olevien AO-kortteleiden taustamaastoon.

Kaavaselostuksen mukaan kaavan tavoitteena on tukea Suovunlahden ympäristön ympärivuotista asutusta ja niiden palveluita lisäämällä erillispientalotonttien määrää.

Kaavaselostuksesta ilmenee, että kaavasta tehdyssä muistutuksessa on vaadittu 18 lomarakennuspaikan muuttamista AO-rakennuspaikaksi. Vastineessa on tältä osin todettu, että korttelit 22 ja 24, joille on osoitettu uusia AO-rakennuspaikkoja, ovat maasto-olosuhteiltaan ja sijainniltaan selvästi paremmin omakotirakentamiseen sopivia kuin valtaosa muistutukseen sisältyvistä rakennuspaikoista. Mikäli muistutuksen 18 paikkaa muutettaisiin AO:ksi, olisi niitä kaikkiaan 30 eli 53 prosenttia kaikista rakennuspaikoista.

Katu- ja kunnallisteknisten järjestelyiden osalta kaavaselostuksessa on todettu muun ohella, että alueella olemassa olevat tiet säilyvät. Suovunniemeen johtava tie siirretään kulkemaan muodostettavan korttelin 24 yläpuolelta noin 0,5 kilometrin matkan. Vesi- ja viemäriverkostoa ei ole. Rakennuspaikkojen jätevesien käsittely on jo ratkaistu pääosalla tonteista pienpuhdistamoilla tai vastaavilla järjestelyillä. Uusien rakennuspaikkojen jätevedet käsitellään viranomaismääräysten mukaisesti rakennuspaikalla. Läheisten vesiosuuskuntien välille on suunnitteilla yhdysputki, joka kulkee Suovun ranta-alueen läheisyydessä. Kaava-alueen tontinomistajista halukkaat voivat liittyä siihen.

Kaavaselostuksesta ilmenee, että edellä mainittuun muistutukseen annetun vastineen yhteydessä on vesihuollon osalta lisäksi todettu, että Kuopion vesihuollon kehittämissuunnitelmassa ranta-asemakaavan alue on merkitty vesijohdon selvittämisalueeksi, mutta sitä ei ole merkitty alueeksi, jolle viemäröinti mahdollisesti ulotettaisiin. Mittavampi ympärivuotinen asutus voisi tulla paremmin kysymykseen, jos viemärin rakentaminen alueelle olisi varmistettu.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

A. Ahlström Oy:lle Suovun ranta-asemakaavan muutoksessa ja laajennuksessa osoitettu uusi rakennusoikeus Kallaveden ranta-alueelle ja sen tuntumaan on perustunut rakennusoikeuden siirtämiseen. Rakennusoikeuden siirtämisellä on mahdollistettu laajojen ranta-alueiden jääminen rakentamisesta vapaaksi Pieni-Palosen ja Suuri-Palosen ranta-alueilla. Rakennusoikeuden siirtämiselle ja keskittämiselle on siten ollut hyväksyttävät maankäytölliset perusteet. Kun yhtiölle näissä oloissa osoitetut uudet AO-rakennuspaikat Kallaveden alueella ovat perustuneet rakennusoikeuden siirtoon ja keskittämiseen, kaavaratkaisun ei voida katsoa loukkaavan vaatimusta maanomistajien tasapuolisesta kohtelusta niiden maanomistajien osalta, joilla ei ole ollut siirrettävää tai muusta syystä käyttämätöntä rakennusoikeutta jäljellä kaavan yleisten mitoitusperusteiden mukaan. Tähän nähden ja kun noudatetut mitoitusperusteet ilmenevät kaava-asiakirjoista, hallinto-oikeuden ei olisi tullut kumota kaavan hyväksymispäätöstä maanomistajien tasapuolista kohtelua koskevien selvitysten puutteellisuuteen viitaten.

Kun otetaan huomioon, että yhtiölle osoitetut uudet AO-rakennuspaikat sijoittuvat Suovunniemen alueelle johtavan Länsirannantien ja Kallaveden ranta-alueelle aiemmin toteutuneiden rakennuspaikkojen väliselle alueelle, kaavassa osoitetuilla uusilla rakennuspaikoilla, jotka eivät laajenna rakentamista aiempaa laajemmalle tai uusille kokonaan alueille, ei voida katsoa olevan sellaisia vaikutuksia yhdyskuntarakenteeseen tai keskitetyn vesi- ja viemärihuollon järjestämisen tarpeeseen tai edellytyksiin, että kaava olisi yhdyskuntarakennetta ja vesi- ja viemärihuollon järjestämistä koskevien yksityiskohtaisempien selvitysten puuttuessa tullut kumota.

Edellä lausutuilla perusteilla ranta-asemakaavan muutos ja laajennus ei ole maankäyttö- ja rakennuslain vastainen hallinto-oikeudelle tehdyssä valituksessa esitetyillä selvitysten riittävyyttä koskevilla valitusperusteilla. Tämän vuoksi Kuopion hallinto-oikeuden päätös on kumottava.

Korkein hallinto-oikeus on ottanut A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen hallinto-oikeudelle muulta osin välittömästi tutkittavaksi. Ranta-asemakaavan muutos ja laajennus ei edellä lausuttu huomioon ottaen ole lainvastainen yksinomaan sillä valituksessa esitetyllä perusteella, että valittajille ei ole osoitettu AO-rakennuspaikkoja olemassa olevien RA-rakennuspaikkojen tilalle. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon kuntalain (365/1995) 90 § sekä se, mitä hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa on lausuttu vuorovaikutuksesta, A:n ja hänen asiakumppaneidensa valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Petteri Leppikorpi.