Muu päätös 2225/2015

Asia Maa-aineslupaa koskeva valitus

Valittaja Lemminkäinen Infra Oy

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 19.1.2015 n:o 15/0011/5

Asian aikaisempi käsittely

Lemminkäinen Infra Oy on hakenut lupaa maa-ainesten ottamiseen Sipoon kunnan Linnanpellon kylässä sijaitsevalla kiinteistöllä RN:o 30:0. Suunnitellun ottoalueen pinta-ala on 10,2 hehtaaria ja louhittavan kalliokiviaineksen kokonaismäärä on noin 1 800 000 m³ktr. Ottoaika on 15 vuotta.

Sipoon rakennus- ja ympäristövaliokunta maa-aineslaissa tarkoitettuna lupaviranomaisena on päätöksellään 15.10.2013 (§ 121) hylännyt hakemuksen maa-aineslain 6 §:n 2 momentin perusteella, koska hankkeen katsotaan tuottavan huomattavaa haittaa toimenpiderajoitusalueella yleiskaavoitukselle. Päätöksen mukaan ratkaisussa on otettu huomioon Sipoon kunnan kehitys- ja kaavoituskeskuksen antama lausunto ja Enviro Oy:n alueella tekemä luontoselvitys, joka on päivätty 25.9.2013. Päätöksen perusteluina on todettu lisäksi muun ohella seuraavaa:

Maa-aineslupahakemusta koskevalla alueella on voimassa Sipoon kunnanvaltuuston 16.3.2010 § 89 asettama maankäyttö- ja rakennuslain 38 ja 128 §:n mukainen rakennuskielto ja toimenpiderajoitus uuden osayleiskaavan laatimista varten. Toimenpiderajoitus on asetettu 30.3.2015 saakka. Sipoon kehitys- ja kaavoituskeskuksen 24.4.2013 antaman lausunnon mukaan maa-aineslupien myöntäminen esitettyjen suunnitelmien mukaisesti tuottaisi haittaa alueen yleiskaavoitukselle. Kyseinen maa-ainesten ottoalue on rajattu vireillä olevan Linnanpellon osayleiskaavan (kaavaehdotus 11.3.2013) kaava-alueen ulkopuolelle. Alue viedään eteenpäin omana osayleiskaavanaan sen jälkeen, kun siellä on tehty tarkentavat luontoselvitykset. Kehitys- ja kaavoituskeskus on katsonut, että maa-ainesten ottolupaa ei tule myöntää ennen kuin koko alueen, ei pelkästään nyt käsiteltävien kiinteistöjen alueen, perhosselvitys on laadittu ja alueen käyttötarkoitus on määritelty osayleiskaavassa.

Linnanpellon osayleiskaavaa laadittaessa tehdyissä luontoselvityksissä Sipoon 2025 yleiskaavassa EO-merkityltä alueelta on löydetty useita luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeitä alueita. Näistä alueista sijoittuvat Lemminkäinen Infra Oy:n ottoalueen kaakkoiskulmaan metsälain mukainen kallioalue ja suoalue. Hankealueen kaakkoisreunassa olevan suon ja sähkölinjan raja on päiväperhosille hyvää aluetta.

Edellä esitetyn toimenpide aiheuttaa maa-aineslain 6 §:n 2 momentin tarkoittamaa haittaa yleiskaavan laatimiselle tai muuttamiselle, jolloin lupahakemukselle ei ole myöntämisedellytyksiä. Maa-ainesluparatkaisu perustuu aina toiminnanharjoittajan esittämiin hakemus- ja suunnitelma-asiakirjoihin.

Maa-ainesluvan kaavallisten myöntämisedellytysten puuttuessa asiassa ei katsottu olevan tarpeen lausua muilta osin lupahakemuksen johdosta annetuista lausunnoista tai muistutuksista.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Lemminkäinen Infra Oy:n valituksen Sipoon rakennus- ja ympäristövaliokunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Maa-aineslain 3 §:n 1 momentin mukaan mainitussa laissa tarkoitettuja ainek³sia ei saa ottaa niin, että siitä aiheutuu:

1) kauniin maisemakuvan turmeltumis³ta;

2) luonnon merkittävien kauneusarvojen tai erikoisten luonnonesiintymien tuhoutumista;

3) huomattavia tai laajalle ulottuvia vahingollisia muutoksia luonnonolosuhteissa; tai

4) tärkeän tai muun vedenhankintakäyttöön soveltu³van pohjavesialueen veden laadun tai antoisuuden vaarantuminen, jollei siihen ole saatu vesilain mukaista lupaa.

Pykälän 2 momentin mukaan alueella, jolla on voimassa asemakaava tai oikeusvaikutteinen yleiskaava, on sen lisäksi mitä 1 momentissa säädetään, katsottava, ettei ottaminen vaikeuta alueen käyttämis³tä kaavassa varattuun tarkoitukseen eikä turmele kaupunki- tai maisemakuvaa. Pykälän 4 momentin mukaan ottamispaikat on sijoitettava ja ainesten ottami³nen järjestettävä niin, että ottamisen vahingollinen vaikutus luontoon ja maise³makuvaan jää mahdollisimman vähäiseksi ja että maa-ainesesiintymää hyö³dynnetään säästeliäästi ja taloudellisesti eikä toiminnasta aiheudu asutukselle tai ympäristölle vaaraa tai kohtuullisin kustannuksin vältettävissä olevaa hait³taa.

Maa-aineslain 6 §:n 1 momentin mukaan lupa ainesten ottamiseen on myön³nettävä, jos asianmukainen ottamissuunnitelma on esitetty eikä ottaminen tai sen järjestely ole ristiriidassa 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa. Asiaa har³kittaessa on otettava huomioon myös lupamääräysten vaikutus. Pykälän 2 momentin mukaan alueella, jolla on voimassa toimenpiderajoitus yleiskaavan tai asemakaavan laatimista tai muuttamista varten, lupa voidaan myöntää, jollei ottaminen tuota huomattavaa haittaa kaavan laatimiselle tai muuttamiselle, turmele kaupunki- tai maisemakuvaa eikä muutenkaan ole ristiriidassa 3 §:ssä säädettyjen rajoitusten kanssa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 38 §:n 1 momentin mukaan, kun yleiskaavan laatiminen tai muuttaminen on pantu vireille, kunta voi määrätä alueelle rakennuskiellon ja 128 §:ssä tarkoitetun toimenpiderajoituksen. Pykälän 2 momentin mukaan rakennuskielto ja toimenpiderajoitus ovat voimassa enintään viisi vuotta. Kaavoituksen keskeneräisyyden vuoksi kunta voi pidentää aikaa enintään viidellä vuodella ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus kunnan hakemuksesta erityisestä syystä sen jälkeen vielä enintään viidellä vuodella. Pykälän 3 momentin mukaan, jos kunta on määrännyt 1 momentissa tarkoitetun rakennuskiellon tai toimenpiderajoituksen, ne ovat voimassa myös alueella, jolle on hyväksytty yleiskaava tai yleiskaavan muutos, kunnes hyväksymispäätös on saanut lainvoiman.

Maankäyttö- ja rakennuslain 128 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan maisemaa muuttavaa maanrakennustyötä, puiden kaatamista tai muuta näihin verrattavaa toimenpidettä ei saa suorittaa ilman lupaa (toimenpiderajoitus) alueella, jolla on voimassa 53 §:ssä tarkoitettu rakennuskielto asemakaavan laatimiseksi tai jolle yleiskaavan laatimista tai muuttamista varten on niin määrätty.

Suunniteltua ottamisaluetta ja sen kaavoitustilannetta koskeva selvitys

Maa-aineslupaa on haettu kalliokiviaineksen ottamiseen Sipoon kunnan Linnanpellon kylässä sijaitsevalta kiinteistöltä 30:0. Suunnitellun ottoalueen pinta-ala on 10,2 hehtaaria ja louhittavan kalliokiviaineksen kokonaismäärä on noin 1 800 000 m³ktr.

Alue sijoittuu voimassa olevassa Itä-Uudenmaan maakuntakaavassa kiviainesten ottoalueelle (Eok) ja osittain valkoiselle alueelle, jonka maankäyttöä ei ole maakuntakaavassa suunniteltu. Alueella on voimassa Sipoon kunnanvaltuuston 15.12.2008 hyväksymä Sipoon yleiskaava 2025, jossa kysymyksessä oleva alue on osoitettu maa-ainesten ottoalueeksi (EO).

Maa-aineslupahakemusta koskevalla alueella on voimassa Sipoon kunnanvaltuuston 16.3.2010 § 89 asettama maankäyttö- ja rakennuslain 38 ja 128 §:n mukainen rakennuskielto ja toimenpiderajoitus uuden osayleiskaavan laatimista varten. Toimenpiderajoitus on voimassa 30.3.2015 saakka. Rakennuskielto ja toimenpiderajoitus ovat liittyneet vireillä olleen Linnanpellon osayleiskaavan laadintaan. Suunniteltu ottoalue on alunperin kuulunut kyseisen osayleiskaavan suunnittelualueeseen, ja se oli 21.5.2012 päivätyssä kaavaehdotuksessa merkitty maa-ainesten ottoalueeksi (EO), jonka sisällä oli useita luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeitä kohteita (luo). Hankealue on kuitenkin kaavan laatimisvaiheessa rajattu osayleiskaava-alueen ulkopuolelle. Mainittu osayleiskaava on sittemmin hyväksytty 8.9.2014, ja hyväksymispäätös on lainvoimainen.

Sipoon kehitys- ja kaavoituskeskus on antanut maa-aineslupaa koskevasta hakemuksesta lausunnon 24.4.2013. Sen mukaan Linnanpellon yleiskaavaehdotuksesta saaduista lausunnoista oli ilmennyt, että EO-alueella oli tehty kymmenien kirjoverkkoperhosten havainto kesällä 2011. Alue poistettiin osayleiskaavaehdotuksesta ja päätettiin viedä eteenpäin omana osayleiskaavanaan sen jälkeen, kun alueelta on tehty tarkemmat luontoselvitykset. Selvitysten pääpaino kohdistuisi kirjoverkkoperhospopulaatioon ja sen selvitysten perusteella määriteltäisiin alueen tuleva käyttötarkoitus. Tämän vuoksi maa-ainesluvan myöntäminen tuottaisi kunnan näkemyksen mukaan haittaa alueen yleiskaavoitukselle.

Alueelta on tehty luontoselvitysten täydennys (Enviro, 25.9.2013), jonka mukaan kirjoverkkoperhosella on selvitysalueella vahva kanta, ja sen lisääntymisympäristöjä tai sellaiseksi sopivia elinympäristöjä on laajalti alueen eri osissa.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on ratkaistavana kysymys siitä, onko lupahakemus voitu hylätä maa-aineslain 6 §:n 2 momentin perusteella. Valituskirjelmässä esitettyä, luonnonsuojelulain 49 §:n 3 momentin mukaisen mahdollisen poikkeusluvan tarvetta ei valituksenalaisella päätöksellä ole ratkaistu, eikä siitä ole hallinto-oikeudessakaan kysymys.

Kysymyksessä olevalla alueella on valituksenalaisen päätöksen tekohetkellä ollut voimassa kunnanvaltuuston 16.3.2010 asettama maankäyttö- ja rakennuslain 38 ja 128 §:n mukainen rakennuskielto ja toimenpiderajoitus uuden osayleiskaavan laatimista varten.

Maa-aineslain 6 §:n 2 momentissa on annettu lupaviranomaiselle kaavoitukselliseen tarkoituksenmukaisuuteen liittyvää harkintavaltaa tilanteissa, joissa lupaa on haettu alueelle, jolla on voimassa toimenpiderajoitus yleiskaavan laatimista varten. Lupaviranomaisella on tällaisessa tilanteessa mahdollisuus hylätä maa-aineslupahakemus, mikäli sille on maankäytöllisiin syihin liittyvä peruste.

Valituksenalaisessa päätöksessä on esitetty alueen luontoarvoihin liittyviä maan³käytöllisiä perusteita, joiden vuoksi kunta on voinut katsoa, että alueen käyttötarkoitus on harkittava uudelleen ja maa-ainesten ottaminen ennen riittävien selvitysten tekemistä kyseisellä alueella tuottaisi huomattavaa haittaa kaavan laatimiselle. Sipoon ympäristö- ja rakennusvaliokunnan päätös, jolla lupahakemus on hylätty, ei ole lainvastainen. Yhtiön valitus on tämän vuoksi hylättävä.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Tuula Pääkkönen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lemminkäinen Infra Oy on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden ja Sipoon kunnan rakennus- ja ympäristövaliokunnan päätökset kumotaan ja asia palautetaan rakennus- ja ympäristövaliokunnalle uudelleen käsiteltäväksi ja että korkein hallinto-oikeus asian palauttamisen yhdessä toteaa luvan myöntämisen edellytysten olevan olemassa.

Vaatimustensa tueksi Lemminkäinen Infra Oy on esittänyt seuraavaa:

Ottamisalueen metsiä on käsitelty voimakkaasti. Alueelle tehtyjen metsänkäyttöilmoitusten (2007 ja 2011) mukaan sieltä ei ole löytynyt metsälain 10 §:n mukaisia monimuotoisia ja erityisen tärkeitä elinympäristöjä. Luontoselvityksen mukaiset kuviot 205 kallioalue ja 206 suo on hakattu vuonna 2007. Lisäksi ottosuunnitelmassa on jätetty riittävän leveä suojavyöhyke voimajohtolinjan viereen, jolla on turvattu kirjoverkkoperhosen elinympäristö.

Korkeimman hallinto-oikeuden tulee määrittää riittävien selvitysten määrä ja/tai laatu. Yhtiön näkemyksen mukaan selvityksiä on tehty riittävästi ja ne täyttävät maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n sekä maankäyttö- ja rakennusasetuksen (895/1999) 1 §:n ensimmäisen momentin kohdan 3 vaatimukset tutkimuksille ja selvityksille myös kasvi- ja eläinlajien osalta.

Sipoon kunnan kuuluisi maankäyttö- ja rakennuslain 6 §:n mukaisesti tiedottaa kaavoituksesta sillä tavoin, että niillä, joita asia koskee, on mahdollisuus seurata kaavoitusta ja vaikuttaa siihen. Lemminkäinen asianosaisena ei ole saanut tietoja EO-alueen osayleiskaavan laatimisesta.

Sipoon maankäyttöjaoston kaavoituskatsauksessa (2014) Linnanpellon EO-alueen osayleiskaavasta on sanottu seuraavasti: "Kaavalla tutkitaan alueen soveltuvuus kiviainesten ottoon. Alueelta on tehty havaintoja kirjoverkkoperhosesta. Kaava pyritään saamaan valtuuston käsittelyyn vuoden 2014 aikana." Kaavaa ei ole kuitenkaan käsitelty vuoden 2014 aikana. Näin ollen Sippoon kunta on rakennuskieltopäätöksellään asettanut alueen maanomistajat eriarvoiseen asemaan, koska EO-alueen erillinen kaavoitus ei ole edennyt ja maanomistajat eivät ole voineet käyttää sitä voimassa olevan yleiskaavan mukaisesti.

Valituksen laatimishetkellä (helmikuu 2015) Sipoon kunnan internet-sivuilla työn alla olevissa yleiskaavoissa ei ole mitään mainintaa Linnanpellon EO-alueen osayleiskaavoituksesta tai edes maankäyttö- ja rakennuslain 63 §:n mukaista osallistumis- ja arviointisuunnitelmaa. Siten Lemminkäisen näkemyksen mukaan yleiskaavan laatimista ei ole pantu vireille, eikä kunta siten voi määrätä alueelle maankäyttö- ja rakennuslain 38 §:ssä tarkoitettua rakennuskieltoa tai 128 §:ssä tarkoitettua toimenpiderajoitusta. Hallituksen esityksessä rakennuslainsäädännön uudistamiseksi (HE 101/1998) 38 §:n kohdalla todetaan, että kunta voi kaavan keskeneräisyyden perustella pidentää rakennuskieltoa viisi vuotta. Kaavoituksen keskeneräisyys edellyttää, että toimenpiteisiin kaavan laatimiseksi on ryhdytty. Jos siis kunta ei ole ryhtynyt toimenpiteisiin kaavan laatimiseksi, edellytyksiä kiellon jatkamiselle ei ole olemassa.

Hallinto-oikeus on oikeudellisessa arvioinissaan todennut, että maa-aineslain 6 §:n 2 momentissa on annettu lupaviranomaiselle kaavoitukselliseen tarkoituksenmukaisuuteen liittyvää harkintavaltaa tilanteissa, joissa lupaa on haettu alueelle, jolla on voimassa toimenpiderajoitus yleiskaavan laatimista varten. Maankäyttö- ja rakennuslain 38 §:n 3 momentissa todetaan, että mikäli kunta on määrännyt 1 momentissa tarkoitetun rakennuskiellon tai toimenpiderajoituksen, ne ovat voimassa myös alueella, jolle on hyväksytty yleiskaava tai yleiskaavan muutos, kunnes hyväksymispäätös on saanut lainvoiman. Hallinto-oikeus on ollut tietoinen kyseisen toimenpiderajoituksen alaisen kaavan hyväksymispäätöksestä, koska se on todennut kaavoitustilannetta koskevassa selvityksessä, että mainittu osayleiskaava on sittemmin hyväksytty 8.9.2014 ja hyväksymispäätös on lainvoimainen. Näin ollen hallinto-oikeuden valituksenalainen, 19.1.2015 tehty päätös on kumottava, koska päätöksen antopäivänä ei maankäyttö- ja rakennuslain 38 §:n mukainen toimenpiderajoitus ole ollut enää voimassa.

Sipoon ympäristöpäällikkö on antanut valituksen johdosta selityksen, jossa on lausuttu seuraavaa:

Sipoon yleiskaavassa maa-ainesten ottoalueeksi varattu alue (EO) on rajattu pois Linnanpellon osayleiskaavasta sen jälkeen, kun Linnanpellon osayleiskaavaehdotus on ollut nähtävillä 1.–13.8.2012. Maankäyttöjaosto on päätöksessään 3.4.2013 § 35 katsonut parhaaksi jatkaa EO-alueen kaavoitusta omana osayleiskaavana, jonka yhteydessä tehdään aluetta koskevia tarkentavia selvityksiä ja vaikutusten arviointeja.

Kuten valituksessa todetaan, Linnanpellon EO-alue on mainittu Sipoon maankäyttöjaoston kaavoituskatsauksessa (2014), joten Linnanpellon EO-alueen kaavoitus on vireillä. Sipoon kunnanhallituksen hyväksymän kaavoitusohjelman 2015–2018 mukaisesti Linnanpellon EO-alueen kaavoitusta jatketaan syksyllä 2015 ja sen on tarkoitus valmistua vuonna 2016. Linnanpellon EO-alueen osayleiskaavan kaavoituksen voidaan katsoa olevan vireillä, koska EO-alueen osayleiskaava on ollut osa Linnanpellon osayleiskaavan laadintaa. Kaavan laatimista jatketaan omana prosessina kesän 2015 jälkeen, kun alueella on tehty vielä tarkentava kirjoverkkoperhosselvitys, jolla varmistetaan alueen lopullinen käyttötarkoituksen muutostarve.

EO-alueen selvityksiä ja käyttötarkoituksen muutospaineita tukee myös perhosasiantuntija Vesa Lepistön antama 9.3.2015 päivätty lausunto, jonka mukaan Linnanpellon kirjoverkkoperhosesiintymä edustaa nykyisin Suomen kirjoverkkoperhospopulaation läntisintä vahvaa esiintymissaareketta ja on lajin suotuisan suojelutason kannalta erittäin tärkeä. Kirjoverkkoperhosen elinolojen säilyttämiseksi tulee suojavyöhyke muodostaa sen alueen ulkoreunoille, jossa lajin on todettu esiintyvän tai lisääntyvän. Tämä alue kattaa käytännössä lähes koko EO-merkinnällä olevan alueen. Lepistö on todennut myös, että alueella tehdyt voimakkaat metsänhakkuut ovat edesauttaneet kirjoverkkoperhosille ihanteellisten esiintymis- ja lisääntymisolosuhteiden muodostumista.

Sipoon kunnanvaltuusto on asettanut 16.3.2010 § 89 rakennuskiellon ja toimenpiderajoituksen Linnanpellon alueelle Linnanpellon osayleiskaavan laatimista varten. Rajoitusalue on esitetty kartalla. EO-alue on kuulunut rajoitusalueeseen. Vaikka Linnanpellon osayleiskaava on saanut lainvoiman 8.9.2014, ei voida katsoa, että toimenpiderajoitus olisi poistunut EO-alueelta, koska EO-alueen kaavan laatimista on jatkettu omana osayleiskaavana. Olennaista on, että toimenpiderajoitus on ollut voimassa silloin, kun Sipoon kunnan rakennus- ja ympäristövaliokunta on tehnyt maa-ainesten ottamista koskevan lupapäätöksen.

Ympäristönsuojelupäällikkö on esittänyt valituksen hylkäämistä.

Lemminkäinen Infra Oy on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan kysymyksessä olevalla alueella on Sipoon rakennus- ja ympäristövaliokunnan päätöksen tekohetkellä ollut voimassa kunnanvaltuuston 16.3.2010 asettama maankäyttö- ja rakennuslain 38 ja 128 §:n mukainen toimenpiderajoitus uuden osayleiskaavan laatimista varten. Alueelle ei ole hyväksytty ennen lupa-asian ratkaisemista yleiskaavaa, joka olisi päättänyt toimenpiderajoituksen voimassaolon. Maa-aineslain 6 §:n 2 momentin mukaan ottamisluvan myöntäminen toimenpiderajoitusalueella on harkinnanvaraista, eikä sitä ole myönnettävä, vaikkei momentista ilmeneviä esteitä luvan myöntämiseen olisikaan. Rakennus- ja ympäristövaliokunnan päätöksessä on esitetty alueen luontoarvoihin liittyviä maan³käytöllisiä perusteita, joiden vuoksi kunta on katsonut, että maa-ainesten ottaminen kyseisellä alueella luontoselvitysten ja alueen maankäyttösuunnitelmien ollessa keskeneräisiä tuottaisi huomattavaa haittaa kaavan laatimiselle. Valiokunta on siten katsonut, että luvan myöntämiselle on oikeudellinen este, eikä lupaa voida myöntää. Sipoon ympäristö- ja rakennusvaliokunnan päätöstä, jolla lupahakemus on hylätty, ei voida pitää lainvastaisena. Yhtiön valitus on tämän vuoksi maa-aineslain 6 §:n 2 momentti huomioon ottaen ollut hylättävä.

Kun muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer. Asian esittelijä Irene Mäenpää.