Muu päätös 2257/2015
Asia Ammatillisen koulutuksen järjestämisluvan muuttamista koskeva valitus
Valittaja Järviseudun koulutuskuntayhtymä
Päätös, jota valitus koskee
Opetus- ja kulttuuriministeriö 27.6.2013 nro 44/531/2013
Opetus- ja kulttuuriministeriön ratkaisu
Opetus- ja kulttuuriministeriö on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, muuttanut 11.6.2008 tekemäänsä päätöstä (201/530/2008) Järviseudun koulutuskuntayhtymän ammatillisen koulutuksen järjestämisluvasta 1.1.2014 lukien. Päätös on tehty osana ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijamäärien sopeuttamisen ja uudelleen suuntaamisen toimeenpanoa ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998) 9 §:n 2 momentin ja ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain (631/1998) 4 §:n nojalla.
Päätöksen kohdassa 2.4 määrätään koulutuksen järjestäjän vuosiopiskelijoiden enimmäismäärät vuosille 2014, 2015 ja 2016. Mainitun kohdan mukaan Järviseudun koulutuskuntayhtymän ammatillisen peruskoulutuksen vuotuinen kokonaisopiskelijamäärä on enintään 570 opiskelijaa vuonna 2014, enintään 495 opiskelijaa vuonna 2015 ja enintään 465 opiskelijaa vuonna 2016.
Päätöksessä on edelleen todettu, että hallitusohjelman mukaisesti ammatillisen koulutuksen järjestäjäverkon rakenteellisen kehittämisen toimeenpanoa jatketaan (kohta 2.7). Mainitussa kohdassa on tältä osin todettu, että valtiontalouden säästötoimenpiteet heikentävät koulutuksen järjestäjien toimintaedellytyksiä. Tähän liittyen tulee huolehtia siitä, että ammatillisen koulutuksen järjestäjät ovat työelämän ja yksilöiden osaamistarpeisiin vastaamisen kannalta riittävän vahvoja toimijoita. Ministeriö edellyttää, että Järviseudun koulutuskuntayhtymä käynnistää aktiiviset rakenteellisen kehittämisen toimenpiteet koulutustoimintansa fuusioimiseksi alueella toimivaan monialaiseen koulutuksen järjestäjäorganisaatioon ministeriön suositusten (2.4.2009 dnro 5/500/2009 ja 31.3.2011 nro 1/500/2011) mukaisesti. Ministeriö linjaa ammatillisen koulutuksen rakenteellisen kehittämisen valtakunnallisia suuntaviivoja ja toimenpiteitä syksyn aikana.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Järviseudun koulutuskuntayhtymä on valituksessaan hakenut muutosta opetus- ja kulttuuriministeriön päätökseen kohtien 2.4 ja 2.7 osalta.
Koulutuskuntayhtymä on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:
Opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole noudattanut hallintolain 6 §:stä ilmenevää tasapuolisen ja yhdenvertaisen kohtelun periaatetta päättäessään kohdassa 2.4 koulutuskuntayhtymän kokonaisopiskelijamääristä vuosille 2015 ja 2016. Tämä ilmenee väestöennusteisiin perustuvista laskelmista, joita koulutuskuntayhtymä on tehnyt samansuuntaisten väestökehityksen omaavien koulutuksen järjestäjien välillä.
Järviseudun koulutuskuntayhtymä on jäsenkuntiensa perustama organisaatio muun muassa ammatillisen koulutuksen järjestämistä varten. Toiminta perustuu perustuslain mukaiseen kunnalliseen itsehallintoon. Ministeriö ei voi edellyttää kuntayhtymän toiminnan fuusioitumista johonkin toiseen organisaatioon.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on antanut lausunnon, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:
Opetus- ja kulttuuriministeriössä pannaan vuosina 2014–2016 toimeen ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijamäärien sopeuttaminen ja uudelleensuuntaaminen. Eräänä keskeisenä kriteerinä on koulutustakuun toteuttaminen osana nuorisotakuuta. Samaan aikaan jatketaan ammatillisen koulutuksen järjestäjäverkon rakenteellista kehittämistä tavoitteena muodostaa vahvoja koulutuksen järjestäjäorganisaatioita, jotka turvaavat laadukkaan koulutuksen saatavuuden maan eri osissa ja molemmissa kieliryhmissä. Valituksenalainen Järviseudun koulutuskuntayhtymän järjestämislupaa koskeva ministeriön päätös on osa edellä kuvatun prosessin toimeenpanoa.
Taustaa
Opetusministeriö käynnisti keväällä 2006 ministeriön ja koulutuksen järjestäjien välisen ammattiopistostrategian toimeenpanoon liittyvän vuorovaikutteisen hankkeen, jonka tavoitteena on edistää ammatillisen koulutuksen kehittämistä kokonaisuutena sekä järjestäjäverkon kokoaminen.
Lokakuussa 2007 ja huhtikuussa 2009 ministeriö esitti suosituksia ammatillisen koulutuksen järjestäjäverkon kokoamiseksi ja Paras-hankkeen edellyttämän 50 000 asukkaan väestöpohjavaatimuksen täyttämiseksi. Maaliskuussa 2011 lähettämässään kirjeessä ministeriö arvioi järjestäjäverkon kokoamisen ja Paras-hankkeen etenemistä alueittain. Ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjien määrä oli tuolloin vähentynyt vuoden 2006 175 järjestäjästä 139 järjestäjään. Vuoden 2014 alussa järjestäjiä on 131.
Etelä-Pohjanmaan osalta todettiin, että järjestäjäverkko on edelleen hajanainen ja koulutustarjonnassa on epätarkoituksenmukaista päällekkäisyyttä. Koulutuksen kokoamista on tarpeen jatkaa alueella toimivaan laajapohjaiseen ammattiopistoon, Seinäjoen koulutuskuntayhtymään. Lähtökohtana pidettiin, että Pohjanmaan suuralueelle (Etelä-Pohjanmaa, Keski-Pohjanmaa, Pohjanmaa) tulisi muodostaa 3–4 alueellista ammattiopistoa, joilla on kaikki nuorten ja aikuisten ammatillinen koulutus.
Valmistelun lähtökohdat
Pääministeri Jyrki Kataisen hallituksen hallitusohjelman mukaan koulutustarjonta mitoitetaan kansakunnan sivistystarpeiden ja työmarkkinoiden pitkän aikavälin tarpeen perusteella. Sen mukaan varmistetaan ammatillisen koulutuksen riittävä tarjonta ja kohdennetaan se alueellisen tarpeen mukaan. Valtioneuvoston vuosille 2011–2016 vahvistamassa koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmassa (jäljempänä kehittämissuunnitelma, KESU) on asetettu tavoitteeksi, että vuonna 2016 ammatillisessa peruskoulutuksessa aloittaa noin 2 200 aloittajaa vähemmän kuin vuonna 2009. Tilastokeskuksen väestöennusteen mukaan 16–18-vuotiaiden keskimääräinen ikäluokka pienenee vuoden 2009 tasosta vuoteen 2016 mennessä noin 7 800 nuorella. Tavoitteena on ammatillisen peruskoulutuksen tarjonnan mitoittaminen työmarkkinoiden pitkän aikavälin tarpeiden perusteella huolehtien samalla nuorisoikäluokan kehityksen ja aikuisväestön osaamistason kannalta riittävästä alakohtaisesta ja alueellisesta tarjonnasta. Ammatillisen koulutuksen tarjontaa tulee lisätä merkittävästi sosiaali- ja terveysalalla, lukuun ottamatta kauneudenhoitoalaa, ja ajoneuvo- ja kuljetustekniikassa sekä kone-, metalli- ja energiatekniikassa. Tarjontaa on tarpeen vähentää merkittävästi kulttuurialalla sekä matkailualan ja ravitsemusalan koulutuksessa, tietojenkäsittelyalan koulutuksessa sekä eräillä tekniikan ja liikenteen aloilla.
Kehittämissuunnitelman koulutustarjonnan mitoitustavoitteet pohjautuvat opetus- ja kulttuuriministeriön 12.12.2008 asettaman koulutustarpeiden ennakointia ja mitoittamista koskeneen työryhmän (KT-2016) tekemiin esityksiin. Opetus- ja kulttuuriministeriön syksyllä 2011 tekemä esitys vuoden 2016 koulutustarjonnaksi suuralueittain ja koulutusasteittain perustui maakunnilta saatuihin palautteisiin ja kehittämissuunnitelman valmistelussa tehtyihin ja hyväksyttyihin laskelmiin. Alueellista tarjontaa koskevaa esitystä ei sisällytetty kehittämissuunnitelmaan. Tätä alue-ehdotusta on käytetty pohjana ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijamäärien sopeuttamista koskevassa valmistelussa.
Hallitusohjelman mukaan oppilaitosverkkoa sopeutetaan väestökehitykseen koulutuksen saatavuus ja sivistyksellinen yhdenvertaisuus maan kaikissa osissa turvaten. Kehittämissuunnitelman linjausten mukaan ammatillista koulutusta kohdennetaan uudelleen työelämän alakohtaisten ja alueellisten tarpeiden sekä väestökehityksen mukaisesti. Tähän liittyen huolehditaan siitä, että ammatillisen koulutuksen järjestäjät ovat työelämän ja yksilöiden osaamistarpeisiin vastaamisen kannalta riittävän vahvoja toimijoita. Lisäksi edistetään ruotsinkielisen ammatillisen koulutuksen kokoamista ruotsinkielisiin yksiköihin. Edellä todettujen koulutuksen järjestämisedellytysten varmistamiseksi opiskelijamäärien vähentämisen ja uudelleensuuntaamisen yhteydessä toteutetaan ammatillisen koulutuksen järjestäjäverkon rakenteellisen kehittämisen toimenpiteitä.
Opetus- ja kulttuuriministeriön kirje 11.5.2012 sekä ministeriön alustava ehdotus 9.11.2012 ammatillisen peruskoulutuksen suuralue- ja maakuntakohtaisesta koulutustarjonnasta ja kokonaisopiskelijamääristä vuosille 2013-2016
Opetus- ja kulttuuriministeriö täsmensi edellä mainittujen linjausten mukaisesti opiskelijamäärävähennykseen liittyvää toimeenpanoprosessia ja tavoitteita koulutuksen järjestäjille toimittamallaan kirjeellä koulutuksen opiskelijamäärien uudelleensuuntaamisesta ja rakenteellisen kehittämisen toimeenpanosta 11.5.2012. Koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmassa linjatun ammatillisen peruskoulutuksen aloittajatavoitteen saavuttamisen arvioitiin edellyttävän, että ammatillisen koulutuksen järjestämislupien enimmäisopiskelijamääriä vähennetään asteittain vuosina 2014–2016, yhteensä noin 7 500 opiskelijalla vuoden 2013 järjestämislupien tasoon nähden. Kirjeessä todettiin lisäksi, että kokonaisvähennyksen ohella opiskelijamäärävolyymia tullaan myös suuntaamaan uudelleen alueiden välillä ja koulutuksen järjestäjien kesken alueiden sisällä.
Nuorisotakuun toteuttamiseksi vuosia 2013–2016 koskevassa valtiontalouden kehyspäätöksessä lisättiin ammatillisen koulutuksen määrärahaa 1 700 koulutuspaikan lisäämiseksi pääkaupunkiseudulle ja muihin kasvukeskuksiin. Näistä 1 200 opiskelijapaikkaa voitiin ottaa käyttöön lisätalousarvioon perustuen jo syksystä 2012 lukien ja loput 500 vuoden 2013 alusta lukien. Lisäpaikoilla mahdollistettiin metropolialueen ja muiden kasvukeskusten koulutustarjonnan lisääminen etupainotteisesti ja samalla voitiin lykätä opiskelijamäärävähennyksiä muilla alueilla vuoteen 2014. Ministeriö teki päätökset opiskelijamäärälisäyksistä kesäkuussa 2012. Koulutuksen järjestäjien opiskelijamääriä lisättiin alueilla, joilla ammatillista koulutusta oli nuorisoikäluokkaan nähden muita alueita vähemmän, painottuen metropolialueelle ja eräisiin muihin kasvukeskuksiin. Opiskelijamäärälisäykset (yhteensä 1 700 vuosiopiskelijaa) tehtiin yhteensä 29 koulutuksen järjestäjälle pääosin Uudellemaalle (69 prosenttia paikoista), Pirkanmaalle (7 prosenttia), Varsinais-Suomeen (7 prosenttia) ja Pohjois-Pohjanmaalle (6 prosenttia).
Ministeriössä valmisteltiin alustava ehdotus 9.11.2012 ammatillisen peruskoulutuksen alueellisiksi ja alakohtaisiksi koulutustarjonnan tavoitteiksi vuosille 2013–2016 sekä suuralue- ja maakuntakohtaisiksi opiskelijamääriksi vuosille 2014–2016.
Ministeriön maakuntakohtainen ehdotus nuorten koulutustarjonnan tavoitteiksi pohjautui kehittämissuunnitelman mitoitustavoitteisiin sekä niiden valmistelun yhteydessä tehtyihin suuraluekohtaisiin koulutustarjonnan tavoitteisiin suhteessa alueiden nuorisoikäluokkiin. Näiden puitteissa asetettiin maakuntakohtaiset nuorten koulutustarjonnan tavoitteet siten, että lähtökohtaisesti kaikissa suuralueiden maakunnissa opetussuunnitelmaperusteisen koulutuksen tarjonta suhteessa nuorisoikäluokkaan olisi samalla tasolla. Maakuntakohtaista nuorisoikäluokan kokoon ja ennakoituun työvoimatarpeeseen perustuvaa tavoitteenasettelua tarkistettiin kuitenkin eräiden keskeisten kriteerien perusteella. Näitä olivat perusopetuksen päättäneiden koulutukseen pääsy, maakunnan lukiokoulutuksen tarjonta osana toisen asteen koulutustarjontaa, maakunnassa järjestettävän ammatillisen koulutuksen vetovoima ja nuorten hakeutuminen muuhun kuin kotimaakunnassa järjestettävään koulutukseen sekä maakunnassa järjestettävästä koulutuksesta työllistyminen.
Näyttötutkintoon valmistavan ammatillisen peruskoulutuksen tarjontatavoitteet asetettiin maakunnittain siten, että tarjonta noudattaisi nuorten aikuisten osaamisohjelman kohderyhmään kuuluvan väestön mukaista maakuntakohtaista jakaumaa. Laskennassa on käytetty pohjana niiden vailla perusasteen jälkeistä tutkintoa olevien 20–29-vuotiaiden lukumäärää, jotka eivät ole ammatillisessa perus- tai lisäkoulutuksessa. Jotta myös aliedustettujen ryhmien kouluttamistavoite tulisi riittävästi otetuksi huomioon, edellä kuvatulla laskennalla muodostettua tavoitetasoa tarkistettiin, mikäli alueen kouluttamattoman vanhemman väestön määrä näyttäisi sitä edellyttävän. Lisäksi ehdotuksessa otettiin huomioon alueen yleinen ja nuorisotyöttömyystilanne ja merkittävien muutostarpeiden kohdalla muutoksen jaksottamisen tarve pidemmälle aikajänteelle.
Opetussuunnitelmaperusteisen koulutuksen ja näyttötutkintotavoitteisen koulutuksen tarkastelun lopputulemana määritettiin tavoitteet ammatillisen peruskoulutuksen kokonaisopiskelijamäärälle maakunnittain. Koulutuksen järjestäjät päättävät järjestämislupansa enimmäisopiskelijamäärän puitteissa koulutustarjonnan/aloituspaikkatarjonnan suuntaamisesta opetussuunnitelmaperusteiseen koulutukseen ja näyttötutkintotavoitteiseen koulutukseen.
Ministeriön alustava ehdotus 27.3.2013 ammatillisen koulutuksen järjestäjäkohtaisista opiskelijamääristä vuosille 2014–2016
Opetus- ja kulttuuriministeriö pyysi kirjeessään 9.11.2012 koulutuksen järjestäjiltä palautetta ammatillisen peruskoulutuksen koulutustarjontaa ja kokonaisopiskelijamääriä koskevasta suunnitelmasta vuosille 2013–2016. Palautepyyntö käsitti ehdotukset ammatillisen peruskoulutuksen suuralue- ja maakuntakohtaisiksi koulutustarjonnan tavoitteiksi vuosille 2013–2016 sekä alueen järjestämislupien kokonaisopiskelijamääriksi vuosille 2014–2016. Keväällä opetus- ja kulttuuriministeriö järjesti kuulemistilaisuudet kaikille ammatillisen koulutuksen järjestäjille ja maakuntaliitoille.
Saatuihin palautteisiin ja uuteen vuosia 2014–2017 koskevaan kehyspäätökseen perustuen opetus- ja kulttuuriministeriö julkisti 27.3.2013 tarkistetun ehdotuksensa maakuntakohtaisiksi ja koulutuksen järjestäjäkohtaisiksi opiskelijamääriksi vuosille 2014–2016. Uuden ehdotuksen mukaan ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijamäärää vähennettäisiin vuoteen 2016 mennessä 3 151 opiskelijalla, kun marraskuun ehdotuksessa vähennys oli 7 351 opiskelijapaikkaa. Ministeriön aiempia vähennysehdotuksia kohtuullistettiin erityisesti Lapissa, Pohjois-Karjalassa, Keski-Pohjanmaalla, Pohjois-Savossa, Etelä-Savossa, Keski-Suomessa, Kanta-Hämeessä ja Pohjois-Pohjanmaalla. Uudenmaan, Pirkanmaan ja Varsinais-Suomen lisäysesitys voitiin pitää alkuperäisellä ministeriön KESU-mitoituksen tasolla.
Saatujen palautteiden ohella järjestäjäkohtaisten ehdotusten valmistelu perustui pääosin samoihin tilastoaineistoihin ja indikaattoreihin kuin maakuntakohtainen valmistelu. Marraskuun 2012 maakuntakohtaisen ehdotuksen valmistelussa käytettyjen indikaattorien ohella maaliskuun 2013 koulutuksen järjestäjäkohtaisen ehdotuksen valmistelussa käytettiin uusina indikaattoreina muun muassa koulutuskapasiteetin käytön tehokkuutta, peruskoulutuksen tarjonnan suuntautumista nuorten koulutukseen, koulutustarjonnan riittävyyttä nuorisoikäluokalle, koulutuksen vetovoimaisuutta, koulutuksen läpäisyä ja keskeyttämistä, opiskelijoiden liikkuvuutta maakuntien välillä sekä koulutuksen tuloksellisuusindikaattoreita ja nuorten aikuisten osaamisohjelman paikkojen kohdentamista. Näiden pohjalta analysoitiin kunkin maakunnan tilannetta.
Järviseudun koulutuskuntayhtymä (JAMI) on 16.4.2013 päivätyssä kirjallisessa palautteessaan pitänyt esitettyä 235 opiskelijapaikan (määrä sisältää 66 opiskelijapaikkaa, jotka kuntayhtymä on vapaaehtoisesti luovuttanut Seinäjoen koulutuskuntayhtymälle, joka järjestää lähihoitajakoulutusta Lappajärvellä) vähennystä kohtuuttomana. Se katsoi, että Etelä-Pohjanmaan keskimääräinen 14,2 prosentin vähennys olisi kohtuullinen, jolloin opiskelijamäärä olisi 600 opiskelijaa. Kuntayhtymä on viitannut hyviin työllistymislukuihin ja siihen osittain perustuvaan tulosrahoitukseen. Ministeriön yhtenä indikaattorina pitämää täyttöastetta/vetovoimaa kuntayhtymä ei ole pitänyt relevanttina tarkastelunäkökulmana. Kuntayhtymä on katsonut, että vähennys vaarantaa koulutustakuun toteutumisen ja työvoiman saatavuuden alueella.
Opetus- ja kulttuuriministeriön päätökset 27.6.2013 koulutuksen järjestäjäkohtaisista järjestämislupien opiskelijamääristä ja rakenteellisen kehittämisen toimenpiteistä
Opetus- ja kulttuuriministeriön päätökset 27.6.2013 ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjäkohtaisista opiskelijamääristä vuosille 2014–2016 perustuvat valtiontalouden kehyspäätökseen ja opetus- ja kulttuuriministeriön talousarvioesitykseen vuodelle 2014. Päätösten mukaan valtiontalouden säästötoimenpiteet heikentävät koulutuksen järjestäjien toimintaedellytyksiä. Tähän liittyen tulee huolehtia siitä, että ammatillisen koulutuksen järjestäjät ovat työelämän ja yksilöiden osaamistarpeisiin vastaamisen kannalta riittävän vahvoja toimijoita. Ammatillisen peruskoulutuksen tarjontaa parannetaan alueilla, joilla on eniten koulutusta tarvitsevia nuoria ja työvoiman tarvetta. Maakunnissa, joissa nuorisoikäluokat pienenevät, koulutustarjontaa vähennetään maltillisesti. Ministeriö korosti aktiivisten toimenpiteiden käynnistämistä ministeriön suositusten (2.4.2009 5/500/2009 ja 31.3.20111/500/2011) mukaisten järjestäjäfuusioiden aikaan saamiseksi. Osalle järjestäjistä edellä mainittu teksti sisälsi yksilöidyn kehotuksen ryhtyä toimenpiteisiin.
Päätöksillä turvataan nuorisotakuun toimeenpano sekä tuetaan hallittua sopeutumista pienempään koulutustarjontaan alueilla, joilla työvoiman tarve ja väestökehitys sitä edellyttävät. Ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijapaikkoja lisättiin erityisesti Uudellemaalle, mutta myös Pirkanmaalle, Varsinais-Suomeen ja Pohjois-Pohjanmaalla Oulun seudulle. Muihin maakuntiin ja Pohjois-Pohjanmaan muille alueille kohdistuu opiskelijamäärävähennyksiä. Vähennyksiä kuitenkin kohtuullistettiin merkittävästi ministeriön marraskuussa ja maaliskuussa tekemiin ehdotuksiin nähden.
Ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijapaikkoja vähennettiin valtakunnan tasolla noin 1 950 paikkaa eli 1,3 prosenttia verrattuna vuoden 2013 järjestämislupien tasoon. Vähennykset toteutuvat asteittain vuosina 2014–2016. Vaikka valtakunnan tasolla vähennys ei tunnu prosentuaalisesti suurelta, alueelliset erot ovat kuitenkin huomattavia. Samanaikaisesti kun Uudellemaalle kohdentuu 8,7 prosentin opiskelijamäärän lisäys, vähenee volyymi esimerkiksi Lapissa 13,5 prosenttia, Etelä-Savossa 11,2 prosenttia ja Etelä-Pohjanmaalla 10,8 prosenttia. Lisäykset kolmeen tarjontaa kasvattavaan maakuntaan ovat yhteensä lähes 4 000 opiskelijaa, kun taas volyymia menettävien maakuntien vähennykset ovat yhteensä lähes 6 000 opiskelijaa.
Aluekohtaisessa koulutustarjonnan vähentämisessä ja uudelleensuuntaamisessa käytetyt kriteerit
Opiskelijamäärien sopeuttamisprosessissa tavoitteeksi asetettiin kehittämissuunnitelman linjausten mukaisesti ammatillisen peruskoulutuksen tarjonnan mitoittaminen työmarkkinoiden pitkän aikavälin tarpeiden perusteella huolehtien samalla nuorisoikäluokan kehityksen ja aikuisväestön osaamistason kannalta riittävästä alakohtaisesta ja alueellisesta tarjonnasta. Koulutuspaikkojen määrän ja alueellisen suuntaamisen yhdeksi keskeiseksi kriteeriksi asetettiin koulutustakuun toteutuminen osana nuorisotakuuta sekä koulutuksen alueellisen saatavuuden turvaaminen.
Koulutustarjonnan alueellista ja alakohtaista vähentämistä ja uudelleensuuntaamista on ministeriössä valmisteltu laajan tilastoaineiston sekä alueilta saadun palautteen ja muun materiaalin turvin. Valmistelu perustui osin suuralue- ja maakuntakohtaisiin ja osin koulutuksen järjestäjäkohtaisiin indikaattoreihin, joilla kuvattiin muun muassa nuorisoikäluokan koulutustasoa alueella ja alueen työttömyys- ja erityisesti nuorisotyöttömyystilannetta, perusopetuksen päättäneiden koulutukseen pääsyä (huomioon ottaen lukiokoulutuksen tarjonta alueella), ammatillisen koulutuksen tarjonnan riittävyyttä alueen nuorisoikäluokille ja muille keskeisille koulutuksen kohderyhmille, koulutuskapasiteetin käytön tehokkuutta ja koulutuksen alueellista saavutettavuutta, maakunnassa järjestettävän koulutuksen vetovoimaa ja nuorten liikkuvuutta koulutukseen hakeuduttaessa, koulutuksen läpäisyä, sen laatua sekä tutkinnon suorittaneiden työllistymistä.
Opiskelijamäärien sopeuttaminen Etelä-Pohjanmaan maakunnassa
Maakunnassa on yhdeksän koulutuksen järjestäjää ja opiskelijapaikkoja vuoden 2013 alussa yhteensä 6 144. Opiskelijapaikoista 71,5 prosenttia on Seinäjoen koulutuskuntayhtymällä, Koulutuskeskus Sedulla.
Etelä-Pohjanmaan ammatillisen koulutuksen järjestäjien opiskelijamäärien vähennystä kohtuullistettiin maaliskuun 2013 esitykseen verrattuna siten, että alueelle lisättiin 100 opiskelijapaikkaa, jolloin opiskelijamäärän vähennys on 664 opiskelijaa, kun se maaliskuun ehdotuksessa oli 764 opiskelijaa.
Maakunnan yhdeksästä ammatillisen koulutuksen järjestäjästä neljän koulutuksen järjestäjän vähennystä kohtuullistettiin. Seinäjoen koulutuskuntayhtymälle (Sedu), joka on maakunnan suurin monialainen ja vetovoimaisin koulutuksen järjestäjä, oli mahdollista ja perusteltua antaa 35 paikkaa. Verrattuna muuhun maakuntaan, esimerkiksi JAMIn toiminta-alueeseen, Sedun suurimman jäsenkunnan Seinäjoen ja sen ympäristökuntien nuorten ikäluokat kasvavat 2016 jälkeen.
Osana kohtuullistamiskokonaisuutta Suupohjan koulutuskuntayhtymälle kohtuullistettiin 60 opiskelijapaikkaa. Suupohjan osalta kohtuullistaminen tehtiin olemassa olevan Seduun fuusioitumiseen liittyvän 11.6.2013 päivätyn aiesopimuksen perusteella ehdollisena ja siten fuusioitumisen vauhdittamiseksi ja varmistamiseksi. Maakunnan kaksi muuta järjestäjää, joiden opiskelijamääräleikkausta kohtuullistettiin, olivat oman koulutusalansa ainoita järjestäjiä maakunnassa. Molempien osalta opiskelijamääräleikkausta kohtuullistettiin viidellä opiskelijapaikalla. Järviseudun koulutuskuntayhtymän opiskelijamäärävähennyksen, 169 opiskelijaa, osalta ei tehty muutosta maaliskuun 2013 esitykseen nähden.
Järjestäjäverkon rakenteellinen kehittäminen
Ministeriö on vuonna 2009 suositellut, että Etelä-Pohjanmaan suomenkielisen ammatillisen koulutuksen kokoamista jatketaan siten, että Seinäjoen koulutuskuntayhtymään liitetään Järviseudun koulutuskuntayhtymän, Suupohjan koulutuskuntayhtymän, Jalasjärven kunnan ja TEAK Oy:n ammatillinen koulutus. Näistä muun muassa Järviseudun koulutuskuntayhtymä ei täyttänyt Paras-hankkeessa ammatillisen koulutuksen järjestämiselle asetettua vaatimusta 50 000 asukkaan väestöpohjasta.
Sedu toimii laajalla maantieteellisellä alueella Etelä-Pohjanmaalla ja järjestää ammatillista peruskoulutusta yhteensä seitsemällä koulutusalalla. Järjestäjäkokonaisuuden taustalla on jo aikaisemmin toteutettu fuusio vuoden 2005 alusta lukien ja ministeriön linjausten mukainen kolmen pienen koulutuskuntayhtymän koulutustehtävien fuusioiminen Seduun 1.1.2009 lukien.
Järviseudun koulutuskuntayhtymä oli Suupohjan koulutuskuntayhtymän ohella yksi niistä koulutuksen järjestäjistä, joilta ministeriö 27.6.2013 päivätyssä päätöksessään edellytti järjestäjän nimi erikseen mainiten aktiivisten toimenpiteiden käynnistämistä ja koulutustehtävän fuusioimista alueella toimivaan monialaiseen järjestäjään. Suupohjan luvassa mainittiin jo aiemmin tehdyn aiesopimuksen vuoksi nimeltä myös jo se järjestäjä, johon sen koulutustehtävä tulee fuusioitua eli Sedu.
Vetovoimasta
Kun verrataan JAMIn yhteishaun vetovoimatietoja (ensisijaiset hakijat/ aloituspaikka) suhteessa koko maan, Etelä-Pohjanmaan maakunnan ja Sedun tietoihin, sen vetovoima on huomattavasti heikompi. JAMIn vetovoimaluku vuonna 2011 oli maan toiseksi alhaisin.
Vuonna 2012 JAMIn vetovoimaluku oli vähän parantunut, mutta ei merkittävästi. Nousuun vaikutti vetovoiman parantuminen erityisesti matkailu-, ravitsemis- ja talousalalla, mutta vähän myös tekniikan ja liikenteen ja luonnonvara- ja ympäristöalalla, joista kahdella jälkimmäisellä alalla vetovoimaluku jäi kuitenkin edelleen alle 1.00:n. JAMilla on lupa järjestää ammatillista peruskoulutusta yhteensä viidellä koulutusalalla, joista esimerkiksi luonnontieteiden alan vetovoimaluku vuonna 2011 oli 0.38 ja vuonna 2012 0.17.
JAMI on usean vuoden ajan täyttänyt opiskelijapaikkansa Venäjältä rekrytoiduilla opiskelijoilla, joita vuosittain vuoden 2006 jälkeen on ollut yhteensä noin 100–140 opiskelijaa. Ministeriö päätti tämän vuoksi 23.4.2009 (4/203/2009) opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 54 §:n 2 momentin nojalla, että Järviseudun koulutuskuntayhtymän vuosien 2006–2008 toimintaan ja talouteen tehdään tarkastus. Toimeksianto koski vuosia 2006–2008. Tarkastus painottui ulkomaalaisten opiskelijoiden rekrytointiin ja opiskelijaksi ottamiseen, opetusjärjestelyihin ja opintososiaalisiin etuihin sekä niiden rahoitusta koskeviin kysymyksiin mainittujen vuosien osalta.
Opetushallituksen 29.12.2010 päivätyn tarkastuskertomuksen mukaan Järviseudun koulutuskuntayhtymän järjestämisluvan mukainen vuotuinen kokonaisopiskelijamäärä vuonna 2006 oli 678 opiskelijaa. Opetushallitukselle oli ilmoitettu vuonna 2006 628 opiskelijaa, joista vailla kotikuntaa Suomessa olevia ulkomaalaisia oli 103. Vuonna 2007 järjestämisluvan mukainen opiskelijoiden kokonaismäärä oli 656. Opetushallitukselle oli ilmoitettu 625 opiskelijaa, joista ulkomaalaisia oli 131. Vastaavasti järjestämisluvan mukainen kokonaisopiskelijamäärä vuonna 2008 oli 634. Opetushallitukselle oli ilmoitettu 653 opiskelijaa, joista 138 oli ulkomaalaisia kotikuntaa vailla olevia opiskelijoita. Vailla kotikuntaa olevien opiskelijoiden määrät ovat syyskuun tilastointipäivän tietoja.
Koulutuksen järjestäjän vetovoimaluku (1. sijaisten hakijoiden määrä / aloituspaikka, kevät) on ollut vuosina 2006–2008, joihin tarkastus kohdistui, huomattavasti alhaisempi kuin koko maan vetovoimaluku. Koko maan vetovoimaluku oli vuosina 2005–2007 1,1 ja vuonna 2008 1,2. Järviseudun koulutuskuntayhtymän vetovoimaluvut olivat vuosina 2005–2006 0,40, vuonna 2007 0,50 ja vuonna 2008 0,53. Tarkastuskertomuksen perusteella on lisäksi ilmeistä, että ulkomaalaisten opiskelijoiden osalta opintososiaalisia etuja koskevien säännösten soveltamisessa on ollut suuria ongelmia. Ministeriön päätös tarkastuskertomuksen edellyttämistä jatkotoimenpiteistä on valmistelussa.
Edellä mainitussa palautteessaan Järviseudun koulutuskuntayhtymä on vedonnut menestykseensä tuloksellisuusrahoituksessa. Suuri, vailla kotikuntaa olevien opiskelijoiden määrä kuitenkin vääristää tuloksellisuusmittariston tuloksia, koska mittaristo perustuu tilastokeskuksen henkilötunnuspohjaiseen seurantaan ja ulkomaalaisilla opiskelijoilla, jotka ovat vailla kotikuntaa, ei ole henkilötunnuksia eivätkä he ole mukana laskennassa.
Järviseudun koulutuskuntayhtymän opiskelijamäärävähennys on jo vetovoimatietojen valossa ja myös JAMIn toiminta-alueen väestöennusteiden valossa, mutta myös edellä kuvatuista muista syistä perusteltu tilanteessa, jossa maakunnan osalta oli tarpeen tehdä kokonaisratkaisu opiskelijamäärien vähentämiseksi. Ministeriön kokonaisratkaisu Etelä-Pohjamaan osalta mukaan lukien Suupohja–Sedu-fuusio edesauttaa jatkossa maakunnan opiskelijapaikkojen tarkoituksenmukaisempaa kohdentamista työ- ja elinkeinoelämän koulutustarpeen ja koulutuksen saatavuuden turvaamiseksi maakunnassa.
Lopuksi
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain mukaisessa koulutuksen järjestämisluvassa määrätään ammatillisen peruskoulutuksen kokonaisopiskelijamäärästä, joka käsittää sekä oppilaitosmuotoisen opetussuunnitelmaperusteisen ammatilliseen perustutkintoon johtavan koulutuksen että näyttötutkintoon valmistavan ammatilliseen perustutkintoon johtavan ammatillisen peruskoulutuksen. Ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain (631/1998) 4 §:n 1 momentin (952/2011) mukaan luvan myöntämisestä näyttötutkintona suoritettavaan ammatilliseen perustutkintoon valmistavan koulutuksen järjestämiseen säädetään ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:ssä.
Ammatillisen peruskoulutuksen opiskelijamäärien sopeuttamisen ja uudelleen suuntaamisen prosessissa on noudatettu hallintolain säännöksiä. Prosessissa on valmisteltu laaja tausta-aineisto, joka on kunkin valmisteluvaiheen osalta koulutuksen järjestäjien nähtävänä ministeriön www-sivuilla. Koulutuksen järjestäjiä on kuultu ja annettu mahdollisuus myös kirjallisen palautteen antamiseen kaksi kertaa prosessin aikana. Prosessin aikana on noudatettu hallinnon oikeusperiaatteita. Koulutuksen järjestäjien ammatillisia ja taloudellisia edellytyksiä järjestää laadukasta koulutusta, turvata työelämän tarpeet ja koulutuksen saatavuus alueella arvioidaan kuitenkin järjestäjäkohtaisesti, mutta käyttäen kaikkien koulutuksen järjestäjien osalta samoja kriteereitä ja indikaattoreita.
Ammatillisen koulutuksen järjestäminen ei ole kunnan lakisääteinen tehtävä. Toiminta ei perustu kunnalliseen itsehallintoon, vaan edellyttää ministeriön järjestämislupaa.
Hallitusohjelman mukaisesti ministeriön linjausten ja rakenteellisten kehittämistoimien tavoitteena on saada taloudellisilta ja toiminnallisilta edellytyksiltään vahvempia ja monialaisempia alueellisia toimijoita, joilla on edellytykset joustavammin ja nopeammin reagoida alueellaan erilaisiin työelämän ja koulutuksen tarpeisiin.
Ministeriön opiskelijamäärien sopeuttamista ja uudelleen suuntaamista koskevat päätökset, mukaan lukien Järviseudun koulutuskuntayhtymän päätös, perustuvat koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelmassa asetettuihin, laajaan valmisteluun perustuviin ammatillisen koulutuksen koulutustarvearvioihin ja aloittajatavoitteisiin sekä laajaan maakuntakohtaiseen ja järjestäjäkohtaiseen indikaattoriaineistoon. Järjestäjäverkon rakenteellisen kehittämisen toimeenpanon jatkaminen perustuu niin ikään hallitusohjelman ja kehittämissuunnitelman linjauksiin. Toimivalta perustuu ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:n 2 momenttiin.
Järviseudun koulutuskuntayhtymä on antanut vastaselityksen ja vaatinut, että opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaista päätöstä muutetaan niin, että Järviseudun koulutuskuntayhtymällä on vuonna 2016 vähintään 540 oppilaspaikkaa. Siltä osin kuin opetus- ja kulttuuriministeriö on edellyttänyt, että Järviseudun koulutuskuntayhtymä (JAMI) käynnistää toimenpiteet fuusioitumiseksi alueella toimivaan toiseen koulutuksen järjestäjäorganisaatioon, ministeriön päätös on kumottava. Ministeriön päätökselle ei edellä mainituilta osin ole laillisia perusteita.
Yleistä
JAMIssa on tehty pitkäjänteistä työtä tehokkuuden ja tarjotun koulutuksen kehittämiseksi sekä sen suhteen, että toiminta on kilpailukykyistä kaikin eri mittarein tarkasteltuna. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös johtaa JAMIn alasajoon nykymuodossaan.
Arvioinnissa on otettava huomioon, että JAMIin tulee oppilaitoksen sijainnin johdosta oppilaita kolmen maakunnan alueelta (Etelä-Pohjanmaa, Pohjanmaa ja Keski-Suomi). Oppilaitoksen tarjoamia puutarha- ja luonto- sekä ympäristöalan koulutusohjelmia ei löydy Etelä-Pohjanmaan alueelta muilta koulutuksen antajilta. JAMIssa on käynnistetty alueen teollisuuden tarpeista johtuva alumiinialan koulutus- ja kehittämiskeskushanke, joka tulee lisäämään aloituspaikkojen tarvetta JAMIssa. Hanke on suunniteltu ja toteutettu nimenomaan yhteistyössä alueella toimivien alan teollisuusyritysten kanssa ja pohjautuu alueella olevan teollisuuden työvoiman tarpeisiin.
Aloituspaikkojen lukumäärä
Opetus- ja kulttuuriministeriön päätös on koulutuspaikkojen osalta yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen. JAMIn väestöpohjaan ei ole otettu koko kuntayhtymän aluetta vaan vain Järviseudun seutukunta. Väestöpohjassa olisi tullut ottaa huomioon myös Kauhava ja Alavus ainakin osittain (vanhan kuntajaon mukainen jaotus), koska molemmat kunnat ovat JAMIn jäsenkuntia.
Vastaselityksen liitteenä olevaan taulukkoon on koottu oppilaspaikkojen lukumäärä suhteutettuna väestöennusteeseen verrattuna samalla alueella toimivaan Suupohjan koulutuskuntayhtymään. Kyseisessä liitetaulukossa on myös otettu huomioon kuntafuusioiden aiheuttamat muutokset ja laskettu oppilaspaikkojen lukumäärät ottaen huomioon myös kuntajaon muutoksen laskutapaan aiheuttamat mahdolliset eri vaihtoehdot. Liitetaulukko osoittaa yksiselitteisesti, että JAMI saa tulevaisuudessa aivan liian vähän oppilaspaikkoja suhteessa alueen väestöennusteeseen verrattuna Suupohjan koulutuskuntayhtymän oppilaspaikkamääriin.
Toisena todisteena on Tilastokeskuksen väestöennuste, jossa on JAMIn ja Suupohjan koulutuskuntayhtymän alueen kuntien väestöennusteet edellä mainitun liitetaulukon pohjaksi. Oppilaspaikkamäärät liitetaulukkoon 1 on saatu opetus- ja kulttuuriministeriön koulutuslupaa koskevasta päätöksestä. Aloituspaikkojen noin 27 prosentin vähennys (suhteessa vuoden 2013 paikkamäärään) vaarantaa koko oppilaitoksen kustannustehokkaan ja menestyksellisen opetuksen jatkossa sekä vaarantaa tulevaisuudessa alueen elinkeinoelämän työvoiman saannin. Koko Etelä-Pohjanmaalla keskimääräinen aloituspaikkojen vähennys on 10,8 prosenttia. Kun aloituspaikkoja verrataan vuoden 2006 paikkamäärään, JAMIn aloituspaikkojen vähennys on 34 prosenttia.
Ministeriön päätöksen hyväksyminen johtaisi siihen, että JAMIa kohdellaan eri tavalla kuin muita alueella toimivia vastaavanlaista koulutusta antavia yhteisöjä (Seinäjoen koulutuskuntayhtymä ja Suupohjan koulutuskuntayhtymä).
Fuusioituminen toisen järjestäjäorganisaation kanssa
JAMI on alueen kuntien perustama ja omistama itsenäinen koulutus³kuntayhtymä, eikä opetus- ja kulttuuriministeriöllä ole toimivaltaa määrätä koulutuskuntayhtymää fuusioitumaan toisen koulutuksen järjestäjäorganisaation kanssa.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:ssä sekä ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain 5 §:ssä on säädetty lailliset perusteet koulutuksen järjestämisluvalle. Edellytyksenä ovat koulutuksen tarpeellisuus sekä luvan hakijan ammatilliset ja taloudelliset edellytykset koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen.
Vuoden 2013 ammatillisen koulutuksen tulosrahoituksen standardoitujen mittareiden, toiminnan bruttokustannuksia koskevan valtakunnallisen tilaston ja tehokkuutta mittaavan kustannuskyselyn perusteella JAMI täyttää koulutuksen ammatilliset, taloudelliset ja tarpeellisuusedellytykset erinomaisen hyvin. Koulutukselle on olemassa alueen yrityksistä juontuva tarve, ja koulutuksessa on onnistuttu valtakunnallisesti hyvin, sillä koulutuksen keskeyttäminen on vähäistä. JAMIn taloudellinen tilanne mahdollistaa koulutuksen jatkuvan kehittämisen edellyttämät investoinnit. JAMI on omassa sarjassaan (monialaiset ammatilliset oppilaitokset) tuloksellisuusindeksin mukaan Suomen viiden parhaan oppilaitoksen joukossa ja on samalla kustannustehokkaimpia oppilaitoksia. Koulutusta ei ole järjestetty taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.
Koulutuksen tarpeellisuutta tarkasteltaessa voidaan todeta, että JAMI kouluttaa myös ulkomaisia opiskelijoita muun muassa puutarha- ja turkistarha-alalle. Kyseisille aloille on vaikea saada kotimaisia opiskelijoita ja kotimaista työvoimaa, koska alat eivät ole tällä hetkellä niin sanottuja nuorten muoti- taikka suosikkialoja. JAMIn toiminta-alueella harjoitetaan kuitenkin merkittävässä määrin muun muassa turkistarhausta ja puutarha-alaa, jolloin koulutetulle työvoimalle on ilmeinen tarve. JAMI on vastannut tähän työvoiman tarpeeseen juuri kouluttamalla myös ulkomaisia opiskelijoita edellä mainitun alan työvoiman tarpeisiin. JAMIn antaman koulutuksen taso saa myös kansainvälistä tunnustusta siinä mielessä, että myös ulkomaiset opiskelijat arvostavat JAMIn tuottamaa koulutusta. Tämä voidaan nähdä ennemminkin oppilaitoksen vahvuutena kuin ministeriön vastineessa esiin nostetulla tavalla negatiivisena seikkana.
Toimintaa ja sen laatua voidaan myös arvioida JAMIn toiminnan täyttämillä sertifikaateilla. JAMIlla on ISO 14001:2004 ja ISO 9001:2008 sertifikaatit. Kyseinen laatu- ja ympäristöjärjestelmä on vuosittain ulkopuolisen tarkastuslaitoksen tarkastelun alla.
JAMI on alueellaan hoitanut koulutustakuun sataprosenttisesti. Koulutustakuusta ei voida siten hakea perustetta pakkofuusioon. Hallitusohjelmaan on kirjattu tavoitteeksi myös se, että toisella asteella koulumatkojen tulee olla kohtuulliset. Tämä on ristiriidassa sen kanssa, että kaikki koulutus keskitettäisiin maakuntakeskuksiin, jonne JAMIn alueen opiskelijat joutuisivat matkustamaan pitkän matkan.
Hallitusohjelmaan kirjatut tavoitteet koulutuspaikkojen vähentämisestä ja koulutuksenantajien määrän supistamisesta ovat sen laatuisia tavoitteellisia määräyksiä, etteivät ne luonnollisesti mene voimassaolevan lainsäädännön taikka hallinnon laillisuusperiaatteiden yläpuolelle. Hallitusohjelmaan kirjatut tavoitteet ovat lisäksi osin keskenään ristiriitaisia.
Laki ei tunne ministeriön vastineessaan esille nostamaa vetovoimaisuustekijää eikä opiskelijoiden kotipaikkaa itsenäisenä edellytyksenä koulutuksen järjestämisluvalle. Olennaisempia ovat virallisesti hyväksytyt ja edellä esitellyt mittarit, joiden mukaan JAMI menestyy vertailuissa erinomaisesti. Olennaisempaa kuin se, kuinka monta hakijaa koulutuspaikkaa kohden on, on se, miten tehokkaasti ja ammattitaitoisesti koulutus pystytään tuottamaan, kuinka paljon koulutuksia keskeytetään ja miten hyvin opiskelijat työllistyvät. JAMIn tekemien selvitysten mukaan JAMIsta valmistuneet opiskelijat ovat työllistyneet vertailuissa hyvin. Ulkomaalaiset opiskelijat ovat työllistyneet jopa erinomaisesti.
JAMI on tukenut asuntolassa asuvien pitkämatkalaisten viikonloppuruokailua. Kyseistä tukea ei ole sisällytetty niihin kuluihin, jotka oppilaitos esittää opiskelijoista hyväksyttäviin kuluihin. Näin ollen kyseinen sinänsä vähäinen, mutta oppilaalle merkittävä tuki ei ole tullut valtion varoista, vaan kyseinen tuki on säästetty muusta toiminnasta (muun muassa kevyt hallinto). Kyseinen seikka on kirjattu muun muassa JAMIn oppilashallintosuunnitelmaan. Kyseisellä seikalla ei ole merkitystä asian oikeudelliseen arviointiin.
Kun otetaan huomioon edellä selostetut mittarit ja JAMIn taloudellinen tilanne, JAMI on riittävän vahva toimija antamaan koulutusta. Fuusiolle ei siten ole olemassa laissa tarkoitettuja perusteita. Pienempikin yksikkö voi toimia tehokkaasti ja täyttää laissa tarkoitetut koulutuksen järjestämiselle asetetut edellytykset, jopa paremmin kuin suurempi yksikkö.
Näin ollen laillista perustetta puuttua JAMIn koulutuksen järjestämislupaan ei ole ollut. Opetus- ja kulttuuriministeriön vaatimus fuusioitumisesta ei perustu lakiin ja on tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastainen. Kuntayhtymän perustaminen sekä kuntayhtymän fuusioiminen taikka fuusioimatta jättäminen eivät ole opetus- ja kulttuuriministeriön päätösvaltaan kuuluvia asioita, minkä vuoksi ministeriö ei voi antaa fuusioitumista koskevaa määräystä. Tällä perusteella JAMIa ei voida myöskään koulutuksen aloituspaikkojen määrän suhteen kohdella eriarvoisesti kuin toisia koulutuksen järjestäjiä.
Suupohjan koulutuskuntayhtymää on aloituspaikkojen lukumäärän osalta suosittu JAMIin nähden sen vuoksi, että Suupohjan koulutuskuntayhtymä on käynnistänyt ministeriön toivoman fuusion Seinäjoen koulutuskuntayhtymän kanssa. Fuusiohanke ei lisää nuorten määrää seutukunnassa eikä sillä muutenkaan ole mitään tekemistä koulutuksen järjestämisluvalle laissa asetettujen edellytysten kanssa.
Luovuttaessaan vapaaehtoisesti 66 aloituspaikkaa Seinäjoen koulutuskuntayhtymälle lähihoitajakoulutuksen järjestämiseen JAMI on täyttänyt myös ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 10 §:ssä asetetun vaatimuksen yhteistyöstä alueella toimivien muiden koulutuksen järjestäjien kanssa. Lisäksi JAMI tekee yhteistyötä JAKK:n sekä Kauhavan Yrittäjäopiston kanssa.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen.
Perustelut
Sovellettavat oikeusohjeet
Suomen perustuslain 123 §:n 2 momentin mukaan valtion ja kunnan järjestämän muun kuin yliopisto-opetuksen perusteista samoin kuin oikeudesta järjestää vastaavaa opetusta yksityisissä oppilaitoksissa säädetään lailla.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998) 8 §:n 1 momentin (951/2011) mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö voi myöntää kunnalle, kuntayhtymälle, rekisteröidylle yhteisölle tai säätiölle taikka valtion liikelaitokselle luvan koulutuksen järjestämiseen.
Saman lain 9 §:n 1 momentin mukaan lain 8 §:ssä tarkoitetun luvan myöntämisen edellytyksenä on, että koulutus on tarpeellista ja että luvan hakijalla on ammatilliset ja taloudelliset edellytykset koulutuksen asianmukaiseen järjestämiseen. Koulutusta ei saa järjestää taloudellisen voiton tavoittelemiseksi.
Pykälän 2 momentin (951/2011) mukaan luvassa määrätään koulutustehtävä, joka sisältää tarpeelliset määräykset koulutusasteista, koulutusaloista, tutkinnoista, opetuskielestä, kunnista, joissa koulutusta voidaan järjestää, opiskelijamääristä, erityisestä koulutustehtävästä, koulutuksen järjestämismuodosta ja muista koulutuksen järjestämiseen liittyvistä asioista. Koulutustehtävän muuttamisesta päättää opetus- ja kulttuuriministeriö. Ministeriö voi ilman hakemustakin muuttaa koulutusaloja, tutkintoja ja opiskelijamääriä koskevia määräyksiä sekä muita määräyksiä, jos koulutustarjonta merkittävästi poikkeaa koulutustarpeista.
Ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetun lain (631/1998) 4 §:n 1 momentin (952/2011) mukaan luvan myöntämisestä näyttötutkintona suoritettavaan ammatilliseen perustutkintoon valmistavan koulutuksen järjestämiseen säädetään ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:ssä.
Kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007, jäljempänä puitelaki) 5 §:ssä (384/2011) säädetään kunnan ja yhteistoiminta-alueen muodostamisesta. Pykälän 2 momentin mukaan kuntien yhteistoiminnan vahvistamiseksi kunnat voivat perustaa toiminnallisesta kokonaisuudesta muodostuvan, pykälän 3–5 momentissa tarkoitetun yhteistoiminta-alueen.
Pykälän 5 momentin mukaan kunnan tai yhteistoiminta-alueen, jolla on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain (630/1998) mukainen ammatillisen peruskoulutuksen järjestämislupa, asukasmäärän on oltava vähintään noin 50 000.
Puitelain 15 §:n (384/2011) 1 momentin mukaan mainittu laki tulee voimaan 23 päivänä helmikuuta 2007 ja on voimassa vuoden 2012 loppuun.
Pykälän 2 momentin mukaan sen estämättä, mitä pykälän 1 momentissa säädetään, lain 5 §:ää sovelletaan ja valtioneuvoston 5 a §:n nojalla määräämät yhteistoimintavelvoitteet ovat voimassa vuoden 2014 loppuun.
Hallituksen esityksessä muun muassa laiksi kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta (HE 155/2006 vp) on lakiehdotuksen 5 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että ammatillisen koulutuksen järjestäjistä on tavoitteena muodostaa riittävän suuria ja monipuolisia tai muutoin vahvoja koulutuksen järjestäjiä, joilla on edellytykset kehittää työelämää ja vastata sen osaamistarpeisiin. Edelleen tavoitteena on eri keinoin edistää yhtenäisten koulutusorganisaatioiden muodostumista molempien kieliryhmien tarpeet huomioon ottaen. Tämän vuoksi pykälän 4 momentissa (nykyisessä 5 momentissa) ehdotetaan säädettäväksi, että ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjänä olevan kunnan tai 2 momentissa tarkoitetun yhteistoiminta-alueen asukasmäärän tulee olla vähintään noin 50 000.
Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston ja ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.
Asiakirjoista saatu selvitys
Opetus- ja kulttuuriministeriön lausunnosta ilmenee, että esillä oleva asia liittyy ministeriön tavoitteiseen edistää ammatillisen koulutuksen kehittämistä kokonaisuutena sekä koota koulutuksen järjestäjäverkkoa. Ministeriö oli lokakuussa 2007 ja huhtikuussa 2009 esittänyt suosituksia ammatillisen koulutuksen järjestäjäverkon kokoamiseksi ja Paras-hankkeen edellyttämän 50 000 asukkaan väestöpohjavaatimuksen täyttämiseksi.
Lausunnon mukaan ministeriö arvioi maaliskuussa 2011 lähettämässään kirjeessä järjestäjäverkon kokoamista ja Paras-hankkeen etenemistä alueittain. Ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjien määrä oli tuolloin vähentynyt vuoden 2006 175 järjestäjästä 139 järjestäjään. Vuoden 2014 alussa järjestäjiä on ollut 131. Etelä-Pohjanmaan osalta todettiin, että järjestäjäverkko on edelleen hajanainen ja koulutustarjonnassa on epätarkoituksenmukaista päällekkäisyyttä. Koulutuksen kokoamista on tarpeen jatkaa alueella toimivaan laajapohjaiseen ammattiopistoon, Seinäjoen koulutuskuntayhtymään.
Valtioneuvoston vuosille 2011–2016 vahvistaman koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelman linjausten mukaan ammatillista koulutusta kohdennetaan uudelleen työelämän alakohtaisten ja alueellisten tarpeiden sekä väestökehityksen mukaisesti. Tavoitteena on ammatillisen peruskoulutuksen tarjonnan mitoittaminen työmarkkinoiden pitkän aikavälin tarpeiden perusteella huolehtien samalla nuorisoikäluokan kehityksen ja aikuisväestön osaamistason kannalta riittävästä alakohtaisesta ja alueellisesta tarjonnasta. Koulutuksen järjestämisedellytysten varmistamiseksi opiskelijamäärien vähentämisen ja uudelleensuuntaamisen yhteydessä jatketaan ammatillisen koulutuksen järjestäjäverkon rakenteellista kehittämistä, jonka tavoitteena on muodostaa vahvoja koulutuksen järjestäjäorganisaatioita, jotka turvaavat laadukkaan koulutuksen saatavuuden maan eri osissa ja molemmissa kieliryhmissä.
Ministeriössä valmisteltiin alustava ehdotus 9.11.2012 ammatillisen peruskoulutuksen alueellisiksi ja alakohtaisiksi koulutustarjonnan tavoitteiksi vuosille 2013–2016 sekä suuralue- ja maakuntakohtaisiksi opiskelijamääriksi vuosille 2014–2016. Opetus- ja kulttuuriministeriössä valmisteltu maakuntakohtainen ehdotus nuorten koulutustarjonnan tavoitteiksi pohjautui lausunnon mukaan maakunnilta saatuihin palautteisiin ministeriön alustavasta ehdotuksesta 9.11.2012 sekä kehittämissuunnitelman mitoitustavoitteisiin ja niiden valmistelun yhteydessä tehtyihin suuraluekohtaisiin koulutustarjonnan tavoitteisiin suhteessa alueiden nuorisoikäluokkiin. Maakuntakohtaiset nuorten koulutustarjonnan tavoitteet asetettiin näiden puitteissa siten, että lähtökohtaisesti kaikissa suuralueiden maakunnissa opetussuunnitelmaperusteisen koulutuksen tarjonta suhteessa nuorisoikäluokkaan olisi samalla tasolla. Maakuntakohtaista nuorisoikäluokan kokoon ja ennakoituun työvoimatarpeeseen perustuvaa tavoitteenasettelua tarkistettiin kuitenkin eräiden kriteerien perusteella. Näitä olivat perusopetuksen päättäneiden koulutukseen pääsy, maakunnan lukiokoulutuksen tarjonta osana toisen asteen koulutustarjontaa, maakunnassa järjestettävän ammatillisen koulutuksen vetovoima ja nuorten hakeutuminen muuhun kuin kotimaakunnassa järjestettävään koulutukseen sekä maakunnassa järjestettävästä koulutuksesta työllistyminen.
Näyttötutkintoon valmistavan ammatillisen peruskoulutuksen tarjontatavoitteet asetettiin lausunnon mukaan maakunnittain siten, että tarjonta noudattaisi nuorten aikuisten osaamisohjelman kohderyhmään kuuluvan väestön mukaista maakuntakohtaista jakaumaa. Laskennassa on käytetty pohjana niiden vailla perusasteen jälkeistä tutkintoa olevien 20–29-vuotiaiden lukumäärää, jotka eivät ole ammatillisessa perus- tai lisäkoulutuksessa. Jotta myös aliedustettujen ryhmien kouluttamistavoite tulisi riittävästi otetuksi huomioon, edellä kuvatulla laskennalla muodostettua tavoitetasoa tarkistettiin, mikäli alueen kouluttamattoman vanhemman väestön määrä näyttäisi sitä edellyttävän. Lisäksi ehdotuksessa otettiin huomioon alueen yleinen työttömyystilanne ja nuorisotyöttömyystilanne sekä merkittävien muutostarpeiden kohdalla tarve jaksottaa muutokset pidemmälle aikavälille.
Lausunnon mukaan opetussuunnitelmaperusteisen koulutuksen ja näyttötutkintotavoitteisen koulutuksen tarkastelun lopputulemana määritettiin tavoitteet ammatillisen peruskoulutuksen kokonaisopiskelijamäärälle maakunnittain. Koulutuksen järjestäjät päättävät järjestämislupansa enimmäisopiskelijamäärän puitteissa koulutustarjonnan/aloituspaikkatarjonnan suuntaamisesta opetussuunnitelmaperusteiseen koulutukseen ja näyttötutkintotavoitteiseen koulutukseen.
Saatujen palautteiden ohella järjestäjäkohtaisten ehdotusten valmistelu perustui lausunnon mukaan pääosin samoihin tilastoaineistoihin ja indikaattoreihin kuin maakuntakohtainen valmistelu. Marraskuun 2012 maakuntakohtaisen ehdotuksen valmistelussa käytettyjen indikaattorien ohella maaliskuun 2013 koulutuksen järjestäjäkohtaisen ehdotuksen valmistelussa käytettiin uusina indikaattoreina muun muassa koulutuskapasiteetin käytön tehokkuutta, peruskoulutuksen tarjonnan suuntautumista nuorten koulutukseen, koulutustarjonnan riittävyyttä nuorisoikäluokalle, koulutuksen vetovoimaisuutta, koulutuksen läpäisyä ja keskeyttämistä, opiskelijoiden liikkuvuutta maakuntien välillä sekä koulutuksen tuloksellisuusindikaattoreita ja nuorten aikuisten osaamisohjelman paikkojen kohdentamista. Näiden pohjalta analysoitiin kunkin maakunnan tilannetta.
Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalaisella päätöksellä ja muilla ministeriön samana päivänä 27.6.2013 tekemillä päätöksillä ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjäkohtaisista opiskelijamääristä vuosille 2014–2016 ammatillisen peruskoulutuksen tarjontaa parannettiin alueilla, joilla on eniten koulutusta tarvitsevia nuoria ja työvoiman tarvetta. Maakunnissa, joissa nuorisoikäluokat pienenevät, koulutustarjontaa vähennettiin maltillisesti.
Lausunnon mukaan Etelä-Pohjanmaan maakunnan yhdeksästä ammatillisen koulutuksen järjestäjästä neljän koulutuksen järjestäjän vähennystä kohtuullistettiin maaliskuun 2013 esitykseen nähden. Seinäjoen koulutuskuntayhtymälle (Sedu), joka on maakunnan suurin monialainen ja vetovoimaisin koulutuksen järjestäjä, oli mahdollista ja perusteltua antaa 35 paikkaa, koska muuhun maakuntaan verrattuna Sedun suurimman jäsenkunnan Seinäjoen ja sen ympäristökuntien nuorten ikäluokat kasvavat vuoden 2016 jälkeen.
Osana kohtuullistamiskokonaisuutta Suupohjan koulutuskuntayhtymälle annettiin 60 opiskelijapaikkaa. Suupohjan osalta kohtuullistaminen tehtiin olemassa olevan Seduun fuusioitumiseen liittyvän 11.6.2013 päivätyn aiesopimuksen perusteella ehdollisena ja siten fuusioitumisen vauhdittamiseksi ja varmistamiseksi. Maakunnan kaksi muuta järjestäjää, joiden opiskelijamääräleikkausta kohtuullistettiin viidellä opiskelijapaikalla, olivat puolestaan oman koulutusalansa ainoita järjestäjiä maakunnassa. Järviseudun koulutuskuntayhtymän (JAMI) opiskelijamäärävähennyksen, 169 opiskelijaa, osalta ei tehty muutosta maaliskuun 2013 esitykseen nähden.
Lausunnon mukaan ministeriö on vuonna 2009 suositellut, että Etelä-Pohjanmaan suomenkielisen ammatillisen koulutuksen kokoamista jatketaan siten, että Seinäjoen koulutuskuntayhtymään liitetään Järviseudun koulutuskuntayhtymän, Suupohjan koulutuskuntayhtymän, Jalasjärven kunnan ja TEAK Oy:n ammatillinen koulutus. Näistä muun muassa Järviseudun koulutuskuntayhtymä ei täyttänyt Paras-hankkeen ammatillisen koulutuksen järjestämiselle asettamaa 50 000 asukkaan väestöpohjaa.
Ministeriö on valituksenalaisessa päätöksessään edellyttänyt Järviseudun koulutuskuntayhtymältä aktiivisten toimenpiteiden käynnistämistä ja koulutustehtävän fuusioimista alueella toimivaan monialaiseen järjestäjään.
Ministeriön lausunnon mukaan Järviseudun koulutuskuntayhtymän opiskelijamäärävähennys on edellä todetuilla perusteilla ja myös JAMIn toiminta-alueen väestöennusteiden valossa perusteltu. Ministeriön kokonaisratkaisu opiskelijamäärien vähentämiseksi Etelä-Pohjanmaan osalta, mukaan lukien Suupohja–Sedu-fuusio, edesauttaa jatkossa maakunnan opiskelijapaikkojen tarkoituksenmukaisempaa kohdentamista työ- ja elinkeinoelämän koulutustarpeen ja koulutuksen saatavuuden turvaamiseksi maakunnassa.
Järviseudun koulutuskuntayhtymän mukaan JAMI on alueen kuntien perustama ja omistama itsenäinen koulutuskuntayhtymä, eikä opetus- ja kulttuuriministeriöllä ole ollut toimivaltaa määrätä koulutuskuntayhtymää fuusioitumaan toisen koulutuksen järjestäjäorganisaation kanssa. Koulutuspaikkojen osalta opetus- ja kulttuuriministeriön päätös on yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen. JAMIn väestöpohjaan ei ole otettu koko kuntayhtymän aluetta vaan vain Järviseudun seutukunta. Väestöpohjassa olisi tullut ottaa huomioon myös Kauhava ja Alavus ainakin osittain (vanhan kuntajaon mukainen jaotus), koska molemmat kunnat ovat JAMIn jäsenkuntia. JAMIn aloituspaikkojen vähennys on huomattavasti suurempi kuin muilla alueen opetuksen järjestäjillä. Lisäksi Suupohjan koulutuskuntayhtymää on JAMIn mukaan aloituspaikkojen lukumäärän osalta suosittu JAMIin nähden sen vuoksi, että Suupohjan koulutuskuntayhtymä on käynnistänyt ministeriön toivoman fuusion Seinäjoen koulutuskuntayhtymän kanssa.
Oikeudellinen arviointi
Arvioinnin lähtökohdat
Korkeimmassa hallinto-oikeudessa on Järviseudun koulutuskuntayhtymän valituksesta ratkaistavana, onko opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös lainvastainen yhtäältä opiskelijamääriä koskevan päätöksen kohdan 2.4 osalta ja toisaalta siltä osin kuin päätöksen kohdassa 2.7 edellytetään, että Järviseudun koulutuskuntayhtymä käynnistää aktiiviset rakenteellisen kehittämisen toimenpiteet koulutustoimintansa fuusioimiseksi alueella toimivaan monialaiseen koulutuksen järjestäjäorganisaatioon ministeriön suositusten (2.4.2009 dnro 5/500/2009 ja 31.3.2011 nro 1/500/2011) mukaisesti. Valittaja katsoo, että päätös on opiskelijoiden enimmäismäärien osalta yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen. Fuusioitumisen edellyttäminen puolestaan on valittajan käsityksen mukaan kunnallisen itsehallinnon vastaista eikä ministeriöllä ole ollut toimivaltaa antaa tällaista määräystä.
Järjestämisluvan muuttaminen opiskelijamäärien osalta
Opetus- ja kulttuuriministeriö on valituksenalaisella päätöksellään ja samana päivänä tekemillään toisia ammatillisen peruskoulutuksen järjestäjiä koskevilla päätöksillään muuttanut useiden koulutuksen järjestäjien enimmäisopiskelijamääriä vuosille 2014–2016. Järviseudun koulutuskuntayhtymä katsoo, että sitä on opiskelijamääriä vähennettäessä kohdeltu eri tavalla kuin muita alueen koulutuksen järjestäjiä. Valittaja katsoo, ettei aloituspaikkojen jako vastaa väestöennusteita ja että vähennykset kohdistuvat valittajaan suhteettoman raskaasti. Valittajan mukaan vähennykset vaarantavat alueen elinkeinoelämän työvoiman saannin ja oppilaitoksen kustannustehokkaan ja menestyksellisen opetuksen. Lisäksi Suupohjan koulutuskuntayhtymää on valittajan mukaan suosittu opiskelijapaikkoja jaettaessa suhteessa valittajaan siitä syystä, että Suupohjan koulutuskuntayhtymä on käynnistänyt ministeriön toivoman fuusion Seinäjoen koulutuskuntayhtymän kanssa.
Edellä kohdasta "Asiakirjoista saatu selvitys" ilmenee, että ammatillisen peruskoulutuksen tarjontaa on valtioneuvoston vuosille 2011–2016 vahvistaman koulutuksen ja tutkimuksen kehittämissuunnitelman linjausten mukaisesti ollut tarpeen vähentää ja tarjontaa on tullut suunnata uudelleen työelämän alakohtaisten ja alueellisten tarpeiden sekä väestökehityksen mukaisesti. Vaikka tarkoituksena on ollut parantaa ammatillisen koulutuksen tarjontaa ja saatavuutta koko maassa, ammatillisen peruskoulutuksen tarjontaan on kuitenkin kohdistunut ikäluokan pienenemisen ja työvoimatarpeen kehityksen myötä tarve vähentää koulutuksen aloituspaikkoja.
Opetus- ja kulttuuriministeriöllä on ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:n 2 momentin nojalla laaja harkintavalta muuttaa koulutuksen järjestämislupaan sisältyviä määräyksiä muun ohella opiskelijamääristä, jos koulutustarjonta merkittävästi poikkeaa koulutustarpeista.
Koska koulutustarjonnan on katsottu merkittävästi poikkeavan koulutustarpeista, opetus- ja kulttuuriministeriöllä on lähtökohtaisesti ollut ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:n 2 momentin nojalla toimivalta muuttaa Järviseudun koulutuskuntayhtymän ammatillisen koulutuksen järjestämislupaa opiskelijamäärien osalta. Opetus- ja kulttuuriministeriö voi lupaviranomaisena mainitun lainkohdan nojalla tarkoituksenmukaisuusperusteella muuttaa järjestämislupapäätöstä, vaikka saman pykälän 1 momentissa säädetyt koulutuksen järjestämistä koskevan luvan myöntämisen oikeudelliset edellytykset edelleen täyttyisivätkin.
Opiskelijamäärien sopeuttamista on arvioitu osin suuralue- ja maakuntakohtaisten ja osin järjestäjäkohtaisten indikaattoreiden perusteella. Kun otetaan huomioon ministeriön laaja harkintavalta, ministeriö on harkintansa mukaan voinut päättää niistä indikaattoreista, joiden perusteella opiskelijamäärien vähentämistä on arvioitu muiden ohella Järviseudun koulutuskuntayhtymän osalta osana Etelä-Pohjanmaan maakunnan kokonaisratkaisua. Ministeriön laskelmia Järviseudun koulutuskuntayhtymän ammatillisen peruskoulutuksen vuotuisista kokonaisopiskelijamääristä ei valituksessa esitetyillä perusteilla voida pitää virheellisinä.
Kuten edellä kohdassa "Asiakirjoista saatu selvitys" ilmenee, Etelä-Pohjanmaan osalta järjestäjäverkon on todettu olevan hajanainen ja koulutustarjonnassa on katsottu olevan epätarkoituksenmukaista päällekkäisyyttä. Tähän nähden ministeriön ei voida katsoa asettaneen Järviseudun koulutuskuntayhtymää eriarvoiseen asemaan eikä käyttäneen harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se on ollut käytettävissä myöskään siitä syystä, että myös koulutuksen järjestäjäverkon rakenteeseen liittyvillä seikoilla on ollut vaikutusta päätöksentekoon jaettaessa opiskelijapaikkoja alueen eri koulutuksenjärjestäjien välillä.
Järjestäjäverkon rakenteellinen kehittäminen
Asiassa on seuraavaksi arvioitava ministeriön päätökseen sisältyvää järjestäjäverkon rakenteelliseen kehittämiseen liittyvää kohtaa, jonka mukaan ministeriö edellyttää, että Järviseudun koulutuskuntayhtymä käynnistää aktiiviset rakenteellisen kehittämisen toimenpiteet koulutustoimintansa fuusioimiseksi alueella toimivaan monialaiseen koulutuksen järjestäjäorganisaatioon ministeriön aiemmin antamien suositusten mukaisesti. Valittaja katsoo, ettei ministeriöllä ole toimivaltaa määrätä koulutuskuntayhtymää fuusioitumaan toisen koulutuksen järjestäjäorganisaation kanssa eikä se voi myöskään perustuslain 121 §:n 1 momentissa säädetty kunnallinen itsehallinto huomioon ottaen tällaista edellyttää.
Ammatillisesta koulutuksesta annetun lain 9 §:ssä ministeriölle ei ole säädetty toimivaltaa velvoittaa koulutuksen järjestäjää fuusioitumaan toiseen järjestäjäorganisaatioon, vaan ministeriö voi mainitun pykälän 3 momentin nojalla tarvittaessa peruuttaa koulutuksen järjestämistä koskevan luvan, jos koulutus ei enää täytä pykälän 1 momentissa luvan myöntämiselle säädettyjä edellytyksiä eli jos esimerkiksi koulutustarpeeseen liittyvät seikat sitä edellyttävät.
Rakenteellisen kehittämisen toimenpiteitä päätöksessään edellyttäessään opetus- ja kulttuuriministeriön ei kuitenkaan voida katsoa asettaneen Järviseudun koulutuskuntayhtymälle oikeudellisesti sitovaa velvoitetta fuusioitumiseen. Ministeriön on katsottava tässä lähinnä ilmaisseen, miten järjestäjäverkon rakenteellista kehittämistä Etelä-Pohjanmaalla sen käsityksen mukaan tulee jatkaa. Edellä todetun mukaisesti fuusioitumiseen velvoittavaa päätöstä ministeriö ei päätöksessä mainittujen lainkohtien perusteella voisikaan tehdä. Ministeriön päätös ei siten tältä osin ole perustuslain 121 §:n 1 momentissa säädetyn kunnallisen itsehallinnon vastainen eikä muutenkaan lainvastainen.
Johtopäätös
Opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole päätöstä tehdessään ylittänyt sille kuuluvaa harkintavaltaa. Päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla hallintolainkäyttölain 7 §:ssä tarkoitetulla tavalla lainvastainen.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Halén, Outi Suviranta, Leena Äärilä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Riitta Kreula.