Muu päätös 2325/2015
Asia Vapaan sivistystyön järjestämiseen myönnetyn valtionosuuden takaisinperintää koskeva valitus
Valittaja Helsingin kristillisen opiston säätiö
Päätös, jota valitus koskee
Opetus- ja kulttuuriministeriö 12.12.2011 nro OKM/20/203/2011
1. Asian tausta
Helsingin kristillisen opiston säätiön (jäljempänä myös säätiö) yllä³pitämä Helsingin kristillinen opisto -niminen kansanopisto (jäljempänä myös opisto) järjestää vapaasta sivistystyöstä annetun lain (632/1998) ja asetuksen (805/1998) mukaista koulu³tusta. Lupa on uudistettu opetusministeriön (1.5.2010 alkaen opetus- ja kulttuuriministeriö) päätöksellä 6.11.1998 (drno 99/460/98) 1.1.1999 lukien. Luvan mukaan opiston ylläpitäjänä on Helsingin kristillisen opiston säätiö. Oppilaitoksen nimi on Helsingin kristillinen opisto ja sijaintipaikka Helsinki. Opetuskieli on suomi. Opiston ylläpitämisluvan mukainen koulutustehtävä on erityisesti kansainvälisen yhteistyön, soveltavan teologian, sosiaalialojen ja viestinnän koulutus. Tehtävänä on sekä pitkien että lyhyiden kurssien järjestäminen. Kansanopisto voi järjestää vapaasta sivistystyöstä annetun lain 3 §:n mukaan myös koulutusta tukevaa tai siihen läheisesti liittyvää palvelutoimintaa (maksullista palvelutoimintaa).
Säätiöllä on lisäksi ammatillisen lisäkoulutuksen järjestämislupa. Lisäkoulutuksesta säädetään ammatillisesta aikuiskoulutuksesta annetussa laissa (631/1998) ja koulutuksen rahoituksesta opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetussa laissa (635/1998) ja asetuksessa (806/1998).
2. Asian aikaisempi käsittely
Opetushallitus on 20.4.2007 jättänyt opetusministeriölle Helsingin kristillisen opiston vuoden 2004 vapaan sivistystyön koulutusta koskevan tarkastuskertomuksen. Tarkastuksen kohteena oli erityisesti opiston järjestämien Helsingin yliopiston teologisen tiedekunnan koulutusohjelmaopintojen ja avoimen yliopistotoiminnan selvittäminen ja opiston vapaan sivistystyön koulutuksen opiskelijaviikkojen laskeminen ja ilmoittaminen vuodelta 2004, kirjanpitojärjestelmän toimivuus sekä kustannusten kohdentaminen.
Opetushallitus katsoi tarkastuskertomuksessaan, että Helsingin yliopiston teologisen tiedekunnan opinto-ohjelmaan liittyvät kurssit, joihin ovat voineet osallistua vain yliopistossa kirjoilla olevat tutkinto-opiskelijat, kuuluvat kansanopiston maksulliseen palvelutoimintaan. Tarkastuskertomuksen mukaan myös opiston opiskelijaviikkojen laskennassa on poikettu eräiltä osin vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:ssä säädetystä opiskelujakson 15 tunnin vähimmäispituudesta. Opiston toteuttaman etä- ja monimuoto-opetuksen dokumentointi opiskelijaviikkolaskennassa on puuttunut. Lisäksi säätiön yhteistyösopimusten perusteella järjestetyissä koulutuksissa ei ole noudatettu vapaan sivistystyön koulutuksen kustannusten ilmoittamisessa aiheuttamisperiaatetta. Yhteistyö³sopimusten mukaisten koulutusten kustannuksista on jäänyt vain osa opiston kustannuksiksi. Tämän seurauksena opiston vapaan sivistystyön koulutuksen valtionosuusjärjestelmään ilmoitetut kustannukset eivät kaikilta osin vastaa opiskelijaviikkoihin kohdistuvia kustannuksia eivätkä anna todellista kuvaa opiston toiminnan taloudellisuudesta.
Opiston vuodelta 2004 Opetushallituksen ylläpitämän valtionosuuden perusteina käytettävien perus- ja kustannustiedonkeruisiin virheellisin perustein ilmoittamien opiskelijaviikkojen määrä on Opetushallituksen laskelman mukaan ollut yhteensä 3 676. Opetushallitus on arvioinut palautettavan valtionosuuden määrän vuodelle 2004 myönnetyn valtionosuuden perusteeksi vahvistettujen opiskelijaviikkojen määrän perusteella ja esittänyt palautettavaksi määräksi 383 700,86 euroa vuoden 2006 valtionosuuden määrästä.
Opetusministeriö on 14.12.2007 kuullut opiston ylläpitäjän edustajia opiskelijaviikkojen oikaisemisesta ja perusteettomasti saadun edun palautuksesta. Kuuleminen on järjestetty, koska takaisin perittäväksi tulevan valtionosuuden määrä on poikennut Opetushallituksen esittämästä määrästä. Ero on johtunut valtionosuuden laskemisen perusteista. Vähennystä ei tehdä Opetushallituksen esittämällä tavalla valtionosuuden määrästä vaan valtionosuuden määräytymisen perusteesta. Tarkastuksen kohteena olleen vuoden 2004 opiskelijaviikkokertymää on käytetty kahden vuoden valtionosuuden määräytymisen perusteena. Vuoden 2006 valtionosuuden määräytymisen perusteena on käytetty kunkin kansanopiston vuosien 2003 ja 2004 keskiarvon mukaista opiskelijaviikkomäärää. Vuoden 2007 valtionosuuden määräytymisen perusteena on käytetty vuosien 2004 ja 2005 opiskelijaviikkojen keskiarvoa. Määrät on suhteutettu valtion talousarvioissa määrättyyn kokonaiskiintiöön vähentämällä kultakin opistolta samassa suhteessa opiskelijaviikkoja. Opetusministeriön laskelman mukainen takaisinperittävä määrä vuodelta 2006 on ollut 232 291 euroa ja vuodelta 2007 yhteensä 259 403 euroa.
Kuulemisen perusteella ministeriö on pyytänyt säätiöltä kirjalliseen vastineen ja erikseen yksilöidyt lisäselvitykset muun ohella Helsingin yliopiston ja Helsingin kristillisen opiston välisen sopimuksen mukaiseen koulutukseen ja avoimeen yliopistokoulutukseen osallistuneista opiskelijoista.
Helsingin kristillisen opiston säätiö on toimittanut vastineensa opetus³ministeriöön 10.3.2008. Vastineen liitteinä on toimitettu muun ohella vuoden 2004 toimintasuunnitelma ja toimintakertomus 2003–2004 sekä jo Opetushallituksen tarkastusta varten toimitettua aineistoa opiston koulutuksista. Vastineen mukaan opiskelijaviikkojen laskentaperiaatteet ovat olleet tulkinnanvaraiset ja laskennasta vallitsee opistossa epätietoisuus. Helsingin yliopiston teologisen tiedekunnan kanssa yhteistyössä järjestetyt kurssit eivät ole olleet pakollisia tiedekunnan opiskelijoille vaan vaihtoehtoinen suoritustapa tenteille. Myös tiedekunnan perusopetus on ollut avointa. Siihen eivät ole olleet oikeutettuja vain tiedekuntaan hyväksytyt opiskelijat, vaan kursseille on osallistunut opiston opiskelijoita ja Tuomasmessun vapaaehtoisia. Koulutus täyttää omaehtoisen hakeutumisen tunnusmerkit. Opiston ulkopuolisista ei jää opintorekisteriin merkintää. Opiston teologian opiskelijoista on tehty hyväksymispäätös niin, että heidän suorituksensa hyväksytään tiedekunnassa. Säätiön toimittama lisäselvitys on ollut tarkastuksen yhteydessä Opetushallituksen käytettävissä. Avoimen yliopiston kurssien opiskelijaviikkolaskelmista puuttuvat näin ollen opiston pitkillä linjoilla opiskelleiden opiskelijaviikot.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on 24.11.2011 järjestänyt säätiön ja opiston edustajille kuulemistilaisuuden perusteettoman edun palauttamista koskevasta päätösluonnoksesta.
Helsingin kristillisen opiston säätiö on vielä antanut ministeriölle 29.11.2011 päivätyn kirjallisen vastineen.
3. Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös
Opetus- ja kulttuuriministeriö on valituksenalaisessa päätöksessään katsonut, että vuonna 2004 virheellisesti valtionosuuden määräytymisen perusteeksi ilmoitettujen opiskelijaviikkojen määrä on yhteensä 3 676. Ministeriö on päättänyt vapaasta sivistystyöstä annetun lain 19 §:n (1765/2009), opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 62 ja 63 §:n ja kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 19 §:n nojalla periä Helsingin kristillisen opiston säätiöltä perusteettomasti saatua valtionosuutta 232 291 euroa vuodelta 2006 ja 259 403 euroa vuodelta 2007 eli yhteensä 491 694 euroa. Päätöksen mukaan laskelmat ovat päätöksen liitteinä 1 ja 2.
Päätöksen mukaan palautettavalle määrälle peritään lisäksi vapaasta sivistystyöstä annetun lain 19 §:n (1765/2009), opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 62 §:n ja kuntien valtionosuuslain 19 §:n nojalla korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen vuoden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Ottaen huomioon asian käsittelyn keston ja sen, että säätiö on ryhtynyt toimenpiteisiin Opetushallituksen tarkastuskertomuksessa havaittujen puutteellisuuksien korjaamiseksi, ministeriö on päättänyt kohtuullistaa perittävän koron määrää siten, että korkoa peritään 1.1.2006–31.12.2008 väliseltä ajalta yhteensä 41 737,75 euroa. Laskelma on päätöksen liitteenä 3.
Opetus- ja kulttuuriministeriölle palautettava määrä tulee maksaa 1.4.2012 mennessä.
Ministeriö on katsonut, että säätiö on vuonna 2004 menetellyt monilta osin vapaasta sivistystyöstä annetun lainsäädännön vastaisesti. Säätiö on menetellyt mainitun lainsäädännön vastaisesti järjestäessään Helsingin yliopiston ja säätiön väliseen kirjalliseen sopimukseen perustuen yliopiston perustutkintoon kuuluvaa koulutusta yliopiston teologisen tiedekunnan tutkinto-opiskelijoille kansanopiston vapaan sivistystyön koulutuksena.
Samoin säätiö on menetellyt vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 ja 2 §:n säännösten vastaisesti järjestäessään koulutusta siten, että yhtäjaksoisen opiskelujaksonpituus on jäänyt alle asetuksen 1 §:ssä edellytetyn 15 tunnin rajan ja myös silloin, kun yksittäinen opiskelujakso on järjestetty pitkäkestoisen opintokokonaisuuden erillisenä aloitus- tai päätöspäivänä sekä laskettu ja ilmoitettu valtionosuuden perusteeksi käytettäviksi opiskelijaviikoiksi.
Edelleen säätiö on toiminut vastoin asetuksen 2 §:n säännöstä, kun avointa yliopistotoimintaa on järjestetty viikoittain yhtenä tai kahtena iltana 1–2 tuntia ja kun siihen ovat osallistuneet muut kuin samanaikaisesti opiston muussa koulutuksessa opiskelevat ja kun viikoittain väliin jääneitä tunteja on laskennallisin perustein luettu etäopiskeluksi ja muunnettu kansanopiston opiskelijaviikoiksi.
Ministeriö on päätöksessään ensin selostanut soveltamiaan säännöksiä ja perustellut sitten päätöstään muun ohella seuraavasti:
Kansanopistojen toiminta- ja rahoitussäännökset ovat muuttuneet olennaisesti jo vuoden 1994 alusta, kun kansanopistojen valtionosuudesta annettu laki ja asetus (1218/1993 ja 1219/1993) tulivat voimaan. Tuolloin kansanopistojen rahoitusjärjestelmä muuttui kokonaan laskennalliseksi. Oppilaitoksen ylläpitäjälle tuli samalla valtionosuuden perusteena käytettäviä suoritteita ja kustannuksia koskeva seuranta- ja ilmoittamisvelvoite Opetushallituksen toteuttamiin tiedonkeruisiin. Vapaasta sivistystyöstä annettu laki korvasi edellä mainitun lain vuoden 1999 alusta. Kansanopistojen valtionosuuden perusteena käytettävien opiskelujaksojen pituutta ja suoritteiden laskemista koskevat säännökset sisältyvät vapaasta sivistystyöstä annettuun asetukseen (1 ja 2 §) lähes vastaavan³ sisältöisinä kuin aiemmin voimassa olleeseen asetukseen. Kansanopistojen valtionosuuden perusteena käytettävä opiskelijaviikko on vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 2 §:n mukaan yhden opiskelijan viiden työpäivän pituinen opiskelujakso kansanopistossa, jona aikana hän on saanut ohjattua opetusta keskimäärin vähintään viisi tuntia päivässä. Tätä lyhyemmät ja pidemmät opiskelujaksot muutetaan opiskelijaviikoiksi jakamalla työpäivien lukumäärä viidellä. Yhtenä opiskelujaksona järjestetyn koulutuksen vähimmäispituus on asetuksen 1 §:n mukaan 15 opetustuntia. Oppilaitoksen ylläpitäjän vastuulla on päättää edellä mainittujen säännösten ja ylläpitämisluvassa määrätyn koulutustehtävänsä rajoissa kansanopiston järjestämän koulutuksen sisällöistä ja pituuksista.
Helsingin kristillisen opiston vastineen mukaan opiston laintulkinta ja opiskelijaviikkojen laskentakäytäntö on perustunut Opetushallituksen päätöksiin vuosilta 1993–1994 ja kansanopistoyhdistyksen pääsihteerin suullisesti hyväksymään tulkintamalliin. Opiston taholta on vedottu jo aiemmin omaksutun käytännön jatkamiseen, koska muun muassa silloisen valtionosuusjärjestelmän mukaan toimitettuun toimintasuunnitelmaan ei tuolloin lääninhallituksen taholta puututtu eikä myöskään Opetushallituksen taholta valtionavustustilitysten yhteydessä vuonna 1993.
Opiston ylläpitäjä on ilmoittanut perustaneensa tulkintansa ja saamansa ohjeistuksen laskennallista valtionosuusjärjestelmää edeltävälle ajalle, jolloin kansanopistojen rahoitus perustui myönnettyihin ennakoihin ja jälkeenpäin Opetushallituksen hyväksymiin menoihin. Kansanopistojen toiminta- ja rahoitussäännökset muuttuivat kuitenkin olennaisesti jo vuoden 1994 alusta, josta lukien myös kansanopistojen valtionosuusviranomaisena on ollut opetusministeriö, ei Opetushallitus. Tuolloin siirryttiin järjestelmään, jossa vastuu muun muassa siitä, että opiskelijaviikot on laskettu lainsäädännön edellyttämällä tavalla ja kustannukset on kirjattu ja ilmoitettu oikein, kuuluu oppilaitoksen ylläpitäjälle. Myöskään toimintasuunnitelmia ei sen jälkeen ole toimitettu viranomaisen hyväksyttäväksi.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on todennut, että kansanopiston toimintaa ja rahoitusta koskevan lainsäädännön tuntemus kuuluu oppilaitoksen ylläpitäjän ammatillisiin edellytyksiin. Ylläpitäjällä on vastuu koulutuksen järjestämisestä kulloinkin voimassa olevan lainsäädännön edellyttämällä tavalla ja rajoissa. Keskeinen osa tätä vastuuta on, että koulutus suunnitellaan ja järjestetään ja myös toteutuneet suoritteet lasketaan ja ilmoitetaan viranomaisille valtionosuuden perusteeksi noudattaen kulloinkin voimassa olevaa lainsäädäntöä. Sama vaatimus koskee vuosittain käyttökustannuksiksi kirjattavia ja Opetushallituksen toimittamaan tiedonkeruuseen ilmoitettavia kustannuksia. Säännösten vastaisen käytännön jatkamista uudistetun lainsäädännön aikana ei voi perustaa siihen, että oppilaitoksen virheellinen menettely on jäänyt aiemmin joiltakin osin viranomaiselta huomaamatta.
Kansanopiston järjestämän koulutustoiminnan tulee olla suunnitelmallista ja perustua lain 6 §:n mukaan vuosittain laadittavaan toimintasuunnitelmaan, jonka merkitys koulutustoimintaa ohjaavana asiakirjana korostui vuoden 1994 alusta.
Helsingin yliopiston ja Helsingin kristillisen opiston säätiön väliseen sopimukseen perustuva koulutus
Helsingin yliopiston ja Helsingin kristillisen opiston säätiön välisen vuotta 2004 koskevan sopimuksen mukaan opisto on järjestänyt sopimuksen liitteessä 1 mainitut teologian kandidaatin ja maisterin tutkintoon pakollisina kuuluvat kurssit ja yleisen teologian opetuksen tiedekunnan opiskelijoille. Sopimuksen mukaan yliopisto on valinnut kurssien opettajat, jotka Helsingin kristillinen opisto on palkannut tehtäviinsä. Yliopisto on vastannut opintosuoritusten rekisteröinnistä, sekä kurssien suunnittelusta, arvioinnista ja evaluoinnista. Sopimuksen mukaan yliopisto on maksanut 40 prosenttia kurssien välittömistä kuluista, ja osan kustannuksista on maksanut Helsingin kristillinen opisto saamallaan valtionosuusrahoituksella. Sopimuksen perusteella yliopisto ja Helsingin kristillinen opisto ovat järjestäneet kurssien opetustilat tarkemmin sovittavalla tavalla. Helsingin kristillisen opiston toimittama sopimuksen liite 1 sisälsi lähinnä palkkiolaskuja opettajille.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan Helsingin kristillinen opisto on järjestänyt edellä mainittuun sopimukseen perustuen teologian kandidaatin ja maisterin tutkintoon pakollisina kuuluvia kursseja ja yleisen teologian opetuksen tiedekunnan tutkinto-opiskelijoille. Tarkastuskertomuksen mukaan opiston toteuttamista teologisen tiedekunnan yhteistyökursseista jumalanpalveluskurssin, uskonnondidaktiikan ja sielunhoidon kursseille ovat voineet käytännössä osallistua vain yliopiston teologisen tiedekunnan tutkinto-opiskelijat. Opetushallitus on katsonut, että koulutus kuuluu toteutettavaksi oppilaitoksen maksullisena palvelutoimintana eikä vapaan sivistystyön valtionosuuden piiriin kuuluvana koulutuksena ja on esittänyt näistä kursseista kertyneet opiskelijaviikot vähennettäväksi valtionosuuden perusteiksi ilmoitetuista opiskelijaviikoista. Yliopiston maksamat kustannukset kristillinen opisto on tarkastuskertomuksen mukaan kirjannut opiskelijamaksuiksi. Osa yliopiston opiskelijoiden koulutuksesta syntyneistä kustannuksista on puolestaan katettu kansanopiston saamalla valtionosuudella.
Säätiön vastineen mukaan Helsingin yliopiston teologisen tiedekunnan niin sanotut yhteistyökurssit eivät ole olleet pakollisia tiedekunnan opiskelijoille vaan vaihtoehtoinen suoritustapa tenteille. Koulutukseen on osallistunut myös muun muassa kristillisen opiston teologian kurssilla olleita opiskelijoita. Opiston teologian kurssin käyneet pyrkivät yleensä teologiseen tiedekuntaan, minkä vuoksi oli perusteltua, että myös heidän oli mahdollista osallistua joihinkin osioihin teologian perusopinnoista. Koulutus on vastineen mukaan ollut avointa kaikille.
Kansanopistossa vapaan sivistystyön koulutuksena ja sen rahoituksella korkeakoulutasoista koulutusta voidaan yhteistyöoppilaitoksena järjestää vain avoimena korkeakoulutoimintana. Kun opisto on järjestänyt erillisen sopimuksen nojalla yliopiston teologisen tiedekunnan opiskelijoille kandidaatin tai maisterin tutkintoon sisältyviä osia, kysymys on yliopiston asianomaisen tiedekunnan perustutkintoa opiskelevista opiskelijoista, joille yliopisto on hankkinut osia tutkintoon johtavasta koulutuksesta kansanopistosta. Sopimukseen perustuvaa koulutusta ei ole järjestetty avoimen yliopisto-opetuksen toiminta³periaatteita noudattaen. Helsingin yliopiston avoimen yliopiston vuoden 2004 toimintasuunnitelman mukaan Helsingin kristillinen opisto ei myöskään ole teologisen tiedekunnan yhteistyöoppilaitoksena vuodelta 2004, vaan järjestäjänä on Helsingin yliopisto. Opisto ei ole maksanut koulutuksen järjestämisestä aiheutuneita kustannuksia eikä ole perinyt tähän koulutukseen osallistuneilta opiskelijoilta opiskelijamaksuja, kuten avoimessa yliopistotoiminnassa, vaan yliopisto on maksanut 40 prosenttia koulutuksesta aiheutuneista välittömistä kuluista, ja opisto on kirjannut yliopiston sopimuksen mukaisen maksuosuuden opiskelijamaksuiksi. Yliopiston teologisen tiedekunnan opiskelijoista kertyneet suoritteet (opiskelijaviikot) opisto on ilmoittanut valtionosuuden perusteina käytettäviksi suoritteiksi, mikä on osaltaan kerryttänyt opiston valtionosuuden perusteeksi vahvistamaa suoritemäärää ja samalla valtionosuutta.
Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 3 §:ssä tarkoitettu maksullinen palvelutoiminta ja sen kustannusten ja suoritteiden kirjausohjeet ovat vuodesta 1999 lähtien olleet Opetushallituksen kansanopistojen kustannustietojen keruun lomakkeiden ohjeissa samansisältöiset kuin muiden koulutusmuotojen maksullisen palvelutoiminnan ohjeissa. Maksullista palvelutoimintaa on muun muassa oppilaitoksen ylläpitäjän vapaan sivistystyön toiminta sellaisilla markkinoilla, joilla yritykset tarjoavat vastaavia tuotteita ja palveluja. Ohjeistusta on täydennetty vuodesta 2005 siten, että kansanopistojen opiskelijaviikkojen kokonaismäärään ei saa ilmoittaa muun muassa sellaista koulutusta, jota toteutetaan tilaajan ehdoilla, toisin sanoen tilaaja määrittelee koulutuksen tavoitteet, keskeiset sisällöt, rekrytoi osanottajat ja maksaa toiminnasta aiheutuneet menot.
Mainittu yliopiston tutkinto-opiskelijoille sopimuksen perusteella annettu koulutus on kansanopistojen vapaan sivistystyön rahoitusjärjestelmässä maksullista palvelutoimintaa, jonka kustannukset maksaa tilaaja ja jonka suoritteita tai kustannuksia ei saa ilmoittaa vapaasta sivistystyöstä annetun lain 23 §:n nojalla valtionosuuden perusteena käytettäviin kustannuksiin ja suoritteisiin.
Edellä olevan perusteella vuoden 2004 opiskelijaviikoista tulee vähentää yksinomaan yliopiston tutkinto-opiskelijoille annetusta opetuksesta kertyneinä opiskelijaviikkoina jumalanpalvelukurssin, uskonnondidaktiikan kurssin ja sielunhoidon kurssin opiskelijaviikot yhteensä 773 opiskelijaviikkoa.
Etä- ja monimuoto -opetuksen toteuttaminen ja vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen edellyttämän 15 tunnin opetusjakson noudattaminen
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan opiskelijaviikkojen laskennassa on poikettu eräiltä osin vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:n säännöstä opiskelujakson 15 tunnin vähimmäispituudesta. Alle 15 tunnin opintokokonaisuudet ja yksittäiset koulutuspäivät ja pitkien opintokokonaisuuksien yksittäiset aloitus- ja palautepäivät on tarkastuksessa esitetty vähennettäviksi opiskelijaviikkolaskennassa. Avoimen yliopiston kurssit ja Helsingin yliopiston teologian laitoksen yhteistyökurssit on tarkastuskertomuksen mukaan järjestetty Helsingin kristillisessä opistossa lisäksi siten, että tunnit ovat kerran viikossa. Etä- ja monimuoto-opetuksen dokumentointi opiskelijaviikkolaskennassa on puuttunut. Tarkastuskertomuksen mukaan opiston etä- ja monimuoto-opetukseksi ilmoittamista opiskelujaksoista esitetään hyväksyttäväksi vain järjestetty lähiopetus eikä väliin jääneitä ohjatuksi opetukseksi ilmoitettuja laskennallisesti opiskelijaviikoiksi muunnettuja opiskelijan työhön perustuvia jaksoja.
Säätiön vastineensa liitteeksi toimittamien asiakirjojen mukaan opisto on muuntanut avoimen yliopiston 40 tunnin opintoviikon kansanopiston opiskelijaviikoksi niin, että opiskelijaviikko sisältää myös opiskelijan itsenäistä työskentelyä. Tästä on seurannut opiskelijan itsenäisen työskentelyn muuntaminen laskennallisesti etäopiskeluksi ja sitä kautta valtionosuuden perusteiksi ilmoitetuiksi opiskelijaviikoiksi riippumatta siitä, onko etäopiskeluksi kirjatussa työskentelyssä ollut kysymys ohjatusta opetuksesta vai itseopiskelusta. Asiakirjoista ilmenee myös, että opisto on järjestänyt sekä avoimen yliopiston opetusta että muuta opetusta lisäksi niin, että lähiopetus on annettu yhtenä tai kahtena iltana viikossa.
Kansanopiston järjestämässä, valtionosuuden piiriin kuuluvassa koulutuksessa, avoin yliopisto-opetus mukaan luettuna, koulutus on toteuttava noudattaen kansanopistojen vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 ja 2 §:ssä säädettyjä yhden opiskelujakson vähimmäispituutta ja kokopäiväistä opiskelua koskevia säännöksiä noudattaen ja laskettava valtionosuuden perusteena käytettävät opiskelijaviikot sen mukaisesti. Mainitun asetuksen perustelujen mukaisesti asetuksen 1 ja 2 § sisältää vaatimuksen yhtäjaksoisesta opiskelujaksosta, joten opetusta ei kansanopistossa voi jaksottaa esimerkiksi iltaopetuksena useille päiville. Tämä merkitsee opetuksen järjestämisessä eron tekemistä muun muassa kansalaisopistoihin. Kansanopistojen opiskelijaviikko on asetuksen 2 §:n mukaan yhden opiskelijan viiden työpäivän pituinen opiskelujakso kansanopistossa, jona aikana hän on saanut ohjattua opetusta keskimäärin vähintään viisi tuntia päivässä. Tätä lyhyemmät ja pidemmät opiskelujaksot muutetaan opiskelijaviikoiksi jakamalla työpäivien lukumäärä viidellä. Yhtenä opiskelujaksona järjestetyn koulutuksen 1 §:ssä säädetty vähimmäispituus 15 opetustuntia koskee kaikkia yksittäisiä opiskelujaksoja.
Lain 6 §:n 1 momentin mukaan oppilaitoksen tulee laatia opetuksen järjestämistä koskeva toimintasuunnitelma, josta tulee käydä ilmi, miten opetus järjestetään. Sekä lähi- että etäopetuksen tulee olla ohjattua, ja etäopetus lasketaan opiskelijaviikoiksi vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 ja 2 §:n mukaisesti. Jos sisäoppilaitoksessa järjestettävään koulutukseen sisältyy lähiopetuksen lisäksi etäopetusta, myös sen tulee olla suunnitelmallista, ohjattua toimintaa, ja etäopetuksena toteutettavan koulutusjakson osuus on opistossa suunniteltava ja aikataulutettava niin, että siitä kertyy opiskelijaviikon laskentasäännön mukaan keskimäärin viisi tuntia ohjattua opetusta päivässä. Jotta opetus olisi toteutettu ja laskettu opiskelijaviikoiksi lainsäädännön edellyttämällä tavalla, opiston toimintasuunnitelmasta ja kurssiohjelmasta olisi myös tullut käydä ilmi, mikä osa kulloinkin kyseessä olevan koulutuksesta toteutetaan lähi- ja mikä etäopetuksena. Myös koulutukseen hakeutuvan opiskelijan pitää olla tietoinen, muun muassa asumisjärjestelyjensä vuoksi, mikä osa koulutuksesta järjestetään sisäoppilaitoksessa lähiopetuksena ja mikä osa koulutuksesta toteutetaan etäopetuksena oppilaitoksen ulkopuolella.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on todennut, ettei se ole antanut Helsingin kristilliselle opistolle eikä muillekaan kansanopistoille avoimen yliopisto-opetuksen muunto-ohjetta, jolla osa avoimen yliopiston opintoviikoista muunnettaisiin laskennallisesti opiskelijaviikoiksi ilman siihen liittyvää opetusta/ohjausta. Tällaista ohjeistusta ei myöskään ole sisältynyt Opetushallituksen tiedonkeruun kustannuksia ja suoritteita koskevaan perustietokyselyn ohjeistukseen. Opistosta ei myöskään ole kysytty menettelyohjeita ministeriöstä tulkinnanvaraisissa tilanteissa. Kysymys on pikemminkin itseopiskelusta, ei ohjatusta opiskelusta.
Opiston vastineessa ja erikseen toimittamassa lisäselvityksessä on esitetty eräisiin yksittäisiin kursseihin sisältyvien etäopetusjaksojen hyväksymistä, vaikka Opetushallitus on esittänyt ne vähennettäväksi opiston valtionosuuden perusteeksi ilmoittamista opiskelijaviikoista. Kirkon kansainvälisen työn erikoistumiskoulutuksen ja lähetyksen esikoulutuskurssit ovat opiston vastineen mukaan olleet opintokokonaisuuksia, joihin on tarvittu etukäteistyöskentelyä ja muuta kirjallista työskentelyä. Opetus- ja kulttuuriministriö on katsonut, että vastineessa tarkoitetuilla kursseilla jo ennen varsinaisen kurssin alkamista tapahtuva etukäteistyöskentely annetun kirjaluettelon pohjalta on itseopiskelua, josta ei ole aiheutunut opistolle ilmoitettuja opiskelijaviikkoja vastaavia kustannuksia. Myöskään pelkät kirjatentit ja niihin valmistautuminen eivät ministeriön mukaan voi täyttää ohjatun etäopetuksen vaatimusta.
Edellä olevan johdosta säätiö on toiminut vastoin vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 ja 2 §:n säännöstä erityisesti avoimessa yliopistotoiminnassa järjestäessään opetusta iltaopetuksena 1–2 tunnin jaksoissa kerran viikossa ja lukiessaan viikoittain väliin jääneet jaksot laskennallisesti etäopetukseksi muuntamalla opiskelijan itsenäistä työskentelyä opiston etäopetukseksi.
Samoin ylläpitäjä on menetellyt asetuksen 1 §:n vastaisesti silloin kuin yksittäisen opiskelujakson vähimmäiskesto on jäänyt alle 15 tunnin muun muassa yksittäisillä kursseilla, pitkien opintojaksojen erillisillä aloitus- tai päätöspäivillä.
Edellä mainituilla perusteilla vähennetään yhteensä 2 903 opiskelijaviikkoa. Tästä kohdistuu erityisesti avoimen yliopiston opintojaksoihin 904 opiskelijaviikkoa, ja alle 15 tunnin opiskelujaksoihin, pitkien opintojakojen erillisiin aloitus- tai päätöspäiviin tai muihin tilaisuuksiin yhteensä 1999 opiskelijaviikkoa.
Muuta
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan säätiön yhteistyösopimusten perusteella järjestetyissä koulutuksissa ei ole noudatettu vapaan sivistystyön koulutuksen kustannusten ilmoittamisessa aiheuttamisperiaatetta. Koulutusten kustannuksista on jäänyt vain osa opiston kustannuksiksi. Tämän seurauksena opiston vapaan sivistystyön koulutuksen valtionosuusjärjestelmään ilmoitetut kustannukset eivät kaikilta osin vastaa opiskelijaviikkoihin kohdistuvia kustannuksia eivätkä anna todellista kuvaa opiston toiminnan taloudellisuudesta. Opetus- ja kulttuuriministeriö edellyttää, että opistossa menetellään vastaisuudessa säännösten ja ohjeiden mukaisesti.
4. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
4.1 Helsingin kristillisen opiston säätiön valitus
Helsingin kristillisen opiston säätiö on valituksessaan vaatinut, että opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös kumotaan ja poistetaan (1), päätös kumotaan (2) tai päätöstä muutetaan siten, että valtionapu vuosilta 2006 ja 2007 jätetään ensisijaisesti kokonaan tai toissijaisesti osittain perimättä takaisin (3). Asiassa tulee joka tapauksessa suoritusvelvollisuuden raukeamisen johdosta vahvistaa, ettei säätiöllä ole velvollisuutta palauttaa vuoden 2006 valtionapua (4). Ministeriö on velvoitettava korvaamaan säätiön oikeudenkäyntikulut laillisine viivästyskorkoineen siitä lukien, kun 30 päivää on kulunut päätöksen antamisesta (5). Säätiö on lisäksi pyytänyt, että asiassa järjestetään tarpeellisilta osin suullinen käsittely, joka tulisi kohdistaa valituksenalaisen päätöksen kumoamista ja muuttamista koskeviin vaatimuksiin.
Säätiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:
1. Päätöksen kumoamista ja poistamista koskeva vaatimus perustuu hallintolain 50 §:ään. Ministeriö on lainvoimaisilla päätöksillään myöntänyt säätiölle valtionapua vuosille 2006 ja 2007. Valituksenalainen päätös kohdistuu lainvoimaisiin myöntöpäätöksiin. Kun valituksenalaisessa päätöksessä ei ole kysymys myönnetyn edun lisäämisestä tai evätyn edun myöntämisestä, ei ministeriö olisi saanut ratkaista asiaa uudelleen ja antaa uutta päätöstä ennen, kuin se on poistanut myöntöpäätökset. Päätösten korjaaminen säätiön vahingoksi edellyttää säätiön suostumusta. Sitä ei ole pyydetty eikä annettu.
Ministeriöllä on ollut myönteisiä päätöksiä tehdessään tiedossa kaikki nytkin sen tiedossa olevat seikat. Säätiöstä johtuvasta selvästi puutteellisesta tai virheellisestä selvityksestä asiassa ei ole kyse. Ministeriön omassa toiminnassa mahdollisesti olevia puutteita ei voida takautuvasti kääntää säätiön vahingoksi.
2. Valituksenalainen päätös tulee kokonaisuudessaan kumota, koska se on lainvastainen. Säätiö kiistää itse menetelleensä lainvastaisesti. Yhteistyö yliopiston kanssa on alkanut vuonna 1993. Ennen kirjallisen sopimuksen uusimista on tarkastettu, ettei yhteistyölle ole esteitä vapaan sivistystyön ja valtionavun näkökulmasta. Ministeriö on ollut tietoinen yhteistyökoulutuksesta, eikä se ole nähnyt esteitä koulutukselle. Kysymystä on käsitelty vuonna 2010 vapaan sivistystyön seminaarissa, jolloin ministeriön virkamiehet ovat jopa kannustaneet yhteistyöhön eri koulutuslaitosten kesken.
Vapaata sivistystyötä koskevassa laissa ja asetuksessa ei säädetä, että opetuspäivien tulee olla peräkkäisiä ja että koulutuksen tulee tapahtua yhden, kahden tai kolmen päivän sisällä siten, että opetustunteja kertyy yhteensä 15 (tarkoittanee 11,25 kiintotuntia). Jo sunnuntain osuminen kolmipäiväisen kurssin keskelle tekee kurssista sellaisen, joka ei oikeuta valtionapuun. Kurssi ei olisi enää ministeriön tulkinnan mukaan yhtäjaksoinen. Lainsäädäntö ei tue ministeriön opetustuntien laskentatulkintaa. Nykyään 15 tunnin jakso voidaan sijoittaa monimuotokoulutuksen mihin tahansa kohtaan. Aikaisempi vallitseva käytäntö on nykyisin kirjattu selvästi voimassa olevaan lakiin.
Ministeriön jälkikäteiset monimuoto- ja etäopiskeluun ja asetuksen 2 §:än liittyvät tulkinnat ovat asetuksen sanamuodon vastaiset. Asetuksen mukaan etä- ja monimuoto-opetusta ei ole kielletty, vaan tällainen opiskelu on sallittua.
Opetushallituksen tarkastuksen kohteena on ollut vain yksi vuosi eli vuosi 2004. Palautettavaksi vaadittu määrä ei voi olla oikein, koska se ei muodostu vaadittavalla tavalla kahden vuoden keskiarvon perusteella. Sekä vuoden 2006 että vuoden 2007 valtionosuuden määrään vaikuttaa kaksi vuotta. Vuoden 2006 valtionosuuden määrään vaikuttaa vuosien 2003 ja 2004 opiskelijaviikkojen keskiarvo ja vuoden 2007 valtionosuuden määrään vuosien 2004 ja 2005 opiskelijaviikkojen keskiarvo.
Jotta vuosien 2006 ja 2007 valtionosuus olisi ollut mahdollista takautuvasti uudelleen laskea, olisi se edellyttänyt vuosien 2003, 2004 ja 2005 opiskelijaviikkojen läpikäymistä. Vuosien 2003 ja 2004 opiskelijaviikot olisi pitänyt laskea yhteen ja jakaa kahdella, jolloin olisi saatu vuoden 2006 valtionosuuden määrä. Vastaava laskenta olisi pitänyt tehdä vuoden 2007 valtionosuuden määrän osalta. Tämän jälkeen olisi tullut laskea erotus sen valtionosuuden välillä, jonka säätiö on saanut verrattuna siihen, mikä sen olisi ministeriön mukaan pitänyt saada.
3. Säätiö on toissijaisesti pyytänyt valituksenalaisen päätöksen muuttamista kohtuullistamisperusteella siten, että valtionapu vuosilta 2006 ja 2007 jätetään ensisijaisesti kokonaan tai toissijaisesti osittain perimättä takaisin. Valtiontalouden tarkastusvirasto on tarkastuskertomuksessaan useissa kohdissa todennut, että asiassa sovellettavat säännökset ovat epäselviä ja että ne aiheuttavat väärinkäsityksiä. Myös lainsäädännöstä esitetyt tulkinnat ja ohjeistukset ovat puutteellisia ja sekavia. Yhtäältä säätiön tulkinnat on ensin hyväksytty eikä niihin ole myöhemmin puututtu, toisaalta tulkintojen tueksi ei ole saatu yksiselitteisiä ohjeita, vaikka niitä on kysytty.
Asian käsittely on kohtuuttomasti viivästynyt säätiöstä riippumattomista syistä. Säätiö ei ole toiminut tietoisesti väärin. Säätiö on käyttänyt saadut valtionapurahat opiskelijoiden kouluttamiseen.
Perusteettoman edun määrä on vaihdellut eri viranomaisten kesken. Tulkinta on vaikeaa viranomaisillekin. Opetushallituksen virkamiehet ovat päätyneet eri lukuihin kuin ministeriö. Valituksenalainen päätös on kohtuuton ja toteutuessaan johtaisi säätiön ylitsepääsemättömiin vaikeuksiin.
4. Suoritusvelvollisuuden raukeamista koskeva vaatimus perustuu opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 63 §:ään, jonka mukaan velvollisuus suorittaa saamatta jäänyt etuus tai palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen varainhoitovuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu. Vuoden 2006 valtionapua koskeva etuus on suoritettu vuonna 2006. Valituksenalainen päätös on annettu tiedoksi 13.1.2012 eli vasta sen jälkeen, kun viisi vuotta 31.12.2006 lukien oli jo kulunut. Suoritusvelvollisuus vuoden 2006 valtionavun osalta on rauennut. Pääoman rauetessa raukeavat myös sen korot.
5. Oikeudenkäynti johtuu muusta kuin säätiön virheestä. Olisi kohtuutonta, jos säätiö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.
4.2 Opetus- ja kulttuuriministeriön lausunto
Opetus- ja kulttuuriministeriö on lausunnossan katsonut, että valitus on perusteeton ja että se tulee hylätä kokonaan. Lausunnossa on lisäksi esitetty muun ohella seuraavaa:
Hallintolaki on yleislaki. Perusteettomasti saadun valtionavustuksen takaisinperinnästä säädetään vapaasta sivistystyöstä annetun lain 19 §:ssä. Vuoden 2009 loppuun asti voimassa olleen säännöksen mukaan saamatta jääneen etuuden suorittamiseen, perusteettoman edun palauttamiseen sekä niitä koskevaan suoritusvelvollisuuden raukeamiseen noudatetaan, mitä kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 18–20 §:ssä säädetään. Kuntien valtionosuuslain 19 §:n mukaan valtionapuviranomaisen tai asianomaisen muun ministeriön on määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi, jos valtionavun saaja on saanut perusteettomasti valtionosuutta. Kuntien valtionosuuslaki on kumottu opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetulla lailla (1705/2009) vuoden 2010 alusta lukien. Viimeksi mainitun lain 65 §:n 3 momentin siirtymäsäännöksen mukaan lain voimaan tullessa voimassa olleita rahoitusta koskevia säännöksiä sovelletaan vuoden 2009 ja sitä edeltävien vuosien rahoitukseen.
Valituksenalainen päätös on tehty edellä mainittujen erityislakien perusteettoman edun palauttamista koskevien säännösten perusteella. Hallintolain 50 §:n säännökset asiavirheen korjaamisesta eivät tule sovellettavaksi. Mainitut erityislakien säännökset eivät edellytä asianosaisen suostumusta takaisinperintään. Säännökset asettavat ministeriölle valtionapuviranomaisena velvoitteen määrätä liikaa maksettu määrä palautettavaksi, jos se on saatu perusteettomasti.
Helsingin yliopiston ja säätiön välisen sopimuksen mukaan opisto on järjestänyt sopimuksen liitteessä 1 mainitut teologian kandidaatin ja maisterin tutkintoon pakollisina kuuluvat kurssit ja yleisen teologian opetuksen yliopiston teologisen tiedekunnan opiskelijoille.
Vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa tarkoitettu ja mainitun lain nojalla valtion rahoituksen piiriin kuuluva koulutus on omaehtoiseen hakeutumiseen perustuvaa, vapaatavoitteista eli tutkintoon johtamatonta koulutusta, jota voidaan järjestää vain lain 2 §:ssä tarkoitetuissa, ylläpitämisluvan saaneissa oppilaitoksissa. Kansanopistossa vapaan sivistystyön koulutuksena ja sen rahoituksella korkeakoulutasoista koulutusta voidaan järjestää yhteistyöoppilaitoksena vain avoimena korkeakoulutoimintana noudattaen lisäksi laissa säädettyjä kansanopiston valtionosuuden määräytymisperusteita.
Avointa yliopisto-opetusta koskevat toimintaperiaatteet ovat sisältyneet valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitettuina vuosina avoimen yliopisto-opetuksen järjestämistä koskeviin opetusministeriön ohjeisiin. Ohjeiden mukaan yliopistot toteuttavat avointa yliopisto-opetusta joko järjestämällä sen itse tai yhteistyössä muiden oppilaitosten kanssa. Avoimen yliopisto-opetuksen tulee olla avointa kaikille pohjakoulutuksesta riippumatta. Yliopistoissa avoin yliopisto-opetus sisällytetään vuosittain toimeenpanosuunnitelmaan. Tiedekunnat ja ainelaitokset hyväksyvät sitä ennen avoimena korkeakoulutoimintana järjestettävän opetuksen, opettajat ja opetusjärjestelyt. Avoimen yliopiston suoritukset vastaavat yliopistojen perusopetuksen suorituksia, ja ne voidaan hyväksyä osaksi mahdollisesti myöhemmin suoritettavaa tutkintoa. Yliopisto myöntää opiskeluun hakeutuvalle ajallisesti ja sisällöllisesti rajatun opinto-oikeuden avoimeen yliopisto-opetukseen. Ilman edellä mainittua opinto-oikeutta ei synny suoritusten vastaavuutta.
Yliopiston ja säätiön välisessä sopimuksessa on ollut kyse yliopiston teologisen tiedekunnan perustutkintoa opiskelevista opiskelijoista, joille yliopisto on hankkinut osia tutkintoon johtavasta koulutuksesta kansanopistosta. Koulutus ei ole ollut avointa siltä osin, kuin opisto on järjestänyt yliopiston teologisen tiedekunnan opiskelijoille kandidaatin tai maisterin tutkintoon sisältyviä osia. Sopimukseen perustuvaa koulutusta ei ole järjestetty avoimen yliopisto-opetuksen toimintaperiaatteita noudattaen.
Opetushallituksen tarkastuskertomuksen mukaan opiston toteuttamista teologisen tiedekunnan yhteistyökursseista jumalanpalveluskurssille, uskonnondidaktiikan kurssille ja sielunhoidon kursseille ovat voineet käytännössä osallistua vain yliopiston teologisen tiedekunnan opiskelijat. Tiedekunnan opinto-ohjelmaan liittyvät kurssit, joihin ovat voineet osallistua vain yliopistossa kirjoilla olevat tutkinto-opiskelijat, kuuluvat kansanopiston maksulliseen palvelutoimintaan. Takaisinperintä on kohdistettu sellaisiin sopimuksen perusteella järjestettyihin opintojaksoihin, joihin ovat Opetushallituksen tarkastuksessa ilmenneiden tietojen perusteella voineet käytännössä osallistua vain teologisen tiedekunnan opiskelijat. Tarkastuskertomuksen mukaan nämä kurssit on lisäksi toteutettu siten, että opetusta on järjestetty vain kerran viikossa.
Opisto on ilmoittanut yliopiston teologisen tiedekunnan opiskelijoista kertyneet suoritteet (opiskelijaviikot) valtionosuuden perusteina käytettäviksi suoritteiksi. Tämä on osaltaan kerryttänyt opiston valtionosuuden perusteeksi vahvistamaa suoritemäärää ja samalla opiston saamaa valtionosuutta.
Sopimukseen perustuva yliopiston teologian perustutkinto-opiskelijoille järjestetty koulutus ei ole vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaiseen valtionosuuteen oikeuttavaa koulutusta. Kansanopistojen vapaan sivistystyön rahoitusjärjestelmässä sitä on pidettävä lain 3 §:ssä tarkoitettuna tilaajan ehdoilla ja kustannuksella toteutettuna maksullisena palvelutoimintana, jonka suoritteita ja kustannuksia ei saa ilmoittaa lain 23 §:n nojalla valtionosuuden perusteena käytettäviin suoritteisiin ja kustan³nuksiin.
Yliopiston ja säätiön välinen sopimus ei ole ollut ministeriön tiedossa. Se on tullut ilmi Opetushallituksen tarkastuksessa. Kansanopistojen toiminta- ja rahoitussäännökset ovat muuttuneet olennaisesti vuoden 1994 alusta, jolloin kansanopistojen rahoitusjärjestelmä muuttui kokonaan laskennalliseksi. Kansanopistojen menoja ei enää hyväksytty valtionosuuden perusteiksi eikä toimintasuunnitelmia vahvistettu. Valtionosuusviranomaiseksi tuli opetusministeriö. Samalla siirryttiin järjestelmään, jossa oppilaitoksen ylläpitäjälle kuuluu vastuu siitä, että valtionosuuden perusteena käytettävät opiskelijaviikot ja yksikköhinnan perusteena käytettävät kustannukset on laskettu ja kirjattu oikein lainsäädännön ja ohjeistuksen edellyttämällä tavalla sekä ilmoitettu tiedonkeruujärjestelmään.
Kansanopiston toimintaa ja rahoitusta koskevan lainsäädännön tuntemus kuuluu oppilaitoksen ylläpitämisen ammatillisiin edellytyksiin. Ylläpitäjällä on vastuu koulutuksen järjestämisestä voimassa olevan lainsäädännön edellyttämällä tavalla. Keskeinen osa vastuuta on, että koulutus suunnitellaan ja järjestetään ja että toteutuneet suoritteet lasketaan ja ilmoitetaan viranomaisille valtionosuuden perusteeksi noudattaen voimassa olevaa lainsäädäntöä. Säännösten vastaisen käytännön jatkamista ei voi perustaa siihen, että oppilaitoksen virheellinen menettely on jatkunut vuosia. Koulutuksen ylläpitäjä vastaa antamiensa tietojen oikeellisuudesta.
Ministeriö toteuttaa rahoitusjärjestelmien valvontaa tarkastussuunnitelmaan perustuvin tarkastuksin. Tarkastussuunnitelmaan sisällytetään tarkastettavia opetus- ja kulttuuritoimen järjestäjiä vuosittain eri perusteilla, kuten satunnaisotannan, tietojen keruussa ilmenneiden suurten muutosten tai kantelujen johdosta. Oppilaitoksen ylläpitäjällä on vapaus ja toisaalta vastuu järjestämänsä koulutuksen sisällöistä ja sen sijoittamisesta lainsäädännön puitteisiin.
Yhteistyövelvoite on vasta vuoden 2010 alusta lisätty vapaasta sivistystyöstä annetun lain 3 §:n 3 momenttiin. Sen mukaan oppilaitosten tulee olla yhteistyössä muiden alueella toimivien tai valtakunnallisten vapaan sivistystyön oppilaitosten, koulutuksen järjestäjien ja korkeakoulujen kanssa. Säännös tarkoittaa muun muassa epätarkoituksenmukaisen kilpailun välttämiseksi koulutustarjonnassa tehtävää yhteistyötä. Siihen ei voida perustaa toisen lainsäädännön piiriin kuuluvan koulutuksen järjestämistä ilman tarvittavaa koulutuksenjärjestämislupaa tai muita säädettyjä edellytyksiä.
Opiskelujakson pituudesta on säädetty vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 ja 2 §:ssä. Kansanopistot ovat vapaasta sivistystyöstä annetun lain 2 §:n mukaan sisäoppilaitoksia, joten asetuksen 1 §:n perustelujen mukaan on pidetty tarkoituksenmukaisena vaatia niiden koulutustilaisuuksilta 15 opetustunnin vähimmäiskestoa. Säännös sisältää yhtenäisen opiskelujakson vaatimuksen, jolloin opetusta ei voida jaksottaa esimerkiksi iltaopetuksena useille päiville.
Sisäoppilaitosmuotoisessa koulutuksessa lähtökohtana on opiskelijan saaman opetuksen kokopäiväisyys ja opetusjaksoihin liittyvä ruokailu ja majoitus. Nämä sisäoppilaitosmuodossa toimimiseen liittyvät erityispiirteet ovat myös valtionrahoituksen perusteina, ja kansanopistojen rahoitus perustuu opiskelijaviikkoihin. Vastaavaa yhtenäisen opiskelujakson vaatimusta ei ole esimerkiksi kansalaisopistojen koulutuksessa. Kansalaisopistot toimivat pääsääntöisesti iltaisin, ja annettavat opetustunnit voidaan jaksottaa ylläpitäjän tarkoituksenmukaiseksi katsomalla tavalla. Tämä erilaisuus on otettu huomioon valtionrahoituksen perusteissa siten, että suoritteena ja rahoituksen perusteena on opetustunti eikä rahoitukseen sisälly ruokailun tai majoituksen osuutta.
Opetus kansanopistossa samoin kuin muissa lain piiriin kuuluvissa oppilaitosryhmissä on sovitettava asianomaista oppilaitosryhmää koskeviin säännöksiin. Kansanopistot toimivat sisäoppilaitosmuodossa, joten vaatimus opiskelujakson yhtenäisyydestä ja opiskelun kokopäiväisyydestä tarkoittaa, että opiskelujakson tulee olla yhdenjaksoinen eikä opetusta voida jaksottaa esimerkiksi muutaman tunnin kestävänä iltaopetuksena useille päiville. Kansanopistojen valtionosuusrahoituksen piiriin kuuluvassa koulutuksessa ei voi olla mukana osa-aikaisesti opiskelevia opiskelijoita, jotka osallistuvat opetukseen vain 1–2 iltana viikossa, kuten opistossa on menetelty.
Kansanopisto voi lähiopetuksen lisäksi antaa myös etä- ja monimuoto-opetusta, mikä on todettu myös valituksenalaisen päätöksen perusteluissa. Etä- ja monimuoto-opetuksen tulee kuitenkin olla toimintasuunnitelman mukaista ja ohjattua. Kun kyseessä on sisä³oppilaitoksena toimiva ja kokopäiväistä opetusta antava kansanopisto, koulutustarjonnan suunnittelulla on keskeinen merkitys opetuksen, tilojen, ruokailun ja majoituksen järjestelyjen takia. Keskeistä suunnittelussa on myös se, mikä osa koulutuksesta järjestetään lähiopetuksena sisäoppilaitoksessa ja mikä osa etäopetuksena opiston ulkopuolella. Lähi- ja etäopetuksen osuudella on merkitystä paitsi opiston opetustoiminnan ja kustannusten kannalta, myös opiskelijan opintojen ja asumisen suunnittelun kannalta.
Ennen vuotta 2009 etä- ja monimuoto-opetuksesta ei ollut vapaasta sivistystyöstä annetussa lainsäädännössä erillisiä säännöksiä, joten tällaiseen opetukseen sovellettiin opetusta ja opiskelijaviikkojen laskemista koskevia yleisiä säännöksiä. Vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 2 §:n mukaan etäopetuksen tulee lähiopetuksen tapaan olla ohjattua ja etäopetus lasketaan opiskelijaviikoiksi asetuksen 1 ja 2 §:n mukaisesti.
Etäopetuksena toteutettavan koulutusjakson osuus ja sen ohjaus on opistossa suunniteltava ja aikataulutettava niin, että siitä kertyy opiskelija³viikon laskentasäännön mukaan keskimäärin viisi tuntia ohjattua opetusta päivässä.
Toimintasuunnitelman mukaisen etäopetuksen tulee olla ohjattua ja erota opiskelijan itsenäisestä työskentelystä ja itseopiskelusta. Vuonna 2004 opistossa opiskelijaviikoiksi oli luettu avoimessa yliopisto-opiskelussa laskennallisesti myös opiskelijan itsenäistä työskentelyä. Tällaista ohjaamatonta, laskennallisesti opiskelijaviikoiksi muunnettua itseopiskelua ei voida ottaa huomioon ohjattuna etäopiskeluna valtionosuuden perusteina käytettäviä opiskelijaviikkoja laskettaessa. Myöskään ennen opiskelujakson alkua annettuun aineistoon perehtyminen taikka kirjatentit ja niihin valmistautuminen eivät täytä ohjatun etäopiskelun vaatimusta. Opiston toimintasuunnitelmasta ja kurssiohjelmasta olisi tullut käydä ilmi, mikä osa kulloinkin kyseessä olevasta koulutuksesta toteutetaan lähi- ja mikä etäopetuksena, jotta etäopetus olisi toteutettu ja voitaisiin laskea suoritteiksi lainsäädännön edellyttämällä tavalla.
Kansanopistojen valtionosuuden perusteena olevan suoritemäärän vahvistamisen perusteena on käytetty vuodesta 2004 lähtien kahden vuoden toteutuneiden opiskelijaviikkojen keskiarvojen mukaista määrää, joka on suhteutettu valtion talousarviossa vuosittain määrättävään kokonaiskiintiöön. Tämän mukaisesti vuoden 2004 opiskelijaviikkotietoja on käytetty valtionosuuksien määräytymisen perusteena siten, että vuoden 2006 valtionosuuden perusteena on ollut vuosien 2003 ja 2004 opiskelijaviikkojen keskiarvo ja vuoden 2007 valtionosuuden perusteena vastaavasti vuosien 2004 ja 2005 opiskelijaviikkojen keskiarvo. Kansanopistojen opiskelijaviikkojen keskiarvon mukaiset määrät on vuosittain suhteutettu jaettavana olevaan valtion talousarviossa määrättyyn kokonaiskiintiöön.
Opetushallituksen suorittama tarkastus on kohdistunut vuoteen 2004.
Perusteettoman edun palautusta koskevassa päätöksessä valtionosuudet vuosilta 2006 ja 2007 on laskettu edellä kuvatun menettelyn mukaisesti käyttäen alkuperäisiä tietoja vuosilta 2003 ja 2005. Vuoden 2004 opiskelijaviikkojen määrää on oikaistu tarkastuksen perusteella vähennyksillä ja otettu oikaistuna huomioon sekä vuoden 2006 että vuoden 2007 valtionosuuslaskelmassa.
Jos myös vuosien 2003 ja 2005 opiskelijaviikkomäärät olisi tarkastettu ja niissä olisi ilmennyt virheellisyyksiä, olisi näiden kyseisten vuosien uusien tietojen käyttäminen valtionosuuden määräytymisperusteena vaikuttanut vuosien 2006 ja 2007 valtionosuuden määrään ja näin ollen myös saamatta jääneen tai perusteettoman edun määrään sekä lisäksi vuoden 2008 valtionosuuden määrään. Valituksenalaisen päätöksen perusteena oleva Opetushallituksen tarkastus on kohdistunut vain vuoteen 2004.
Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain 65 §:n 3 momentin siirtymäsäännöksen mukaan lain voimaan tullessa voimassa olleita rahoitusta koskevia säännöksiä sovelletaan vuoden 2009 ja sitä edeltävien vuosien rahoitukseen. Valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitettuina vuosina perusteettomasti saadun edun takaisinperintään on sovellettu voimassa ollutta kuntien valtionosuuslakia (1147/1996).
Kuntien valtionosuuslain 19 §:n 1 momentin mukaan palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Kyseisen pykälän 2 momentin mukaan etuus voidaan jättää määräämättä palautettavaksi, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana. Valituksenalaisessa päätöksessä on kohtuullistettu palautettavasta saatavasta kertynyttä korkoa siten, että korkona peritään ainoastaan palautettavalle määrälle 31.12.2008 mennessä kertynyt korko, yhteensä 41 737,75 euroa. Asiassa on jo otettu huomioon sen käsittelyaika ja se, että säätiö on ryhtynyt korjaaviin toimenpiteisiin. Perusteita enempään kohtuullistamiseen ei ole.
Kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 20 §:n mukaan velvollisuus palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen varainhoitovuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu. Vuoden 2006 valtionosuutta koskeva etuus on suoritettu vuonna 2006, ja kyseistä valtionosuutta koskevan perusteettoman edun palautusta koskeva päätös on tehty 12.12.2011. Päätös edun takaisin³perinnästä on tehty viiden vuoden kuluessa sen varainhoitovuoden päättymisestä, jona etuus on suoritettu. Päätöksen tiedoksiannon ajankohta ei ole merkityksellinen suoritusvelvollisuuden raukeamisen kannalta.
Suullinen käsittely on asian laadun vuoksi ilmeisen tarpeeton. Säätiö on antanut tarkastuskertomusluonnoksesta vastineen Opetushallitukselle ennen tarkastuskertomuksen jättämistä ministeriölle. Ministeriö on järjestänyt Opetushallituksen tarkastuskertomuksen johdosta kuulemistilaisuuden 14.12.2007, jonka perusteella säätiö on toimittanut kirjallisen vastineensa 27.2.2008. Ministeriö on järjestänyt kuulemistilaisuuden myös valituksenalaisen päätöksen luonnoksesta 24.11.2011, jonka perusteella säätiö on toimittanut kirjallisen vastineensa 29.11.2011.
4.3 Helsingin kristillisen opiston säätiön vastaselitys
Säätiö on vastaselityksessään esittänyt muun ohella, että yleislain syrjäyttäminen erityislailla edellyttää nimenomaista tarkkarajaista sään³nöstä. Ministeriön mainitsema erityislainsäädäntö ei sellaista sisällä.
Aiemmat lainvoimaiset päätökset tulee poistaa, jos ministeriö ryhtyy takaisinperintään. Kun erityislaissa ei mainita lainvoimaisista päätöksistä mitään, ei laki sisällä ministeriön väittämää poikkeavaa säännöstä.
Ministeriö on ollut tietoinen yliopiston ja säätiön välisestä sopimuksesta sekä yhteistyökoulutuksesta. Yhteistyölle ei ole nähty esteitä. Koulutus on ollut avointa myös muille kuin teologisen tiedekunnan opiskelijoille. Koulutusta on järjestetty ministeriön ohjeistuksen ja tuolloin hyväksytyn tulkinnan mukaisesti. Ministeriön lausunto sisältää ministeriön myöhempiä tulkintoja, joille ei löydy lainsäädännöstä yksiselitteisiä vastauksia.
Teologinen linja on perustunut kansanopistojen toimintamalliin, joka auttaa ja valmistaa opiskelijoita jatko-opintoihin ja työelämään. Kansanopistoissa on yleisesti koulutustoimintaa eri oppilaitosten kanssa. Sopimus Helsingin Yliopiston kanssa on nivoutunut yhteen tämän koulutuksen kanssa.
Vaatimus opiskelujakson yhtenäisyydestä ja opiskelun kokopäiväisyydestä on ministeriön mielipide, joka ei ilmene laista. Laissa tai asetuksessa ei sanota, että opetuspäivien tulee olla peräkkäisiä ja koulutuksen tapahtua yhden, kahden tai kolmen päivän sisällä siten, että opetustunteja kertyy yhteensä 15. Asetuksessa ei myöskään sanota, että jos opetus on järjestetty kokopäiväisyydestä poikkeavasti, olisi se perusteetonta etua, joka tulee periä takaisin.
Ministeriön jälkikäteiset tulkinnat monimuoto- ja etäopiskelusta ovat asetuksen sanamuodon vastaiset. Jo 1994 voimaan tulleessa laissa valtionosuutta saavista kansanopistoista (1218/1993) ja siihen liittyvän hallituksen esityksen (HE 110/1993) perusteluissa on lähdetty siitä, että monimuotokoulutus ja etäopiskelu ovat tulleet jäädäkseen. Ministeriö on rohkaissut kansanopistoja monipuolistamaan koulutustaan ja se on antanut tätä tukevaa ohjeistusta.
Ministeriön tiedossa on ollut, että lainsäädännön ja ohjeistuksen puuttumisen takia etä- ja monimuoto-opetukseen on liittynyt epäyhtenäisiä järjestelyjä. Tämä ilmenee Opetushallituksen tarkastuskertomuksesta, jonka mukaan tarkastuskäynnin yhteydessä esille tulleet tulkintaerot opiskelijaviikkojen laskennasta antavat viitteitä siitä, että opetushallinnossa tulisi tarkentaa ohjeistusta opiskelijaviikkojen laskennasta järjestettäessä opetusta monimuotoisesti.
Myöhemmin voimaan tullut laki vapaasta sivistystyöstä ei ratkaisevalla tavalla muuttanut aiemman lainsäädännön aikana etä- ja monimuoto³koulutukseen liittyneitä vakiintuneita menettelytapoja kansanopistoissa.
Säätiön tulkinta lain soveltamisessa ja sen laskentakäytännöt ovat olleet yksi mahdollinen vaihtoehto. Säätiön tulkinta ei ole lainvastainen.
Vaikka laskentatulkinnoissa on havaittu epäyhtenäisiä käytäntöjä, niitä ei ole yhtenäistetty. On kohtuutonta, että lainsäädännön ja ohjeistuksen puutteista huolimatta ministeriö vaatii säätiötä palauttamaan valtionosuuksia, jotka on käytetty opiskelijoiden koulutukseen eli siihen tarkoitukseen, johon valtion budjetissa on kohdennettu ja säätiölle aikoinaan maksettu. Myöskään palautettavaksi vaadittu määrä ei ole oikein, kun se kahden vaaditun vuoden keskiarvon sijasta on määritelty yhden vuoden perusteella.
Lainsäädäntö mahdollistaa useita tulkintavaihtoehtoja. Ei voida osoittaa, että säätiö olisi saanut perusteetonta etua. Takaisinperintä on kohtuuton. Asian käsittely on kohtuuttomasti viivästynyt. Säätiö ei ole toiminut tietoisesti väärin. Säätiö on käyttänyt saadut valtionapurahat opiskelijoiden kouluttamiseen, eikä rahoja enää ole.
Ministeriö on väittänyt, että päätös olisi tehty 12.12.2011. Päätös luvattiin tehdä vuonna 2007 kuulemistilaisuuden jälkeen. Säätiö on useaan otteeseen Suomen Kansanopistoyhdistys ry:n järjestämissä tilaisuuksissa kysynyt asian etenemisestä, jolloin ministeriöstä on luvattu olla yhteydessä. Vuon³na 2011 tuli ilmoitus uuden kuulemistilaisuuden järjestämisestä. Tilaisuudessa ministeriön edustajat pyysivät säätiön edustajilta vastauksia säätiön ja opiston nykyisestä toiminnasta. Säätiö on todennut toimineensa esimerkillisesti ja annettujen ohjeistusten mukaisesti. Säätiö on tarkistanut omia käytäntöjään vastaamaan ministeriön asettamia vaatimuksia. Tähän ministeriön edustajat olivat tyytyväisiä ja ilmoittivat tekevänsä päätöksen pikaisesti.
Kun ministeriö ei lupauksensa mukaisesti lähettänyt päätöstä säätiölle, ottivat säätiön edustajat yhteyttä ministeriöön pyytääkseen päätöstä. 13.1.2012 säätiön edustajat menivät ministeriöön hakemaan päätöstä. Kirjaamosta ilmoitettiin, että ministeriössä on tehty virhe, eikä päätöstä ollut antaa. Se luvattiin toimittaa säätiölle mahdollisimman pikaisesti. Päätös tuotiin säätiölle saman päivän iltapäivänä. Päätöksessä ei ole allekirjoituksia, ja se on liitesivuiltaan virheellinen.
Säätiö on saanut tietää velvollisuudestaan maksaa takaisin perusteetonta etua vasta 13.1.2012. Kyseessä on aineellinen määräaika. Tiedoksiannon ajankohta on ratkaiseva. Velvoite on rauennut vuoden 2006 valtionapua koskevalta osin. Jos korkein hallinto-oikeus ratkaisee suorituksen raukeamista koskevan kysymyksen säätiön esittämästä kannasta poikkeavasti, on päätöksen antamiseen liittyneet tapahtumat otettava huomioon takaisinmaksun kohtuullisuutta arvioitaessa.
Asialla on suuri merkitys säätiölle. Asiakirjoista eivät ilmene asian ratkaisemisen kannalta olennaiset seikat. Suullinen käsittely on välttämätön asian selvittämiseksi ja säätiön oikeusturvan takaamiseksi.
Säätiö on ilmoittanut todistajiksi asiassa A:n ja teemaksi tältä osin ministeriöstä annetut ohjeet ja yhteistyösopimuksen syntytapahtumat sekä sen suhde lainsäädäntöön ja viranomaisen antamiin ohjeisiin. Lisäksi todistajaksi on ilmoitettu B, Suomen Kansanopistoyhdistys ry:n pääsihteeri, ja teemaksi viranomaisen antamat ohjeet lain ja asetuksen tarkentamiseksi.
5. Merkintä
Korkeimmalla hallinto-oikeudella on asiaa ratkaistessaan ollut käytössään tänne aikaisemmin toimitetun materiaalin lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriöstä 6.10.2014 toimitetut seuraavat asiakirjat:
Helsingin kristillisen opiston säätiön 27.2.2008 päivätyn ja opetusministeriölle osoitetun kirjallisen vastauksen liitteet 1–13.
Laskelma palautettavasta summasta 2007 (Yhteenveto vuosien 2004 ja 2005 todellisista ja 2006 arvioiduista opiskelijaviikoista perustietolomakkeen mukaisesti verrattuna vuoden 2006 vahvistettuun opiskelijaviikkomäärään. Kansanopistot.).
Opetushallituksen tarkastuspöytäkirjan 19.4.2007 liite 3 (Opiskelija³viikot, kustannukset ja valtionosuus vuosina 2000–2005).
6. Helsingin kristillisen opiston säätiön lisälausuma 20.10.2014
Säätiö on toimittanut lisälausuman ja sen liitteenä Hyvinkään käräjäoikeuden tuomion 26.6.2014 numero 14/126974 asiassa R 13/1202. Tuomio on liittynyt SAK:n koulutussäätiöön, ja opetus- ja kulttuuriministeriö on ollut jutussa asianomistajana. Lisälausumassa on esitetty muun ohella seuraavaa:
Ministeriö on väittänyt, että säännökset ja ohjeistukset ovat yksiselitteisiä. Hyvinkään käräjäoikeuden tuomion mukaan säännökset ja ohjeistukset ovat ristiriitaisia. Tuomion perusteella ministeriön näkemys, jonka mukaan yhteistyössä Helsingin yliopiston kanssa järjestetty koulutus ei ole vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaista valtionosuuteen luettavaa koulutusta, ei perustu lakiin. Nyt takaisinperittävät valtionosuudet eivät ole osaksikaan koskeneet koulutusta, jota olisi tarjottu yritysten henkilökunnalle. Hallinto-oikeudellinen laillisuusperiaate ei salli sitä, että ohjeet tai määritelmät poikkeavat laista tai sen esitöistä.
Käräjäoikeus on tuomiossaan HE 86/1997 vp viitaten myös katsonut, että toimintasuunnitelma on oppilaitoksen toiminnan kokonaisuuden esittelevä asiakirja, joka muodostaa ennen kaikkea toiminnan arviointia palvelevan välineen. Tuomion mukaan arvioinnilla pyritään tukemaan vapaan sivistystyön kehittämistä ja parantamaan oppimisen edellytyksiä. Ministeriön esitys toimintasuunnitelman velvoittavasta merkityksestä ei siten perustu lakiin eikä lainvalmisteluasiakirjoihin.
7. Säätiön kuuleminen vuotta 2007 koskevasta laskelmasta
Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt opetus- ja kulttuuriministeriötä toimittamaan tänne valituksenalaisen päätöksen liitteen 2, joka päätökseen kirjatun mukaisesti on laskelma palautettavasta summasta 2007.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on pyynnöstä toimittanut päätökseen sitä annettaessa liitetyn taulukon, joka on koskenut vuoden 2006 perusteettoman edun korkoja. Lisäksi ministeriö on toimittanut tänne Helsingin kristillisen opiston säätiölle 14.12.2007 järjestetyn kuulemistilaisuuden kutsun liitteenä lähetetyn laskelman vuoden 2007 takaisinperittävästä määrästä, joka on otsikoitu seuraavasti: "Yhteenveto vuosien 2004 ja 2005 todellisista ja 2006 arvioiduista opiskelijaviikoista perustieto³lomakkeen mukaisesti verrattuna vuoden 2006 vahvistettuun opiskelijaviikkomäärään. Kansanopistot."
Säätiö on edellä mainittua laskelmaa koskevassa 5.12.2014 päivätyssä selityksessään kiistänyt saaneensa laskelmaa vuoden 2007 takaisinperittävästä määrästä kuulemistilaisuuden kutsun liitteenä. Selityksessä on lisäksi esitetty muun ohella seuraavaa:
Näyttötaakka siitä, että valittaja olisi laskelman saanut, on ministeriöllä. Laskelma ei myöskään ole ollut valituksenalaisen päätöksen liitteenä. Päätös on lainvastainen.
Yhteistyö teologisen tiedekunnan kanssa on ollut sallittua. Yhteistyö eri tahojen kanssa on ollut yleinen ja sallittu toimintatapa ennen vuotta 2010. Vuoden 2010 alusta lukien vallitseva omaehtoinen vapauteen perustuva toimintamalli kirjattiin lakiin velvoitteen muotoon.
Opisto ei ole vastuussa yliopiston opinto-oppaissa ilmoitetuista opintosisällöistä. Säätiö voi vastata vain omista painotuotteista. Kyseiset opinto-oppaat ovat luonteeltaan etukäteisiä toimintasuunnitelmia, eivät ne ole kertomuksia toteutuneista kursseista. Opinto-oppaiden perusteella ei voi päätellä, mitä koulutusta opistoissa on järjestetty kyseisenä toimintakautena.
Ministeriö on väittänyt, että joillekin opiston kursseille ja opintojaksoille ovat voineet käytännössä osallistua vain yliopiston teologisen tiedekunnan opiskelijat. Säätiö on kiistänyt väitteen. Koulutus on ollut avointa ja sisältynyt opiston tarjoamaan teologisen koulutuksen opinto-ohjelmaan. Kyse on ollut nimenomaan opiston vapaana sivistystyönä järjestettävästä koulutuksesta.
8. Opetus- ja kulttuuriministeriön lisälausunto 7.1.2015
Opetus- ja kulttuuriministeriö on lisälausunnossaan uudistanut aikaisemmin lausutun ja esittänyt muun ohella seuraavaa:
Vapaan sivistystyön koulutuksen määritelmää ja valtionosuuden takaisinperintää koskevan asian tutkiminen ei kuulu käräjäoikeuden toimivaltaan. Käräjäoikeuden ratkaisu on koskenut rikosasiaa ja sitä, onko rikosvastuun edellytyksenä oleva vastaajien tahallisuus täyttynyt.
Vapaasta sivistystyöstä annetun lain ja opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain mukaisen perusteettoman edun takaisinperintää koskevien säännösten sanamuodon mukaan valtionosuuden palautusvelvollisuuden arvioinnissa olennaista on se, onko valtionosuuden perusteeksi ilmoitettu koulutus ollut valtionosuuteen oikeuttavaa vai ei. Ministeriön 12.12.2011 antamassa päätöksessä ja 25.4.2012 päivätyssä lausunnossa todetuilla perusteilla on selvää, että Helsingin yliopiston ja opiston väliseen sopimukseen perustunut yliopiston teologian perustutkinto-opiskelijoille järjestetty koulutus ei ole ollut vapaasta sivistystyöstä annetun lain mukaiseen valtionosuuteen oikeuttavaa koulutusta vaan tilaajan ehdoilla ja kustannuksilla toteutettavaa maksullista palvelutoimintaa.
Valituksenalaisessa päätöksessä opiston on katsottu saaneen valtionosuutta perusteetta sellaisten etäopetuksen opiskelijaviikkojen perusteella, jotka opisto on laskenut opiskelijoiden itsenäisen työskentelyn perusteella. Vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 2 §:n 1 momentin, sellaisena kuin se on ollut voimassa 31.12.2005 saakka, mukaan opiskelijaviikolla tarkoitetaan yhden opiskelijan viiden työpäivän pituista opiskelujaksoa kansanopistossa, jona aikana hän on saanut ohjattua opetusta keskimäärin vähintään viisi tuntia päivässä. Valtionosuuden perusteena huomioitavien kansanopiston suoritteiden perusteena on aina opiskelijan saama ohjattu opetus, eikä opiston opiskelijoiden itsenäisen opiskelun perusteella ilmoittamia suoritteita voida hyväksyä valtionosuuteen oikeuttaviksi. Valtionosuutta ei ole määrätty palautettavaksi mainittujen opiskelijaviikkojen osalta sillä perusteella, että ne eivät ole perustuneet toimintasuunnitelmaan, vaan siksi, että ne eivät ole muodostuneet vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksessa säädetyllä tavalla opiskelijan saamasta ohjatusta opetuksesta.
Opistolle 4.12.2007 lähetetyn kuulemistilaisuuden kutsun liitteenä on ollut 29.11.2007 päivätty muistio, jonka liitteenä on ollut laskelmat vuosien 2006 ja 2007 takaisinperittävästä määrästä.
9. Helsingin kristillisen opiston säätiön selitys ministeriön lisälausunnosta 25.2.2015
Säätiö on lisälausuntoa koskevassa selityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:
Koulutus ei ole ollut maksullista palvelutoimintaa. Se on täyttänyt omaehtoisen koulutuksen vaatimukset, ja se on hyvin voinut olla vapaasta sivistystyötä annetun lain mukaista koulutusta. Koulutus on ollut säätiön oman teologisen linjan koulutusta, ja siihen on voinut osallistua kuka tahansa. Koulutus ei ole suljettua vain sillä perusteella, että siihen on voinut osallistua myös teologiseen tiedekuntaan hyväksytyt opiskelijat.
Säätiö on kiistänyt ministeriön tulkinnan siitä, että opetus ei olisi ollut ohjattua. Kansanopistoja on opetushallinnon taholta useaan otteeseen kehotettu kehittämään etä- ja monimuoto-opetusta. Ministeriö on tulkinnut lakia, asetusta ja ohjeistuksiaan vastoin opetushallinnon aiemmin antamia ohjeita. Säätiö on myös viitannut Hyvinkään käräjäoikeuden tuomioon, jonka mukaan sekä vapaan sivistystyön että maksullisena palvelutoimintana järjestettävän koulutuksen käsitteet ovat lainsäädännön tasolla tulkinnanvaraisia niin, ettei niiden yksiselitteistä sisältöä voida määritellä. Myös suullisen käsittelyn avulla voitaisiin todeta, että monet ministeriön esittämistä väitteistä eivät pidä paikkaansa. Todistajina kuultaisiin samoja henkilöitä kuin on kuultu Hyvinkään käräjäoikeudessa.
Ministeriö on lausunnossaan todennut, että opistolle lähetetyn kuulemistilaisuuden kutsun liitteenä on ollut 29.11.2007 päivätty muistio, jonka liitteenä on ollut laskelmat vuosien 2006 ja 2007 takaisinperittävästä määrästä. Säätiö on kiistänyt tämän. Kutsun liitteenä ei ole ollut laskelmaa palautettavasta summasta 2007. Säätiö on kiistänyt myös ministeriön toimittaman kutsujäljennöksen oikeellisuuden. Ministeriö ei ole kertonut, millä tavalla kutsu on säätiölle toimitettu. Kutsu on tullut faxilla. Säätiö on liittänyt siitä selitykseen jäljennöksen. Jäljennöksen merkintöjen mukaan se on saapunut tai lähetetty 5.12.2007. Ministeriön toimittama aineisto on jotain muuta kuin asiakirjat, jotka säätiö on vastaanottanut faxilla.
Hallintolain 23 §:n mukaan asia on käsiteltävä ilman aiheetonta vii³vytystä. Asiaa ei ole käsitelty lain vaatimalla tavalla. Ajan kuluminen on aiheuttanut sen, että säätiössä asioita käsittelevät nyt muut henkilöt kuin vuonna 2007 tai sitä aiemmin. Säätiö sai päätöksen tiedokseen 13.1.2012. Viivästyminen on ollut aiheetonta.
10. Helsingin kristillisen opiston säätiön lisäselvitys 6.8.2015
Säätiö on lisäselvityksenä toimittanut tiedoksi Helsingin hovioikeuden päätöksen 2.6.2015 numero 15/126760, josta ilmenee, että säätiön asiassa viittaama Hyvinkään käräjäoikeuden tuomio on lainvoimainen.
11. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt asian. Opetus- ja kulttuuriministeriön päätökseen liitetty valitusosoitus poistetaan.
Korkein hallinto-oikeus on, siirtämättä asiaa opetus- ja kulttuuriministeriölle oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi, enemmän viivästyksen välttämiseksi ottanut Helsingin kristillisen opiston säätiön tekemän valituksen välittömästi tutkittavakseen.
2. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta hylätään.
3. Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös kumotaan siltä osin kuin päätös koskee Helsingin kristillisen opiston säätiön velvollisuutta maksaa korkoa palautettavaksi määrätylle valtionosuuksien määrälle ajalta 1.1.2006–31.12.2008. Lisäksi korkein hallinto-oikeus muuttaa maksun eräpäivää. Maksu on suoritettava viimeistään 30.10.2015. Muilta osin valitus hylätään.
4. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen osittain hyläten korkein hallinto-oikeus velvoittaa opetus- ja kulttuuriministeriön korvamaan Helsingin kristillisen opiston säätiön oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitut 1 000 euroa viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.
Perustelut
1. Muutoksenhakutietä koskeva oikeudellinen arviointi
Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan ministeriön päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.
Hallintolainkäyttölain 3 §:n mukaan, jos muussa laissa on mainitusta laista poikkeavia säännöksiä, niitä sovelletaan mainitun lain asemesta.
Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 22 §:n (632/1998) 1 momentin mukaan asianomaisen ministeriön mainitun lain tai sen nojalla annetun asetuksen perusteella tekemään valtionosuutta koskevaan päätökseen ei saa hakea valittamalla muutosta. Saman pykälän 2 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitettuun päätökseen tyytymättömällä oppilaitoksen ylläpitäjällä on oikeus kirjallisesti vaatia päätökseen oikaisua ministeriöltä kolmen kuukauden kuluessa päätöksestä tiedon saatuaan. Oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saa hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on muun ohella vapaasta sivistystyöstä annetun lain nojalla tehnyt 12.12.2011 päivätyn päätöksen vuosilta 2006 ja 2007 perusteettomasti saatujen valtionosuuksien takaisinperinnästä. Ministeriön päätöksen muutoksenhakua koskevan kohdan mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valitus saadaan tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen. Valitusaika on 30 päivää tiedoksisaannista. Päätökseen on lisäksi liitetty muutoksenhakua koskevan ohjauksen mukainen tarkempi valitusosoitus.
Edellä mainittujen muutoksenhakua koskevien säännösten perusteella opetus- ja kulttuuriministeriön vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa tarkoitettuun valtionosuutta koskevaan päätökseen tulee hakea muutosta ensi vaiheessa tekemällä opetus- ja kulttuuriministeriölle mainitun lain 22 §:n 2 momentissa tarkoitettu oikaisuvaatimus. Saman momentin nojalla vasta oikaisuvaatimuksen johdosta annettuun päätökseen saa hakea muutosta siten kuin hallintolainkäyttölaissa säädetään. Ministeriön valituksenalaiseen päätökseen olisi näin ollen tullut liittää oikaisuvaatimusosoitus. Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus poistaa ministeriön päätökseen virheellisesti liitetyn valitusosoituksen.
Korkein hallinto-oikeus on, siirtämättä asiaa ministeriölle uudelleen oikaisuvaatimuksena käsiteltäväksi, ottanut asian enemmän viivästyksen välttämiseksi välittömästi ratkaistavakseen.
2. Vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta
Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Sama koskee korkeinta hallinto-oikeutta sen käsitellessä valitusta hallintoviranomaisen päätöksestä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton. Jos asianosainen pyytää suullisen käsittelyn toimittamista, hänen on pykälän 3 momentin mukaan ilmoi³tettava, minkä vuoksi sen toimittaminen on tarpeen ja mitä selvitystä hän esittäisi suullisessa käsittelyssä.
Edellä mainittuja säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon myös lailla (438/1990) voimaan saatettu Euroopan ihmisoikeussopimus. Se on paitsi Suomea sitova kansainvälinen velvoite myös osa valtion sisäistä lainsäädäntöä. Sopimuksen 6 artikla asettaa vähimmäisvaatimukset oi³keudenmukaiselle oikeudenkäynnille. Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan 1 kappaleen mukaan jokaisella on oi³keus kohtuullisen ajan ku³luessa oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeu³den³käyntiin laillisesti pe³rus³tetussa riippumattomassa ja puo³lueettomassa tuomioistuimessa sil³loin, kun päätetään hänen oikeuksistaan ja velvolli³suuksistaan tai häntä vastaan nostetusta rikossyytteestä. Euroopan ihmisoikeussopimusta on sovellettava ottaen huomioon Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ratkaisukäytäntö.
Säätiö on valituksessaan pyytänyt suullisen käsittelyn järjestämistä tarpeellisilta osin erityisesti valituksen vaatimuksiin 2 ja 3 kohdistuen. Vastaselityksessään säätiö on nimennyt todistajaksi opiston entisen rehtorin A:n ja esittänyt teemaksi tältä osin ministeriöstä annetut ohjeet ja Helsingin yliopiston kanssa tehdyn yhteistyösopimuksen syntytapahtumat sekä sopimuksen suhde lainsäädäntöön ja viranomaisen ohjeisiin.
Kysymyksessä oleva Helsingin yliopiston ja opiston välinen sopimus on tämän asian oikeudenkäyntiasiakirjoissa. Kysymyksessä on sopimus, jossa nyt päätöksen tehnyt viranomainen ei ole osapuolena. Tässä asiassa korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei ole tai voikaan olla ratkaistavana edellä mainitun sopimuksen pätevyyteen liittyvät seikat. Sopimuksella ei ole voitu sopia ministeriötä sitovalla tavalla opiston tarkoituksesta tai koulutustehtävästä tai Helsingin kristillisen opiston säätiölle myönnetystä ylläpito³luvasta vapaasta sivistystyöstä annetusta laista poikkeavalla tavalla.
Vastaselityksessään säätiö on niin ikään nimennyt todistajaksi Suomen kansanopistoyhdistyksen pääsihteeri B:n. Teemaksi on ilmoitettu viranomaisen ohjeet lain ja asetuksen tarkentamiseksi. Myöhemmin säätiö on selityksessään todennut, että asiassa kuultaisiin samoja todistajia kuin Hyvinkään käräjäoikeudessa käsitellyssä rikosasiassa R 13/1202 on kuultu. Mainittu rikosasia on liittynyt SAK:n koulutussäätiön ja Kiljavan opiston toimintaan. Opetus- ja kulttuuriministeriö on ollut asianomistajana jutussa.
Opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös tässä asiassa ja asian selvittäminen ministeriössä perustuvat pitkälti Opetushallituksen ministeriölle 20.4.2007 jättämään Helsingin kristillisen opiston vuoden 2004 vapaan sivistystyön koulutusta koskevaan tarkastuskertomukseen. Lisäksi ministeriö on järjestänyt asiassa kuulemistilaisuuden 14.12.2007, jonka pohjalta säätiötä on pyydetty toimittamaan kirjallinen vastineensa sekä selvitykset muun ohella Helsingin yliopiston ja opiston väliseen sopimukseen perustuvaan koulutukseen osallistuneista opiskelijoista, avoimeen yliopisto-opetukseen osallistuneista opiskelijoista sekä etä- ja monimuoto-opetusjaksoihin mahdollisesti sisältyvästä ohjatusta opetuksesta, ohjauksen sisällöstä, laajuudesta laskentaperusteineen ja laskelmineen. Säätiö on toimittanut asiassa vastineen 10.3.2008 ja sen liitteinä muun ohella toimintakertomuksen 2004–2005 sekä jo Opetushallitukselle tarkastusta varten toimitettua materiaalia. Ministeriö on järjestänyt asiassa toisen kuulemistilaisuuden 24.11.2011, jossa on käyty läpi ministeriön päätösluonnoksen keskeisiä kohtia. Säätiö on vielä 29.11.2011 antanut asiassa kirjallisen vastineen ministeriölle.
Käsiteltävänä olevassa asiassa on kysymys Helsingin kristillisen opiston vuonna 2004 järjestämästä koulutustoiminnasta ja sen vaikutuksista opistolle vuosille 2006 ja 2007 vapaasta sivistystyöstä annetun lain nojalla myönnettyihin valtionosuuksiin. Opiston toimintaa mainittuna vuonna koskevat seikat ja muut asian ratkaisuun vaikuttavat seikat käyvät ministeriön takaisinperintäpäätöksen laillisuuden arvioinnin kannalta tarvittavassa määrin ilmi asiakirjoista.
Kun edellä lausuttuun nähden otetaan huomioon ne perusteet, joiden vuoksi säätiö on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, sekä selvitys, jota se on ilmoittanut siinä esittävänsä, suullisen käsittelyn toimittaminen korkeimmassa hallinto-oikeudessa on ilmeisen tarpee³tonta.
3. Pääasia
3.1 Sovelletut oikeusohjeet ja niiden esityöt
Vapaasta sivistystyöstä annetun lain 1 §:n (632/1998) mukaan vapaan sivistystyön tarkoituksena on elinikäisen oppimisen periaatteen pohjalta tukea yksilöiden persoonallisuuden monipuolista kehittymistä ja kykyä toimia yhteisöissä sekä edistää kansanvaltaisuuden, tasa-arvon ja moniarvoisuuden toteutumista suomalaisessa yhteiskunnassa.
Saman lain 2 §:ssä (632/1998) säädetään lain piiriin kuuluvasta toiminnasta. Pykälän 1 momentin mukaan vapaan sivistystyön oppilaitoksia ovat kansalaisopistot, kansanopistot, opintokeskukset, liikunnan koulutuskeskukset ja kesäyliopistot. Pykälän 3 momentin mukaan kansanopistot ovat sisäoppilaitoksia, joiden tarkoituksena on edistää kansalaisten omaehtoista opiskelua siten, että kukin kansanopisto voi samalla painottaa arvo- ja aatetaustaansa ja kasvatustavoitteitaan.
Lain 3 §:ssä (632/1998) säädetään muista tehtävistä. Pykälän 1 momentin mukaan vapaan sivistystyön oppilaitokset voivat järjestää myös koulutusta tukevaa tai siihen läheisesti liittyvää kehittämis- ja palvelutoimintaa.
Lain 4 §:ssä (632/1998) säädetään oppilaitoksen ylläpitämisestä. Pykälän 1 momentin mukaan asianomainen ministeriö voi myöntää muun ohella säätiölle luvan mainitun lain mukaisen oppilaitoksen ylläpitämiseen. Pykälän 3 momentin mukaan edellä 1 momentissa tarkoitetussa luvassa määritellään ylläpitäjää ja oppilaitosta koskevien tietojen lisäksi oppilaitoksen tarkoitus, koulutustehtävä, opetuskieli sekä muut tarpeelliset koulutuksen järjestämiseen liittyvät ehdot. Muutoksista ylläpitämislupaan sekä muiden kuin kunnallisten vapaan sivistystyön oppilaitosten yhdistämisestä päättää ministeriö.
Lain 6 §:n 1 momentin mukaan oppilaitoksen tulee laatia opetuksen järjestämistä koskeva toimintasuunnitelma. Pykälän 2 momentin mukaan koulutustilaisuuksien vähimmäispituuksista kansanopistoissa säädetään asetuksella.
Lain 6 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa (HE 86/1997 vp) on muun ohella todettu, että kansanopistojen valtionosuuteen oikeuttavan koulutuksen kestolle on asetettu 15 tunnin vähimmäisvaatimus pitkälti internaatista aiheutuvien kustannusten vuoksi ja että opetuksen vähimmäiskestoa sekä päivittäisen ja viikottaisen työajan kestoa koskevat säännökset on tarkoitus säilyttää asetuksessa nykyisellään.
Lain 4 luvussa säädetään käyttökustannusten valtionosuudesta.
Lain 8 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan vapaan sivistystyön oppilaitosten vuotuinen valtionosuuden peruste lasketaan kansanopistossa kertomalla sille vahvistetulla opiskelijaviikkojen määrällä opiskelijaviikkoa kohden määrätty yksikköhinta.
Lain 9 §:n 1 momentin mukaan muun ohella kansanopiston ylläpitäjälle myönnetään valtionosuutta 57 prosenttia 8 §:n mukaan lasketusta euromäärästä.
Lain 10 §:n (1200/2005) 1 momentin mukaan opetusministeriö vahvistaa vuosittain muun ohella valtionosuuden laskemisen perusteena käytettävän opiskelijaviikkojen määrän. Pykälän 2 momentin mukaan suoritteiden määrien laskemisesta säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksella.
Lain 10 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 86/1997 vp) mukaan kansanopistojen suoritteena on lähinnä opiskelun pitkäkestoisuuden vuoksi tarkoituksenmukaista edelleen käyttää opiskelijaviikkoa.
Lain 11 §:n (1200/2005) 1 momentin mukaan opetusministeriö määrää muun ohella opiskelijaviikkojen yksikköhinnat seuraavaa vuotta varten. Yksikköhinnat määrätään varainhoitovuodelle arvioidun kustannustason mukaisiksi. Lain 11 a §:ssä (1292/2004 ja 1200/2005) on säädetty vapaan sivistystyön yksikköhintojen laskemisesta vuosina 2005–2007.
Lain 13 §:n (632/1998) 1 momentin 6 ja 7 kohtien mukaan yksikköhintoja laskettaessa käyttökustannuksina ei pidetä oppilaitoksen maksullisen palvelutoiminnan kustannuksia eikä muita kuin välittömästi oppilaitoksen sisäisestä hallinnosta aiheutuneita kustannuksia.
Lain 19 §:n (632/1998) saamatta jääneen etuuden suorittamiseen, perusteettoman edun palauttamiseen sekä niitä koskevaan suoritusvelvollisuuden raukeamiseen noudatetaan, mitä kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 18–20 §:ssä säädetään.
Lain 21 §:n (632/1998) mukaan vapaan sivistystyön oppilaitoksen on toimitettava valtionapuviranomaiselle mainitussa laissa tarkoitetun rahoituksen määräämiseksi tarvittavat tiedot siten kuin asianomainen ministeriö päättää.
Vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:n (805/1998) mukaan kansanopiston yhtenä opiskelujaksona järjestämän koulutuksen vähimmäispituus on 15 opetustuntia.
Asetuksen 1 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (Opetusministeriön perustelumuistio 29.10.1998), koska kansanopistot ovat sisäoppilaitoksia, tarkoituksenmukaisena on pidetty vaatia niiden koulutustilaisuuksilta 15 opetustunnin vähimmäiskestoa. Perustelujen mukaan tämä sisältää yhtenäisen opiskelujakson vaatimuksen, jolloin opetusta ei voida jaksottaa esimerkiksi iltaopetuksena useille päiville, mikä merkitsee eron tekemistä kansalaisopistotoiminnan suuntaan.
Saman asetuksen 2 §:n (805/1998) 1 momentin mukaan opiskelijaviikolla tarkoitetaan yhden opiskelijan viiden työpäivän pituista opiskelujaksoa kansanopistossa, jona aikana hän on saanut ohjattua opetusta keskimäärin vähintään viisi tuntia päivässä. Tätä lyhyemmät ja pitemmät opiskelujaksot muutetaan opiskelijaviikoiksi jakamalla työpäivien lukumäärä viidellä. Opiskelijaviikoista, jotka syntyvät niiden opiskelijoiden opiskelusta, jotka asuvat opiston ulkopuolella, otetaan opiskelijaviikkoja laskettaessa huomioon 90 prosenttia. Saman pykälän 2 momentin mukaan kansanopistossa, jolle ylläpitämisluvassa on määrätty koulutustehtäväksi kirjeopetuksen antaminen, kirjeopetuksena suoritetut opinnot lasketaan mukaan opiston opiskelijaviikoiksi siten, että suoritettujen opintokirjeiden lukumäärä jaetaan luvulla kaksi.
Opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 65 §:n 3 momentin mukaan lakia sovelletaan ensimmäisen kerran myönnettäessä ja maksettaessa rahoitusta vuodelle 2010. Tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita rahoitusta koskevia säännöksiä sovelletaan vuoden 2009 ja sitä edeltävien vuosien rahoitukseen.
Kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 19 §:n 1 momentin mukaan, jos valtionavun saaja on saanut perusteettomasti valtionosuutta, on valtionapuviranomaisen tai asianomaisen muun ministeriön määrättävä liikaa saatu määrä palautettavaksi. Palautettavasta määrästä peritään korkolain 3 §:n 2 momentin mukainen vuotuinen korko sen kuukauden alusta, jona valtionosuus on maksettu. Pykälän 2 momentin mukaan, jos palautettava etuus on vähäinen taikka jos palauttamista tai koron perimistä on pidettävä kohtuuttomana, voidaan etuus jättää määräämättä palautettavaksi. Pykälän 3 momentin mukaan valtionapuviranomainen tai muu asianomainen ministeriö voi päättää, että palautettava etuus vähennetään myöhemmin seuraavien valtionosuuksien yhteydessä.
Kuntien valtionosuuslain 20 §:n mukaan muun ohella velvollisuus palauttaa perusteetta saatu etuus raukeaa viiden vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu.
Viimeksi mainitun raukeamissäännöksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 1996/149 vp) säännös vastaisi aiempaa käytäntöä.
Nyt sovellettavaa raukeamissäännöstä edeltäneen kuntien valtionosuuslain (688/1992) 24 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 214/1991 vp) pykälään ehdotettiin otettavaksi tuolloin voimassa olleen valtionosuuslain 27 §:n 2 momentissa ja 29 §:ssä säädetyt suoritusvelvollisuuden raukeamista koskevat määräajat. Vastaavasti kuin saamatta jäänyt etuus olisi perusteetta saatu etuus palautettava viimeistään viiden vuoden kuluessa sen kalenterivuoden päättymisestä, jona etuus olisi tullut suorittaa tai on suoritettu.
Vanhan kuntien ja kuntainliittojen valtionosuuksista ja -avustuksista annetun lain (35/1973) esitöiden (HE 92/1972 vp) mukaan oikaisuhakemuksen tekemiselle ehdotetaan varattavaksi aikaa 3 kuukautta tiedoksisaamisesta (26 §). Milloin vasta tämän jälkeen käy selville, että kunnalta tai kuntainliitolta on jäänyt saamatta valtionosuus, joka olisi kuulunut sille, tämä oli suoritettava kunnalle tai kuntainliitolle, jos kohtuunäkökohdat sitä vaativat, ei kuitenkaan enää myöhemmin kuin viidentenä kalenterivuonna asianomaisen vuoden päättymisestä tehdyn hakemuksen perusteella (27 §). Samassa ajassa olisi tehtävä päätös sellaisen valtionosuuden tai sen osan perimisestä valtiolle takaisin, minkä kunta tai kuntainliitto on saanut perusteettomasti (28 ja 29 §).
Hallintolain 43 §:n 1 momentin mukaan hallintopäätös on annettava kirjallisesti.
Hallintolain 44 § :n 1 momentin 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.
Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.
Hallintolain 50 §:n 1 momentin mukaan viranomainen voi poistaa virheellisen päätöksen ja ratkaista asian uudelleen, jos:
1) päätös perustuu selvästi virheelliseen tai puutteelliseen selvitykseen;
2) päätös perustuu ilmeisen väärään lain soveltamiseen;
3) päätöstä tehtäessä on tapahtunut menettelyvirhe; tai
4) asiaan on tullut sellaista uutta selvitystä, joka voi olennaisesti vaikuttaa päätökseen.
Pykälän 2 momentin mukaan päätös voidaan korjata 1 momentin 1–3 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa asianosaisen eduksi tai vahingoksi. Päätöksen korjaaminen asianosaisen vahingoksi edellyttää, että asianosainen suostuu päätöksen korjaamiseen. Asianosaisen suostumusta ei kuitenkaan tarvita, jos virhe on ilmeinen ja se on aiheutunut asianosaisen omasta menettelystä. Päätös voidaan korjata 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetussa tilanteessa ainoastaan asianosaisen eduksi.
Hallintolain 54 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on annettava tekemänsä päätös viipymättä tiedoksi asianosaiselle ja muulle tiedossa olevalle, jolla on oikeus hakea siihen oikaisua tai muutosta valittamalla. Viranomaisen on annettava tiedoksi myös sellainen päätös, johon liittyy muutoksenhakukielto.
Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 16 §:n (618/2009) mukaan päätösasiakirja voidaan allekirjoittaa sähköisesti. Viranomaisen on allekirjoitettava asiakirja siten kuin vahvasta sähköisestä tunnistamisesta ja sähköisistä allekirjoituksista annetun lain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetaan.
3.2 Tosiseikat ja oikeudelliset johtopäätökset
3.2.1 Hallintolain 50 §:ään perustettu vaatimus valituksenalaisen päätöksen kumoamisesta
Nyt ratkaistavana olevassa asiassa ei ole kysymys hallintomenettelyssä tapahtuneen ja hallintolain 50 §:ssä tarkoitetun asiavirheen korjaamisesta. Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei perusteettoman edun palauttamista koskevien vapaasta sivistystyöstä annetun lain 19 §:n (632/1998) ja kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 19 §:n soveltaminen asiassa edellytä ministeriön edellä tarkoitettujen valtionosuuspäätösten poistamista valituksessa esitetyllä tavalla. Säätiön valituksessa ja vastaselityksessä tältä osin esitetyillä perusteilla ministeriön valituksenalainen perusteettomasti saadun valtionosuuden palauttamista koskeva päätös ei myöskään loukkaa oikeusvarmuuden tai luottamuksensuojan periaatteita.
3.2.2 Palautusvelvollisuuden raukeaminen
Palautusvelvollisuuden raukeamisen osalta asiassa on sovellettava opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain (1705/2009) 65 §:n 3 momentin mukaisesti sanotun lain voimaan tullessa voimassa olleita rahoitusta koskevia säännöksiä eli edellä selostettua kuntien valtionosuuslain (1147/1996) 20 §:ää. Jälkimmäisen lain ja sitä edeltäneiden säännösten esitöiden perusteella takaisinperintää koskeva päätös on tehtävä laissa tarkoitetussa viiden vuoden määräajassa, jotta velvollisuus palauttaa perusteetta saatu etu ei raukeaisi.
Opetus- ja kulttuuriministeriön lausunnosta ilmenee, että vuoden 2006 valtionosuutta koskeva etuus on suoritettu vuonna 2006. Valituksenalainen päätös perusteettomasti suoritetun valtionosuuden palauttamisesta on päivätty 12.12.2011. Päätöksen tiedoksiantoa koskevien valitukseen liittyvien asiakirjojen yhteydessä on ministeriön ilmoitus päätöksen sähköisestä allekirjoittamisesta. Ilmoituksen asiakirjan päivämäärää koskevaan kohtaan on merkitty 12.12.2011, ja päätöksen allekirjoittajia koskevasta kohdasta ilmenee päätöksen esittelijän ja päättäjän kohdalla muun ohella merkinnät 14.12.2011 11:31:43 ja 14.12.2011 12:06:57. Näin ollen ja kun päätösasiakirja sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 16 §:n mukaan voidaan allekirjoittaa sähköisesti, on pidettävä riittävästi selvitettynä, että valituksenalainen päätös on tehty vuonna 2011.
Ministeriön päätös on siten tehty ennen edellä mainitun määräajan päättymistä. Näin ollen takaisinperintäsaatava ei ole rauennut, eikä ministeriön ole päätös tällä perusteella lainvastainen.
3.2.3 Helsingin yliopiston ja Helsingin kristillisen opiston väliseen sopimukseen perustuva koulutus
3.2.3.1 Tosiseikat ja asiassa esitetty selvitys
Säätiölle on myönnetty vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa tarkoitettu lupa Helsingin kristillisen opiston ylläpitämiseen. Opiston ylläpitämisluvan mukainen koulutustehtävä on erityisesti kansainvälisen yhteistyön, soveltavan teologian, sosiaalialojen ja viestinnän koulutus. Tehtävänä on sekä pitkien että lyhyiden kurssien järjestäminen. Säätiöllä on lisäksi ammatillisen lisäkoulutuksen järjestämislupa.
Asiakirjoissa oleva vuonna 2003 tehty Helsingin yliopiston ja Helsingin kristillisen opiston välinen sopimus koskee yliopiston opetus³ohjelmaan sisältyvien kurssien järjestämistä Helsingin kristillisessä opistossa. Sopimuksen kohdan 2 mukaan Helsingin kristillinen opisto järjestää vuonna 2004 sopimuksen liitteessä 1 mainitut teologian kandidaatin ja maisterin tutkintoon pakollisina kuuluvat kurssit ja yleisen teologian opetuksen. Sopimuksesta ilmenee, että Helsingin yliopisto maksaa kurssien järjestämisestä ja yliopiston maksuosuus kurssien välittömistä kuluista on 40 prosenttia.
Opetushallituksen ministeriölle antamasta tarkastuskertomuksesta 19.4.2007 ilmenee, että yliopiston käytännöllisen teologian laitoksen amanuenssilta saadun tiedon mukaan jumalanpalveluskurssien, uskonnondidaktiikan ja tutkimuskurssien kaikki osallistujat ovat olleet yliopiston koulu³tusohjelma-opiskelijoita. Teologisen tiedekunnan kanssa yhteistyössä järjestetyistä kursseista ei ole tarkastuksen yhteydessä ollut käytettävissä opistolla sellaisia opiskelijalistoja, joista olisi selvinnyt, ketkä kurssille osallistuneista olivat teologisen tiedekunnan koulutusohjelmaopiskelijoita ja ketkä muita opiskelijoita. Tarkastuskertomuksen mukaan kaikista listalla olevista opiskelijoista oli laskettu opiskelijaviikkosuoritteet.
Edelleen tarkastuskertomuksesta ilmenee, että opistolta toukokuussa 2006 saadun selvityksen perusteella yhteistyössä järjestettyjen kurssien yhteistyötahoilta saatu rahoitus on tilastoitu opiskelijamaksuiksi. Maksullista palvelutoimintaa koskevasta tarkastuskertomuksen osasta ilmenee, että opistolla ei sen oman ilmoituksen mukaan ole vuonna 2004 maksullisen palvelutoiminnan koulutusta.
Tarkastuskertomuksen päätelmä-osuudesta ilmenee, että niiltä osin kuin opisto on järjestänyt Helsingin yliopiston opetus³ohjelmaan kuuluvia kursseja, joihin ovat voineet osallistua vain yliopistossa kirjoilla olevat koulutusohjelmaopiskelijat, kuuluvat kurssit maksulliseen palvelutoimintaan eivätkä mainitulla tavalla järjestetyt kurssit oikeuta kansanopiston vapaan sivistystyön rahoitukseen.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on järjestänyt asiassa kuulemistilaisuuden 14.12.2007. Opisto on antanut kuulemistilaisuudessa esitettyihin kysymyksiin 27.2.2008 päivätyn kirjallisen selvityksen, jossa on muun ohella todettu, että yliopiston perusopetus on ollut avointa. Siihen eivät ole osallistuneet vain tiedekuntaan hyväksytyt, vaan myös opiston omia opiskelijoita. Esimerkkinä on mainittu kirkon kansainvälisen työn kurssiviikonloppu. Vastine liitteineen ei ole sisältänyt pyydettyä tarkempaa erottelua opiskelijoista tai erottelun mukaisia tietoja kustannustiedon³keruuseen ilmoitetuista opiskelijaviikoista.
Valituksenalaisen päätöksen perusteluissa on katsottu, että yliopiston tutkinto-opiskelijoille sopimuksen perusteella annettu koulutus on kansanopistojen vapaan sivistystyön rahoitusjärjestelmässä maksullista palvelutoimintaa. Perusteluista ilmenee, että tältä osin valtionosuuksien takaisinperinnät ovat perustuneet yksinomaan yliopiston tutkinto-opiskelijoille annetusta opetuksesta kertyneiden jumalanpalveluskurssin, uskonnondidaktiikan kurssin ja sielunhoidon kurssin yhteensä 773 opiskelijaviikon vähentämiseen valtionosuuden laskennallisista suoritusperusteista.
3.2.3.2 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset
Ratkaistavana on kysymys siitä, onko Helsingin yliopiston ja opiston väliseen sopimukseen perustuvaa koulutusta valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetuilta osin pidettävä vapaasta sivistystyöstä annetun lain piiriin kuuluvana valtionosuuksiin oikeuttavana koulutuksena vai niin sanottuna maksullisena palvelutoimintana.
Edellä selostettujen vapaasta sivistystyöstä annetun lain 1 ja 2 §:n mukaisesti vapaan sivistystyön tarkoituksena on elinikäisen oppimisen periaatteen pohjalta tukea yksilöiden persoonallisuuden monipuolista kehittymistä ja kykyä toimia yhteisöissä sekä edistää kansanvaltaisuuden, tasa-arvon ja moniarvoisuuden toteutumista suomalaisessa yhteiskunnassa. Vapaan sivistystyön oppilaitoksia ovat muun ohella kansanopistot. Opisto on vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa tarkoitettu kansanopisto. Kansanopistot ovat sisäoppilaitoksia, joiden tarkoituksena on edistää kansalaisten omaehtoista opiskelua siten, että kukin kansanopisto voi samalla painottaa arvo- ja aatetaustaansa ja kasvatustavoitteitaan.
Opetusministeriön ohjeen nro 2/011/91 mukaan avointa korkeakouluopetusta toteutetaan korkeakoulun opetussuunnitelmaan kuuluvina opintojaksoina tai opintokokonaisuuksina. Korkeakoulu hyväksyy vuosittain avoimen korkeakouluopetuksen toimeenpanosuunnitelman, johon sisällytetään kaikki korkeakoulun itsensä tai yhteistyössä muiden organisaatioiden kanssa järjestämä avoin korkeakouluopetus. Opetusministeriön avoimesta korkeakouluopetuksesta korkeakouluissa perittävistä maksuista antaman päätöksen (83/1993) 1 §:n 2 momentin mukaan korkeakoulut toteuttavat avointa korkeakouluopetusta joko järjestämällä sen itse tai yhteistyössä muiden oppilaitosten kanssa. Päätöksen 3 §:n mukaan, milloin muu kuin korkeakoulu järjestää 1 §:ssä tarkoitettua opetusta, peritään muun ohella opintosuoritusten rekisteröinnistä ja vahvistamisesta maksut.
Yliopistoista säädetään yliopistolaissa. Nyt kysymyksessä olevan toiminnan aikaan voimassa olleen yliopistolain (645/1997, kumottu sittemmin lailla 559/2009) 7 §:n 1 momentin mukaan yliopistoissa voidaan suorittaa alempia ja ylempiä korkeakoulututkintoja sekä tieteellisiä, taiteellisia ja ammatillisia jatkotutkintoja. Yliopistot voivat järjestää myös täydennyskoulutusta ja avointa yliopisto-opetusta. Uuden yliopistolain hallituksen esityksen (HE 7/2009 vp) tuolloista tilannetta koskevista perusteluista ilmenee, että yliopistojen kokonaisrahoitus muodostui valtion talousarviossa yliopistoille osoitetuista toimintamenomäärärahoista ja tätä täydentävästä ulkopuolisesta rahoituksesta.
Kansanopistoista sen sijaan on säädetty edellä selostetulla tavalla vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa. Laissa ei ole erikseen ja yliopistolakia vastaavalla tavalla säädetty kansanopistojen mahdollisuudesta korkeakouluopetuksen järjestämiseen. Kansanopistojen vuotuisen valtionosuuden perusteesta ja määrästä on niin ikään säädetty vapaasta sivistystyöstä annetussa laissa.
Asian arvioinnissa on otettu huomioon vapaasta sivistystyöstä annetun lain 1–3 §:n säännökset, opiston kansanopistoluonne ja opiston ylläpitämisluvan mukainen koulutustehtävä. Lisäksi merkittävää on opiston ja Helsingin yliopiston välisen sopimuksen sisältö, erityisesti se, että kysymys on teologian kandidaatin ja maisterin tutkintoon pakollisina kuuluvien kurssien ja yleisen teologian opetuksen järjestämisestä. Tällainen koulutus on yliopistolain (645/1997) 7 §:n mukaan ollut yliopistoissa järjestettävää koulutusta. Kun vielä otetaan huomioon edellä sopimukseen perustuvasta koulutuksesta ja sen järjestämisestä tarkemmin esitetyt muut seikat sekä se, että sopimuspuolten valtion rahoituksesta on erikseen ja eri tavoin säädetty, opiston tässä tarkoitettua sopimukseen perustuvaa toimintaa ei ole pidettävä lain tarkoittamaan vapaaseen sivistystyöhön kuuluvana. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että arvioinnin lopputuloksen kannalta ei näissä oloissa ole ratkaisevaa merkitystä sillä, onko koulutukseen mahdollisesti osallistunut myös muita kuin yliopiston koulutusohjelmaopiskelijoita. Toimintaa voidaan esitetyn selvityksen perusteella pitää vapaasta sivistystyöstä annetun lain 3 §:n tarkoittamana opiston muuhun tehtävään perustuvana maksullisena palvelutoimintana.
Valtionosuuksien laskennallisena perusteena käytettäviä yksikköhintoja laskettaessa käyttökustannuksina ei vapaasta sivistystyöstä annetun lain 13 §:n mukaan pidetä oppilaitoksen maksullisen palvelutoiminnan kustannuksia. Maksullisesta palvelutoiminnasta ei näin ollen synny valtionosuuksin tuettavia käyttökustannuksia eikä sen perusteella lasketa vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 2 §:ssä tarkoitettuja suoritteita (opiskelijaviikkoja).
Tämän vuoksi ministeriö on voinut vuosien 2006 ja 2007 valtionosuuksien laskennallisena perusteena käytettävästä vuoden 2004 opiskelijaviikkomäärästä vähentää nyt kysymyksessä olevasta opetuksesta (jumalanpalveluskurssi, uskonnondidaktiikan kurssi ja sielunhoidon kurssi) kertyneet opiskelijaviikot (773 opiskelijaviikkoa) ja ryhtyä vähennettävien opiskelijaviikkojen perusteella perusteettomasti maksettujen valtionosuuksien takaisinperintään.
3.2.4 Etä- ja monimuoto-opetuksen toteuttaminen ja 15 tunnin opetusjakson noudattaminen
3.2.4.1 Tosiseikat ja asiassa esitetty selvitys
Edellä perustelujen kohdassa 3.2.3 mainitusta Opetushallituksen tarkastuskertomuksesta ilmenee tältä osin muun ohella, että tarkastuksessa on kiinnitetty huomiota niihin lähtötietoihin opiskelijoista, kurssien päivämääristä ja työpäivistä sekä opetustunneista, joista opisto oli ilmoittanut vapaan sivistystyön opiskelijaviikot. Opiskelijamääriä on verrattu nimilistoihin ja kurssipäiviä ja opetustunteja on verrattu aloitus- ja loppupäivämääriin ja ohjelmiin. Alle 15 tunnin kokonaisuudet ja yksittäiset koulutuspäivät on tarkistuslaskelmassa hylätty. Opistossa opiskelijaviikoksi laskettua ohjattua opetusta ja pitkien opintokokonaisuuksien yksittäisiä aloitus- ja palautepäiviä ei ole hyväksytty. Tarkastuskertomuksen mukaan opisto on muuntanut yliopisto-opintojen opintoviikot opiskelija³viikoiksi ottaen huomioon luentojen väliin jäävät jaksot niin sanottuna ohjattuna opetuksena. Tarkistuksessa on hyväksytty vain järjestetty lähiopetus.
Tarkastuskertomuksesta ilmenee edelleen, että asiakirjojen ja rehtorin ilmoituksen mukaan Helsingin yliopiston käytännöllisen teologian laitoksen yhteistyökurssit ja avoimen yliopiston kurssit toteutetaan yleensä siten, että opetustunnit ovat kerran viikossa. Kaikille avoimia yliopistokursseja on järjestetty myös neljän päivän jaksoissa opiston tiloissa. Helsingin yliopiston teologisen tiedekunnan opinto-oppaiden 2003–2004 ja 2004–2005 mukaan kurssien opetus on tapahtunut yleensä kerran viikossa kello 14–18 tai 13–17.
Tarkastuskertomuksen päätelmä-osiosta ilmenee, että opiston vapaan sivistystyön vuoden 2004 kurssien opiskelijaviikkoja tarkastettaessa on käynyt ilmi, että vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:n säännöstä opiskelujakson vähimmäispituudesta ei ole noudatettu. Opistossa järjestetään kansalaisopistotoiminnan kaltaista opetusta. Avoimen yliopiston koulutusta toteutetaan opistossa siten, että opetus järjestetään pääsääntöisesti iltaisin kerran viikossa. Opisto on yleistänyt avoimen korkeakoulunopetuksen piirissä omaksumansa opetuksen järjestämistavan myös muuhun lyhytkurssitoimintaan järjestäen opetusta 1–2 kertaa viikossa ja laskien ne mukaan vapaan sivistystyön opiskelijaviikkoihin. Vuonna 2004 voimassa olleiden säännösten mukaan opiston ulkopuolella asuvien opiskelijoiden määrä otettiin suoritepäätöksessä huomioon vähentävänä tekijänä. Avoimen yliopisto-opetuksen järjestäminen kansanopistosta vapaan sivistystyön opiskelijaviikkoperusteisella rahoituksella edellyttää opetuksen järjestämistä vähintään 15 tunnin jaksoissa.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on järjestänyt asiassa kuulemistilaisuuden 14.12.2007. Opisto on antanut kuulemistilaisuudessa esitettyihin kysymyksiin 27.2.2008 päivätyn lisäselvityksen, jossa on tältä osin muun ohella viitattu jo aikaisemmin Opetushallitukselle esitettyyn selvitykseen ja todettu, että asiaa tulee arvioida opintokokonaisuuksista käsin, ei vain yksittäisistä päivistä. Opiston mukaan kaikki vähennettäväksi esitetyt opiskelijaviikot tulisi hyväksyä.
Valituksenalaisen päätöksen perusteluista ilmenee, että tältä osin valtionosuuksien takaisinperinnät ovat perustuneet vapaasta sivistystyöstä annetun lain valtionosuuden laskennalliseksi perusteeksi hyväksyttävää koulutusta koskevien säännösten vastaiseksi katsottuun toimintaan erityisesti avoimessa yliopistotoiminnassa, kun säätiön ylläpitämä opisto on järjestänyt opetusta iltaopetuksena 1–2 tunnin jaksoissa kerran viikossa ja lukenut viikoittain väliin jääneet jaksot laskennallisesti etäopetukseksi muuntamalla opiskelijan itsenäistä työskentelyä opiston etäopetukseksi. Samoin takaisinperinnän perusteena on ollut menettely, jossa yksittäisen opiskelujakson vähimmäiskesto on jäänyt alle 15 tunnin muun muassa yksittäisillä kursseilla ja pitkien opintojaksojen erillisillä aloitus- tai päätöspäivillä. Edellä mainituilla perusteilla valtionosuuksien laskennallisesta suoriteperusteista on vähennetty yhteensä 2 903 opiskelijaviikkoa. Tästä kohdistuu avoimen yliopiston opintojaksoihin 904 opiskelijaviikkoa. Alle 15 tunnin opiskelujaksoihin, pitkien opintojaksojen erillisiin aloitus- tai päätöspäiviin tai muihin tilaisuuksiin vähennyksestä kohdistuu yhteensä 1999 opiskelijaviikkoa.
3.2.4.2 Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset
Tältä osin kysymys on kansanopiston käyttökustannusten valtionosuuden laskennallisena perusteena olevia opiskelijaviikkoja koskevien säännösten tulkinnasta.
Kansanopistot ovat sisäoppilaitoksia. Lain piiriin kuuluvaa toimintaa koskevan vapaasta sivistystyöstä annetun lain 2 §:n esitöistä (HE 86/1997 vp) ilmenee, että sisäoppilaitoksena toimiminen on muodostanut pohjan opistojen rakennuskannalle ja rakentamista koskeville säännöksille, henkilöstön määrälle ja näiden johdosta normaalia korkeammille kustannuksille. Vapaan sivistystyön koulutuksen käyttökustannuksia rahoitetaan valtionosuuksilla.
Myös nykyisin voimassa olevan lain 2 §:n esitöiden mukaan (HE 175/2009 vp) kansanopistojen ominaispiirre on niiden sisäoppilaitosmuotoisuus, mihin liittyy myös niiden toiminta kokopäiväisiä opintoja tarjoavina oppilaitoksina. Mainittujen esitöiden mukaan opintojen kokopäiväisyys ja sisäoppilaitosmuoto mahdollistavat sen, että opistot voivat painottaa myös kasvatustehtäväänsä ja hyödyntää sisäoppilaitoksen opetuksen järjestämiselle antamia monia mahdollisuuksia.
Edellä mainitut kansanopistojen muotoa sisäoppilaitoksena koskevat seikat on otettava huomioon, kun tulkitaan opetuksen järjestämistä ja kansanopiston valtionosuuden laskennallisia perusteita koskevia vapaasta sivistystyöstä annetun lain ja asetuksen säännöksiä.
Opetus- ja kulttuuriministeriö vahvistaa vuosittain valtionosuuden perusteena käytettävien opiskelijaviikkojen määrän. Koulutustilaisuuksien vähimmäispituuksista kansanopistoissa ja valtionosuuden laskemisessa käytettävien suoritteiden laskemisesta säädetään vapaasta sivistystyöstä annetun lain 6 §:n 2 momentin ja 10 §:n 2 momentin nojalla tarkemmin asetuksella. Vapaasta sivistystyöstä annetussa asetuksessa kansanopiston yhtenä opiskelujaksona järjestämän koulutuksen vähimmäispituudeksi on säädetty 15 opetustuntia. Saman asetuksen mukaan opiskelijaviikolla tarkoitetaan yhden opiskelijan viiden työpäivän pituista opiskelujaksoa kansanopistossa, jona aikana hän on saanut ohjattua opetusta keskimäärin vähintään viisi tuntia päivässä. Tätä lyhyemmät opiskelujaksot muutetaan opiskelijaviikoiksi jakamalla työpäivien lukumäärä viidellä.
Nyt sovellettavista säännöksistä ja niiden esitöistä ilmenee, että kansanopistossa annettavan opetuksen vähimmäiskestoa on tarkoitettu arvioitavan päivittäisen ja viikoittaisen työajan perusteella. Edelleen opiskelijaviikon käyttämistä valtionosuuden laskentaan vaikuttavana suoritteena on perusteltu opiskelun pitkäkestoisuudella. Asiassa sovellettavan vapaasta sivistystyöstä annetun lain 6 §:n ja vapaasta sivistystyöstä annetun asetuksen 1 §:n sekä näiden säännösten edellä jaksossa 3.1 selostettujen esitöiden perusteella suoritteen laskennan lähtökohtana on pidettävä keskimäärin viisi tuntia kestävää ohjattua opetusta päivässä. Kun lisäksi otetaan huomioon, mitä asetuksen perustelumuistiossa on mainittu yhtenäisen opiskelujakson vaatimuksesta, ministeriö on voinut tulkita opiskelijaviikkoja koskevia säännöksiä sen valituksenalaisesta päätöksestä tarkemmin ilmenevällä tavalla.
Tämän vuoksi ministeriö on voinut vuosien 2006 ja 2007 valtionosuuksien laskennallisena perusteena käytettävästä vuoden 2004 opiskelijaviikkomäärästä vähentää opiskelijaviikot, jotka ovat kertyneet opetuksesta, jonka vähimmäiskesto on jäänyt alle 15 tunnin mittaiseksi, sekä opetuksesta, joka on järjestetty iltaopetuksena 1–2 tunnin jaksoissa kerran viikossa ja jonka osalta viikoittain väliin jääneet jaksot on laskennallisesti luettu etäopetukseksi muuntamalla opiskelijan itsenäinen työskentely opiston etäopetukseksi.
3.2.5 Takaisinperittävän valtionosuuden määrä ja takaisinperinnän kohtuullisuus
3.2.5.1 Laskelma palautettavasta summasta 2007
Valituksenalaisen päätöksen liitteenä 1 on laskelma palautettavasta summasta 2006 ja liitteenä 3 vuosia 2006 ja 2007 koskeva korkolaskelma.
Valituksenalaiseen päätökseen on sen sivulle 14 kirjattu, että sen liitteenä 2 olisi laskelma palautettavasta summasta 2007. Päätökseen on kuitenkin sen liitteen 1 jälkeen liitetty vuoden 2006 perusteettoman edun korkoja koskeva laskelma eikä päätökseen ole liitetty vuotta 2007 koskevaa laskelmaa. Ministeriön päätös on näin ollen ja hallintolain 45 §:n 1 momentin perustelemista koskevat säännökset huomioon ottaen ollut puutteellinen siltä osin kuin tarkempi laskelma palautettavasta summasta 2007 on jäänyt siinä kokonaan esittämättä.
Opetus- ja kulttuuriministeriö on toimittanut edellä tämän päätöksen resiitin kohtaan 5 merkityn ja ministeriön mukaan säätiölle 14.12.2007 järjestetyn kuulemistilaisuuden kutsun liitteenä lähetetyn laskelman vuoden 2007 takaisinperittävästä määrästä (Yhteenveto vuosien 2004 ja 2005 todellisista ja 2006 arvioiduista opiskelijaviikoista perustieto³lomakkeen mukaisesti verrattuna vuoden 2006 vahvistettuun opiskelijaviikkomäärään. Kansanopistot). Asiakirja sisältää taulukon, josta ilmenevät yksikköhinta 2007 ja valtionosuus, uudelleen lasketut luvut ja näiden erotus.
Tämän päätöksen resiitin kohdasta 7 tarkemmin ilmenevin tavoin korkein hallinto-oikeus on erikseen kuullut säätiötä muun ohella edellä mainitusta vuoden 2007 laskentaperusteita koskevasta asiakirjasta, joka on ollut ministeriön päätöksenteon perusteena. Koska säätiöllä on viimeistään korkeimmassa hallinto-oikeudessa ollut mahdollisuus lausua vuotta 2007 koskevasta laskelmasta ja sen perusteista, ministeriön päätöstä ei vuotta 2007 koskevin osin ole syytä valituksenalaisen päätöksen perustelujen tässä tarkoitetun puutteellisuuden vuoksi kumota ja palauttaa asiaa tältä osin ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.
3.2.5.2 Takaisinperittävä määrä
Säätiö on valituksessaan katsonut, että perusteetonta etua tulee tarkastella kahden vuoden keskiarvon perusteella. Säätiön mukaan yhden vuoden perusteella tehdyt laskelmat johtavat väärään lopputulokseen.
Valituksenalaisesta päätöksestä ilmenee, että opiskelijaviikkojen vahvistamisen pohjana on vuodesta 2004 alkaen käytetty kunkin kansanopiston kahden edeltävän vuoden toteutuneiden opiskelijaviikkojen keskiarvon mukaista määrää, joka on suhteutettu talousarvion mukaiseen opiskelijaviikkokiintiöön. Edelleen päätöksen mukaan Opetushallituksen tarkastuksen kohteena olleen vuoden 2004 opiskelijaviikkomäärä on heijastunut kahden vuoden valtionosuuteen; vuoden 2006 valtionosuuteen, jonka perusteena ovat olleet vuosien 2003 ja 2004 opiskelijaviikkojen keskiarvo, ja vuoden 2007 valtionosuuteen, jonka perusteena ovat olleet vuosien 2004 ja 2005 opiskelijaviikkojen keskiarvo. Ministeriön lausunnon mukaan perusteettoman edun palautusta koskevassa päätöksessä valtionosuudet on laskettu edellä kuvatun menettelyn mukaisesti käyttäen alkuperäisiä tietoja vuosilta 2003 ja 2005. Vuoden 2004 opiskelijaviikkojen määrää on oikaistu tarkastuksen perusteella vähennyksillä, ja määrä on otettu oikaistuna huomioon sekä vuoden 2006 että vuoden 2007 valtionosuuslaskelmassa.
Edellä mainitut seikat ja valituksenalaisen päätöksen liitteestä 1 sekä korkeimpaan hallinto-oikeuteen toimitetusta vuoden 2007 valtionosuutta koskevasta edellä kohdassa 3.2.5.1 tarkoitetusta asiakirjasta ilmenevät laskelmat huomioon ottaen ministeriön valituksenalaista päätöstä ei ole lainvastaisena kumottava sillä perusteella, että takaisinperittävien valtionosuuksien määrät olisi valittajan tarkoittamalla tavalla väärin laskettu.
3.2.5.3 Takaisinperinnän kohtuullistaminen
Säätiö on vaatinut, että vuosien 2006 ja 2007 valtionosuudet jätetään kohtuuperusteella ensisijaisesti kokonaan ja toissijaisesti osittain perimättä takaisin. Perusteeksi vaatimukselle on esitetty epäselvät ja tulkinnanvaraiset sovellettavat säännökset ja niitä koskevat puutteelliset ja sekavat viranomaisen ohjeistukset. Lisäksi valituksessa on viitattu asian käsittelyn kohtuuttomaan viivästymiseen viranomaisessa.
Valituksenalaisessa päätöksessä on otettu huomioon asian käsittelyn kesto ministeriössä sekä se, että säätiö on ryhtynyt toimenpiteisiin tarkastuskertomuksessa havaittujen puutteellisuuksien korjaamiseksi. Ministeriö on päätöksessään kohtuullistanut palautettavalle määrälle perittävän koron määrää siten, että vapaasta sivistystyöstä annetun lain 19 §:n mukaista korkoa peritään vain ajalta 1.1.2006–31.12.2008 yhteensä 41 737,75 euroa päätöksen liitteenä 3 olevan laskelman mukaisesti.
Kun otetaan huomioon ministeriön valituksenalaisesta päätöksestä ilmenevät kohtuullistamisperusteet ja erityisesti se, että asian käsittelyyn ministeriössä on Opetushallituksen tarkastuskertomuksen saapumisen (20.4.2007) jälkeen kulunut yli neljä vuotta, ja kun vielä otetaan huomioon edeltä perustelujen kohdasta 3.2.5.1 ilmenevä ministeriön päätöksen puutteellisuus ja sen selvittämiseen tältä osin korkeimmassa hallinto-oikeudessa kulunut aika, on koron osittaistakin perimistä pidettävä säätiön kannalta kohtuuttomana. Lisäksi korkein hallinto-oikeus katsoo kohtuulliseksi siirtää maksun eräpäivää eteenpäin.
3.2.6 Pääasian lopputulos
Edellä perustelujen kohdasta 3.2.5.3 ilmenevin perustein opetus- ja kulttuuriministeriön valituksenalainen päätös on kumottava siltä osin kuin säätiöllä on päätöksen mukaan velvollisuus maksaa korkoa palautettavaksi määrätylle valtionosuuden määrälle. Lisäksi maksun uusi eräpäivä on 30.10.2015.
Kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, päätös ei muilta osin ole hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen.
4. Oikeudenkäyntikulut
4.1 Kulut hallintoasiassa
Säätiön vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta on osittain kohdistunut aikaan ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä. Näin ollen kysymys on ollut hallintomenettelyyn kohdistuneista kustannuksista. Hallintolain 64 §:n 1 momentin mukaan hallintoasiassa kukin vastaa omista kuluistaan. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 75 § ja oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 8 §, säätiön vaatimus on tältä osin lakiin perustumattomana hylättävä.
4.2 Kulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.
Kun otetaan huomioon selvitys asian käsittelyä koskevasta menettelystä ministeriössä ja erityisesti se, että valituksenalainen päätös on ollut puutteellinen sen liitteen 2 (laskelma palautettavasta summasta 2007) osalta, on oikeudenkäynnin katsottava osaksi aiheutuneen viranomaisen virheestä. Tämän vuoksi olisi kohtuutonta, jos Helsingin kristillisen opiston säätiö joutuisi pitämään oikeudenkäynti³kulunsa korkeimmassa hallinto-oikeudessa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Korkein hallinto-oikeus määrää opetus- ja kulttuuriministeriön hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla korvaamaan säätiön oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohtuulliseksi harkitut 1 000 euroa viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut tämän korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Matti Halén, Eila Rother, Leena Äärilä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Mia Ekman.