Muu päätös 2514/2015

Asia Kehittämishankkeen lopullista valtionavustusta ja maksetun avustuksen osittaista takaisinperintää koskeva valitus

Valittaja Oulun kaupunki

Päätös, jota valitus koskee

Sosiaali- ja terveysministeriö 7.1.2014 nro STM/903/2013

1. Asian tausta

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 4.4.2007 myöntänyt Oulun kaupungille valtionavustusta 1 000 000 euroa käytettäväksi hankkeen "Kansalaisen sähköiset itsehoitopalvelut - Kansallinen koordinaatio ja Oulun Omahoito" toteuttamiseen. Päätöksen mukaan valtionavustus voi olla enintään 62,50 prosenttia hankkeen toteutuneista, valtionavustukseen oikeuttavista kokonaiskustannuksista. Hankkeen valtionavus³tuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset ovat päätöksen mukaan 1 600 000 euroa. Valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi ei ole hyväksytty Lääkäriseura Duodecimin osuutta 24 161 euroa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on 12.11.2007 tekemällään päätöksellä hyväksynyt Oulun kaupungin tarkennetun hankesuunnitelman.

2. Asian aikaisempi käsittely

Sosiaali- ja terveysministeriö on päätöksellään 8.11.2013 (STM/903/2013) vahvistanut "Kansalaisen sähköiset itsehoitopalvelut - Kansallinen koordinaatio (eKat) ja Oulun Omahoito (KASIO)" -nimisen hankkeen (hankkeen tunniste 069/TRO/KH/2007) valtionavustuksen perusteena oleviksi kustannuksiksi 1 600 000 euroa, ilmoitetuiksi toteutuneiksi kustannuksiksi 1 572 905 euroa, valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi 1 398 963 euroa, valtionavustusprosentiksi 62,5, lopulliseksi valtionavustukseksi 874 352 euroa, maksetuksi valtionavustukseksi 967 658 euroa ja takaisin perittäväksi valtionavustukseksi 93 306 euroa.

Ministeriö on mainitulla päätöksellään määrännyt Oulun kaupungin suorittamaan takaisin hankkeelle maksettua valtionavustusta 93 306 euroa. Takaisin perittävä määrä on maksettava viimeistään 20.12.2013. Jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään mainittuna eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentin mukaan.

Päätöksessä on selostettu asian käsittelyvaiheita muun ohella seuraavasti:

Valtiontalouden tarkastusvirasto tarkasti sosiaali- ja terveydenhuollon IT-hankkeita koskeneen tuloksellisuustarkastuksen yhteydessä Oulun kaupungin hankkeen "Kansalaisen sähköiset itsehoitopalvelut - Kansallinen koordinaatio ja Oulun Omahoito" (Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomus 1/2012 s. 119–121, erillisliite 4 s. 209–235).

Oy Audiator (myöhemmin Audiator) tarkasti ministeriön toimeksiannosta hankkeen (tarkastusmuistio 1.11.2012). Audiatorin mukaan Oulun kaupunki ei ole osoittanut palveluhankintojen jäämistä hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle eikä myöskään, että hankintalain mukainen suorahankinnan peruste olisi täyttynyt näiden hankintojen osalta.

Takaisinperintäpäätös perustuu Valtiontalouden tarkastusviraston ja Audiatorin huomioihin hankkeen toteutuksesta sekä ministeriön käytettävissä olleisiin hanketta koskeviin asiakirjoihin.

Oulun kaupungin 31.5.2010 päivätyn valtionavustusselvityksen mukaan hankkeen toteutuneet menot olivat 1 572 905 euroa. Hankkeelle maksettu valtionavustus oli 983 065,77 euroa ja kuntien ja kuntayhtymien omarahoitusosuus oli 589 839,37 euroa. Hankkeen kesto oli 1.4.2007–30.11.2009.

Pohjois-Suomen aluehallintoviraston 21.12.2010 päivätyn lausunnon mukaan valtionavustukseen oikeuttavat menot olivat 1 572 905 euroa ja maksettu valtionavustus oli 967 658 euroa. Lisää maksettava valtionavustus oli 15 408 euroa.

Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastushavainnot ja johtopäätökset

Suurin osa hankekokonaisuuden palvelu³ostoista ja investoinneista oli tehty hankintalain vastaisesti ilman kilpailutusta.

Hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle jää muun muassa yhteistyöluonteinen tutkimus, jossa molemmat osapuolet osallistuvat tutkimuksen sisällön määrittämiseen ja tutkimuksen rahoittamiseen, jakavat riskin tutkimukseen osallistumisesta ja saavat tutkimuksen tulokset käyttöönsä. Tarkastusvirasto on todennut, että kaupungin hankkeen rahoittamiseen eivät yritykset ole osallistuneet ja kaupunki on määritellyt tarvitsemiensa palveluiden sisällön. Yritykset eivät ole olleet jakamassa kaupungin omahoitohankekokonaisuuteen liittyviä riskejä. Jos yritykset ovat toimittaneet hankintalaissa mainittuja tutkimus- ja kehittämispalveluita, olisi niiden tuloksien tullut olla julkisia. Näin ei kuitenkaan ole menetelty, vaan julkisia ovat olleet ainoastaan kaupungin tuottamat raportit.

Valtiontalouden tarkastusvirasto totesi Medbit Oy:ltä, Mawel Oy:ltä, Coronaria-konsernilta, Eteri Oy:ltä, Prowellness Oy:ltä, Salivirta & Partners Oy:ltä, Oulun yliopistolta ja Kustannus Oy Duodecimiltä tehdyt ohjelmistojen ja asiantuntijapalveluiden hankinnat hankintalain vastaisiksi, koska niitä ei ollut kilpailutettu eikä suorahankintoja koskevia hankintapäätöksiä ollut perusteltu voimassa oleviin säännöksiin nähden.

Audiatorin tarkastushavainnot ja johtopäätökset

Hankekokonaisuudessa tehtiin kilpailuttamatta seuraavat hankinnat:

Cornaria Impact Oy 76 314,34 euroa

Salivirta Oy 52 533,99 euroa

Kustannus Oy Duodecim 40 000,00 euroa

Logica Suomi Oy 24 503,48 euroa

Mawell Oy 167 763,20 euroa

ProWellness Oy 119 675,00 euroa

Tietoenator healthcare and welfare Oy 41 036,00 euroa

Yhteensä 521 826,01 euroa

Audiatorin tarkastusmuistion mukaan suorahankintoina tehtyjen hankintojen kustannusten arvioinnin perusteena on hankintalaki. Lain 8 §:n mukaan sen soveltamisalan ulkopuolelle jäävät muun muassa tutkimus- ja kehittämispalvelut paitsi, jos niistä koituva hyöty koituu yksinomaan hankintayksikölle sen toiminnassa käytettäväksi ja hankintayksikkö korvaa palvelun kokonaan.

Säännös esitöineen on ongelmallinen ja antaa perusteen useille eri tulkinnoille. Tulkinnan lähtökohtana on hankintalain 1 §:n 2 momentti, jonka mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita ja palveluita julkisten hankintojen tarjouskilpailussa. Kaikkia poikkeuksia, jotka jättävät hankinnan lain soveltamisalan ulkopuolelle, on tulkittava suppeasti. Poikkeukselle ei tule antaa sellaista sisältöä, että se tekisi tyhjäksi lain pääasiallisen tarkoituksen.

Hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle jäävänä tutkimushankkeena ei voida pitää tavanomaista kehittämis- ja konsultointityötä, jota myydään tavanomaisin ehdoin. ICT-hankinnoissa, joita esitetään tutkimus- ja kehittämispalveluiksi, on valtaosin kyse pelkästään hankintayksikköä hyödyttävistä palveluista tai tietoteknisistä ratkaisuista, joita ei Audiatorin mukaan voida pitää hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle jäävinä tutkimus- ja kehittämispalveluina. Tutkimus- ja kehittämispalvelun käsitteelle ei tule antaa sellaista sisältöä, että hankintalain kilpailuttamisvelvoite voidaan kiertää väittämällä pääsisällöltään tavanomaista toimintaa tutkimus- ja kehittämispalveluksi.

Audiatorin mukaan tarkastuksessa käytettävissä olleesta aineistosta ei ilmene, mistä tehdyissä hankinnoissa on täsmällisesti ottaen ollut aineellisesti kysymys. Saadun selvityksen perusteella ei ole ollut mahdollista arvioida, millaista tutkimuspanosta yhtiöiltä olisi ostettu. Saadusta selvityksestä käy lähinnä ilmi palveluohjelmien kehittämiseen ja tietoteknisiin ratkaisuihin liittyvän asiantuntemuksen hankinta. Tarkastuksessa ei myöskään ole ollut käytettävissä sellaista sopimusta, jolla olisi sovittu eri palveluntuottajien kanssa tutkimus- ja kehitystyön kohteesta, tuloksista, niiden omistuksesta sekä julkisuudesta. Ei ole riittäviä edellytyksiä todentaa usealta eri palveluntuottajalta tehtyjen hankintojen jäämistä hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle. Kaupunki ei ole osoittanut hankintojen jäämistä hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle eikä myöskään, että hankintalain mukainen suorahankinnan peruste olisi täyttynyt näiden hankintojen osalta.

Oulun kaupungin mukaan Kustannus Oy Duodecimiltä tehtyyn hankintaan ei ollut saatu valtionavustusta. Audiatorin tarkastuksessa todettiin, että valtionavustusselvityksessä esitetyt kustannukset olivat yhdenmukaiset kirjanpitoraportin kanssa. Numeroidulla tositteella oli 3.3.2009 kohdistettu kyseessä olevalta yhtiöltä hankitun palvelun kustannus hankkeelle. Kaupunki ei ole näyttänyt, että hankintalain 27 §:n tarkoittama suorahankinnan peruste olisi täyttynyt tai että vastaavaa lopputulosta ei olisi voitu saavuttaa muun palvelun tuottajan toimesta.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hankintojen kilpailuttaminen

Oulun kaupungin vastineessa Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomusluonnokseen todetaan, että hankkeeseen liittyvät merkittävimmät hankintapäätökset on pääosiltaan tehty 1.6.2007 jälkeen eli uuden hankintalain voimassa ollessa ja hankinnat on toteutettu ilman kilpailuttamista. Vastineen mukaan Oulun kaupunki hankki sopimuskumppaneilta palveluohjelmia ja muita tietoteknisiä ratkaisuja useina erillisi-nä hankintoina. Oulun kaupungin tulkinnan mukaan hankinnoissa on ollut kysymys julkisista hankinnoista annetun lain 8 §:n 6 kohdan tarkoittamista tutkimus- ja kehittämispalveluista, joihin hankintalakia ei sovelleta.

Hankintoja arvioidaan tässä 1.6.2007 voimaan tulleen julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007, hankintalaki) nojalla.

Hankintalain 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin tässä laissa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan lain tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä, edistää laadukkaiden hankintojen tekemistä sekä turvata yritysten ja muiden yhteisöjen tasapuolisia mahdollisuuksia tarjota tavaroita, palveluita ja rakennusurakointia julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa. Hankintalain 15 §:ssä säädetään hankinnoista, joihin hankintalakia ei sovelleta. Tällaisia ovat hankinnat, joissa kansalliset kynnysarvot alittuvat. Kansallinen kynnysarvo tavara- ja palveluhankintojen osalta oli 1.6.2007–31.5.2010 välisenä aikana 15 000 euroa. Hankintalain 8 §:ssä säädetään soveltamisalaa koskevista poikkeuksista palveluhankintojen osalta. Hankintalakia ei pykälän 6 kohdan mukaan sovelleta tutkimus- ja kehittämispalveluihin, paitsi jos niistä saatava hyöty koituu yksinomaan hankintayksikölle sen toiminnassa käytettäväksi ja hankintayksikkö korvaa suoritetun palvelun kokonaan.

Hankintalain 8 §:n 6 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen (HE 50/2006 vp) mukaan soveltamisalasta olisivat käytännössä poissuljettuja esimerkiksi julkisten tiedeyhteisöjen, kuten korkeakoulujen ja tutkimuslaitosten ja yksityisten tahojen yhteisesti rahoittamat tutkimusohjelmat. Myös muiden hankintayksiköiden tutkimusyhteistyö yksityisten tahojen kanssa kuuluisi poikkeuksen piiriin säännöksen edellytysten täyttyessä. Lainkohdassa tarkoitettujen tutkimushankkeiden tunnistamisessa merkityksellisiä tekijöitä ovat myös tutkimuksen avoimuus ja tutkimuksen hyödynnettävyys mahdollisimman laajasti. Perustelujen mukaan hankintalaki tulisi sovellettavaksi lähinnä vain alihankintatyyppiseen, hankintayksikön täysin maksamaan ja yksinomaan hankintayksikön käyttöön tulevaan tutkimus- ja kehitystyöhön. Alihankintatyyppistä tutkimusta on muun muassa selvästi olemassa olevat palvelut, kuten laboratorio-, mittaus- ja testauspalvelut sekä tavanomaiset konsultointipalvelut, jotka voidaan hankkia useammalta eri toimittajalta. Näissä tilaaja määrittelee hankittavan palvelun sisällön ja vastaa kustannuksista kokonaisuudessaan. Lain soveltamisen ulkopuolelle jäisi muun muassa yhteistyöluontoinen tutkimus, jossa molemmat osapuolet osallistuvat tutki-muksen sisällön määrittelemiseen ja tutkimuksen rahoittamiseen, jakavat riskin tutkimuksen onnistumisesta ja saavat tutkimuksen tulokset käyttöönsä.

Sosiaali- ja terveysministeriö oli ohjeistanut vuosien 2005–2007 kehittämishankkeita kilpailuttamisesta hakijan oppaassa 2004:15. Oppaan 8. luku käsitteli kokonaan kilpailutusta. Siinä todetaan muun muassa, että tehtäessä hankintoja yksityisiltä tavaran tai palvelun tuottajilta on otettava huomioon julkisia hankintoja koskevat säännökset.

Hankintalain pääsääntönä on kilpailuttamisvelvoite. Sosiaali- ja terveysministeriö yhtyy Audiatorin tulkintasuositukseen, jonka mukaan kaikkia poikkeuksia, jotka jättävät hankinnan hankintalain soveltamisalan ulkopuolelle, on tulkittava suppeasti. Hankintalain esitöiden (HE 50/2006 vp) mukaan suorahankinta on poikkeus kilpailuttamisvelvoitteesta, joten sen käyttäminen tulisi olla poikkeuksellista ja käyttöedellytyksiä koskeva tulkinta ankaraa. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan hankintayksiköllä on näyttövelvollisuus suorahankintaperusteiden olemassaolosta.

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, ettei Oulun kaupunki ole osoittanut, että kyseessä olevat palvelujen ostot olisivat muita kuin sellaisia tavanomaisia kehittämis- ja konsultointipalveluja, joita olisi voitu hankkia useammalta eri toimijalta, ja että hankintoihin ei sen vuoksi sovellettaisi hankintalakia.

Hankintalain 27 §:n mukaan hankintayksikkö voi valita suorahankinnan, jos:

1) avoimessa tai rajoitetussa menettelyssä ei ole saatu lainkaan osallistumishakemuksia tai tarjouksia taikka sopivia tarjouksia ja alkuperäisiä tarjouspyynnön ehtoja ei olennaisesti muuteta;

2) teknisestä, taiteellisesta tai yksinoikeuden suojaamiseen liittyvästä syystä vain tietty toimittaja voi toteuttaa hankinnan;

3) sopimuksen tekeminen on ehdottoman välttämätöntä, eikä säädettyjä

määräaikoja voida noudattaa hankintayksiköstä riippumattomasta, ennalta arvaamattomasta syystä aiheutuneen äärimmäisen kiireen vuoksi;

4) hankittava tavara valmistetaan vain tutkimusta, kokeilua, tuotekehitystä tai tieteellistä tarkoitusta varten eikä kyseessä ole massatuotanto tavaran valmistamisen taloudellisen kannattavuuden varmistamiseksi tai tutkimus- ja kehityskustannusten kattamiseksi;

5) hankinta koskee raaka-ainemarkkinoilla noteerattuja ja sieltä hankittavia tavaroita;

6) tavarat hankitaan erityisen edullisesti liiketoimintansa lopettavalta toimittajalta, pesänhoitajalta tai selvittäjältä maksukyvyttömyysmenettelyn, akordin tai vastaavan menettelyn seurauksena; taikka

7) kyseessä on palveluhankinta, joka tehdään suunnittelukilpailun perusteella ja joka on suunnittelukilpailun sääntöjen mukaan tehtävä kilpailun voittajan kanssa, tai jos voittajia on useita, näistä jonkun kanssa; tällöin kaikki voittajat on kutsuttava osallistumaan neuvotteluihin.

Hankintalain 28 §:ssä säännellään suorahankintaa lisätilauksessa.

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, ettei Oulun kaupunki ole myöskään osoittanut, että kilpailuttamatta jättämiselle olisi ollut hankintalain 27 tai 28 §:ssä säädettyjä suorahankinnan edellytyksiä.

Hankintojen lainmukaisuuden arvioinnissa ei ole merkitystä sillä kaupungin esiin tuomalla seikalla, että muut yritykset eivät ole valittaneet hankinnoista.

Hankintalain 68 §:n ja julkisista hankinnoista annetun valtioneuvoston asetuksen (614/2007, hankinta-asetus) 4 § n mukaan hankinnasta on ilmoitettava julkisesti osoitteessa www.hankintailmoitukset.fi (HILMA-tietojärjestelmä). Logica Suomi Oy:ltä tehtyä hankintaa ei siten ole kilpailutettu hankintalain muotovaatimusten mukaisesti. Hankinnasta oli kuitenkin pyydetty tarjouksia. Tämä otetaan tässä päätöksessä huo-mioon takaisinperintää kohtuullistavana seikkana.

Kustannus Oy Duodecimilta hankitun palvelun kustannus

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo Audiatorin tarkastuskertomuksen perusteella, että hankkeelle on kohdistettu Kustannus Oy Duodecimilta hankitun palvelun kustannus. Valtionapupäätöksen 4.4.2007 mukaan valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi ei hyväksytty Lääkäriseura Duodecimin osuutta.

Valtionavustuksen takaisinperintä

Valtionavustuslain 21 §:n mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka

20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan; taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Valtionavustuslain 21 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan pykälässä säädetyissä tilanteissa valtionapuviranomaisella ei ole takaisinperintään ryhtymisen suhteen harkintavaltaa, vaan viranomaisen on määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi ja jo maksettu valtionavustus perittäväksi takaisin. Maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteina ovat valtionavustuksen saajan olennaisesti virheellinen tai vilpillinen menettely.

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että hankintalainsäädännön ja valtionapupäätöksen kustannusten hyväksyttävyyttä koskevan ehdon noudattamatta jättäminen ovat tässä tapauksessa valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitettu olennainen valtionavustuksen käyttämistä koskevien säännösten ja valtionavustuspäätökseen otettujen ehtojen rikkominen. Sosiaali- ja terveysministeriö on siten velvollinen valtionavustus-lain 21 §:n nojalla perimään liikaa maksetun valtionavustuksen takaisin.

Valtionavustuslain 24 §:n mukaan valtionavustuksen saajan on maksettava palautettavalle tai takaisin perittävälle määrälle valtionavustuksen maksupäivästä korkolain (633/1982) 3 §:n 2 momentin mukaista vuotuista korkoa lisättynä kolmella prosenttiyksiköllä. Lain 25 §:n mukaan jos takaisin perittävää määrää ei makseta viimeistään valtionapuviranomaisen asettamana eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan. Korkolain 4 §:n 3 momentin asemesta noudatetaan tällä hetkellä korkolain 4 §:n 1 momenttia (laki korkolain muuttamisesta 340/2002).

Kohtuullistaminen

Valtionavustuslain 26 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi 20–22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden. Pykälän 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Valtionavustuslain 26 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan 1 momenttia sovellettaessa lähtökohtana on palauttamisen tai takaisinperinnän ja siihen liittyvien koronmaksuvelvoitteiden kohtuuton ankaruus ja epäoikeudenmukaisuus tilanteessa vallitsevissa yksittäisissä olosuhteissa. Takaisinperintä ei saa tarpeettomasti johtaa sillä tavoin vakaviin taloudellisiin vaikeuksiin tai sellaiseen taloudelliseen asemaan, ettei niitä voida yhteiskunnassa yleisesti hyväksyttyjen oikeudenmukaisuuskäsitysten mukaan vaatia valtionavustuksen saajan sietävän. Perustelujen mukaan kohtuullistamista harkittaessa on siten arvioitava palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevan julkisen edun suojaamisen tarvetta ja vahvuutta suhteessa toimenpiteen seurauksiin. Julkista etua turvaavien toimenpiteiden yksityisille aiheuttamien seurausten tulee olla yleisesti hyväksyttäviä. Edelleen perustelujen mukaan kohtuul-listamista harkittaessa on otettava huomioon se, missä määrin valtionavustuksen saajan virheellinen menettely on takaisinperinnän perusteena. Kohtuullistamista puoltaa, jos valtionavustuksen saajan menettely ei ole ollut virheellistä tai kysymyksessä on vain vähäinen virhe taikka jos valtionavustuksen saaja ei ole voinut tavanomaisella huolellisuudella ennakoida kyseistä olosuhteiden muutosta.

Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kohtuullistamista puoltaa myös viranomaisen virheellinen menettely tai esimerkiksi virheellisten neuvojen antaminen. Jos palauttamis- tai takaisinperintätilanteen syntyyn on vaikuttanut viranomaisen virhe, on kohtuullista jättää ainakin korko perimättä. Kohtuullistamiseen voidaan ryhtyä myös, jos asia viipyy viranomaisen hitauden vuoksi.

Pykälän 2 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan momentilla rajoitetaan valtionapuviranomaisen 1 momentin mukaista oikeutta kohtuullistaa valtionavustuksen saajan suoritusvelvollisuutta. Kohtuusperiaatteeseen kuuluu, että suoritusvelvollisuutta helpotetaan vain osittain ja siltä osin kuin se on kohtuuton. Suoritusvelvollisuudesta kokonaan vapauttaminen voi tulla kyseeseen vain silloin, kun siihen on erityisen painavia syitä. Tällaisia erityisen painavia syitä ovat 1 momentissa mainitut seikat silloin, kun niiden johdosta valtionavustuksen palauttamista tai takaisinperintää on kokonaisuudessaan pidettävä kohtuuttomana. Koska kohtuullistaminen asiallisesti merkitsee tällöin valtionapuviranomaisen harkintavallan nojalla tekemää poikkeusta ehdotetun valtionavustuslain mukaisista velvoitteista, tulee kynnyksen suoritusvelvoitteiden täysimääräiseen poistamiseen olla erittäin korkea.

Oikeuskäytännössä ratkaisussa KHO 2013:128 koron osittaistakin perimistä on pidetty avustuksen saajan menettelyyn nähden kohtuuttomana.

Ministeriön hankeohjeistus on kyseessä olevana ajankohtana ollut puutteellista, eikä se ole riittävästi tukenut avustuksensaajien hankintamenettelyjä kehittämishankkeissa. Hankintalain soveltaminen tutkimus- ja kehittämishankkeisiin on myös ollut joiltain osin tulkinnanvarainen. Kaikki nämä ja edellä aikaisemmin todettu seikka puoltavat takaisinperinnän kohtuullistamista. Kohtuulliseksi katsottava palautettavan valtionavustuksen määrä on yksi kolmasosa (1/3). Pohjois-Suomen aluehallintoviraston mukaan hankkeen toteutunut valtionavustusprosentti on maksettujen valtionavustusten perusteella 61,5 prosenttia. Kyseessä olevien hankintojen kustannuksiin (yhteensä 521 826 euroa) kohdistunut valtionapu (61,50 prosenttia) on 320 923 euroa. Yksi kolmasosa siitä on 106 974 euroa.

Lopullinen valtionavustus

Edellä todetun kohtuullistamisen mukaan valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi kyseessä olevien hankintojen, yhteensä 521 826 euroa, osalta jätetään hyväksymättä 1/3 eli 173 942 euroa. Valtionavus³tusselvityksen mukaan hankkeen toteutuneet kustannukset olivat 1 572 905 euroa. Valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi hyväksytään 173 942 euroa vähemmän eli 1 398 963 euroa.

Valtionapupäätöksen mukaan valtionavustusprosentti voi olla korkeintaan 62,50, mikä on suurempi kuin toteutunut valtionavustusprosentti. Kun tämä otetaan huomioon, takaisinperittävän valtionavustuksen määräksi tulee 93 306 euroa.

Korko

Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että asian käsittelyyn viranomaisissa kulunut pitkä aika on valtionavustuslain 26 §:ssä tarkoitettu erityisen painavia syy jättää korko kokonaan perimättä.

Sovelletut oikeusohjeet

Laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta (733/1992, muutettuna lailla 716/2002 ja 1416/2004) 19 a–19 j §

Valtionavustuslaki (688/2001) 21 §, 24 §, 25 § ja 26 §

Laki julkisista hankinnoista (348/2007) 1 §, 8 § 1 momentti 6 kohta,

27 §, 28 §, 68 §

Valtioneuvoston asetus julkisista hankinnoista (614/2007) 4 §

3. Sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalainen päätös

Ministeriö on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Oulun kaupungin oikaisuvaatimuksen ministeriön edellä selostetusta takaisinperintää koskevasta päätöksestä.

Ministeriö on perustellut päätöstään seuraavasti:

Ministeriön näkemyksen mukaan Oulun kaupungin on tullut soveltaa hankkeen puitteissa hankintoja tehdessään hankintalain säännöksiä. Päätöksestä 8.11.2013 tarkemmin ilmenevin perustein ministeriö katsoo, etteivät tehdyt hankinnat ole olleet hankintaIain 8 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitettuja tutkimus- ja kehittämispalveluhankintoja.

Hankkeille annetussa ohjeistuksessa (STM, oppaita 2004:15) oli todettu, että tehtäessä hankintoja yksityisiltä tavaran ja palvelujen tuottajilta on otettava huomioon julkisia hankintoja koskevat säännökset. Sosiaali- ja terveysministeriö katsoo, että hankkeiden hyväksyttävän ja säännösten mukaisen toiminnan yksi edellytys on ollut se, että ne ovat noudattaneet hankintalakia.

4. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

4.1 Oulun kaupungin valitus

Oulun kaupunki on valituksessaan vaatinut sosiaali- ja terveysministeriön päätösten 8.11.2013 ja 7.1.2014 kumoamista siten, ettei kaupungilta peritä takaisin sille maksettua 93 306 euron määräistä valtionavustusta.

Kaupunki on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Ministeriö perustaa takaisinperintäpäätöksensä Valtiontalouden tarkastusviraston (jäljempänä VTV) väitteeseen siitä, että suurin osa hankkeen palveluostoista ja investoinneista olisi tehty julkisista hankinnoista annetun lain (jäljempänä hankintalaki) vastaisesti ilman kilpailutusta. Kaikki hankkeen väitetysti kilpailuttamatta jätetyistä hankinnoista ovat kuitenkin olleet palveluhankintoja. Hankinnoissa on siten ollut kysymys hankintalain 8 §:n 6 kohdan tarkoittamista tutkimus- ja kehittämispalveluista, jotka jäävät hankintalain soveltamisen ulkopuolelle.

Ministeriö ei ole rahoituspäätöksissään 4.4.2007 ja 12.11.2007 tai muutoinkaan asettanut kaupungille rahoituksen ehtoja, vaikka perusteleekin avustuksen takaisinperintää hankintalainsäädännön ja valtionapupäätöksen kustannusten hyväksyttävyyttä koskevan ehdon noudattamatta jättämisellä. Koska kaupunki ei ole rikkonut hankintalainsäädäntöä tai mitään rahoituksen edellytyksenä ollutta ehtoa, takaisinperinnän perusteeksi voi jäädä ainoastaan päätöksen perusteena mainittu valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdan viittaama valtionavustuksen käyttämistä koskevien säännösten olennainen rikkominen. Ministeriö ei kuitenkaan ole näyttänyt mainitun lainkohdan ja tai sen esitöiden tarkoittamia olennaisten virheiden olemassaoloa, joiden johdosta valtionavustusta ei olisi myönnetty valtionavustuspäätöksen suuruisena eikä sitä, että valtionavustusta olisi käytetty tarkoitukseen, johon sitä ei olisi lainkaan myönnetty tai johon sitä olisi myönnetty merkittävästi vähemmän.

Takaisinperinnän valtionavustuslain mukaisia perusteita ei ole olemassa.

Sosiaali- ja terveysministeriö on antanut lausunnon, jossa se on katsonut, ettei valituksessa ole esitetty sellaisia uusia perusteita, joiden perusteella ministeriön päätöksiä 8.11.2013 ja 7.1.2014 olisi syytä muuttaa, vaan kaupungin valitus tulisi perusteettomana hylätä.

Oulun kaupungille on varattu tilaisuus vastaselityksen antamiseen. Kaupunki on vastauksenaan ilmoittanut, ettei se pidä tarpeellisena lausua enemmälti ministeriön lausunnon vuoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus kumoaa ministeriön valituksenalaisen päätöksen siltä osin kuin se koskee valtionavustuksen takaisinperintää ja palauttaa asian ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi lopullisen valtionavustuksen määrän uudelleen laskemista varten.

Perustelut

1. Sovellettavat oikeusohjeet ja niitä koskevista esitöistä

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain (733/1992 nykyään laki sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta, nimike muutettu lailla 1706/2009) 2 a §:n (716/2002) mukaan mainitussa laissa tarkoitettuun valtionavustukseen sovelletaan mainitun lain ohella valtionavustuslakia (688/2001) siltä osin kuin mainitussa laissa niin säädetään.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 3 a luvussa (716/2002, sittemmin kumottu lailla 140/2008) säädetään kehittämishankkeiden valtionavustuksesta.

Lain 19 b §:n 1 momentin mukaan kunnalle tai kuntayhtymälle voidaan myöntää valtionavustusta sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden toteuttamiseen.

Saman lain 19 f §:ssä säädetään valtionavustuspäätöksestä. Pykälän

2 momentin mukaan valtionavustuspäätöksestä tulee käydä ilmi valtionavustuksen:

1) saaja;

2) kehittämishankkeen tavoite ja sisältö;

3) kehittämishankkeen arvioidut kokonaiskustannukset ja kunkin rahoittajan osuus;

4) valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset;

5) kehittämishankkeen ja siihen myönnetyn valtionavustuksen ajoittuminen useammalle vuodelle;

6) muut mahdolliset valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen sekä käytön valvonnan perusteet.

Pykälän 3 momentin mukaan tarkempia säännöksiä valtionavustuspäätöksen yksityiskohdista voidaan antaa valtioneuvoston asetuksella.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 39/2002 vp) toisessa momentissa ehdotetaan säädettäväksi siitä, mitä valtionavustuspäätöksestä tulisi käydä ilmi. Päätös tulisi osoittaa hakijakunnalle. Kehittämishankkeen tavoite ja sisältö tulisi näkyä päätöksessä sen mukaisena millaiseksi se on hakemusten käsittelyn aikana mahdollisesti muuttunut, joten valtionavustushakemuksen ja -päätöksen ei tältä osin tarvitsisi olla yhteneväiset. Päätöksestä tulisi myös näkyä hankkeen kokonaiskustannukset sekä eri rahoittajatahojen osuudet. Valtionavustus maksettaisiin kunnalliseen osuuteen. Päätöksessä tulisi määritellä valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset. Edelleen perustelujen mukaan, jos valtionavustuksen myöntämiselle ja maksamiselle tai käytön valvonnalle haluttaisiin asettaa erityisiä perusteita, tulisi näiden näkyä päätöksestä.

Lain 19 i §:n mukaan kehittämishankkeiden valtionavustukseen sovelletaan lisäksi seuraavia valtionavustuslain säännöksiä:

1) 14 § valtionavustuksen saajan tiedonantovelvollisuudesta;

2) 15 § valtionapuviranomaisen valvontatehtävästä;

3) 16 § tarkastusoikeudesta;

4) 17 § tarkastuksen suorittamisesta;

5) 18 § virka-avusta;

6) 19 § maksatuksen keskeytyksestä;

7) 20 § 1 momentti valtionavustuksen palauttamisesta;

8) 21 § velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään;

9) 24 § korosta;

10) 25 § viivästyskorosta;

11) 26 § palautettavan määrän kohtuullistamisesta

12) 28 § takaisinperinnän määräajasta;

13) 29 §:n 2 momentti palautusvelvollisuuden vanhenemisesta; sekä

14) 30 § kuittauksesta.

Sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden kriteereistä ja painoalueista annetun valtioneuvoston asetuksen (804/2005) 1 §:n mukaan asetusta sovelletaan myönnettäessä valtionavustusta sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 3 a luvun mukaisille kehittämishankkeille.

Asetuksen 3 §:n 1 momentin mukaan sosiaali- ja terveysministeriö voi myöntää valtionavustusta tietoteknologian käytön edistämistä sosiaali- ja terveydenhuollossa tukeviin kehittämishankkeisiin.

Valtionavustuslain (688/2009) 21 §:ssä säädetään velvollisuudesta valtionavustuksen takaisinperintään. Pykälän mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka

20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Pykälän yksityiskohtaisten perustelujen mukaan (HE 63/2001 vp) maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteina ovat valtionavus³tuksen saajan olennaisesti virheellinen tai vilpillinen menettely. Edelleen pykälän esitöiden mukaan suhteellisuusperiaatteen mukaisesti takaisinperintäperusteissa edellytetään virheen tai väärinkäytöksen olennaisuutta. Olennaisiksi virheiksi on luettava virheet, joiden johdosta valtionavustusta ei olisi myönnetty valtionavustuspäätöksen suuruisena. Vastaavasti valtionavustuksen käyttäminen tarkoitukseen, johon sitä ei olisi lainkaan myönnetty tai johon sitä olisi myönnetty merkittävästi vähemmän, on pykälän tarkoittama olennainen virhe.

Pykälän 2 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen mukaan maksamisen lopettaminen ja takaisinperintä ovat seuraamuksia valtionavustuksen saajan menettelystä, jolla rikotaan valtionavustuspäätöksessä ja myönnettyä valtionavustusta koskevassa valtioneuvoston asetuksessa asetettuja ehtoja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta. Valtionavustuspäätöksen mukainen valtionavustuksen käyttötarkoitus ei tällöin toteudu joko lainkaan tai merkittäviltä osin.

Hallintolain (434/2003) 44 §:n 3 kohdan mukaan kirjallisesta päätöksestä on käytävä selvästi ilmi päätöksen perustelut ja yksilöity tieto siitä, mihin asianosainen on oikeutettu tai velvoitettu taikka miten asia on muutoin ratkaistu.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

2. Tosiseikat

Oulun kaupunki on 28.2.2007 hakenut 1 605 940 euroa valtionavustusta tietoteknologian käytön edistämiseen sosiaali- ja terveydenhuollossa. Hakemuksessa tarkoitetun hankkeen nimi on "Kansalaisten sähköiset itsehoitopalvelut – Kansallinen koordinaatio ja Oulun omahoito."

Sosiaali- ja terveysministeriö on 4.4.2007 tekemällään päätöksellä myöntänyt Oulun kaupungille valtionavustusta kysymyksessä olevaan kehittämishankkeeseen 1 000 000 euroa. Valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset ovat olleet 1 600 000 euroa. Valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi ei ole hyväksytty Lääkäriseura Duodecimin osuutta 24 161 euroa. Päätöksen kohdassa "tarvittavat lisäselvitykset" on määrätty, että tarkennettu hankesuunnitelma rahoituslaskelmineen on toimitettava ministeriön hyväksyttäväksi viimeistään 31.8.2007.

Edellä mainitun päätöksen kohdasta "Kustannukset, joihin valtionavustusta suoritetaan" ilmenee, että valtionavustusta maksetaan kehittämishankkeen toteuttamisesta aiheutuneisiin, valtionavustuksen perusteeksi hyväksyttyihin kustannuksiin. Saman kohdan mukaan hankkeen valtionavustukseen oikeuttavia kustannuksia ovat henkilöstömenot, matkakustannukset, palvelujen ostot, aineiden ja tarvikkeiden ja tavaroiden hankinnat ja vuokramenot sekä muut hankkeen toteuttamiseen kohdistuvat välttämättömät kustannukset. Kehittämishankkeeseen voi liittyä myös laitehankintoja tai pienimuotoista rakentamista. Tällaisten investointikustannusten osuus voi pääsääntöisesti olla enintään 20 prosenttia valtionavustukseen oikeuttavista kustannuksista. Tietoteknologiahankkeissa investointien osuudeksi voidaan päätöksen kohdan mukaan hyväksyä erityistapauksessa 50 prosenttia. Mainitussa kohdassa tai muuallakaan päätöksessä ei ole hankkeen hankintojen kilpailuttamista koskevia avustusehtoja. Valtionavustuksen takaisinperintää koskevasta avustuspäätöksen kohdasta ilmenee muun ohella, että ministeriö voi päättää, että valtionavustus peritään takaisin valtionavustuslain 21 §:ssä määritellyissä tilanteissa.

Oulun kaupunki on toimittanut ministeriölle muun muassa 28.8.2007 päivätyn projektisuunnitelman "Kansalaisten sähköiset itsehoitopalvelut - eKat - Kansallinen koordinaatiohanke". Projektisuunnitelmassa hankkeen osapuoleksi on nimetty muun muassa Kustannus Oy Duodecim. Projektisuunnitelma on sisältänyt kustannusarvion, jonka kohdassa "Toimisto- ja asiantuntijakustannukset" on esitetty kustannukseksi muun ohessa "Duodecim: omahoitoa tukevan sisällön integrointi ja testaus - yhteensä 43 202 euroa".

Ministeriön 12.11.2007 tekemän samaa kehittämishanketta koskevan päätöksen mukaan Oulun kaupunki on toimittanut ministeriölle tarkistetun hankesuunnitelman, jonka mukaan kehittämishankkeen kokonaiskustannukset ja samalla valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset olisivat 1 000 000 euroa. Kuntien omarahoitusosuus olisi 600 000 euroa.

Päätöksessä on viitattu muun muassa 28.8.2007 päivättyyn koordinaatiohankkeen hankesuunnitelmaan ja todettu, että (ministeriölle toimitetuissa) tarkennetuissa hankesuunnitelmissa on huomioitu riittävällä tavalla valtionavustuksen myöntämiselle asetetut erityisehdot ja sopeutettu hankkeen kustannusarvio vastaamaan valtionavustuksen määrään.

Ministeriö on avustuspäätöksellään 12.11.2007 muuttanut 4.4.2007 antamaansa päätöstä muun ohella siten, että hankkeen kokonaiskustannukset ja valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset ovat tarkennetun hankesuunnitelman mukaisesti 1 600 000 euroa. Päätöksessä on myös asetettu hankkeessa tuotettavia dokumentteja koskevia edellytyksiä. Muilta osin hankkeen toteuttamisessa tulee päätökseen mukaan noudattaa 4.4.2007 annettua päätöstä. Päätöksessä ei ole hankintojen kilpailuttamista koskevia avustusehtoja.

KPMG Julkishallinnon Palvelut Oy on vuonna 2010 tarkastanut Oulun kaupungin hankkeen "Kansalliset sähköiset itsehoitopalvelut – Kansallinen koordinaatio ja Oulun omahoito" valtionavustusselvityksen. Tarkastuslausunnon 14.12.2010 mukaan menoerien on todettu perustuneen hyväksyttyyn projektisuunnitelmaan ja kuuluneen hankkeelle.

Sosiaali- ja terveysministeriö on 8.11.2013 tehnyt päätöksen kehittämishankkeen lopullisesta valtionavustuksesta ja maksetun valtionavustuksen osittaisesta takaisinperinnästä. Päätös on muun ohella koskenut hankekokonaisuudessa kilpailuttamatta tehtyjä yhteensä 521 826,01 euron määräisiä hankintoja eri yhtiöiltä. Kustannus Oy Duodecimiltä hankitun palvelun 40 000 euron suuruisen kustannuksen osalta päätöksen perusteluissa on viitattu 4.4.2007 tehtyyn päätökseen, jonka mukaan valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi ei ole hyväksytty Lääkäriseura Duodecimin osuutta. Hankintojen kustannuksiin kohdistunutta valtionavustusta peritään päätöksen mukaan takaisin 93 306 euroa. Päätöksen perusteluissa ministeriö on katsonut, että hankintalainsäädännön ja valtioapupäätöksen kustannusten hyväksyttävyyttä koskevan ehdon noudattamatta jättäminen ovat tässä tapauksessa valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitettu olennainen valtionavustuksen käyttämistä koskevien säännösten ja valtionavustuspäätökseen otettujen ehtojen rikkominen.

Valituksenalaisella päätöksellään 7.1.2014 ministeriö on hylännyt Oulun kaupungin oikaisuvaatimuksen viimeksi mainitusta päätöksestä. Päätöksen perustelujen mukaan Oulun kaupungin on tullut soveltaa hankkeen puitteissa hankintoja tehdessään hankintalain säännöksiä eivätkä tehdyt hankinnat ole olleet hankintalain 8 §:n 1 momentin 6 kohdassa tarkoitettuja tutkimus- ja kehittämispalveluhankintoja. Perusteluissa ministeriö on lisäksi hakijan oppaaseen (STM 2004:15) viitaten katsonut, että hankkeiden hyväksyttävän ja säännösten mukaisen toiminnan edellytys on ollut se, että on noudatettu hankintalakia.

3. Oikeudellinen arviointi

3.1 Hankintalainsäädännön noudattaminen takaisinperinnän perusteena

Ratkaistavana asiassa on ensinnäkin kysymys siitä, onko valtionavustuksen takaisinperintä hankkeen hankintojen kilpailuttamiseen liittyvällä perusteella ollut lainvastainen.

Takaisinperintä valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdan nojalla edellyttää valtionavustuksen käyttämistä koskevien säännösten tai valtionavustuspäätökseen otettujen ehtojen rikkomista. Ministeriö ei ole takaisinperintää koskevien päätöstensä perusteluissa yksilöinyt, mitä kehittämishankkeiden valtionavustuksen käyttöä koskevaa säännöstä se on katsonut avustuksen saajan rikkoneen. Nyt kysymyksessä olevan takaisinperintäperusteen osalta päätöksissä ei myöskään ole yksilöity, mitä valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja ministeriö on katsonut rikotun.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain kehittämishankkeiden valtionavustusta koskevassa 3 a luvussa ei ole valtionavustuksen käyttämistä koskevia kehittämishankkeissa tehtävien hankintojen kilpailuttamiseen liittyviä säännöksiä. Nyt tarkoitettua valtionavustusta koskevassa valtioneuvoston asetuksessa sosiaali- ja terveydenhuollon kehittämishankkeiden kriteereistä ja painoalueista (804/2005) tai muissakaan ministeriön päätöksissä mainituissa kehittämishankkeita koskevissa säännöksissä ei ole hankkeeseen myönnetyn valtionavustuksen käyttämistä koskevia kilpailuttamiseen liittyviä säännöksiä.

Sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 19 f §:n 2 momentin 4 ja 6 kohdan mukaan valtionavustuspäätöksestä tulee käydä ilmi valtionavustuksen perusteeksi hyväksytyt kustannukset ja muut mahdolliset valtionavustuksen myöntämisen ja maksamisen sekä käytön valvonnan perusteet. Pykälän esitöiden mukaan (HE 39/2002 vp), jos valtionavustuksen myöntämiselle ja maksamiselle tai käytön valvonnalle haluttaisiin asettaa erityisiä perusteita, tulisi näiden näkyä päätöksestä. Ministeriön 4.4.2007 ja 12.11.2007 päivättyjen avustuspäätösten sisältö ilmenee tarkemmin edellä kohdasta "2. Tosiseikat." Kumpaankaan päätökseen ei ole otettu kehittämishankkeeseen kuuluvien hankintojen kilpailuttamista koskevia ehtoja taikka viittauksia julkisista hankinnoista annettuun lakiin edellä mainittujen avustuspäätöksen sisältöä koskevien säännösten edellyttämällä tavalla.

Kun julkisista hankinnoista annetussa laissa (348/2007) säädettyjen menettelyjen noudattamista ei valtionavustuksen myöntämistä koskevissa päätöksissä ole avustuksen myöntämisen, maksamisen tai käytön valvonnan erityisenä perusteena erikseen mainittu, eikä ministeriön päätöksestä ilmenevillä perusteilla myöskään ole ollut kysymys valtionavustuksen käyttämistä koskevien nimenomaisten säännösten rikkomisesta valtionavustuslain 21 §:n 4 kohdassa tarkoitetulla tavalla, ei ministeriö ole voinut ryhtyä avustuksen takaisinperintään hankintalainsäädännön soveltamiseen liittyvillä perusteilla. Asiaa ei ole arvioitava toisin sillä perusteella, että ministeriö on erikseen julkaistuun kunnille ja kuntayhtymille tarkoitettuun kehittämishankkeita koskevaan hakijan oppaaseen (2004:15) sisällyttänyt kilpailutusta koskevia viranomaisen yleisiä ohjeita.

Näin ollen sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalaiset päätökset on, siltä osin kuin ne koskevat valtionavustuksen takaisinperintää hankkeessa tehtyjen hankintojen kilpailuttamatta jättämisen perusteella, hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisina kumottava.

3.2 Kustannus Oy Duodecimilta hankitun palvelun kustannus

Takaisinperintäpäätöksen 8.11.2013 perustelujen mukaan ministeriö on Oy Audiator Ab:n tarkastuskertomuksen perusteella katsonut, että hankkeelle on kohdistettu Kustannus Oy Duodecimilta hankitun palvelun 40 000 euron suuruinen kustannus, jota ei 4.4.2007 päätöksen mukaan ole valtionavustukseen oikeuttavaksi hyväksytty.

Avustuspäätöksen 4.4.2007 ratkaisuosasta ilmenee, että valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi ei ole hyväksytty Lääkäriseura Duodecimin osuutta 24 151 euroa.

Avustuspäätöksessä 12.11.2007 on viitattu muun ohessa hakijan toimittamaan tarkennettuun hankesuunnitelmaan 28.8.2007, joka edellä perustelujen kohdassa "2. Tosiseikat" selostetulla tavalla on sisältänyt Kustannus Oy Duodecimin osalta 43 202 euron suuruiset kustannukset, ja todettu, että hankesuunnitelmissa on huomioitu riittävällä tavalla valtionavustuksen myöntämiselle asetetut erityisehdot ja sopeutettu hankkeen kustannusarvio vastaamaan valtionavustuksen määrää. Hankesuunnitelma on otettu ministeriön uuden päätöksen liitteeksi. Tämän jälkeen mainitussa päätöksessä todetaan, että ministeriö muuttaa aikaisemmin 4.4.2007 antamaansa päätöstä siten, että "Kansalaisen sähköiset tietopalvelut – Kansallinen koordinaatio ja Oulun omahoito" -hankkeen kokonaiskustannukset ja valtionavustukseen oikeuttavat kustannukset ovat tarkennetun hankesuunnitelman mukaisesti 1 600 000 euroa. Päätöksellä on lisäksi vahvistettu valtionavustusprosentti, lausuttu arvonlisäveron osuudesta sekä edellytetty hankkeelta tiettyjä dokumentteja. Lopuksi päätöksessä on todettu, että muilta osin hankkeen toteuttamisessa tulee noudattaa 4.4.2007 päätöstä.

Kun ministeriön päätöksellä 12.11.2007, jolla on muutettu päätöstä 4.4.2007, on hyväksytty tarkennettu hankesuunnitelma, joka muun ohella sisältää Kustannus Oy Duodecimin kustannuksia, yhtiöön liittyviä hankesuunnitelman mukaisia kustannuksia on pidettävä ministeriön 12.11.2007 päivätun päätöksen perusteella avustuskelpoisina. Kustannus Oy Duodecimin osalta kertyneen kustannuksen tosiasiallinen määrä, 40 000 euroa, on jäänyt alle hankesuunnitelmassa 28.8.2007 mainitun määrän, 43 202 euroa. Kun lisäksi otetaan huomioon sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionosuudesta annetun lain 19 f §:n 2 momentin 4 kohta, ministeriö ei näin ollen ole voinut hylätä mainittuja kuluja avustuskelvottomina ja perustaa valtionavustuksen takaisinperintää tältä osin valituksenalaisista päätöksistä ilmeneviin seikkoihin.

Tämän vuoksi sosiaali- ja terveysministeriön valituksenalaiset päätökset on myös siltä osin, kuin ne koskevat valtionavustuksen takaisinperintää kustannusten hyväksyttävyyttä koskevan ehdon noudattamatta jättämisen perusteella, hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastaisina kumottava.

3.3 Lopputulos

Ministeriön valituksenalaiset päätökset ovat valtionavustuksen osittaisen takaisinperimisen lisäksi koskeneet kehittämishankkeen lopullista valtionavustusta. Oulun kaupunki on valituksessaan vaatinut päätösten kumoamista siten, ettei valtionavustusta peritä takaisin.

Edellä tarkemmin ilmenevillä perusteilla korkein hallinto-oikeus kumoaa ministeriön valituksenalaiset päätökset niiden takaisinperintää koskeviltaosiltaan lainvastaisina. Asia palautetaan ministeriöön uudelleen käsiteltäväksi kehittämishankkeen lopullisen valtionavustuksen laskemista varten.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Ahti Vapaavuori, Matti Halén, Hannele Ranta-Lassila, Leena Äärilä ja Vesa-Pekka Nuotio. Asian esittelijä Mia Ekman.