Muu päätös 134/2016

Asia Kunnallisvalitus

Valittaja A, Riihimäki

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 29.1.2014 nro 14/0070/3

Asian aikaisempi käsittely

Riihimäen kaupunginvaltuusto on 20.8.2012 (§ 70) hyväksynyt pöytäkirjansa liitteen 3 mukaiset Riihimäen kaupungin suunnitelmapoistojen perusteet.

Päätöksen mukaan uudet suunnitelmapoistojen perusteet tulevat noudatettaviksi tilivuodesta 2012 alkaen ja kaupunginhallitus hyväksyy valtuuston hyväksymien suunnitelmapoistojen perusteiden pohjalta hyödyke- ja hyödykeryhmäkohtaiset poistosuunnitelmat käyttäen ensisijaisesti poistoaikojen alarajoja, jollei pidemmän poistoajan käyttämiselle ole erityistä hyödykekohtaista perustetta. Hallituksen tulee arvioida poistojen oikeaa tasoa myös kirjanpito- ja kuntalakien edellyttämän oikean ja riittävän kuvan antamisen tarkoituksessa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n kaupunginvaltuuston päätöksestä tekemän valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Kuntalain 13 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan valtuuston tulee päättää talouden, rahoituksen ja sijoitustoiminnan perusteista sekä hyväksyä talousarvio. Saman momentin 10 kohdan mukaan valtuuston tulee hyväksyä tilinpäätös ja päättää vastuuvapaudesta.

Kuntalain 14 §:n 1 momentin mukaan valtuusto voi johtosäännössä siirtää toimivaltaansa kunnan muille toimielimille sekä luottamushenkilöille ja viranhaltijoille. Toimivaltaa ei kuitenkaan saa siirtää asioissa, joista valtuuston on tässä tai muussa laissa olevan nimenomaisen säännöksen mukaan päätettävä.

Kuntalain 67 §:n mukaan kunnan kirjanpitovelvollisuudesta, kirjanpidosta ja tilinpäätöksestä on sen lisäksi mitä tässä laissa säädetään, soveltuvin osin voimassa, mitä kirjanpitolaissa säädetään. Kirjanpitolautakunnan kuntajaosto antaa ohjeita ja lausuntoja kirjanpitolain ja tämän lain 68–70 §:n soveltamisesta.

Kuntalain 68 §:n 3 momentin mukaan tilinpäätöksen tulee antaa oikeat ja riittävät tiedot kunnan toiminnan tuloksesta, taloudellisesta asemasta ja rahoituksesta. Tätä varten tarpeelliset lisätiedot on ilmoitettava liitetiedoissa.

Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohjeen säännökset

Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston kunnan ja kuntayhtymän suunnitelman mukaisista poistoista antaman yleisohjeen (2011) kohdassa 1.1. Yleisohjeen tarkoitus on muun ohella todettu, että tätä tarkistettua ohjetta on noudatettava viimeistään tilivuodesta 2013 alkaen, mutta sitä saa soveltaa jo aikaisemmalta tilikaudelta laadittavaan tilinpäätökseen, edellyttäen, että poistosuunnitelma on tarkistettu viimeistään kyseisen tilikauden, jolta tilinpäätös laaditaan, loppuun mennessä. Kuntajaosto katsoo, että suunnitelmapoistojen perusteet ovat sellaisia, jotka valtuusto hyväksyy hallintosäännössä tai erillisellä päätöksellä.

Ohjeen kohdassa 3.1 Poistosuunnitelman laatiminen todetaan, että suunnitelmapoistot edellyttävät kunnalta poistosuunnitelman laatimista sekä erillistä pysyvien vastaavien hyödykkeiden seurantaa ja poistojen laskentajärjestelmän ylläpitämistä. Poistosuunnitelman hyväksymismenettelystä otetaan määräykset kunnan hallintosääntöön tai erilliseen taloussääntöön. Poistosuunnitelman laatimisessa on suositeltavaa olennaisuuden periaatteen mukaisesti keskittyä rahamääriltään merkittävimpien pysyvien vastaavien hyödykenimikkeiden poistojen oikeaan laskentaan.

Ohjeen kohdassa 3.5.1 Muutokset odotuksissa on todettu, että poistosuunnitelman muutos koskee vain muutostilikauden ja sitä seuraavien tilikausien suunnitelmapoistoja.

Kaupungin hallinto- ja johtosäännöt

Riihimäen kaupungin hallintosäännön 27 §:n mukaan suunnitelmapoistojen perusteet hyväksyy valtuusto. Valtuuston hyväksymien suunnitelmapoistojen perusteiden pohjalta kaupunginhallitus hyväksyy hyödyke- tai hyödykeryhmäkohtaiset poistosuunnitelmat.

Riihimäen kaupunginhallituksen johtosäännön 3 §:n 1 momentin 11 kohdan mukaan kaupunginhallituksen tehtävänä on hyväksyä poistosuunnitelma.

Oikeudellinen arviointi ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

A on valituksessaan katsonut, ettei kaupunginvaltuusto ole voinut siirtää hyödyke- ja hyödykeryhmäkohtaisten poistosuunnitelmien hyväksymisestä päättämistä kaupunginhallitukselle.

Valtuusto päättää kuntalain 13 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan talouden, rahoituksen ja sijoitustoiminnan perusteista. Kuntalain 14 §:n mukaan valtuusto ei saa siirtää toimivaltaansa asioissa, joista valtuuston on tässä tai muussa laissa olevan nimenomaisen säännöksen mukaan päätettävä. Kuntalakia koskevan hallituksen esityksen (HE 192/1994 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on tältä osin todettu muun muassa, että "toimivaltaa ei saisi siirtää myöskään niissä luonteeltaan tärkeissä asioissa, joita tarkoitetaan 13 §:ssä. Tällaisia asioita olisivat esimerkiksi toiminnan, talouden ja yhdyskuntakehityksen keskeiset tavoitteet sekä talouden perusteet. Harkinta olisi joustavampaa kuin yksittäisissä asioissa. Valtuusto ratkaisisi, onko kysymys kunnan toiminnan keskeisistä tavoitteista."

Arvioitaessa sitä, onko kysymys kuntalain 14 §:ssä tarkoitetusta kielletystä toimivallan siirtämisestä on kiinnitettävä huomiota siihen, että talouden perusteita ei tule määritellä niin yleisluonteisesti, että kunnan päätösvalta kuntalain 13 §:n 2 momentin 3 kohdassa tarkoitetuissa asioissa siirtyisi tosiasiallisesti alemmalle toimielimelle.

Kirjanpitolautakunnan kuntajaosto on edellä selostetussa yleisohjeessaan katsonut suunnitelmapoistojen perusteiden olevan sellaisia, jotka valtuusto hyväksyy hallintosäännössä tai erillisellä päätöksellä. Kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellään hyväksynyt suunnitelma-poistojen perusteet. Valtuuston päätöksen perusteella kaupunginhallitukselle on kuitenkin siirretty toimivalta hyväksyä hyödyke- ja hyödykeryhmäkohtaiset poistosuunnitelmat valtuuston hyväksymien perusteiden pohjalta. Valtuuston hyväksymissä perusteissa on määritelty käytettävät poistomenetelmävaihtoehdot ja poistoaikarajat, jotka vastaavat kuntajaoston yleisohjeessa määriteltyjä kohtuullisen väljiä rajoja. Valtuusto on lisäksi määrännyt, että hyödyke- ja hyödykeryhmäkohtaisissa poistosuunnitelmissa on käytettävä ensisijaisesti valtuuston hyväksymien perusteiden mukaisten poistoaikojen alarajoja, ellei pidemmän poistoajan käyttämiselle ole erityistä hyödykekohtaista perustetta. Siitä huolimatta, että valtuuston hyväksymät perusteet jättävät kaupunginhallitukselle harkintavaltaa yksittäisten hyödykkeiden ja hyödykeryhmien poistosuunnitelmista päätettäessä, vastaa valtuusto tilinpäätöksen hyväksyessään siitä, että poistosuunnitelmat täyttävät kuntalain 68 §:n 3 momentissa tilinpäätökselle asetetun vaatimuksen oikeiden ja riittävien tietojen antamisesta kunnan toiminnan tuloksesta ja taloudellisesta asemasta. Kuntalain 14 §:n esitöiden perusteella valtuustolla on 13 §:ssä valtuuston päätettäväksi säädettyjen asioiden osalta laajahko harkintavalta ratkaista se, onko kysymys kunnan toiminnan keskeisistä tavoitteista. Hallinto-oikeus katsoo näistä syistä, että valituksenalaisella päätöksellä kaupunginhallitukselle osoitetussa tehtävässä ei ole kysymys sellaisesta kunnan talouden perusteita koskevasta päätösvallan käyttämisestä, joka kuntalain 13 §:n säännökset huomioon ottaen voisi kuulua vain valtuustolle.

A:n mukaan kaupunginhallituksen ja kaupunginvaltuuston päätökset ovat lainvastaisia myös siitä syystä, että päätöksen todellisena tarkoituksena on pidentää uudistetun rakennuskannan poistoaikoja ja antaa kaupungin taloudesta väärä kuva. A ei ole edes väittänyt, että kaupunginvaltuuston hyväksymät suunnitelmapoistojen perusteet olisivat poistoaikojen suhteen virheellisiä tai lainvastaisia. Yksinomaan se seikka, että hyödyke- ja hyödykeryhmäkohtaisten poistosuunnitelmien hyväksyminen on siirretty kaupunginhallituksen päätettäväksi, ei osoita, että kaupunginvaltuuston päätöksellä pyrittäisiin todellisuudessa lainvastaisiin poistosuunnitelmien muutoksiin.

A on valituksessaan edelleen katsonut, että kaupunginvaltuuston päätös on kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohjeen vastainen siltä osin kuin ohjeen mukaisia suunnitelmapoistojen perusteita on päätetty noudattaa tilinhoitovuodesta 2012 alkaen. Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohjeen mukaan yleisohjetta saa soveltaa jo tilivuotta 2013 aikaisemmalta tilikaudelta laadittavaan tilinpäätökseen, jos poistosuunnitelma on tarkistettu viimeistään kyseisen tilikauden, jolta tilinpäätös laaditaan, loppuun mennessä. Näin ollen suunnitelmapoistojen perusteita on mahdollista soveltaa jo tilivuodelta 2012 laadittavaan tilinpäätökseen, koska suunnitelmapoistojen perusteista päätettäessä 20.8.2012 varainhoitovuoden 2012 tilinpäätöstä ei ollut vielä hyväksytty. Näin ollen kaupunginvaltuuston päätös ei ole myöskään tällä A:n esittämällä perusteella yleisohjeen vastainen taikka muutoinkaan lainvastainen.

Lopputulos

Valtuusto ei ole valituksessa esitetyin perustein ylittänyt toimivaltaansa eikä valtuuston päätös ole muutenkaan lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki 90 § ja 100 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Jokioinen, Elina Ranz, joka on myös esitellyt asian, sekä Jussi-Pekka Lajunen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että Riihimäen kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan ja Riihimäen kaupunki velvoitetaan korvaamaan A:n oikeudenkäyntikulut.

Hallinto-oikeus on virheellisesti katsonut, että valtuustolla on kuntalain 13 §:ssä valtuuston päätettävissä asioissa laajahko harkintavalta ratkaista, onko kysymys kunnan toiminnan keskeisistä tavoitteista. Lainkohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa on kuitenkin nimenomaan korostettu delegointikieltoa, kun kysymyksessä on talouden ja rahoituksen perusteet. Poistojärjestelmästä päättäminen on näitä perusteita, koska poistojärjestelmän tarkoitus on turvata omaisuuserien kulumisesta johtuva rahoitus suunnitelmallisesti ja siten huolehtia talouden perusteista tuleville vuosille. Valtuuston päätöksellä poistoja koskeva päätösvalta on asiallisesti siirretty kaupunginhallituksen toimivaltaan. Asiallisesti päätös merkitsee suhteellisen vapaata valtakirjaa mitoittaa pitoajat ja poistojen määrä erityisesti hyödykkeiden ja hyödykeryhmien kohdalla.

Hallintosäännön säännöstä toimivallan siirrosta ja kirjanpitolautakunnan kuntajaoston yleisohjeen määräyksiä on tulkittava kuntalain delegointikiellon taustaa vasten. Hallinto-oikeus on tulkinnut näitä määräyksiä ja ohjeita pätevinä oikeusohjeina, vaikka ne ovat ristiriidassa kuntalain delegointikiellon kanssa. Riihimäen kaupunginvaltuuston on tullut itse päättää kaupungin suunnitelmapoistojen perusteista. Valtuusto on siirtämällä asian kaupunginhallituksen käsiteltäväksi käyttänyt harkintavaltaansa väärin.

Riihimäen kaupunginhallitus on antanut selityksen. Valituksessa ei ole esitetty mitään sellaista asiaan vaikuttavaa, minkä perusteella olisi aihetta valituksenalaisen päätöksen muuttamiseen. A:n valitus ja vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa on perusteettomina hylättävä.

A on antanut vastaselityksen. Valtuuston siirrettyä poistoja koskevaa toimivaltaa kaupunginhallitukselle kaupunginhallitus on pyrkinyt järjestelemään kaupungin tulosta käyttäen hyväksi poistoja. Riihimäen kaupungin tilinpäätökset vuosilta 2009, 2012 ja 2013 osoittavat, että kaupunki on alentanut poistojaan, jättänyt noudattamatta kirjanpitolautakunnan kuntajaoston ohjeita alimmista poistoajoista ja poikennut näistä ajoista poikkeuksia tyhjentävästi perustelematta. Samanaikaisesti kaupungin rakennuskanta on lisääntynyt ja korjaustoiminta on ollut vilkasta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään

Perustelut

1. Kuntalain (365/1995) 13 §:n 2 momentin 1 kohdan (519/2007) mukaan valtuuston tulee päättää kunnan ja kuntakonsernin toiminnan ja talouden keskeisistä tavoitteista sekä konserniohjauksen periaatteista.

Kuntalain 13 §:n 2 momentin 3 kohdan (81/2002) mukaan valtuuston tulee päättää talouden, rahoituksen ja sijoitustoiminnan perusteista sekä hyväksyä talousarvio.

Kuntalain 13 §:n 2 momentin 10 kohdan mukaan valtuuston tulee hyväksyä kunnan tilinpäätös ja päättää vastuuvapaudesta.

Kuntalain 23 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallitus muun muassa vastaa kunnan hallinnosta ja taloudenhoidosta.

Kuntalain 68 §:n (519/2007) 1 momentin mukaan kunnan tilikausi on kalenterivuosi. Kunnanhallituksen on laadittava tilikaudelta tilinpäätös tilikautta seuraavan vuoden maaliskuun loppuun mennessä ja annettava se tilintarkastajien tarkastettavaksi sekä tilintarkastuksen jälkeen saatettava se valtuuston käsiteltäväksi kesäkuun loppuun mennessä.

Kuntalain 90 §:n 1 momentin mukaan valtuuston päätökseen haetaan muutosta kunnallisvalituksella hallinto-oikeudelta.

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan kunnanvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Kirjanpitolautakunnan kuntajaoston kunnan ja kuntayhtymän suunnitelman mukaisista poistoista antaman yleisohjeen mukaan poistosuunnitelman laatimista koskevan 3.1 kohdan mukaan suunnitelmapoistot edellyttävät kunnalta poistosuunnitelman laatimista sekä erillistä pysyvien vastaavien hyödykkeiden seurantaa ja poistojen laskentajärjestelmän ylläpitämistä. Poistosuunnitelman hyväksymismenettelystä otetaan määräykset kunnan hallintosääntöön tai erilliseen taloussääntöön.

Riihimäen kaupungin hallintosäännön 27 §:n mukaan suunnitelmapoistojen perusteet hyväksyy valtuusto. Valtuuston hyväksymien suunnitelmapoistojen perusteiden pohjalta kaupunginhallitus hyväksyy hyödyke- tai hyödykeryhmäkohtaiset poistosuunnitelmat.

Riihimäen kaupunginhallituksen johtosäännön 3 §:n 1 momentin 11 kohdan mukaan kaupunginhallituksen tehtävänä on hyväksyä poistosuunnitelma.

Kunnanvaltuusto on vahvistaessaan 20.8.2012 (§ 70) Riihimäen kaupungin suunnitelmapoistojen perusteet päättänyt, että kaupunginhallitus hyväksyy valtuuston hyväksymien suunnitelmapoistojen perusteiden pohjalta hyödyke- ja hyödykeryhmäkohtaiset poistosuunnitelmat käyttäen ensisijaisesti poistoaikojen alarajoja, jollei pidemmän poistoajan käyttämiselle ole erityisistä hyödykekohtaista perustetta. Suunnitelmapoistojen perusteet on määritelty kuntajaoston yleisohjeen mukaisesti niin, että päätöksessä on vahvistettu käytettävien poistoaikojen vähimmäis- ja enimmäispituus.

Kunnanhallituksen tehtäviin kuuluu kuntalain 23 §:n 1 momentin ja 68 §:n 1 momentin nojalla vastata kunnan hallinnosta ja taloudenpidosta sekä laatia kunnan tilinpäätös, jonka valtuusto kuntalain 13 §:n 2 momentin 10 kohdan mukaan hyväksyy.

Tilipäätöksen laatimiseen kuuluu myös tarvittavien poistojen tekeminen. Poistot voidaan kuntajaoston yleisohjeen mukaan määritellä vaihteluvälien tarkkuudella. Vaihteluvälit eivät kuitenkaan merkitse sitä, että taloudelliset pitoajat voidaan vapaasti valita vaihteluvälien puitteissa, vaan taloudellisten pitoaikojen ja niitä vastaavien poistojen tulee vastata tilinpäätökselle kuntalain 68 §:n 3 momentissa asetettua vaatimusta oikeiden ja riittävien tietojen antamisesta kunnan toiminnan tuloksesta ja taloudellisesta asemasta. Lopullisesti poistoihin ottaa kantaa valtuusto hyväksyessään tilinpäätöksen.

Edellä esitetyillä perusteilla valtuuston hyväksymien suunnitelmapoistojen perusteiden pohjalta päätettäviä hyödyke- ja hyödykeryhmäkohtaisia poistosuunnitelmia ei voida pitää sellaisina kuntalain 13 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettuina kunnan toiminnan ja talouden keskeisiä tavoitteita tai saman momentin 3 kohdassa tarkoitettuina talouden, rahoituksen ja sijoitustoiminnan perusteita koskevina asioina, joista kunnanvaltuuston olisi mainittujen lainkohtien nojalla päätettävä. Hyödyke- ja hyödykeryhmäkohtaisia poistosuunnitelmia koskeva päätösvalta on kaupungin hallintosäännön määräyksellä siirretty kaupunginhallitukselle. Riihimäen kaupunginvaltuusto ei ole päätöksellään 20.8.2012 (§ 70) ylittänyt toimivaltaansa, eikä päätös ole muutenkaan ollut kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen valituksessa esitetyillä perusteilla.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

2. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Anne E. Niemi, Sakari Vanhala, Eija Siitari ja Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Freja Häggblom.