Muu päätös 1277/2016
Asia Rakennuslupaa koskevat valitukset
Valittajat 1) Kotkan ympäristölautakunta
2) Asunto Oy Ruotsinsalmi
Päätös, jota valitukset koskevat
Itä-Suomen hallinto-oikeus 30.1.2015 nro 15/0027/3
Asian aikaisempi käsittely
Kotkan rakennustarkastaja on 25.4.2013 tekemällään päätöksellä (§ 259) myöntänyt Asunto Oy Ruotsinsalmelle rakennusluvan kerrosalaltaan seitsemän ja puolen neliömetrin suuruisen kylmäkuistin rakentamiseksi Kotkan kaupungin Kotkansaaren kaupunginosassa korttelissa 46 tontilla 3 sijaitsevan paritalon päätyyn.
Kotkan ympäristölautakunta on 13.6.2013 tekemällään päätöksellä (§ 103) hylännyt rakennustarkastajan päätöksestä tehdyt oikaisuvaatimukset, koska asemakaavan sijaintimääräys oikeuttaa rakentamaan rakennusluvassa hyväksyttyyn paikkaan.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, AA:n ja BA:n, Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen sekä Kotkan ympäristöseura ry:n valituksista kumonnut Kotkan ympäristölautakunnan päätöksen ja hylännyt rakennuslupahakemuksen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on, että rakennushanke on voimassa olevan kaavan mukainen.
= = =
Wasiljeffin talo
Valitukset koskevat rakennusmestari P.O. Nymanin suunnittelemaa kaupunkitaloa, joka valmistui Pavel Wasiljeffin asunnoksi vuonna 1886. Kymenlaakson museon lausunnon mukaan rakennus on säilynyt autenttisena. Vuonna 1894 talon päätyyn sijoitettiin niin ikään Nymanin suunnittelema kuisti. Historiallisesti aitona talo edustaa arvokasta rakennuskantaa puukaupunkiajalta. Taloa ympäröivillä alueilla sijaitsee myös muita 1800-luvun loppuun sijoittuvia rakennuksia, jotka muodostavat merkittävää kulttuuriympäristöä ortodoksista kirkkoa ja Isopuistoa rajaavilla alueilla. Ortodoksinen kirkko ja Isopuisto (Kirkkopuisto) ovat osa valtakunnallisesti merkittävää rakennettua kulttuuriympäristöä. Tähän ympäristöön niveltyvät puukaupunkirakennukset ovat erityisen merkittäviä Kotkan kaupunkikuvan ja historian kannalta.
Wasiljeffin talon omistaa Asunto Oy Ruotsinsalmi. Wasiljeffin talossa on kaksi huoneistoa, joista toisen (B 1) omistaa C ja toisen (B 2) omistavat BA ja AA. Valituksen kohteena oleva kuisti on tarkoitus rakentaa C:n asunnon yhteyteen.
Asemakaavan sisältö
Voimassa olevassa asemakaavassa valituksen kohteena oleva rakennus sijaitsee korttelialueella, joka on osoitettu kaavassa AKR/s-merkinnällä. AKR/s-merkintää koskevan kaavamääräyksen mukaan kyseessä on ympäristön kannalta rakennustaiteellisesti ja kulttuurihistoriallisesti arvokas alue, jolla ympäristön pääosa säilytetään. Kaikessa lisärakentamisessa on erityistä huomiota kiinnitettävä uuden sopeuttamiseen vanhaan ympäristöön niin, että alueen ympäristöarvo säilyy. Rakennusluvan myöntävän viranomaisen tulee ottaa tämä erityisesti huomioon ja tarpeen vaatiessa käyttää rakennustaiteen asiantuntijaa apuna asiaa ratkaistaessa. Asemakaavan yleismääräyksissä AKR/s-korttelin osalta on lausuttu, että rakennuksiin saa rakentaa ulokkeita ja kuisteja sallitun kerrosalan lisäksi 8 prosenttia.
Itse Wasiljeffin taloa koskee asemakaavassa myös sr-kaavamääräys. Sen mukaan kyseessä on suojeltava rakennus. Rakennusta ei saa purkaa eikä siinä saa suorittaa sellaisia muutos- tai lisärakennustöitä, jotka turmelevat julkisivujen tai vesikaton rakennustaiteellista tai historiallista arvoa tai tyyliä.
Wasiljeffin talo toisessa päädyssä olevine kuisteineen on rajattu asemakaavassa sr-merkinnällä suojelluksi rakennukseksi julkisivulinjojen mukaisesti. Talon toiseen päätyyn on välittömästi sr-alueen rakennusrajaan muodostettu pienempi rakennusala ja sille rakennusoikeutta 30 kerrosneliömetriä. Tälle pienemmälle rakennusalalle ei ole osoitettu esimerkiksi käyttötarkoitusta. Tällä pienellä rakennusalalla on aiemmin sijainnut pieni erillinen pesutupa, joka on purettu.
Oikeudellinen arviointi poikkeamisen tarpeesta
Asemakaavakartta ei suoraan kiellä kuistin rakentamista silloin, kun kuisti sijoittuisi varsinaisen rakennusalan ulkopuolella olevalle pienelle rakennusalalle. Kuitenkin sr-asemakaavamääräyksen mukaan rakennuksessa ei saa suorittaa sellaisia muutos- tai lisärakennustöitä, jotka turmelevat julkisivujen tai vesikaton rakennustaiteellista tai historiallista arvoa tai tyyliä. Kuistin rakentaminen merkitsee myös, että talon päätyseinään puhkaistaan ikkunan kohdalta kulkuyhteys kuistille. Kymenlaakson museon lausunnon mukaan tämä olisi ristiriidassa rakennuksen suojeluarvojen ja kaavamääräyksen kanssa. Kuistista tulisi lisäksi historiallista todellisuutta hämärtävä tekijä, joka antaisi virheellisen viestin ympäristöstä ja kaupunkikuvan kerroksellisuudesta. Samalla se vaarantaisi kaavassa suojellun rakennuksen rakennustaiteellisten arvojen säilymistä ja jäljennöksenä se uhkaisi talon toisessa päädyssä olevan kuistin arvoa ja arvokkuutta.
Koska kuistin rakentaminen edellä kerrotuin tavoin on asemakaavan suojelumääräyksen vastainen, rakentaminen edellyttää ELY-keskuksen myöntämää poikkeamista rakennuksen suojelua koskevasta asemakaavamääräyksestä ennen rakennusluvan myöntämistä.
= = =
Johtopäätös
Koska kuistin rakentaminen edellä sanotulla tavalla vaatii poikkeamista rakennuksen suojelua koskevasta kaavamääräyksestä ennen kuin hankkeelle on mahdollista myöntää rakennuslupa, rakennuslupahakemusta ei olisi tullut hyväksyä. Hallinto-oikeus kumoaa ympäristölautakunnan päätöksen ja hylkää rakennuslupahakemuksen.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Perusteluissa mainitut
Maankäyttö- ja rakennuslaki 58 § 1 momentti ja 171 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Paula Vesterinen ja Helena Asikainen, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
1) Kotkan ympäristölautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ympäristölautakunnan päätös saatetaan voimaan.
Vaatimustensa tueksi ympäristölautakunta on viitannut asiassa tekemiinsä päätöksiin ja esittänyt muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeuden päätöksen oikeudellisessa arvioinnissa ei ole riittävästi otettu huomioon sitä tosiasiaa, että asemakaava oikeuttaa rakentamaan kiinni suojeltuun rakennukseen. Asemakaavassa on osoitettu 30 k-m² rakennusoikeutta juuri siihen paikkaan, mihin kuistin (7,6 k-m²) laajennus on tarkoitus rakentaa. Rakennusvalvonnan, julkisivutoimikunnan ja kaavoituspäällikön ohjauksen tuloksena suunnitelma on laadittu siten, että se täyttää asemakaavan edellyttämät suojelutavoitteet ja sopii ympäristöön.
Asemakaavan tekstiosa kieltää sellaisten muutos- ja lisärakentamistöiden tekemisen, jotka turmelisivat julkisivujen tai vesikaton rakennustaiteellista arvoa tai tyyliä, mutta ei suinkaan kiellä lisärakentamista kokonaan. Lisäksi asemakaava jopa kannustaa ulokkeiden ja kuistien rakentamiseen.
Suunnitelmissa ja rakennuslupapäätöksessä on hyvin huomioitu edellä mainitut arvot ja tyyli. Kaakkois-Suomen ELY-keskuksen poikkeamislupa ei ole siten tarpeen.
2) Asunto Oy Ruotsinsalmi on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ympäristölautakunnan päätös saatetaan voimaan.
Vaatimustensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Kuistin rakentaminen voidaan tehdä rakennusluvalla. Huolellisesta suunnittelusta johtuen kuisti ei turmele julkisivun rakennustaiteellista tai historiallista tyyliä tai arvoa eikä hanke siten edellytä poikkeamista asemakaavasta. Myös tontin muihin asuntoihin on voinut tehdä kuistin.
Hallinto-oikeudella ei ole ollut rakennusluvan kohteesta ja sen lähialueesta oikeaa käsitystä rakennusten alkuperäisyyden ja historiallisen aitouden suhteen. Hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, että rakennuslupa kuistin rakentamista varten on koskenut niin sanottua Wasiljeffin taloa. Tämä käsitys on ollut virheellinen, sillä alkuperäinen Wasiljeffin talo on palanut ja sen tilalle on rakennettu vuonna 1981 uusi asuinrakennus. Wasiljeffin talo on Asunto Oy Ruotsinsalmen tontilla A-talo ja rakennusluvan kohteena oleva talo on B-talo.
B-talo ei ole säilynyt autenttisena tai historiallisesti aitona. Rakennukseen on tehty lukuisia muutostöitä ajan saatossa ja vuoden 1981 asemakaavan jälkeen B-talon kuisti on rakennettu käytännössä uudelleen ja seuraavana vuonna tehty muutoksia muun muassa sisäänkäynnin sijaintiin.
Suurimmassa osassa lähialueen rakennuksia on tehty, kuten rakennusluvan kohteessakin, muutos- ja lisärakennustöitä ajan mittaan. Yhtiön tontilla olevat muut rakennukset, A-talo ja autokatos- /varastorakennus, ovat vuodelta 1981 ja A-talon kuisti vuodelta 2010. Tontilla ollut pesularakennus on purettu.
Rakennushanketta koskevat sekä korttelitason (AKR/s) että rakennusta itseään (sr) koskevat suojelumääräykset. Korttelitason suojelumääräyksissä ei lisärakentamista kielletä, vaan rakentamisessa on kiinnitettävä huomiota siihen, että uusi sopeutuu vanhaan.
Rakennusta itseään koskevissa asemakaavamääräyksissä todetaan, että rakennuksessa ei saa suorittaa sellaisia muutos- ja lisärakennustöitä, jotka turmelevat julkisivujen tai vesikaton rakennustaiteellista tai historiallista arvoa tai tyyliä. Määräys ei kiellä muutos- tai lisärakentamista. Se kieltää vain sellaisen muutos- ja lisärakentamisen, joka turmelee julkisivun arvoa tai tyyliä.
1800-luvun lopun hirsirakentamisen luonteeseen on kuulunut niiden muunneltavuus ja lisäosien rakentaminen. Rakennus ei ole ollut alkuperäisessä asussaan suojelukaavan laatimisen aikaan eikä asiaa voida arvioida yksinomaan tuon ajankohdan perusteella. Arviointi tulee tehdä ottaen huomioon rakennuksen ja lähialueen aikaisemmat muutostyöt ja rakennuksen edustaman rakennuskannan luonteenpiirteet.
Kuistin suunnittelu on tehty yhteistyössä Kotkan rakennusvalvonnan, julkisivulautakunnan sekä kaavoituspäällikön kanssa ja he ovat pitäneet kuistin rakentamista kaavan hengen mukaisena. Kaavoittaja on asiantuntija kaavamääräysten tulkinnassa.
Kaakkois-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on lausunnossaan vaatinut valitusten hylkäämistä. Hankkeen toteutus on edellyttänyt Museoviraston arviota hankkeen vaikutuksista rakennussuojeluarvojen säilymiseen. Kymenlaakson museo antoi 11.1.2013 hanketta koskevan lausunnon. Kymenlaakson museon asiantuntijalausunnon painoarvo on merkittävä arvioitaessa hankkeen rakennettuun kulttuuriympäristöön liittyviä vaikutuksia. Lausunnon perusteella voidaan päätellä, että hanke on kaavan vastainen ja haettu rakentaminen edellyttää poikkeamista rakennuksen suojelua koskevasta kaavamääräyksestä. Asemakaavan rakennussuojelukysymyksien perusteisiin liittyvät mahdolliset epäselvyydet tai hankkeen lähiympäristössä tapahtuneet muutokset eivät ole niin merkittäviä, että niillä olisi vaikutus asemakaavamääräysten vaikuttavuuteen tai että ne kumoaisivat Kymenlaakson museon arvion hankkeen vaikutuksista rakennetun kulttuuriympäristön säilymiseen.
Kotkan ympäristöseura ry on antanut selityksen.
AA ja BA ovat antaneet selityksen.
Kotkan ympäristölautakunta on antanut vastaselityksen.
Asunto Oy Ruotsinsalmi on antanut vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitukset hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.
Perustelut
Maankäyttö- ja rakennuslain 58 §:n 1 momentin mukaan rakennusta ei saa rakentaa vastoin asemakaavaa (rakentamisrajoitus).
Maankäyttö- ja rakennuslain 135 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan rakennusluvan myöntämisen edellytyksenä asemakaava-alueella on, että rakennushanke on voimassa olevan asemakaavan mukainen.
Rakennushankkeessa on kyse uuden kuistin lisäämisestä vuonna 1886 valmistuneeseen asuinrakennukseen. Asiassa on ratkaistavana, edellyttääkö rakennusluvan myöntäminen kyseiselle hankkeelle poikkeamista asemakaavasta.
Voimassa olevassa asemakaavassa rakennusta koskee muun muassa sr-kaavamääräys. Sen mukaan kyseessä on suojeltava rakennus. Rakennusta ei saa purkaa eikä siinä saa suorittaa sellaisia muutos- tai lisärakennustöitä, jotka turmelevat julkisivujen tai vesikaton rakennustaiteellista tai historiallista arvoa tai tyyliä.
Kuistin rakentaminen osaksi suojelumääräyksen tarkoittamaa rakennusta muuttaisi merkittävästi rakennuksen päätyjulkisivua. Korkein hallinto-oikeus katsoo, kuten hallinto-oikeuskin, ettei lupaa hakemuksen mukaisen kuistin rakentamiseen voida myöntää ilman, että suojelumääräyksestä poiketaan. Lähiympäristön rakennushankkeilla ei ole olennaista merkitystä rakennuskohtaisen suojelumääräyksen tulkinnassa.
Kun muuten otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, ei hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.