Muu päätös 1939/2016
Asia Ympäristönsuojelulain mukaista hallintopakkoa koskeva valitus
Valittaja Envor Biotech Oy
Päätös, jota valitus koskee
Vaasan hallinto-oikeus 26.2.2015 nro 15/0133/3
Asian aikaisempi käsittely
Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on päätöksellään 11.6.2013 YSO/270/2013 ympäristönsuojelulain (86/2000) 84 §:n perusteella velvoittanut Envor Biotech Oy:n 50 000 euron sakon uhalla 31.10.2013 mennessä ryhtymään riittäviin toimenpiteisiin jätevesipäästöjen vähentämiseksi siten, että yhtiölle 18.6.2012 myönnetyn ympäristöluvan lupamääräyksessä 11 edellytetyt raja-arvot eivät ylity. Lisäksi toiminnanharjoittajan on toimitettava valvontaviranomaiselle 31.10.2013 mennessä kirjallinen selvitys korjaavista toimenpiteistä sekä jäteveden tarkkailutulokset, joista ilmenee, että laitoksen jätevesipäästöt vastaavat lupamääräyksessä 11 asetettuja kuormitus- ja pitoisuusraja-arvoja.
Päätöksen perustelujen mukaan yhtiö ei ole päässyt jätevesipäästöille ympäristöluvassa asetettuihin kuormitus- ja pitoisuusraja-arvoihin. Yhtiön jätevesipäästöistä aiheutuvan kuormituksen vuoksi Forssan jätevedenpuhdistamon toiminta vaikeutuu, eikä puhdistamo pääse sille ympäristöluvassa asetettuihin puhdistustavoitteisiin.
ELY-keskus on ympäristönsuojelulain 101 §:n nojalla määrännyt, että päätöstä on noudatettava mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.
Vaasan hallinto-oikeus on välipäätöksellään 22.10.2013 nro 13/0623/2 kieltänyt ELY-keskuksen päätöksen täytäntöönpanon valituksen käsittelyn ajaksi.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Envor Biotech Oy:n valituksen ELY-keskuksen päätöksestä. Samalla hallinto-oikeus on määrännyt välipäätöksellään 22.10.2013 nro 13/0623/2 asettamansa täytäntöönpanon kiellon heti lakkaamaan.
Hallinto-oikeus on valituksen vireilläolosta johtuvan ajan kulumisen vuoksi pidentänyt ELY-keskuksen päätöksessä asetettuja määräaikoja 30.6.2015 saakka.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Sovelletut oikeusohjeet
Ympäristönsuojelulain (86/2000) 1 §:n 1 ja 3 kohtien mukaan ympäristönsuojelulain tavoitteena on ehkäistä ympäristön pilaantumista sekä poistaa ja vähentää pilaantumisesta aiheutuvia vahinkoja sekä ehkäistä jätteiden syntyä ja haitallisia vaikutuksia.
Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdan mukaan periaatteena, että haitalliset ympäristövaikutukset ehkäistään ennakolta tai, milloin haitallisten vaikutusten syntymistä ei voida kokonaan ehkäistä, rajoitetaan ne mahdollisimman vähäisiksi (ennaltaehkäisyn ja haittojen minimoinnin periaate) ja että menetellään muutoin toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate). Pykälän 2 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan harjoittaja vastaa vaikutuksien ennaltaehkäisystä ja ympäristöhaittojen poistamisesta tai rajoittamisesta mahdollisimman vähäisiksi (aiheuttamisperiaate).
Pilaantumisen ehkäisemiseksi annettavista tarpeellisista lupamääräyksistä säädetään ympäristönsuojelulain 43 §:ssä. Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset päästöistä, päästöraja-arvoista, päästöjen ehkäisemisestä ja rajoittamisesta sekä päästöpaikan sijainnista.
Ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentin mukaan valvontaviranomainen voi 1) kieltää sitä, joka rikkoo ympäristönsuojelulakia, sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä; 2) määrätä sen, joka rikkoo ympäristönsuojelulakia taikka sen nojalla annettua asetusta tai määräystä, täyttämään muulla tavoin velvollisuutensa; 3) määrätä 1 tai 2 kohdassa tarkoitetulla tavalla menetellyt palauttamaan ympäristö ennalleen tai poistamaan rikkomuksesta ympäristölle aiheutunut haitta; 4) määrätä toiminnanharjoittajan riittävässä määrin selvittämään toiminnan ympäristövaikutukset, jos on perusteltua aihetta epäillä sen aiheuttavan mainitun lain vastaista pilaantumista.
Ympäristönsuojelulain 88 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on tehostettava, jollei se ole ilmeisen tarpeetonta, ympäristönsuojelulain nojalla antamaansa kieltoa tai määräystä uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella tai toiminta keskeytetään.
Uhkasakkolain 6 §:n 1 momentin mukaan uhkasakko asetetaan määräämällä päävelvoite asianosaisen noudatettavaksi sakon uhalla.
Uhkasakkolain 8 §:n mukaan uhkasakon suuruutta harkittaessa on otettava huomioon päävelvoitteen laatu ja laajuus, velvoitetun maksukyky ja muut asiaan vaikuttavat seikat.
Tosiasiat
Hämeen ympäristökeskuksen 12.1.2006 myöntämän ympäristöluvan lupamääräyksen 11 mukaan Etelä-Suomen Multaravinne Oy:n jätevedet tulee esikäsitellä ennen niiden johtamista Forssan viemäriverkostoon. Esikäsittelyn tulee estää kiintoaineen, rasvan ja karvojen pääsy viemäriverkostoon. Jäteveden tulee alittaa kuormitusraja-arvot, jotka ovat BOD7 63 kg/d, kiintoaine 63 kg/d ja kokonaisfosfori 13 kg/d vuosikeskiarvona.
Etelä-Suomen aluehallintoviraston 18.6.2012 myöntämän ympäristöluvan lupamääräyksen 11 mukaan toiminnassa muodostuvat jätevedet tulee esikäsitellä ennen niiden johtamista Forssan viemäriverkostoon. Esikäsittelyn tulee estää kiintoaineen, rasvan ja karvojen pääsy viemäriverkostoon. Käsiteltyjen jätevesien tulee alittaa seuraavat kuormitus- ja pitoisuusraja-arvot (kg/d ja mg/l):
Parametri, Nykytilanne, Kuormitusraja-arvot 1.11.2012 lähtien, Kuormitusraja-arvot 1.7.2013 lähtien
BOD7, 2 250, 1 260, 1 180
BOD7 -pitoisuus mg/l, 5 000, 3 600, 3 600
Kiintoaine, 1 650, 315, 325
kok. P, 50, 17,16
kok. N, 810, 660, 90
Kaikki raja-arvot laskettuina kuukausikeskiarvoina.
Yhtiö ei ole valittanut vesipäästöjä koskevista raja-arvoista hallinto-oikeuteen eikä hallinto-oikeus myöskään ole päätöksellään 20.8.2013 numero 13/0470/2 muuttanut lupamääräystä 11 elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja Forssan ympäristölautakunnan vaatimuksesta.
Kokemäenjoen vesistön vesiensuojeluyhdistys ry:n raportissa Forssan Envitech-alueen yhteistarkkailun kuormitus- ja vesistötarkkailusta vuodelta 2012 on todettu, että Envor Biotech Oy:n toiminnasta aiheutuvien Forssan jätevedenpuhdistamolle johdettavien jätevesien määrä on kasvanut etenkin vuosina 2009–2011. Jätevedenpuhdistamolle johdetut jätevedet ovat olleet esikäsittelystä huolimatta puhdistamolle pääasiassa tuleviin yhdyskuntajätevesiin verrattuna erittäin väkeviä ja niiden osuus jätevedenpuhdistamon kuormituksesta on kohonnut erittäin merkittävästi. Envor Biotech Oy:n jätevesien kuormitus muodosti Forssan jätevedenpuhdistamon kokonaiskuormituksesta orgaanisen aineen osalta noin 40 %, fosforin osalta noin 22 % ja typen osalta noin 56 %. Jätevedenpuhdistamolle johdetaan Envor Biotech Oy:n jätevesien lisäksi noin 20 000 asukkaan yhdyskuntajätevedet ja teollisuusjätevesiä muun muassa elintarviketeollisuudesta. Envor Biotech Oy:n jätevesimäärien ja -kuormituksen voimakkaaseen kasvuun on vaikuttanut lähinnä biokaasulaitosten käyttöönotto. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Envor Biotech Oy:n ympäristölupapäätöksessä määrätty enimmäiskuormituksen määrä jätevedenpuhdistamolle on ylittynyt kaikkien jakeiden osalta jopa monikymmenkertaisesti. Myös uuden ympäristöluvan mukaiset kuormitus- ja pitoisuusraja-arvot ovat ylittyneet kaikkien lupapäätöksessä mainittujen kuormitusjakeiden osalta.
Oikeudellinen arviointi
Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on käyttänyt asiassa ympäristönsuojelulain mukaista hallintopakkoa biojätteen käsittelylaitoksen aiheuttamien jätevesipäästöjen rajoittamiseksi. Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 84 §:n 1 momentti sekä kuormitus- ja vesistötarkkailusta saatu selvitys, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on voinut velvoittaa Envor Biotech Oy:n sakon uhalla päävelvoitteen mukaisiin toimenpiteisiin ympäristön pilaantumisen estämiseksi. Asetetun uhkasakon määrää ei voida pitää liian suurena. Valituksen vireillä³olosta johtuvan ajan kulumisen takia toimenpiteille asetettuja määräaikoja on kuitenkin pidennettävä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Päivi Jokela, Riikka Mäki, joka on myös esitellyt asian, ja Pirjo-Liisa Saloranta.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
Envor Biotech Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ELY-keskuksen päätökset kumotaan. Hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpano on kiellettävä.
Yhtiö on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:
Laitoksen ympäristölupa on myönnetty ja lupamääräyksen 11 päästöraja-arvot asetettu siitä lähtökohdasta, että raja-arvoihin pääseminen edellyttää lupamääräyksessä viitattujen suunnitelmien mukaisia lisätoimenpiteitä jätevesien käsittelyn parantamiseksi sekä käyttöön otettavien menetelmien toimivuutta yhtiön tekemien arvioiden mukaisesti. Menetelmien toimivuudesta ei lupaa myönnettäessä kuitenkaan ollut varmuutta. Edelleen lupa perustuu siihen, että luvan mukaisiin raja-arvoihin pääseminen toteutuu asteittain suunnitelmien mukaisia toimenpiteitä toteutettaessa ja että jätevesien käsittelyn uudistamista koskevien toimenpiteiden lopullinen vaikutus nähdään vasta, kun ne on saatu kokonaan toteutettua ja suunnitellut uudet menetelmät ovat käytössä. Yhtiöllä on ollut hallintolain 6 §:n nojalla oikeus odottaa, että ympäristöluvan myöntämisen perustana olleet ja luvasta ilmenevät lähtökohdat ovat myös valvontaviranomaisen määräysten perustana ja että luvan perustana olleiden toimenpiteiden vaikutus katsotaan kokonaisuudessaan ennen uusien toimenpiteiden toteuttamisen vaatimista.
Yhtiö on ympäristöluvan mukaisesti järjestelmällisesti toteuttanut lupamääräyksessä 11 viitatuissa suunnitelmissa esitettyjä toimenpiteitä jätevesien käsittelyn parantamiseksi ja tämän lisäksi aktiivisesti selvittänyt ja toteuttanut myös muita jätevesiensä laatua parantavia menetelmiä.
ELY-keskusta on informoitu suunniteltujen kunnostustoimenpiteiden viivästyksistä sekä uuden teknologian suhteen ilmenneistä ongelmatilanteista, joista osa lupamääräysten ylityksistä on johtunut. Suoritettujen toimenpiteiden johdosta jätevesien laatu oli parantunut jo hallintopakkomääräyksen antamisen ajankohtana ja on sen jälkeen edelleen parantunut merkittävästi. Näin ollen yhtiö oli hallintopakkopäätöksen ajankohtana jo ryhtynyt ympäristöluvan nojalla edellytettyihin toimiin jätevesipäästöjen rajoittamiseksi. Typen kuormitusta lukuun ottamatta jätevedet täyttävät nykyään normaalitilanteessa toimittaessa ympäristöluvassa asetetut raja-arvot eivätkä aiheuta haittaa Forssan jätevedenpuhdistamolle. Hallintopakkomääräyksen voimassapitämiseen ei siten ole syytä nykyisinkään vallitsevan asiaintilan perusteella.
Myös valvontaviranomaisen määräyksiä arvioitaessa tulee ympäristönsuojelulain 43 §:ää analogisesti soveltaen ottaa huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Yhtiöllä ei hallintopakkopäätöstä annettaessa ole ollut käytettävissä teknisesti ja taloudellisesti kohtuullisia keinoja toteuttaa toimenpiteitä, joilla olisi päästy jätevesien osalta parempaan tulokseen kuin ympäristölupahakemuksen yhteydessä toimitetun suunnitelman mukaisilla toimilla. Ottaen huomioon typenpoistolaitoksen 1.1.2014 alkaen tapahtunut käyttöönotto ELY-keskuksen hallintopakkomääräyksellä ei ollut ympäristön kokonaisuuden kannalta olennaista merkitystä ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi.
Yhtiö ei kohtuudella olisi pystynyt hallintopakkomääräyksessä asetetussa aikataulussa analysoimaan tilannetta siten, että määräyksen nojalla olisi pystytty suunnittelemaan ja toteuttamaan uusia, ympäristöluvassa edellytetyistä toimenpiteistä poikkeavia menetelmiä. Edelleen on suhteellisuusperiaatteen vastaista ja kohtuutonta, että ympäristöluvassa toteutettavaksi edellytetyn, yhtiön jätevesien laatua olennaisesti parantavan jäteveden käsittelyn uudistuksen oltua juuri valmistumassa ELY-keskus antoi sakon uhalla määräyksen, jonka toteuttaminen olisi käytännössä edellyttänyt joko kalliiden ja lopputuloksen kannalta mahdollisesti turhien järjestelmien kiireellistä käyttöönottoa tai yhtiön biojätteen käsittelylaitoksen toiminnan rajoittamista eli käytännössä toiminnan osittaista keskeyttämistä.
Typenpoistolaitoksen käytössä ilmenneiden ongelmien ratkaisemiseksi yh³tiö on jo suunnitellut ja ottaa syyskuussa 2015 käyttöön uudentyyppisen strippauskolonnin, jonka avulla jätevesikuormitus on tarkoitus myös typen osalta korjata ympäristönluvan vaatimusten mukaiseksi. Hallintopakkopäätöksen pitäminen voimassa olisi tälläkin perusteella kohtuutonta, koska siinä edellytettyihin toimenpiteisiin on jo ryhdytty ja yhtiön ilmoittama toteutusaikataulu poikkeaa vain muutamalla kuukaudella hallinto-oikeuden asettamasta määräajasta 30.6.2015. Nykytilanteessakaan hallintopakkopäätöksellä ei päästäisi parempaan tulokseen kuin jo toteutettavina olevilla toimilla. Näin ollen hallintopakkomääräys tulee kumota.
Hämeen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on lausunnossaan esittänyt, että valitus hylätään. Yhtiön jätevedet eivät edelleenkään täytä ympäristöluvassa asetettuja raja-arvoja typen eivätkä kaikilta osin kiintoaineenkaan osalta. Forssan Envitech-alueen yhteistarkkailuraportin mukaan yhtiön Forssan jätevedenpuhdistamolle johtama typpikuormitus oli vuonna 2014 lupamääräysten vastainen yhdeksänä kuukautena. Keskimääräisenä vuorokausikuormituksena typen raja-arvo ylittyi noin kaksinkertaisesti, joten typpikuormituksen suuruus on ongelma ilmastrippauksen käyttöönoton jälkeenkin. Tam³mi–maaliskuussa 2015 raja-arvot ylittyivät typen osalta kaikkina kuukausina. Maaliskuussa 2015 ne ylittyivät myös kiintoaineen osalta. Valvontaviranomainen on saanut vuosina 2014 ja 2015 useita viemäröitävästä jätevedestä johtuvia häiriöilmoituksia. Häiriöilmoitukset ovat liittyneet typenpoistolaitoksen huoltotöihin ja strippauskolonnin täytekappaleiden tukkeutumiseen. Yhtiö ei kuukausittain tehdyistä huoltotoimenpiteistä huolimatta ole päässyt ympäristöluvan mukaisiin raja-arvoihin, jotka olisi tullut saavuttaa jo 1.7.2013.
Envor Biotech Oy on antanut vastaselityksen. Ympäristölupaa myönnettäessä tiedettiin, että jätevesien laadun paraneminen perustuu suurelta osin typenpoistolaitoksen käyttöönottoon. Hallintopakkopäätöstä annettaessa typenpoistolaitoksen rakentaminen oli jo aloitettu. Ympäristölupahakemukseen liitetyistä suunnitelmista ilmenee, että lupaa haettaessa esitetyt aikataulut olivat arvioita ja että erityisesti typenpoistolaitoksen osalta suunnittelu ja toteutus saattavat viivästyä. Typenpoistolaitoksen rakennustyöt ja laitteiston toimitus viivästyivät yhtiöstä riippumattomista syistä. Viivästyksistä huolimatta yhtiön jätevedet olivat kesällä 2013 parempilaatuisia kuin vuonna 2012. Hallintopakon käyttäminen tässä tapauksessa on suhteetonta ja kohtuutonta.
Se, ettei toiminnasta aiheutuva jätevesikuormitus ole typenpoistolaitoksen käyttöönoton jälkeenkään pysynyt ympäristöluvan mukaisten raja-arvojen puitteissa, ei muuta sitä, etteivät hallintopakon edellytykset ELY-keskuksen päätöstä annettaessa täyttyneet.
Yhtiön jätevedet muodostavat vain pienen osan Forssan jätevedenpuhdistamolla käsiteltävistä jätevesistä. Ei ole selvää näyttöä siitä, että yksinomaan yhtiön jätevedet olisivat aiheuttaneet puhdistamoa varten asetettujen raja-arvojen mahdolliset ylittymiset. Häiriöilmoitukset eivät ole syy–seuraus-suhteessa ympäristöluvan mukaisten raja-arvojen ylityksiin.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.
1. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.
2. Lausuminen hallinto-oikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.
Perustelut
1. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.
2. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm sekä ympäristöasiatuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Seppo Rekolainen. Asian esittelijä Petri Leinonen.