Muu päätös 2372/2016
Asia Kunnallisasiaa koskeva valitus
Valittaja As. Oy. Teiskontie 10–14, Tampere
Päätös, jota valitus koskee
Hämeenlinnan hallinto-oikeus 27.5.2015 nro 15/0413/3
Asian aikaisempi käsittely
Tampereen kaupunginhallitus on 3.3.2014 (§ 92) päättänyt muun ohessa, että As. Oy. Teiskontie 10–14 -nimiselle osakeyhtiölle vuokratun tontin XX-412-3 vuokrasuhdetta jatketaan uudella vuokrasopimuksella 50 vuodeksi eli ajaksi 1.4.2014–31.3.2064. Tontin XX-412-3 elinkustannusindeksiin (lokakuu 1951=100) sidotuksi indeksilukua 100 vastaavaksi perusvuokraksi 1.4.2014 alkaen vahvistetaan 6 802,12 euroa. Tämän hetkinen vuosivuokra on 128 560 euroa.
Tampereen kaupunginhallitus on 14.4.2014 (§ 171) hylännyt As. Oy. Teiskontie 10–14:n oikaisuvaatimuksen.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta As. Oy. Teiskontie 10–14:n valituksessaan tekemän vuokran määrän vahvistamista koskevan vaatimuksen. Muutoin hallinto-oikeus on tutkinut yhtiön valituksen ja hylännyt sen.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:
Tutkimatta jättäminen
Hallintolainkäytön järjestyksessä voidaan ratkaista vain julkisoikeudellista oikeussuhdetta koskeva asia. Tontinvuokrasopimus on luonteeltaan yksityisoikeudellinen sopimus. Kaupunginhallituksen päätöksillä ei ole Asunto Oy Teiskontie 10–14:tä sitovasti määrätty maanvuokrasopimuksen ehdoista, vaan päätökset sisältävät ainoastaan toisen osapuolen kannanoton siitä, millä ehdoilla se on valmis sitoutumaan uuteen maanvuokrasopimukseen. Vuokrasopimuksen sovittelua koskeva vaatimus ja muut vuokrasopimuksesta johtuvat riitaisuudet voidaan saattaa säädetyssä järjestyksessä asianomaisen käräjäoikeuden ratkaistavaksi. Niiden tutkiminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan.
Pääasiaratkaisu
Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.
Kaupunginhallitus on päättänyt jatkaa As. Oy. Teiskontie 10–14 -nimiselle yhtiölle vuokratun tontin XX-412-3 vuokrasuhdetta uudella vuokrasopimuksella 50 vuoden ajaksi eli ajaksi 1.4.2014–31.3.2064 päätöksessään vahvistetulla vuosittaisella perusvuokralla ja muutoin tavanomaisin vuokraehdoin.
Kaupunginhallituksen lausunnon mukaan vuokran suuruutta määriteltäessä on otettu huomioon tontin sijainti, pinta-ala, rakennusoikeus ja vastaavanlaisten tonttien aiempi hinnoittelu. Asunto-osakeyhtiön tontti sijaitsee 8.12.1953 vahvistuneen asemakaavan numero 443 mukaisella alueella. Tontille on vahvistettu asuin- ja liikerakennuksen rakennusala sekä numero, joka osoittaa rakennuksen suurimman sallitun kerrosluvun. Näiden tietojen avulla rakennusoikeuden määräksi on laskettu 12 586 kerrosneliömetriä. Koko asemakaavan osoittamalle rakennusalalle voi rakentaa asuin- ja liikerakennuksia aivan rakennusalan rajaan kiinni. Kaupunki ei luovuta tontteja tonttivarastoksi vuokraajille tai ostajille vaan tavoitteena on, että tontille rakennetaan asemakaavan mukainen rakennus. Tontin arvon määräytyminen asemakaavan mukaisen rakennusoikeuden perusteella tukee tätä päämäärää. Kaavan perusteella lasketun kerrosneliömetrin arvona on käytetty 250 euroa kaikkien Teiskontien varrella sijaitsevien taloyhtiöiden vuonna 2014 päättyviä vuokrasopimuksia uusittaessa.
Valituksenalaisella päätöksellään kaupunginhallitus on osaltaan päättänyt hyväksyä sen tontinvuokran suuruuden ja muut vuokraehdot, joilla se voi sopimukseen sitoutua, jos sopimuksen toisena osapuolena oleva asunto-osakeyhtiö tekee sen kanssa uuden maanvuokrasopimuksen. Kaupunginhallitus on voinut sille kuuluvan toimivallan nojalla päättää sekä vuokran määrän laskentaperusteista että niistä sopimusehdoista, kuten vuokran määrästä, joilla kaupunki voi yksityisoikeudelliseen sopimukseen sitoutua.
Kaupunki on laskenut vuokran määrittelyssä huomioon otetun rakennusoikeuden määrän voimassa olevaan asemakaavaan merkittyjen rakennusalojen ja rakennusten enimmäiskorkeutta koskevien kaavamerkintöjen perusteella. Kyseistä asemakaavaa ei ole kaupungin päätöksellä todettu vanhentuneeksi, eikä kaupunkia ole velvoitettu saattamaan kaavaa ajan tasalle. Kaupunki on laskenut rakennusoikeuden määrän samalla tavalla tehdessään maanvuokrasopimuksia muiden alueen taloyhtiöiden kanssa. Kaupunginhallituksen päätösten ei voida valittajan mainitsemilla perusteilla katsoa perustuneen virheellisiin tietoihin.
Tontin arvoon ja vuokran tasoon vaikuttavat useat muutkin tekijät kuin rakennusoikeuden määrä ja tontin etäisyys kaupungin keskustasta. Kaupunginhallituksen valituksenalaisen päätöksen perustelujen mukaan tonttien vuokrien hinnoittelussa on otettu kaupungin maapoliittisen ohjelman mukaisesti huomioon rakennusoikeuden määrän ja tontin sijainnin lisäksi tontin pinta-ala ja vastaavanlaisten tonttien aikaisempi hinnoittelu. Kaupunginhallituksen lausunnosta ilmenee, että kaupunki on tonttien vuokria määritellessään kiinnittänyt huomiota muihinkin tontin sijaintiin liittyviin seikkoihin kuin tontin etäisyyteen kaupungin keskustasta. Tonttien vuokria määritellessään kaupunki on ottanut huomioon kullekin tontille asemakaavassa osoitetun rakennusoikeuden koko määrän eikä pelkästään sitä rakennusoikeuden osuutta, jonka hyödyntäminen olisi vuokramiehelle tarkoituksenmukaista tontilla jo olevan rakennuskannan säilyessä. Asiassa ei ole ilmennyt, että As. Oy. Teiskontie 10–14:ää olisi tässä suhteessa kohdeltu eri tavalla kuin muita kaupungin sopimuskumppaneita. Valituksessa esitetyt esimerkit kaupungin muiden taloyhtiöiden kanssa tekemissä vuokrasopimuksissa sovituista kerrosneliömetrihinnoista eivät myöskään osoita, että As. Oy. Teiskontie 10–14:n kohdalla vuokran suuruus olisi ilman hyväksyttävää syytä määritelty eri perusteilla kuin niissä vuokrasopimuksissa, jotka kaupunki oli edellä mainitun maapoliittisen ohjelman voimassa ollessa tehnyt muiden taloyhtiöiden kanssa.
Edellä käsitelty selvitys kaupunginhallituksen käyttämistä vuokran määräytymisen perusteista on ollut riittävä sen arvioimiseksi, onko päätöksenteossa noudatettu tasapuolisen kohtelun vaatimusta. Kaupunginhallituksen päätöksiä ei siten ole kumottava sillä As. Oy. Teiskontie 10–14:n selityksessään esittämällä perusteella, että käytetyistä vuokran määräytymisen perusteista ei olisi esitetty riittävän yksityiskohtaisesta selvitystä. Kaupunginhallitus on kyseisen selvityksen perusteella noudattanut As. Oy. Teiskontie 10–14:n kohdalla samoja vuokran määräytymistä koskevia periaatteita kuin muidenkin taloyhtiöiden kohdalla, eikä sen voida katsoa käyttäneen sille asiassa kuuluvaa harkintavaltaa tasapuolisen kohtelun periaatteen vastaisesti.
Kaupunginhallitus on tehnyt päätöksensä sille kuuluvan harkintavallan rajoissa, eikä se ole mennyt toimivaltaansa ulommaksi. Kaupunginhallituksen päätökset eivät ole valituksessa mainituilla perusteilla muutoinkaan lainvastaisia.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Hallinto-oikeuslaki 3 §
Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)
Hallintolaki 6 §
Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Maija-Liisa Marttila, Riitta Jokioinen ja Jussi-Pekka Lajunen. Asian esittelijä Vuokko Alitalo.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
As. Oy. Teiskontie 10–14 on valituksessaan vaatinut, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja valittajan Tampereen kaupungilta vuokraaman tontin vuosivuokraksi vahvistetaan 98 035,20 euroa tai asia palautetaan Tampereen kaupungille uudelleen käsiteltäväksi.
Vaatimustensa tueksi As. Oy. Teiskontie 10–14 on uudistanut hallinto-oikeudessa esittämänsä valitusperusteet sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:
Päättävä viranomainen on ylittänyt toimivaltansa, kun se on tehnyt päätöksen, jossa valittajaa ja sen osakkeenomistajia on kohdeltu eriarvoisesti muihin kaupungilta asuntotontin vuokranneisiin tontinomistajiin ja niiden osakkeenomistajiin nähden. Tältä osin harkintavalta on ylitetty. Päätös on myös syntynyt virheellisessä järjestyksessä, kun voimassa olevaa asemakaavaa on sovellettu vuokranlaskennassa vakiintuneen tavan vastaisesti ja virheellisesti. Laskentakaavan pohjatiedot ovat virheelliset, mikä on johtanut määrällisesti virheelliseen lopputulokseen. Myös tällä perusteella päätös on lainvastainen.
Asuntotonttien vuosivuokrat lasketaan vakiintuneesti ja yhtiön hyväksymällä tavalla yhtälöstä, jossa muuttujina ovat rakennusoikeus ja rakennusoikeuden hinta. Erimielisyys koskee nyt vain sitä, mikä on tai miten määräytyy tontin rakennusoikeus sekä rakennusoikeuden hinta.
Asemakaavasta tulkittu laskennallinen rakennusoikeus on tässä tapauksessa määrällisesti selvästi virheellinen, eikä vastaa todellista tontin käytettävissä olevaa rakennusoikeuden määrää. Valittajan tontilla ei tosiasiassa ole eikä todennäköisesti koskaan tule edes olemaan rakennusoikeutta Tampereen kaupungin esittämää määrää eli 12 856 k-m2.
Tampereen kaupunki edellyttää vuokran määrää laskettaessa huomioitavaksi myös toteuttamattomat lisäsiivet, joiden kerrosala olisi 2 200 k-m2. Kysymyksessä ovat sellaiset rakentamattomat rakennukset, joita ei voida koskaan rakentamalla toteuttaa, vaikka valittaja mahdollisesti niin haluaisikin. Tämä johtuu muun muassa alueen suojelupäätöksistä. Tontin rakennusoikeudesta on tosiasiallisesti käytetty ja voidaan käyttää vain 10 656 k-m2 ja näin ollen vain sen tulee olla vuokran määräytymisen perusteena.
Kerrosneliömetriarvona Tampereen kaupungin esityksessä on käytetty 250 euroa. Oikea arvo on 230 euroa.
Valituksenalaisessa päätöksessä on tehty yhdenvertaisuusharkintaa vain vanhojen asemakaavojen mukaisten tonttien kesken. Yhdenvertaisuuden pitää kuitenkin toteutua laajemmin. Vanhojen asemakaava-alueiden kiinteistöt ovat vuokran määräytymisen osalta eriarvoisessa asemassa lukuisiin tontteihin verrattuna, joilla asemakaava on uusittu siten, että rakennusoikeus on selvästi esitetty. Näillä kaupungin luovuttamilla tonteilla rakennusoikeus on aina toteutettu täysimääräisesti. Muiden muassa Helsingin kaupunki toimii siten, että vanhojen asemakaavojen alueella tontinvuokra määräytyy kohteessa tosiasiassa käytetyn rakennusoikeuden mukaisesti. Hallinto-oikeus ei perusteluissaan ota kantaa lainkaan esitettyyn niin sanottuun Helsingin malliin.
Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole kiinnitetty mitään huomiota Tampereen kaupungin perusteluiden ristiriitaisuuteen. Tampereen kaupunki on todennut hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa, että mahdollisen lisärakentamisen arviointi ei ole mahdollista, eikä kuulu tässä yhteydessä ratkaistavaksi. Toisaalta kaupunki on lausunut, että koko asemakaavan osoittamalle rakennusalalle voidaan rakentaa asuin- ja liikerakennuksia rakennusalan rajaan kiinni.
Tampereen kaupunki on katsonut, että asemakaavasta ilmenevä niin sanottu viipalerakennusoikeus noin 2 500–2 800 k-m2 ei ole toteutettavissa ja se onkin otettu valittajan rakennusoikeudesta pois. Sen sijaan kaikissa muissa vastaavissa tapauksissa kyseinen rakennusoikeus on laskelmissa mukana ja huomioidaan tontinvuokraa määriteltäessä. Näin ollen valituksenalaisen päätöksen perustelu, jonka mukaan kaupunki on laskenut rakennusoikeuden määrän samalla tavalla tehdessään maanvuokrasopimuksia muiden alueen taloyhtiöiden kanssa, ei pidä paikkansa.
Valituksenalaisessa päätöksessä ei ole otettu kantaa valittajan väitteeseen, jonka mukaan Tampereen kaupunki on laiminlyönyt pitää asemakaavan maankäyttö- ja rakennuslain 51 §:n mukaisesti ajan tasalla. Koko ongelma perustuu siihen, että Tampereen kaupunki ei ole noudattanut mainitun lain 60 §:ää, jonka mukaan kunnan tulee seurata asemakaavan ajanmukaisuutta ja tarvittaessa ryhtyä toimenpiteisiin asemakaavan uudistamiseksi.
Tampereen kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on esittänyt ensisijaisesti, että valitus jätetään tutkimatta siltä osin kuin siinä on esitetty vaatimus vuosivuokran vahvistamiseksi ja muutoin hylätään. Toissijaisesti valitus tulee hylätä kokonaan. Kaupunginhallitus on viitannut kaupungin puolesta asiassa aikaisemmin lausuttuun sekä lausunut muun ohella seuraavaa:
Kaupunginhallituksen päätös ei ole ollut lainvastainen. Kaupunginhallitus yhtyy hallinto-oikeuden perusteluihin.
Tampereen kaupungilla on oikeus itsehallintoonsa perustuvan harkintavallan nojalla päättää millaisiin yksityisoikeudellisiin sopimuksiin ja millaisin ehdoin se sitoutuu. Sopimuksia uusittaessa lähtökohtana on yhdenvertainen kohtelu, ja ehdot määritellään vastaavin periaattein kuin uusissa sopimuksissa. Vuokran suuruutta määriteltäessä otetaan huomioon tontin sijainti, pinta-ala, rakennusoikeus sekä vastaavanlaisten tonttien aiempi hinnoittelu.
Tontin arvoon vaikuttava rakennusoikeuden määrä perustuu asemakaavan mahdollistamaan rakennusoikeuteen – ei siihen, miten suuri osa tontin rakennusoikeudesta on käytetty tai miten suuri osa mahdollisesti käyttämättä jätetystä, mutta kaavan sallimasta rakennusoikeudesta olisi kulloinkin käytettävissä. Kaupunginhallitus on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa vain yleisenä huomautuksena todennut, että mikäli asemakaavaan on merkitty rakennusala, tuolle alueelle saa asemakaavan mukaisesti rakentaa rakennusalan rajaan kiinni.
Rakennusoikeuden määrä on valittajan kohdalla tulkittu virheellisesti osittain liian pieneksi. Tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että kaupunginhallitus olisi muita vuokrasopimuksia uusiessaan käyttänyt harkintavaltaansa yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti tai muutoin lainvastaisesti. Mahdollinen kaavanmuutosasia ei kuulu tässä yhteydessä ratkaistavaksi.
Tontin etäisyys keskustasta on yksi peruste tontin arvon määrittelyssä. Tontin sijaintiin liittyen huomioidaan myös muita seikkoja, kuten joukkoliikenteen toimivuus ja sijainnin keskeisyys. Vuokranmäärittelyssä käytettyä kerrosneliömetriarvoa 250 euroa on käytetty muidenkin Teiskontien varrella sijaitsevien yhtiöiden vuokrasopimuksia uusittaessa.
As. Oy. Teiskontie 10–14 on antanut vastaselityksen.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki vuokran määrän vahvistamista koskevaa vaatimusta.
Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian.
2. Valitus hylätään. Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.
Perustelut
1. Tampereen kaupunginhallitus on päätöksillään 3.3.2014 (§ 92) ja 14.4.2014 (§ 171) kaupungin puolesta sopimuksen toisena osapuolena päättänyt tonttien uudelleen vuokraamisessa sovellettavista ehdoista. Vaikka vuokranantajana on Tampereen kaupunki, ei asiassa ole kysymys julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta tai hallintosopimuksesta. Mahdollinen riitakysymys maanvuokran kohtuullisuudesta ja maanvuokrasopimuksen ehdoista voidaan saattaa käräjäoikeuden ratkaistavaksi. Korkein hallinto-oikeus ei voi tältä osin tutkia asiaa hallintoriita-asiana tai muutoinkaan hallintolainkäytön järjestyksessä.
2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.