Muu päätös 3484/2016
Asia Osayleiskaavaa koskevat valitukset
Valittajat 1. A
2. TS-Yhtymä Oy
3. Salon Kuparikulma Oy, Vilhon Asema Oy, Forini Oy, Finria Oy ja B
4. Kiinteistö Oy Horninkatu 9, Kiinteistö Oy Salon Turuntie 10, As Oy Moision Rantapuisto A, As Oy Moision Rantapuisto B, As Oy Moision Rantapuisto C
5. Salon Yrittäjät ry.
6. Kiinteistö Oy Pulpetti, Kiinteistö Oy Salon Pankkitalo, Kiinteistö Oy Salon Sillankulma, Finnfoam Oy ja Kiinteistö Oy Sofianpuisto
Päätös, jota valitus koskee
Turun hallinto-oikeus 21.4.2015 nro 15/0098/1
Asian aikaisempi käsittely
Salon kaupunginvaltuusto on päätöksellään 7.4.2014 hyväksynyt Salon keskustan osayleiskaavan 2035.
Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 13.5.2014 tehnyt osayleiskaavan hyväksymistä koskevasta päätöksestä maankäyttö- ja rakennuslain 195 §:n mukaisen oikaisukehotuksen.
Salon kaupunginvaltuusto on päätöksellään 9.6.2014 päättänyt pysyttää keskustan osayleiskaavaa koskevan päätöksen muuttumattomana.
Hallinto-oikeuden ratkaisu
Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, hylännyt A:n, TS-Yhtymä Oy:n, Salon Kuparikulma Oy:n, Kiinteistö Oy Horninkatu 9:n, Salon Yrittäjät ry:n ja Kiinteistö Oy Pulpetin valitukset kaupunginvaltuuston päätöksestä.
Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään kysymyksessä olevalta osalta seuraavasti:
Salon keskustan osayleiskaavan 2035 aluerajaus ja alueen nykyinen suunnittelutilanne
Kaavaselostuksen mukaan Salon keskustan osayleiskaavan 2035 alueeseen kuuluvat ydinkeskusta ja ne lähiympäristön alueet, joihin kohdistuu suurimmat muutospaineet tai joiden keskinäiset toimivat yhteydet tulisi ratkaista. Kaava-alueen pinta-ala on noin 630 hehtaaria. Salon keskustan osayleiskaava on laadittu oikeusvaikutteisena yleiskaavana ja se korvaa alueellaan Salon yleiskaavan 2020 ja Joensuun peltoaukean osayleiskaavan.
Kaava-alueella on voimassa 12.11.2008 vahvistettu Salon seudun maakuntakaava. Maakuntakaavassa suunnittelualue on osoitettu pääosin keskustatoimintojen alueeksi (C) ja työpaikka-alueeksi (TP). Keskustan ympäristössä on myös taajama-alueita (A), teollisuustoimintojen alueita (T) ja virkistysalueita (V).
Ympäristöministeriö on 4.12.2012 vahvistanut Salo-Lohja-ratalinjan vaihemaakuntakaavan. Vaihemaakuntakaavan tavoitteena on varmistaa nopean Turku-Helsinki-Pietari-ratayhteyden kehit³tämismahdollisuudet sekä osoittaa ratalinjan sijainti, jotta yleis- ja asemakaavoituksessa ko. ratalinjaus voidaan ottaa huomioon ja siihen varautua.
Salon keskusta-alueella on voimassa oikeusvaikutteinen Salon yleiskaava 2020, joka tuli lainvoimaiseksi 13.5.2009. Salon yleiskaava 2020 käsittää Salon kaupungin alueen ennen vuoden 2009 kuntalii³tosta. Osayleiskaavassa keskusta-alueet on osoitettu C-merkinnällä. Näille alueille voi sijoittua keskustatyypistä asumista, työpaikkoja ja palveluja. Asuntoalueet on osoitettu A, A-2, AK, AK-2, AP, AO -merkinnöillä. Lisäksi kaavassa on osoitettu alueita mm. palveluille ja hallinnolle (P, PL), julkisille palveluille ja hallinnolle (PY), työpaikka-alueille (TP), teollisuudelle ja varastoille (T, TY) ja virkistykselle (VL, VU, VH). Yleiskaavassa on myös osoitettu valtakunnallisesti (sr1), maakunnallisesti (sr2) ja paikallisesti (sr) arvokkaat kulttuuriympäristökohteet. Näihin kohteisiin kuuluvat muun ohella Kastun talo (sr 6), Nuorisotalo Kiffari (sr 7), Leinon tehdasalueen konttori ja ruokala (sr 41), SSO:n viljavaraston myllyrakennus (sr 50) ja Helenankatu 6 (sr 63).
Kaava-alueen länsireunassa, Prisman alueella, on voimassa oikeusvaikutteinen Joensuun peltoaukean osayleiskaava, joka tuli lainvoimaiseksi 16.11.2005.
Koko osayleiskaava-alue, alueen pohjoisosaan sijoittuvaa pientä aluetta lukuun ottamatta, on asemakaavoitettua.
Salon keskustan osayleiskaavan 2035 keskeiset tavoitteet
Salon keskustan osayleiskaavalla halutaan kaavaselostuksen mukaan luoda mahdollisimman hyvät edellytykset vuonna 2009 syntyneen uuden Salon kaupungin keskustan rakentamiselle ja koko tulevalle kehitykselle. Keskustan osayleiskaavalla ohjataan keskustan maankäyttöä niin, että rautatieaseman lähiympäristössä voidaan lisätä sekä työpaikkarakentamista että asumista tukeutuen Turku–Helsinki-rataan ja sen uuteen linjaukseen Espoon suuntaan (nk. ESA-rata).
Osayleiskaavan lähtökohtana on vanhan Salon ja Halikon keskustojen olemassa oleva rakenne. Keskeinen tavoite on kaupan ja muun yritystoiminnan edellytyksistä huolehtiminen. Liiketoiminnan tilavarauksien tulee olla riittäviä, ja niiden tulee sijaita saavutettavuuden kannalta hyvillä paikoilla. Osayleiskaavassa lähdetään siitä, että keskustan kauppakatujen varrella rakennusten ensimmäisessä kerroksessa tulee olla mahdollisuus myös kaupan toimintaan.
Keskustan liikenneverkkoa kehitetään niin, että keskusta on eri kulkuneuvoilla helposti saavutettavissa, kulkuneuvojen vaihtaminen on joutuisaa ja yksinkertaista. Ydinalueella parannetaan edelleen jalankulun ja pyöräilyn edellytyksiä sekä autojen pysäköintimahdollisuuksia.
Ydinkeskustan kerrosluku voi vaihdella 3–6 kerroksen välillä johtuen sekä Salolle tyypillisestä pienimittakaavaisesta kaupunkikuvasta että pienistä tonteista ja kapeista kortteleista. Tätä sel³västi korkeampi rakentaminen mahdollistetaan rautatieaseman ympäristössä sekä maantie 1l0:n ja Hämeentien risteyksessä.
Osayleiskaavassa rajataan rakentamisen enimmäiskerrosluku ydinkeskustassa selkänojaksi hankekohtaiselle asemakaavoitukselle.
Kaavoitusmenettely ja vuorovaikutus
Säännökset
Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kaavoitusmenettely tulee järjestää ja suunnittelun lähtökohdista, tavoitteista ja mahdollisista vaihtoehdoista kaavaa valmisteltaessa tiedottaa niin, että alueen maanomistajilla ja niillä, joiden asumiseen, työntekoon tai muihin oloihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa, sekä viranomaisilla ja yhteisöillä, joiden toimialaa suunnittelussa käsitellään (osallinen), on mahdollisuus osallistua kaavan valmisteluun, arvioida kaavoituksen vaikutuksia ja lausua kirjallisesti tai suullisesti mielipiteensä asiasta.
Tilaisuuden varaaminen osallisille mielipiteensä esittämiseen kaavaa valmisteltaessa voidaan tehdä asettamalla valmisteluaineisto nähtäville ja varaamalla tilaisuus esittää mielipide määräajassa kirjallisesti tai suullisesti taikka erityisessä kaavaa koskevassa tilaisuudessa taikka muulla sopivaksi katsottavalla tavalla.
Kaavaehdotus on asetettava julkisesti nähtäville. Nähtäville asettamisesta on tiedotettava kaavan tarkoituksen ja merkityksen kannalta sopivalla tavalla. Kunnan jäsenille ja osallisille on varattava tilaisuus esittää mielipiteensä asiassa (muistutus).
Muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.
Kaavan laatijalla tulee olla suunnittelutehtävään soveltuva korkeakoulututkinto ja tehtävän vaativuuden edellyttämä riittävä kokemus.
Toteutunut vuorovaikutus
Keskustan osayleiskaavan vireille tulosta kuulutettiin 18.5.2011. Osallistumis- ja arviointisuunnitelma (OAS) on ollut julkisesti nähtävillä 18.5.2011 lähtien ja se on pidetty nähtävillä koko kaavaprosessin ajan. Aloitus- ja perusselvitysvaiheessa pidettiin viherkaupunkiseminaari, keskustaseminaari, maankäyttö- ja elinkeinorakenneseminaari, liikenneseminaari sekä päättäjille suunnattu tavoiteseminaari ja kaikille osallisille avoin tavoiteseminaari. Lisäksi Salon kaupungin internetsivuilla on ollut 7.–30.10.2011 välisen ajan kaikille avoin karttapalaute³kysely.
Kaavan täsmennetyt tavoitteet ja Salon keskustan kehityskuvamalli on ollut julkisesti nähtävillä 2.–20.4.2012. Kehityskuva esiteltiin 4.4.2012 kaikille avoimessa yleisötilaisuudessa. Lisäksi kuntalaisille on syksyyn 2012 mennessä järjestetty kuusi avointa keskustafoorumitilaisuutta. Salon kaupunki on laatinut samanaikaisesti osayleiskaavatyön kanssa yleiskaavallista ohjelmaa.
Hyväksytyt tavoitteet, kehityskuvamalli, seminaarien palautekooste sekä karttapalautteen tulosten yhteenveto on esitetty kaavaselostuksen oheismateriaalina olevissa raporteissa.
Suunnittelun lähtötietojen, hyväksyttyjen tavoitteiden, osallisilta ja viranomaisilta saadun palautteen sekä muun aloitus- ja valmisteluvaiheessa kootun aineiston perusteella laadittiin osayleiskaavaluonnos, joka on ollut nähtävillä 12.11.–21.12.2012. Luonnosvaiheessa jätettiin 22 kirjallista lausuntoa ja yhteensä 36 mielipidettä, joista osa jätettiin karttapalautejärjestelmän kautta. Osayleiskaavaluonnosta esiteltiin avoimessa yleisötilaisuudessa 13.12.2012. Palautteeseen laadittiin vastinekooste, joka sisälsi tiivistelmän kaavaluonnoksesta saadusta palautteesta ja niihin kootun yhteisen vastineen.
Luonnosvaiheessa saadun palautteen perusteella suunnitelma täydennettiin kaavaehdotukseksi, joka on ollut nähtävillä 26.8.–26.9.2013. Ehdotusta myös esiteltiin yleisötilaisuudessa 12.9.2013. Ehdotuksesta annettiin 18 kirjallista lausuntoa ja osalliset tekivät 12 muistutusta. Lausuntoihin ja muistutuksiin laadittiin yhteinen palauteraportti.
Oikeudellinen arviointi
Kaavoitusmenettely yleiskaavaa laadittaessa sekä kaavan valmisteluun liittyvät osallisten vaikutusmahdollisuudet on järjestetty maankäyttö- ja rakennuslain sekä -asetuksen säännösten perusteella. Hallintolain säännökset, jotka muun ohella koskevat päätösten perustelemista, tulevat näiden säännösten lisäksi viranomaistoiminnassa sovellettaviksi.
Salon kaupunki on antanut vastineen osallisten kaavaluonnoksesta tekemiin mielipiteisiin. Maankäyttö- ja rakennuslain tai -asetuksen säännökset edellyttävät kunnan perustellun kannanoton antamista ainoastaan kaavaehdotuksista tehtyihin muistutuksiin. Salon kaupunki onkin antanut tällaisen kannanoton palauteraportissa 17.4.2014. Sen sijaan vuorovaikutuksen järjestämistä koskevat säännökset eivät ole esteenä sille, että kaavaluonnoksesta esitettyihin mielipiteisiin, jotka myös osittain ovat olleen keskenään samansisältöisiä, on laadittu yhteinen palauteraportti.
Kaupunki päättää itsehallintonsa nojalla kaavan sisällöstä kuultuaan asiassa ensin osallisia. Kaavan laatimiseen liittyy usein erilaisten näkemysten ja kaavoituksellisten vaihtoehtojen yhteensovittamista. Valituksissa on esitetty, että eräiden kiinteistöjen omistajien asemaa on huononnettu mielipiteen esittämisen jälkeen. Kaavoitusmenettelyn luonteeseen kuuluu kaavan sisällön muuttuminen kaavavalmistelun aikana ja myös kaavaluonnosta voidaan muuttaa muun muassa annettujen lausuntojen, esitettyjen mielipiteiden ja uusien selvitysten perusteella. Luonnoksen sisältöä voidaan näin ollen muuttaa myös esimerkiksi sillä tavoin, että jonkin alueen kerroslukuja alennetaan, vaikka jossakin mielipiteessä niitä olisikin vaadittu korotettavaksi.
Valituksissa on väitetty, että mielipiteitä tai muistutuksia esittäneiden henkilötietoja on käsitelty henkilötietolain vastaisesti. Muistuttajien nimien mainitseminen kaavan valmisteluasiakirjoissa ei muodosta henkilötietolaissa tarkoitettua henkilörekisteriä. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kaavapäätöksen laillisuuden arvioinnin yhteydessä muutoinkaan kuulu tutkia väitettyä henkilötietolain vastaista menettelyä.
Kun otetaan huomioon mitä edellä on todettu kaavan laatimisen yhteydessä toteutuneista vuorovaikutusmahdollisuuksista, kaavavalmistelulta edellytetty vuorovaikutus on toteutunut maankäyttö- ja rakennuslain sekä -asetuksen mukaisesti.
Valituksissa on myös esitetty, että kaava-asiakirjoista ei selviä osayleiskaavan laatijan pätevyys maankäyttö- ja rakennusasetuksen edellyttämällä tavalla. Valittajat ovat lisäksi todenneet, että kaavakartan on allekirjoittanut henkilö, jolla ei ole asetuksen edellyttämää pätevyyttä osayleiskaavan laatimiseen.
Osayleiskaavan oikeusvaikutukset määräytyvät kaavakartan merkintöjen ja kaavamääräysten perusteella. Kartan on allekirjoittanut Salon kaupunginarkkitehti ja kaavan laatijaksi nimetty arkkitehti. Näiden henkilöiden kelpoisuutta kaavan laatimiseen ei ole edes väitetty puutteelliseksi. Kaavan laatijan pätevyyttä koskeva säännös ei edellytä, että kaikki kaava-asiakirjojen laatimiseen osallistuneet tai niitä allekirjoittaneet henkilöt ovat täyttäneet edellä todetut pätevyysvaatimukset.
Maankäyttö- ja rakennusasetuksen mukaan yleiskaavan selostuksessa on esitettävä kaavan ajoitus ja seuranta. Salon keskustan osayleiskaavan tavoitevuotena on vuosi 2035. Tämä tavoitevuosi osoittaa riittävässä määrin osayleiskaavan yleisen toteuttamisaikataulun, jonka kuluessa kaavaa toteutetaan asemakaavoja muuttamalla. Maankäyttö- ja rakennuslain tai -asetuksen säännökset eivät edellytä, että yleiskaavassa olisi yksilöidysti selvitettävä asemakaavojen muuttamisen järjestys tai aikataulu. Myöskään maapoliittisten toimenpiteiden esittämistä ei edellytetä. Salon kaupunki on katsonut, että aikaisemman yleiskaavan ohjausvaikutus ei ole ollut riittävä, joten osayleiskaavan laatiminen keskusta-alueelle on ollut tarpeen. Koska maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kunnan tulee huolehtia tarpeellisesta yleiskaavan laatimisesta ja pitää se ajan tasalla, kaavoituksellista vaihtoehtoa, jossa yleiskaavaa ei lainkaan laadittaisi, ei ole ollut tarpeen esittää.
Kaavoitusmenettely Salon keskustan osayleiskaavaa laadittaessa on ollut maankäyttö- ja rakennuslain, -asetuksen sekä hallintolain säännösten mukaista.
(---)
Osayleiskaavan selvitykset
Säännökset
Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.
Maankäyttö- ja rakennusasetuksen mukaan kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot, jotta voidaan arvioida suunnitelman toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset muun ohella ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon, kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin, alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen, kaupunkikuvaan, maisemaan sekä kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.
Laaditut selvitykset
Salon kaupallinen selvitys (FCG Finnish Consulting Group Oy, 2011) on laadittu kaupan tavoitteellisen palveluverkon määrittelemiseksi osayleiskaavaa ja Salon yleiskaavallisen ohjelman laatimista varten. Kaupallisessa selvityksessä on esitetty Salon vähittäiskaupan nykytila, kehitysnäkymät, kehittämistarpeet ja -mahdollisuudet, kaupallisten alueiden määrä, rakenne ja si³jainti sekä kaupan palveluverkon kokonaisuus osana toimivaa ja kestävää alue- ja yhdyskuntarakennetta. Selvityksessä on huomioitu myös Salon kaupungin kaupan kehitykseen vaikuttavat vähittäiskaupan yleiset kehitystrendit ja koko Salon talousalueen vähittäiskaupan yleispiirteet.
Selvitys perustuu vähittäiskaupan ja yhdyskuntarakenteen yleisten kehittämistavoitteiden tunnistamisen lisäksi olemassa olevan kaupallisen palvelurakenteen kokonaistarkasteluihin sekä väestöennusteperusteisiin ostovoimatarkasteluihin. Työssä on muun muassa otettu huomioon ympäristöministeriön kaupan sijainnin ohjausta koskevat ohjeet ja valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet.
Tavoitteellisen kaupan palveluverkon luonnoksen mukaan Salon ydinkeskusta kehittyy keskustahakuisen erikoiskaupan ensisijaisena sijaintipaikkana ja koko talousalueen kaupallisena pääkeskuksena. Ydinkeskustassa on monipuoliset kaupan palvelut, keskustatoiminnot, julkiset palvelut sekä kulttuuri- ja matkailupalvelut. Palvelut ovat hyvin saavutettavissa kaikilla kulkumuodoilla.
Liikennesuunnitelma (Trafix Oy, 2014) sisältää liikenne-ennusteet, liikenneturvallisuuden toimenpideohjelman, liikenneverkon ja pysäköinnin käsittävät osa-alueet. Pysäköintiä koskevassa tutkimuksessa on selvitetty kadunvarsipysäköinnin järjestämistä, uusien pysäköintilaitosten sijoittamista ja ydinkeskustan pysäköinnin ohjausjärjestelmää. Lisäksi on selvitetty asukaspysäköinnin mitoitustarpeita. Kaavaselostuksen liitteenä on myös selvitys muiden kaupunkien autopaikkamitoituksesta.
Asemanseudun kehittämissuunnitelmassa (Arkkitehdit Anttila & Rusanen Oy 2011) on tarkasteltu erilaisia vaihtoehtoja Salon asemanseudun ja radan varren korttelien kehittämiselle. Tarkasteluissa on myös otettu huomioon asemanseutua laajempi ydinkeskustan kokonaisuus. Suunnitelmassa on selvitetty erilaisia alueen kehityksen painopisteitä muun ohella liikenneverkon sekä maiseman ja kaupunkikuvan kannalta.
Osayleiskaavan selvityksenä on käytetty lisäksi Salon yleiskaavaan 2020 liittyvää oikeusvaikutuksetonta Salon keskustan kaavarunkoa (2004). Kaavarunko sisältää muun ohella kaupunkikuvaa, kerroslukuja ja kortteleiden rakentamistehokkuutta koskevia selvityksiä.
Selvitysten riittävyyden arviointi
Keskustan osayleiskaavaa laadittaessa on selvityksenä käytetty Salon yleiskaavaan 2020 liittyvää Salon keskustan kaavarunkoa 2004, jossa on muun ohella tutkittu kaupunkikuvaan ja korttelien rakentamiseen liittyviä seikkoja. Suurin uudisrakentamisen lisäys on osayleiskaavassa osoitettu Salon asemanseudulle, jonka osalta laaditussa Asemanseudun kehittämissuunnitelmassa on myös selvitetty kaupunkikuvaan ja -rakenteeseen liittyviä vaihtoehtoja sekä niiden vaikutuksia.
Salon keskustan osayleiskaavassa on jäljempänä selostetulla tavalla kaavamerkinnöin ja -määräyksin määritelty keskusta-alueen suurimmat sallitut kerrosluvut ja rakennustehokkuus. Nämä alueet on asemakaavoitettuja ja pääosin myös jo rakentuneita. Alueiden uudis- ja täydennysrakentaminen edellyttää voimassa olevien asemakaavojen muuttamista. Asemakaavamuutosten yhteydessä on tällöin tarkemmin selvitettävä laadittavan kaavamuutoksen vaikutukset, joiden selvittämiseen kunkin kaava-alueen olosuhteista riippuen saattavat kuulua yksityiskohtaiset kaupunkikuvaa, korttelien rakennustapaa tai perustamisolosuhteita koskevat selvitykset.
Salon kaupallinen selvitys on valmistunut vuonna 2011. Selvityksessä ei siten ole kaikilta osin voitu ottaa huomioon Salon kaupungin elinkeinoelämässä tämän ajankohdan jälkeen tapahtuneita muutoksia. Muutokseen liittyvä työllisyyskehityksen heikentyminen on kuitenkin otettu huomioon. Elinkeinoelämässä osayleiskaavan laatimisen aikana tapahtuneilla muutoksilla on vaikutusta ennen kaikkea kaupungin kaupallisten palveluiden kysyntään, joka kaavoituksessa vaikuttaa erityisesti liikerakentamisen mitoitukseen. Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaavassa ei ole liikerakentamisen osalta kuitenkaan pyrittykään kovin yksityiskohtaiseen mitoitustarkasteluun, vaan kaavassa on varauduttu liikerakentamisen saman suuruiseen kasvuun kuin keskusta-alueelle on rakennettu liiketiloja 2000-luvulla. Keskustan C- ja C-1-alueiden kaavamääräykset myös mahdollistavat sekä liike- että asuinrakentamisen. Edellä todettu huomioon ottaen laaditun kaupallisen selvityksen perusteella on voitu arvioida keskustan alueen kaupallisiin palveluihin liittyvien kaavaratkaisujen vaikutuksia.
Vuonna 2014 valmistuneessa liikenneselvityksessä on muun ohella selvitetty keskustan pysäköintijärjestelyjä. Lisäksi kaavaa laadittaessa on hankittu selvitys asukasmäärältään suunnilleen Salon kokoisten kaupunkien autopaikkojen mitoituksesta. Näiden selvitysten perusteella on ollut mahdollista arvioida autopaikkojen sijoittamisperiaatteiden ja mitoituksen vaikutuksia.
Kun otetaan huomioon Salon keskustan osayleiskaavan tehtävä ja tarkoitus, sen oikeusvaikutukset sekä kaavassa osoitetut maankäyttöratkaisut, edellä mainitut osayleiskaavaa varten laaditut selvitykset, ottaen huomioon myös edellistä yleiskaavaa varten laaditut selvitykset, antavat riittävät tiedot, jotta kaavan toteuttamisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset voidaan arvioida.
Yleiskaavan sisältöä koskevat säännökset
Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa yleiskaavaa.
Yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys, olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö, asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus, mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla, mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön, kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset, sekä rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen.
Edellä tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.
Yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.
Yleiskaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan yleiskaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muutoin käytettäessä (yleiskaavamääräykset). Yleiskaavamääräykset voivat muun ohessa koskea maankäytön ja rakentamisen erityistä ohjausta tietyllä alueella sekä haitallisten ympäristövaikutusten estämistä tai rajoittamista. Jos jotakin aluetta tai rakennusta on maiseman, luonnonarvojen, rakennetun ympäristön, kulttuurihistoriallisten arvojen tai muiden erityisten ympäristöarvojen vuoksi suojeltava, yleiskaavassa voidaan antaa sitä koskevia tarpeellisia määräyksiä (suojelumääräykset).
Yleiskaava korvaa samaa aluetta koskevan aikaisemmin hyväksytyn yleiskaavan, jollei kaavassa toisin määrätä. Yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa muutoin kuin ohjeena asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.
Maakunnan suunnittelussa ja muussa alueiden käytön suunnittelussa on huolehdittava valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden huomioon ottamisesta siten, että edistetään niiden toteuttamista.
Osayleiskaavan keskeinen sisältö valitusten tarkoittamilta osin
Osayleiskaavan pääperiaatteet ja mitoitus
Kaavaselostuksen mukaan Salon ydinkeskustaa kehitetään osayleiskaavalla jatkossa erikoistavarakaupan ja asumisen alueena. Keskustatoimintojen alueet (C ja C-l) sijoittuvat radan pohjoispuolelle Salonjoen molemmille puolille kattaen lähinnä erikoistavarakaupan ydinalueet. Suurin uudisrakentamisen lisäys on osayleiskaavassa osoitettu asemanseudulle. Lisäksi radan varrella Salorankadun entiset teollisuus- ja toimistokorttelit ovat kaavassa keskustatoimintojen laajenemisalueita. Kaavaselostuksen mukaan näillä varauksilla halutaan vahvistaa Salon kehittymistä raideliikenteen tärkeänä asemapaikkana, kun nopea ratayhteys toteutuu.
Kaava sisältää korttelikohtaisesti osoitetut, asemakaavoitusta ja rakentamisen volyymiä ohjaavat suurimmat sallitut tehokkuus- ja kerrosluvut. Keskustan pientaloalueiden osalta noudatettavalle tehokkuudelle on lisäksi osoitettu joustava vaihteluväli. Lopullinen rakentamisen määrä ei kuitenkaan toteudu välttämättä osayleiskaavan suurimman sallitun tehokkuusluvun suuruisena, koska yksittäisten tonttien kohdalla käyttötarkoitus, tontin muoto, koko, oleskelu- ja viheralueiden vähimmäismäärät, pysäköintipaikkavaatimus sekä kerrosluku rajaavat usein rakentamisen kokonaismäärän sitä pienemmäksi.
Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaava-alueelle ei käytännössä ole mahdollista asettaa täsmällisiä, numeerisia väestö-³ tai yritysmääriä koskevia mitoitustavoitteita. Ydinkeskustassa on saatettu asemakaavoituksessa ajan tasalle lähes kaikki sellaiset korttelit, joissa on löydettävissä kasvupotentiaalia. Vuoden 2035 väestötavoitteen mukaisesta kasvusta noin 2000 asukasta voisi sijoittua keskustan osayleiskaava-³alueelle, mikä edellyttäisi noin 80 000 k-m2:n lisärakentamista. Asumisväljyyden ennakoitu kasvu sekä vaihtoehtoisten toteutusmahdollisuuksien tarjoaminen huomioon ottaen asumiseen varataan kaavassa uutta aluetta noin 150 000–200 000 k-m2 vastaava määrä.
Liikerakentamisen ja erityisesti kaupan kehitystä on kaavaselostuksen mukaan hyvin vaikea ennakoida tulevina vuosina, joten kovin yksityiskohtaisia mitoitustarkasteluja ei kaavassa ole tehty. Salon keskustassa on 2000-luvulla rakennettu liiketilaa noin 100 000 k-m2 ja osayleiskaava mahdollistaa samaa suuruusluokkaa olevan kasvun myös seuraavien 20 vuoden aikana.
Salon keskustan osayleiskaavan kaavamerkinnät ja -määräykset valituksissa tarkoitetuin osin
Osayleiskaavassa on korttelikohtaisesti osoitettu suurimmat sallitut tehokkuus- ja kerrosluvut keskustatoimintojen alueille (C, C-1) sekä asuinkerrostalojen (AK-1) alueille. Suurimmat kerrosluvut XI ja X on osoitettu asemanseudun C-alueelle ja työpaikka-alueelle (TP-2). Suurimmat rakennustehokkuudet (e) keskustassa ja asemanseudulla ovat 2,0–2,2.
C-alueita koskevan kaavamääräyksen mukaan uudisrakennuksissa katutason kerrokseen tulee sijoittaa kadulle aukeavia liikkeitä tai toimistoja vähintään 50 % liikekadun varrella sijaitsevan rakennuksen pohjakerroksen kerrosalasta. C-1-alueita koskevan kaavamääräyksen mukaan liike- ja/tai toimistotilaa tulee rakentaa kahteen ensimmäiseen kerrokseen ja nämä tilat tulee olla yhdistettävissä tonttien välillä. Alueelle voidaan rakentaa asuntoja edellyttäen, että liiketilojen pysäköinti ja huoltotilat voidaan toteuttaa. Alueen autopaikoitus sijoittuu pääosin maanalai³siin tiloihin, jossa pysäköintijärjestelyt tulee olla yhdistettävissä tonttien välillä luiskin ja ajoyhteyksin.
Osayleiskaavassa on annettu seuraavia koko aluetta koskevia yleismääräyksiä:
Kaavakartan määräykset ja merkinnät ovat korttelikokonaisuuksien pääsääntöisen käyttötarkoituksen mukaan. Kaikkia yksittäisiä toimintoja ei ole merkitty kokonaisuuden luettavuuden säilyttämiseksi esim. puistoalueet ja pysäköinnit. Asemakaavatasolla merkinnät täsmentyvät.
Vanhan rakennuslain (kaavat ennen 1.1.2000) aikaisilla alueilla kaavoja uudistettaessa, kerrosalan laskentaperiaatteissa ja kerrosluvun määrittelyissä huomioidaan vanhan rakennuslain mahdollistama rakentaminen.
Osayleiskaavassa osoitettua kerroslukua ja korttelitehokkuutta (el- ja e2-alueet) tarkennetaan kortteli- ja rakennuspaikkakohtaisesti asemakaavoituksen yhteydessä. Osayleiskaavassa esitetyt kerrosluvut ja tehokkuudet ovat kaavamääräyksen mukaisesti enimmäislukuja, joita ei asemakaavoituksella saa ylittää. Asemakaavassa ja lopulta rakennusluvissa määritellyt rakennusoikeudet ovat näitä enimmäismääriä pienempiä, mikäli esimerkiksi oleskelualueiden ja pysäköinnin vähimmäismäärät eivät muuten täyty.
Osayleiskaavassa on määrätty pysäköinnistä seuraavasti:
- Käytettävän rakennusoikeuden ylittäessä rakennustehokkuuden e = l,l on kaikki autopaikat kyseisen tehokkuuden ylittävän kerrosalan osalta lunastettava pysäköintilaitoksesta tai osoitettava kerrospysäköintinä tontilla.
- Pysäköintilaitoksiin sijoitettuna autopaikkojen lukumääräksi on kaavassa määrätty yksi autopaikka erikseen asumisen, palveluasumisen, liiketilojen sekä toimisto-, ravintola- ja kokoontumistilojen osalta määriteltyä kutakin kerrosalan 60-180 k-m2 kohti.
- Maantasopysäköinnissä autopaikkojen lukumääräksi on kaavassa määrätty yksi autopaikka erikseen asumisen, palveluasumisen, liiketilojen, toimisto-, ravintola- ja kokoontumistilojen sekä teollisuuslaitosten osalta määriteltyä kutakin kerrosalan 50-150 k-m2 kohti.
Rakennetun ympäristön suojelu
Osayleiskaavaan liittyvät rakennettua ympäristöä koskevat inventoinnit Salon keskustan osayleiskaavaa 2035 valmisteltaessa ei ole uudestaan inventoitu kaava-alueen rakennettua ympäristöä. Kaavaa laadittaessa selvityksenä on tältä osin käytetty Salon yleiskaavaa 2020 varten laadittua raporttia Salon rakennettu kulttuuriympäristö (T:mi Lauri Putkonen 2004) sekä Salon seudun rakennetun kulttuuriympäristön ja maiseman selvitystä (Sarakum-selvitys, Turun maakuntamuseo 2005).
(---)
Oikeudellinen arviointi
(---)
Keskustan osayleiskaavan kartassa suojelukohteita ei ole erikseen luokiteltu valtakunnallisesti, maakunnallisesti tai paikallisesti arvokkaiksi vaan ne kaikki on osoitettu sr-merkinnällä ja siihen liittyvällä numerolla. Kysymyksessä oleva seikka kuitenkin ilmenee kaavan liiteasiakirjoista eikä osayleiskaavaa muutoinkaan olisi pidettävä tällä perusteella lainvastaisena.
Asiassa ei ole myöskään ilmennyt, että Kiinteistö Oy Pulpetin ym. ja Salon Kuparikulman Oy ym. valituksissa tarkoitettujen rakennusten rakennussuojelun perusteena olevat arvot olisivat sillä tavoin muuttuneet, että niiden kaavan mukaista suojelumerkintää olisi syytä muuttaa. Kunkin kohteen suojeluarvot ovat yksilöllisiä eikä maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta ole loukattu pelkästään sillä perusteella, että jonkin toisen kohteen suojelun sisällön osalta on tehty muunlainen kaavaratkaisu.
Osayleiskaavan sisällön laillisuuden arviointi muilta osin
Salon kaupunginvaltuusto on kunnalliseen itsehallintoon kuuluvan toimivaltansa nojalla hyväksynyt Salon keskustan osayleiskaavan 2035. Valtuuston toimivaltaa kaavan sisällöllisten ratkaisujen osalta kuitenkin rajoittavat erityisesti maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyt yleiskaavan sisältövaatimukset, maakuntakaavan ohjausvaikutus sekä valtioneuvoston hyväksymät valtakunnalliset alueidenkäyttötavoitteet. Hallinto-oikeuden toimivaltaan kuuluu tehtyjen valitusten ja niissä esitettyjen valitusperusteiden pohjalta arvioida, täyttääkö valtuuston päätös nämä yleiskaavan sisällölle lainsäädännössä asetetut vaatimukset.
Valituksissa on esitetty, että osayleiskaavan mahdollistama rakentaminen, ottaen erityisesti huomioon osayleiskaavan yksityiskohtaisten merkintöjen ja -määräysten sisältö, on taloudellisesti kannattamatonta. Tältä osin on kuitenkin kysymys ensisijaisesti kaupunginvaltuuston päättämistä asemakaavoitusta ohjaavista kaavoituksellisista suunnitteluperiaatteista, joiden tarkoituksenmukaisuuden harkitseminen ei kuulu hallinto-oikeuden toimivaltaan. Tähän toimivaltaan ei myöskään kuulu sen arvioiminen, olisiko jokin muu kuin kaavassa valittu maankäytön vaihtoehto ollut mahdollinen tai parempi.
Valitusten mukaan osayleiskaava ei mahdollista ydinkeskustan tarvit³tavaa uudistumista valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden, Salon seudun maakuntakaavan eikä Salon yleiskaava 2020:n mukaisesti. Osayleiskaava ei myöskään hyödynnä vaihemaakun³takaavan mukaista Salo-Lohja-oikoradan nopeaa ratayhteyttä kaupunkirakentees³sa.
Osayleiskaavassa on keskustan alueelle osoitettu laajat C- ja C-1-alueet, joille voi sijoittua sekä asuin- että liike- ja toimistorakentamista. Osayleiskaavassa on kaavaan liittyvän perustellun väestönkehitysarvion mukaisesti varattu asumiseen uutta kerrosalaa noin 150–200 000 k-m2. Kaavaselostuksen mukaan Salon kaupungin liikerakentamisen ja kaupan kehitystä on vaikea ennakoida, joten osayleiskaavassa ei ole tältä osin tehty kovin yksityiskohtaisia mitoitustarkasteluja. Osayleiskaava mahdollistaa kuitenkin saman suuruisen eli noin 100 000 k-m2:n liiketilan rakentamisen kuin Salon keskusta-alueelle on rakennettu 2000-luvulla. Osayleiskaavan edellä todettu sisältö ja mitoitus huomioon ottaen kaava täyttää asumisen tarpeita, palvelujen saatavuutta sekä elinkeinoelämän toimintaedellytysten huomioon ottamista koskevat yleiskaavan sisältövaatimukset.
(---)
Valtakunnallisiin alueidenkäyttötavoitteisiin kuuluu muun ohella elinkeinoelämän riittävät sijoittumismahdollisuudet olemassa olevaa yhdyskuntarakennetta hyödyntäen. Kun otetaan huomioon mitä edellä on todettu osayleiskaavassa osoitetuista elinkeinotoiminnalle soveltuvista alueista, osayleiskaava edistää tältä osin myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden saavuttamista.
Osayleiskaavan periaatteellisena lähtökohtana on ollut Salon keskustan olemassa oleva rakenne ja kerrosluvun maltillinen lisääminen liikekeskustassa. Suurin uudisrakentamisen lisäys on kaavassa osoitettu asemanseudulle, jonne kaavassa on osoitettu myös suurimmat kerrosluvut. Kaavaselostuksen mukaan liiketilojen sijoittamisella alimpiin kerroksiin on pyritty erikoiskaupan säilymiseen keskustan alueella. Autopaikkojen mitoitus ja toteutustapa on ratkaistu yhdenmukaisilla perusteilla koko osayleiskaava-alueella. Osayleiskaava-alueella on näiden valittujen suunnitteluperiaatteiden mukaan ratkaistu keskustan ja asemanseudun kaava-alueen suurimmat sallitut kerrosluvut, korttelien rakentamistehokkuuden enimmäismäärä, liiketilojen sijoittamisperiaatteet sekä autopaikoitukseen liittyvät seikat.
Osayleiskaavan kerrosluvut ovat enimmäiskerroslukuja ja niitä voidaan tarkentaa asemakaavoituksen yhteydessä. Yleiskaava on muutoinkin pitkän aikavälin suunnitelma eikä kaavan aluevarauksilla ja niihin sisältyvillä kaavamerkinnöillä ja -määräyksillä ole välittömiä oikeusvaikutuksia keskustan alueella, joka on jo ennestään asemakaavoitettua aluetta. Sen sijaan osayleiskaava on ohjeena muutettaessa näitä voimassa olevia asemakaavoja. Osayleiskaavassa on näin ollen voitu kaavamerkinnöin määrätä kerrosluvuista myös siten, että ne ovat joiltakin osin pienempiä kuin voimassa olevissa asemakaavoissa. Asiassa ei ole ilmennyt, että edellä todetuista valtuuston valitsemista suunnitteluperiaatteista olisi poikettu sillä tavoin, että kaava-alueen maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta kerroslukujen, rakennustehokkuuden, liiketilojen sijoittamista tai autopaikoitusta koskevien kaavaratkaisujen osalta olisi loukattu.
Vaihemaakuntakaavan mukaiseen nopeaan ratayhteyteen liittyvät mahdollisuudet on osayleiskaavassa otettu huomioon tehokkaampana ja korkeampana rakentamisena rautatieaseman läheisyydessä. Tähän kuuluu sekä asuin- että toimisto- ja liikerakentamista. Valittuun maankäytön suunnitteluperiaatteeseen kuuluu myös muuta keskusta-aluetta suuremmat kerrosluvut rautatieaseman välittömässä läheisyydessä. Asemanseudun muuta keskusta-aluetta suurempiin kerroslukuihin on siten esitetty hyväksyttävät maankäytölliset perustelut.
Salon keskustan osayleiskaavan kaavamerkinnät ja -määräykset kaupungin keskustan C-, C-1- ja AK-alueiden suurimpien sallittujen kerroslukujen sekä rakennustehokkuuden osalta ovat varsin yksityiskohtaisia. Lisäksi kaavassa on määrätty C- ja C-1-alueiden liike- ja toimistotilojen määrästä suhteessa kerrosalaan ja tilojen sijoittamisperiaatteista kahteen alimpaan kerrokseen. Myös kaava-alueen autopaikoituksen toteuttamistavasta ja mitoituksesta on osayleiskaavassa määrätty.
Kaavaan otettavien yleiskaavamääräysten edellytyksenä maankäyttö- ja rakennuslain mukaan on, että niitä tarvitaan kaava-aluetta suunniteltaessa tai rakennettaessa taikka muuten käytettäessä. Kaavaselostuksen ja kaupunginhallituksen lausunnon mukaan aikaisemmalla Salon yleiskaavalla 2020 ja siihen liittyvällä oikeusvaikutuksettomalla kaavarungolla ei ole ollut riittävää ohjausvaikutusta. Keskustan rakennushankkeita on siten jouduttu ratkaisemaan poikkeamislupamenettelyllä ja pienialaisilla asemakaavamuutoksilla. Nykyistä yleiskaavaa yksityiskohtaisempaa suunnitelmaa on siten tarvittu muun muassa keskusta-alueen kaupunkikuvallisten vaikutusten arvioimiseksi.
Edellä todetun tavoitteen mukaisesti Salon keskustan osayleiskaavassa on eri alueita koskevin kaavamerkinnöin ja -määräyksin ohjattu tulevaa asemakaavallista suunnittelua. Arvioitaessa yleismerkintöjen ja -määräysten sisältöä ja niihin liittyvää ohjausvaikutusta, on myös otettava huomioon, että kysymys on jo asemakaavoitetusta ja pääosin rakentuneesta kaupungin keskusta-alueesta. Yleiskaavamerkinnät ja -määräykset eivät myöskään ole esteenä asemakaavoituksen yhteydessä toteutettavalle tarkemmalle suunnittelulle. Kaupunginvaltuuston päätös liittää osayleiskaavaan edellä todetun sisältöiset kaavamääräykset ei siten ole lainvastainen.
Osayleiskaavan kaavamääräyksen mukaan alueilla, joilla on voimassa rakennuslain aikainen kaava, kaavoja uudistettaessa, kerrosalan laskentaperiaatteissa ja kerrosluvun määrittelyissä huomioidaan vanhan rakennuslain mahdollistama rakentaminen. Kaavamääräys, joka osittain vastaa maankäyttö- ja rakennuslain kerrosalaa koskevaa siirtymäsäännöstä, ei myöskään ole lainvastainen.
A:n valituksessa tarkoitetut niin sanotut Ratapolun tontit sijoittuvat Ratapolun varteen Salo-Karjaa-radan välittömään läheisyyteen. Keskustan osayleiskaavassa alue on rautatiealutta, jolle on merkitty olemassa oleva rata sekä uusi rautatieyhteys (ESA-rata). Alueelle on merkitty rakennus- tai kulttuurihistoriallisin tai maisemallisin perustein suojeltava rakennus (sr 48, Itärannan vahtitupa ja varastorakennus).
Kaupunginhallitus on A:n valitukseen antamassaan lausunnossa todennut, että osayleiskaavaratkaisu niin sanottujen Ratapolun tonttien osalta on aluetta koskevien aikaisempien päätösten mukainen. Kaupunginhallitus on aikaisemmin kahdesti päättänyt, että kaavamuutokseen tonttien osalta ei ryhdytä. Päätösten perusteluina ovat olleet alueen sopimattomuus asumiseen, yhdyskuntarakenteellisesti huono sijainti ja sijoittuminen valtakunnallisesti merkittävän radan liikennealueelle. Turun hallinto-oikeus on 25.10.2010 hylännyt A:n valituksen kaupunginhallituksen vuonna 2009 tekemästä kielteisestä kaavamuutospäätöksestä. Myös ELY-keskus on vuonna 2006 hylännyt alueella olevan rakennuksen laajentamista koskevan poikkeamishakemuksen. Tällöin Ratahallintokeskus totesi poikkeamishakemuksesta antamassaan lausunnossa, että rakentaminen Espoo-Lohja-Salo-radan varaukselle on epätarkoituksenmukaista.
A:n valituksessa tarkoitetut tontit sijoittuvat vaihemaakuntakaavan mukaisen ESA-radan vaikutusalueelle. Maakuntakaava on siten ollut ohjeena osayleiskaavaa laadittaessa. Näin ollen ja kun otetaan huomioon muut edellä todetut osayleiskaavaratkaisulle esitetyt perusteet, kaupunginvaltuuston päätös ei ole tältä osin lainvastainen.
Yhteenveto
Kaavoitusmenettely ja vuorovaikutus osayleiskaavaa laadittaessa on ollut maankäyttö- ja rakennuslain sekä -asetuksen säännösten mukaista. Kaava on perustunut riittäviin selvityksiin. Osayleiskaava täyttää yleiskaavan sisältövaatimukset muutoin kuin päätösosassa tarkemmin yksilöityjen rakennetun ympäristön suojelukohteiden osalta. Kaupunginvaltuusto on voinut päättää osayleiskaavan tarkkuustasosta eivätkä kaavaan liitetyt kaavamerkinnät ja -määräykset ole sisällöltään lainvastaisia.
Kaupunginvaltuuston päätös ei näin ollen ole lainvastainen muuten kuin ELY-keskuksen valituksessa tarkoitettujen rakennetun kulttuuriympäristön suojelukohteiden osalta. Osayleiskaavan tultua tältä osin kumotuksi Salon yleiskaavassa 2020 olevat suojelumääräykset jäävät näiden rakennusten osalta voimaan.
Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet
Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § (132/99), 24 § 2 momentti, 32 § 1 momentti, 39 §, 40 §, 41 §, 42 § 3 momentti, 62 § 1 momentti, 65 § ja 188 § 1 momentti
Maankäyttö- ja rakennusasetus 1 §, 3 § ja 30 § 1 momentti
Kuntalaki 90 §
Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannu Renvall, Tuire Nurmio ja Kari Hartzell, joka on myös esitellyt asian.
Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa
1. A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimuksensa tueksi A on lausunut muun ohella seuraavaa:
Osayleiskaavassa on radan varteen osoitettu laaja varaus uudelle keskustatoimintojen alueelle, monikerroksiselle liike- ja asuntorakentamiselle. Silti joen toisella puolella, radan varrella olevaa Ratapolun aluetta ei ole osoitettu rakentamiseen. Molemmilla alueilla on keskeistä rakennetun ympäristön vaaliminen nopean ratayhteyden vieressä, jokimiljöössä. Kaavakartan kerrosala- ja rakennusoikeustiedot puuttuvat joenrantaan rajautuvalta, uudelta C-alueelta. Osayleiskaava on tämän vuoksi maankäytöltään ja kaupunkikuvaltaan epätasapainossa joen molemmin puolin. Molemmat alueet sijoittuvat samalle puolelle rataa, aivan radan viereen. Osayleiskaavassa ei ole kuitenkaan esitetty selvitystä radan varren aluevarauksille.
2. TS-Yhtymä Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan on kaupan osalta voitu nojautua selvitykseen vuodelta 2011, vaikka Nokia Oyj:n ilmoitus kesällä 2012 toiminnan lopettamisesta muutti olennaisesti yhteiskunnallista tilannetta kaupungissa. Päätös merkitsi olennaisen elinkeinoelämän, asuntotuotannon ja muun toiminnan aktivoijan poistumista osayleiskaava-alueelta. Osayleiskaavan valmistelusta puuttuu olennainen vaihe, koska sitä ei ole tarkistettu Nokia Oyj:n lopettamisilmoituksen jälkeen.
Osayleiskaavassa on sijoitettu uusi, laajojen kaupallisten palvelujen, asumisen ja muiden toimintojen painopistealue radan viereen. Ydinkeskustan kaikki uudet liiketilat, muut palvelut ja asunnot voivat sijoittua Asemaseudun alueelle. Osayleiskaavakartalla on C-aluetta vielä laajennettu aikaisempien Asemaseudun kehitysvaihtoehtojen mukaiselle puistoalueelle. Tältä C-alueelta puuttuvat rakennusoikeus- ja kerroslukumerkinnät, joten rakentamisen määrää ei voida mitenkään arvioida. Tässä tilanteessa rakennetulle ydinkeskustan alueelle ei jää juurikaan rakennettavaa.
Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan lopullinen rakentamisen määrä ei toteudu välttämättä osayleiskaavan suurimman sallitun tehokkuusluvun suuruisena vaan kokonaismitoitus voi olla osayleiskaavassa esitettyä pienempikin. Tällainen keskustan tulevaisuudenkuva ei vastaa osayleiskaavalle asetettuja tavoitteita alueen kehittämisestä ja pääkeskusaseman vahvistamisesta. Pelkkä tavoitevuoden ilmoittaminen ei ole riittävä laaja-alaisen ja -vaikutteisen keskustan osayleiskaavan toteutukselle, eikä seurannan järjestämistä ole kaavassa ollenkaan selvitetty.
Uuden painopistealueen, radan varteen sijoittuvan Asemaseudun varaaminen osayleiskaavaan ei hyödynnä riittävästi junayhteyden tuomia mahdollisuuksia, koska Asemaseudun toteuttamisestakaan ei ole osayleiskaavassa selvitystä. Osayleiskaavan ohjausvaikutus asemakaavoitukselle, rakentamiselle ja muille toiminnoille jää epäselväksi. Näin osayleiskaava ei myöskään toteuta maakuntakaavan eikä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden ohjetta kaupungin kehittämiselle.
Osayleiskaavan valmistelussa on osa palautteissa esitetyistä ongelmista sivuutettu ja jätetty vastaamatta. Kaavoitusmenettely ja osallisten vaikutusmahdollisuudet ovat olleet puutteellisia.
Osayleiskaavassa on asemakaavan merkintöjä ja määräyksiä, jotka eivät nojaudu mihinkään ajanmukaiseen selvitykseen. Osayleiskaava ei mahdollista asemakaavatasolla tehtäviä tarkempia ratkaisuja yksityiskohtaisista kaavamerkinnöistä ja -määräyksistä johtuen. Osayleiskaavan merkinnät ja määräykset siirtyvät sellaisinaan tuleviin asemakaavoihin. Osayleiskaavan määräyksissäkin mainitaan jo tontit, mikä on harhaanjohtavaa ennen asemakaavoitusta.
Osayleiskaavan selvityksiin kuuluvassa raportissa "Keskustan rakenne ja kaavatilanne" todetaan, että keskustassa on tarvetta uudelle asuinkerrostalorakentamiselle. Silti osayleiskaavassa on C-l-alueella asumista rajoitettu kytkemällä asuminen liiketilojen pysäköinnin ja huoltotilojen järjestämiseen. Osayleiskaavan vaatimaa maanalaista, yhteistä pysäköintitilaa ei voi toteuttaa, jos yksikin korttelin eri kiinteistönomistajista ei siihen suostu. Tässä tilanteessa tarvittavia asuntoja ei toteudu.
Vanhan rakennuslain mukaisten piirteiden huomioiminen on kaavamääräyksen mukaan mahdollista joillakin, määrittelemättömillä alueilla ja tavalla, jota ei ole selvitetty osayleiskaavassa. Kaavamääräys jää epäselväksi ja heikentää osallisten asemaa tulevissa asemakaavan muutostilanteissa.
Liikennesuunnitelma vuodelta 2014 on valmistunut kaavoitusprosessin jälkeen. Osayleiskaavaa valmistellessa oli käytössä liikenneselvitys vuodelta 2011. Vuoden 2014 liikennesuunnitelmassa esitetty, osayleiskaavaa lievempi autopaikkojen mitoitus on jäänyt osayleiskaavassa huomiotta. Osayleiskaavan autopaikkanormit ovat myös ristiriidassa kaavaselostuksessa esitetylle visiolle, jonka mukaan autojen ja samalla autopaikkatarpeiden määrä tulevaisuudessa vähenee. Muiden kaupunkien autopaikkamitoitusta koskenut kysely ei ole ollut kaavaselostuksen liitteenä, vaikka niin todetaan hallinto-oikeuden perusteluissa. Se ei myöskään ole kuulunut kaavan selvityksiin eikä lähteisiin, eikä se ollut esillä internetissä.
Selvitysten perusteella ei ole mahdollista arvioida autopaikkatarpeita, paikoituksen toteutettavuutta tai yleensäkään liikenneoloja parinkymmenen vuoden ajalla. Osayleiskaavasta puuttuu myös yleispiirteinen selvitys maaperän ominaisuuksista ja rakennettavuudesta. Lähtötietojen saaminen vasta asemakaavatasolla lisää huomattavasti rakentamisen riskejä, eikä se riitä tekniseksi eikä taloudelliseksi perusteluksi muun muassa maanalaista autopaikoitusta vaativille kaavamääräyksille.
3. Salon Kuparikulma Oy ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimuksensa tueksi yhtiö ja sen asiakumppanit ovat vedonneet asiassa aiemmin lausuttuun ja lisäksi todenneet muun ohella seuraavaa:
Salon osayleiskaavan yksityiskohtaisten kaavamerkintöjen tueksi ei ole laadittu riittäviä selvityksiä kortteleiden rakentamistavasta, perustusolosuhteista tai kaupunkikuvasta, ottaen huomioon osayleiskaavan tulevia asemakaavoja sitova vaikutus ennen kaikkea kerrosluvun osalta. Kaavoittaja on käyttänyt harkintavaltaansa asiassa puutteellisin ja epäselvin selvityksin ja perustein. Muistutuksiin annetuissa perusteluissa ja päätöksissä on kokonaisuudessaan sellaista epäjohdonmukaisuutta, ettei hyvää hallintotapaa ja yhdenvertaisuusperiaatetta ole noudatettu.
Asiassa esitetyt selvitykset eivät ole riittäviä, jotta voitaisiin arvioida suunnitelman toteutumisen merkittävät välittömät ja välilliset vaikutukset. Salon osayleiskaava ei täytä maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä yhdyskuntarakenteen toimivuuden ja taloudellisuuden sekä olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäytön osalta. Myöskään lain edellyttämät sisältö- ja esitystapasäännökset eivät ole toteutuneet.
Yksityiskohtaisten kaavamerkintöjen tueksi ei ole laadittu riittäviä selvityksiä kortteleiden rakentamistavasta, perustusolosuhteista, kaupunkikuvasta tai autopaikoitustarpeista. Kun osayleiskaava tehdään tarkoilla ja sitovilla kaavamerkinnöillä ja -määräyksillä, nämä selvitykset olisi pitänyt tehdä kaavan valmistelun yhteydessä, eikä vasta siinä vaiheessa kun alueiden asemakaavoja tehdään. Ei ole tarkoituksenmukaista, että Salon kaupunki on tehnyt osayleiskaavassa rakentamiseen liittyvät määräykset ja rajoitteet sellaisiksi, että ne sitovat alueille tulevaa asemakaavoitusta kaikissa tilanteissa. Kaavoittaja on toiminut kaavajärjestelmän rakenteen vastaisesti, eli se on yleiskaavalla ratkaissut asioita jotka luonteensa puolesta kuuluisivat asemakaavatasolle.
Koska kysymyksessä on erittäin merkittävä seikka muun muassa rakentamisen mahdollisuuksille alueella, niin perustelujen ja muun muassa kaupunkikuvallisten selvitysten taso ei voi olla sellainen kuin osayleiskaavassa. Jossain kohdin kaupunkikuva ja kaavatyön eri muutosvaiheet puoltavat kerrosluvun nostoa ilman sen parempia perusteluja, jossain kohdissa samoilla perusteilla ei ole ollut syytä tehdä muutoksia. Osayleiskaavassa ja tehdyillä selvityksellä muun muassa kaupunkikuvallisten perustelujen käyttö ei ole asianmukaista, etenkin kun sama perustelu voi johtaa kerrosluvun pitämiseen ennallaan tai nostamiseen.
4. Kiinteistö Oy Horninkatu 9 ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimuksensa tueksi yhtiö ja sen asiakumppanit ovat viitanneet asiassa aiemmin esitettyyn ja lisäksi lausuneet muun ohella seuraavaa:
Kaupan kehityksen selvittämisen vaikeus ei ole perustelu selvittämisen laiminlyönnille. Kaavan ohjausvaikutus jää tämän lisäksi epäselväksi, koska erilaisille osa-alueille ei ole osoitettu kokonaismitoitusta tarkempaa mitoitusta. Osayleiskaavassa on silti käytetty yksityiskohtaisia asemakaavamerkintöjä ja -määräyksiä ilman riittäviä selvityksiä. Kaavamerkintöjen ja -määräysten liittymistä kokonaismitoitukseen ei ole kaavassa myöskään selvitetty. Epäselväksi jää, sijoittuuko osayleiskaavan koko uusi rakennusoikeus uudelle painopistealueelle, Asemanseudulle ja ehkä jossakin määrin vielä rakennetun ydinkeskustan ulkopuolelle. Tällöin ydinkeskustan alueelle ei mahdollisesti jää uutta kerrosalaa, jolla aluetta voisi uudistaa.
Täydentävän asuntorakentamisen mahdollisuuksia ei ole osayleiskaavassa selvitetty. Asumisen sijoittumista ydinkeskustaan on kaavassa jopa rajoitettu C-l-alueilla kytkemällä se maanalaisten autopaikkojen toteuttamiseen yhteisesti korttelialueen muiden kiinteistönomistajien kanssa.
Rakennetun ydinkeskustan asema on heikentynyt osayleiskaavan valmistelussa. Alkuvaiheen kehityskuvissa nykyinen ydinkeskusta on tärkeä osa tulevaa kehitystä toisin kuin osayleiskaavassa. Osayleiskaavan valmistelusta ja perusteluista puuttuu olennainen vaihe perusteluineen. Nokian lopettamisilmoituksen laajat vaikutukset sekä se, miten uudesta tilanteesta selvitään, ovat jääneet analysoimatta. Pelkkä tavoitevuoden ilmoittaminen ei ole riittävä laaja-alaisen ja -vaikutteisen osayleiskaavan toteutukselle.
Kaavaselostuksessa keskeisimpänä tavoitteena mainittu keskustan hallittu kehittäminen jää sattumanvaraiseksi. Koska kaavan toteuttamista ei ole tavoitevuotta tarkemmin selvitetty, jää myös uuden, nopean ratayhteyden hyödyntäminen kaupunkirakenteessa epäselväksi. Osayleiskaavassa ei siten seurata maakuntakaavan ohjeita. Nykyinen ydinkeskusta jää osayleiskaavan myötä kutakuinkin entiselleen, ehkä jopa muuttuu entistä huonokuntoisemmaksi. Osayleiskaava ei vahvista kaupungin seudullista pääkeskusasemaa eikä tue yleiskaava 2020:n eikä maakuntakaavan tavoitteita. Myös valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden toteutuminen osayleiskaavassa jää epäselväksi erityisesti hallitun yhdyskuntarakenteen ja elinkeinoelämän edellytysten osalta.
Osayleiskaava-asiakirjoista puuttuu ajan tasalla oleva kaupunkikuvaa ja rakentamista koskeva selvitys. Asemaseudun alueelle on laadittu kehittämissuunnitelma, mutta osayleiskaavakartta poikkeaa kyseisestä suunnitelmasta. Osayleiskaavassa keskustatoimintojen aluetta on viime vaiheissa laajennettu radan varrella. Tältä alueelta kaavakartasta puuttuvat kerroslukua ja rakennusoikeutta koskevat merkinnät, joten alueen rakentaminen jää määrältään ja korkeudeltaan epäselväksi. Nykyiselle ydinkeskustalle ei ole laadittu kehittämissuunnitelmaa, vaikka ydinkeskusta on kaavan osa-alueista vaikutuksiltaan merkittävin.
Kaavarunkoon ei ole nojauduttu osayleiskaavan kaavamerkintöjen ja -määräysten perusteluissa eikä palautteisiin annetuissa vastauksissa. Kaavarungon on kaavoittaja maininnut muodolliseksi selvitykseksi kaavoituksen viime vaiheissa, koska muutakaan rakentamista ja kaupunkikuvaa koskevaa selvitystä ei ole ollut käytettävissä. Toisaalta, jos osayleiskaava on nojautunut vanhentuneeseen kaavarunkoon, kaavasta ja sen valmistelusta annetut tiedot ovat ristiriitaisia ja vajavaisia. Kaavarunko ja autopaikkakysely eivät myöskään ole olleet esillä julkisuudessa osayleiskaavaa valmisteltaessa.
Osayleiskaavan kaupallinen selvitys on vanhentunut. Se olisi pitänyt päivittää lähtökohdiltaan osayleiskaavan käyttöön sen jälkeen, kun Nokia lopetti vuonna 2012 kesällä toimintansa. Siinä olisi pitänyt selvittää palvelujen mitoitus vaikutuksineen osayleiskaavassa esitettyä kokonaismitoitusta yksityiskohtaisemmin ja osa-alueittain sekä tuoda esille vaihtoehtoisia toimintatapoja keskustan uudistumiselle aikaisempaa vaativammissa olosuhteissa. Tällaisen selvityksen puuttumista ei voida perustella kaavaselostuksen toteamuksella työn vaikeudesta. Osayleiskaavassa jää epäselväksi varsinkin ydinkeskustan kaupan ja muiden palvelujen tuleva tilanne.
Liikennesuunnitelma vuodelta 2014 on valmistunut kaavaprosessin jälkeen. Osayleiskaavaa valmistellessa oli käytössä liikenneselvitys vuodelta 2011. Uudemmalla liikennesuunnitelmalla ei ole ollut vaikutusta osayleiskaavan sisältöön. Muun muassa siinä esitetyt lievemmät autopaikkatarpeet ovat jääneet vaille huomiota. Muiden kaupunkien autopaikkamitoitusta koskenut kysely on tasoltaan vaatimaton eikä sen ajoituksesta ja tekijästä ei ole tietoa. Se on epävarma perusta parinkymmenen vuoden tiukoille autopaikkanormeille.
Osayleiskaavasta puuttuu kokonaan laaja-alainen, yleispiirteinen maaperäselvitys, joka palvelee asemakaavatason ratkaisuja. Näin kaavassa määrätyn maanalaisen autopaikoituksen toteuttamismahdollisuudet ja kustannukset voitaisiin arvioida asemakaavavaihetta aikaisemmin. Tämän lisäksi yhdyskuntatalouden selvittäminen on vajavaista kaavasta puuttuvien toteuttamistoimenpiteiden kuvausten myötä.
Osayleiskaavaluonnoksesta annetuissa palautteissa on esimerkkejä siitä, mitä vaikutuksia ja ongelmia osayleiskaavan merkinnöillä ja määräyksillä syntyy käytännön rakentamiselle. Tarkatkin kuvaukset taloudellisine laskelmineen ovat olleet mahdollisia, koska osayleiskaavan merkinnät ja määräykset ovat asemakaavatasoisia. Osayleiskaava tarjoaa suoraan asemakaavatasoisen ratkaisun, jota ei käytännössä välttämättä voida toteuttaa.
Vanhan rakennuslain mukaisen asemakaavan huomioimista koskeva kaavamääräys on moniselitteinen ja jättää käytännön tilanteiden ratkaisemisen mielivaltaiselle tasolle. Osayleiskaavan ohjausvaikutus asemakaavoitukselle ja rakentamiselle on näin epäselvä ja maankäyttö- ja rakennuslain kaavajärjestelmän vastainen.
Osayleiskaavakartan suunnittelijana ja allekirjoittajana on sama henkilö, joka on kaavaselostuksessa mainittu kaavan laatijaksi. Henkilöltä puuttuu kaavan laatijan pätevyys.
Osayleiskaavaprosessissa on osallisten mielipiteitä, muistutuksia ja muita palautteita jätetty huomiotta. Vuorovaikutteisuus ja mahdollisuus osallistua kaavavalmisteluun eivät toteutuneet. Osayleiskaavan valmistelussa muutoksia luonnos- ja ehdotusvaiheessa on ollut hyvin vähän, eikä niitä ole aina perusteltu. Muutoksia on tehty siten, että eri kiinteistönomistajat on asetettu eriarvoiseen asemaan. Muun muassa Salon torin vieressä oli alkuvaiheen kehityskuvissa aluerakenteen painopistealuetta, mutta osayleiskaavaprosessin aikana torin viereistä rakentamista madallettiin.
5. Salon Yrittäjät ry on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimuksensa tueksi yhdistys on esittänyt muun ohella seuraavaa:
Laadittu osayleiskaava on esitystavaltaan poikkeuksellisen yksityiskohtainen. Kaavassa on käytetty asemakaavamerkintöjä ja -määräyksiä. Koska yleiskaavalla on tarkoitus olla vaikutusta hyvin yksityiskohtaisella tasolla siihen, minkälaisia rakennuksia kaava-alueelle saadaan rakentaa, olisi kaavan valmistelussa tehdyt selvityksetkin pitänyt viedä hyvin yksityiskohtaiselle tasolle. Kaavamerkinnät ja -määräykset eivät kuitenkaan perustu tarkkaan ja ajanmukaiseen kaupunkikuvaa ja rakentamista koskevaan selvitykseen. Osayleiskaava antaa rakennetulle ydinkeskustalle hyvin vähän tai ei ollenkaan uudistumis- ja täydennysrakentamismahdollisuuksia. Osayleiskaava ei täytä sille asetettuja kehittämistavoitteita.
Vaikka tarkempaa suunnittelua voitaisiin joltakin osin vielä asemakaavoituksessa tehdä, on moni toteuttamiskelpoinen ja alueelle sopiva rakentamisvaihtoehto rajattu osayleiskaavassa mahdollisuuksien ulkopuolelle. Ilmeisesti joustavaksi tarkoitettu kaavamääräys vanhan rakennuslain huomioimisesta lisää osayleiskaavan epäselvää ohjausvaikutusta.
Jo osayleiskaavaa laadittaessa olisi tullut selvittää, mitä vaikutuksia on sillä, että kaavassa asetetaan tarkkoja vaatimuksia liiketilojen rakentamiselle. Salon riidatta vanhentuneen kaupallisen selvityksen perusteella ei voida arvioida keskustan alueen kaupallisiin palveluihin liittyvien kaavaratkaisujen vaikutuksia. Kaavaselostuksen mukaan osayleiskaavassa ei ole edes pyritty kovin yksityiskohtaiseen mitoitustarkasteluun, joten selvityksen tekemättä jättäminen on ilmeisesti ollut tietoinen ratkaisu. Kaava on lainvastainen, koska liiketilojen rakentamista ja sijoittamista koskeva yleiskaavan tarkkuus olisi edellyttänyt tarkkaa selvitystä siitä, mitä vaikutuksia näillä kaavamääräyksillä on.
Nokian ilmoitettua vuonna 2012 toimintansa lopettamisesta kaupungissa, yhteiskunnallinen tilanne muuttui kesken osayleiskaavoituksen olennaisesti. Vuonna 2011 valmistuneessa kaupallisessa selvityksessä ei sitä ole voitu ottaa huomioon. Osayleiskaavan ilmoitetuista mitoitusvaikeuksista huolimatta on kaavassa radan varteen osoitettu uusi keskustatoimintojen alue, joka voi käyttää suurimman osan kaava-alueen uudisrakentamisen rakennusoikeudesta. Koska rakennusoikeus- ja kerrosalatiedot vielä puuttuvat osalta kaavakartan radan varren C-alueesta, voi osayleiskaavan uudisrakentaminen kokonaisuudessaan sijoittua radan varteen puuttuvista kaavamerkinnöistä johtuen. Näin menetetään rakennetun ydinkeskustan tarvitsemat kehittämismahdollisuudet.
Osayleiskaavaa laadittaessa olisi myös tullut selvittää minkälaisia vaikutuksia erityisesti asumisen tarpeille ja palveluiden saatavuudelle on sillä, että kaavassa asetetaan tarkkoja enimmäisrajoja sille, kuinka monta kerrosta rakennuksessa voi olla. On mahdollista, että osayleiskaava rajoittaa tulevaa asemakaavoitusta siten, ettei minkäänlainen keskustan uudistuminen ole mahdollista.
Osayleiskaavaan olisi pitänyt sisältyä selvitys siitä, onko paikoitustilojen sijoittaminen kaavassa edellytetyllä tavalla käytännössä mahdollista, ja minkälaiset perustamisolosuhteet kullakin alueella on. Liikennesuunnitelma vuodelta 2014 on valmistunut kaavaprosessin jälkeen. Siinä esitettyä, osayleiskaavaan verrattuna väljempää autopaikkanormiajattelua ei sisälly osayleiskaavaan. Muiden kaupunkien autopaikkamitoitusta koskenut kysely on riittämätön selvitys.
Kaavaa laadittaessa on jäänyt selvittämättä, mitä vaikutuksia on sillä, että uusia rakennuksia ei kaavanmukaisen rakentamisen korkeiden kustannusten vuoksi ehkä lainkaan rakenneta. Niin ikään riittävästi selvittämättä on jäänyt, mitä vaikutuksia yksityiskohtaisilla kaavamääräyksillä on kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytyksiin. Osayleiskaavan valmistelussa rakentamisen ja kaupunkikuvan perusteluna ei ole käytetty vuoden 2004 kaavarunkoa. Kaupungin vastineissakaan se ei ole ollut kaavaratkaisujen perusteluna. Vanhentunut kaavarunko on nimetty kaavoituksen viime vaiheissa perusteluksi kaavan rakentamiselle ja kaupunkikuvalle, koska muutakaan selvitystä ei ole ollut esittää. Jos vanhentunut kaavarunko on ollut osayleiskaavan perustana, asiasta annetut tiedot eri valmisteluvaiheissa ovat olleet ristiriitaiset ja epäluotettavat.
Osayleiskaavassa ei osoiteta alueiden toteutumisen tärkeysjärjestyksiä, vaihtoehtoisia toteutustapoja eikä seurannasta ole mitään mainintaa. Näin osa-alueiden hallitsemattomalla toteutumisella voidaan estää suotuisat kehitysmahdollisuudet niillä alueilla, joiden uudistuminen on välttämättömintä. Näitä alueita ovat rakennettu ydinkeskusta ja Meriniitty. Osayleiskaavan välittömät ja välilliset vaikutukset eivät ole hallittavissa.
Mikäli yksityiskohtaiset kaavamääräykset estävät keskustan kehittymisen, ei alueelle synny uusia asuntoja. Yleiskaavoituksen ei tulisi hajottaa yhdyskuntarakennetta, vaan olemassa olevan yhdyskuntarakenteen pohjalta luoda entistäkin kiinteämpää yhdyskuntarakennetta. Jos uusia asuntoja ei voida yksityiskohtaisista osayleiskaavamääräyksistä johtuen rakentaa, aiheuttaa tämä yhdyskuntarakenteen hajautumista.
Osayleiskaavan valmistelusta puuttuvat eri tahojen näkemykset erityisesti vuoden 2012 jälkeisessä, osayleiskaavoituksen alkuun verrattuna olennaisesti muuttuneessa tilanteessa. Kaavaluonnosvaiheen mielipiteissä esitettyihin ongelmakohtiin tulee antaa vastaukset perusteluineen.
6. Kiinteistö Oy Pulpetti ja sen asiakumppanit ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Vaatimuksensa tueksi yhtiö ja sen asiakumppanit ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:
Kaavavalmistelusta puuttuu Nokia Oyj:n vuonna 2012 annetun lopettamisilmoituksen jälkeisen tilanteen arviointi sekä ilmoituksen vaikutukset lähtötietoihin ja tavoitteisiin. Samalla osayleiskaavasta puuttuvat mahdollisuudet uusien, toteuttamiskelpoisten ideoiden löytämiseen kaupungin keskustan kehitykselle sekä niiden vaihtoehtoisten toteutumisvaiheiden kuvaukset.
Koska osayleiskaavan eri osa-alueiden oletettu toteutuminen tapahtuu kaavan kokonaismitoitusten puitteissa, ei kaavasta selviä, jääkö rakennetulle ympäristölle ja sen täydennysrakentamiselle ollenkaan rakennusoikeutta. Uuden painopistealueen, Asemaseudun laajojen kaupallisten palvelujen, asumisen ja muiden toimintojen mitoitusselvitys puuttuu. Kaavan uuden liiketilan osalta ei myöskään pystytä tarkkaan vertailuun mitoituksen osalta, koska vertailussa mainittua keskustaa ei alueena määritellä. Epäselvyys uudis- ja täydennysrakentamisesta on uhka ainakin rakennetulle ydinkeskustalle, ja kaupungin elinkeinotoiminnalle koko laajuudessaan.
Suunnittelun keskeisimpinä tavoitteina mainittu keskustan hallittu kehittäminen ei selviä kaava-aineistosta, koska kaavan toteutumista ja seurantaa ei kuvata. Osayleiskaavaan sisältyy näin mahdollisuus pysäyttää keskustan laajan rakennetun alueen kehitys vuosikymmeniksi eteenpäin. Tätä, pysähtynyttä tilannetta vahvistavat tiukat, yksityiskohtaiset kaavamerkinnät ja -määräykset.
Tulevan, nopean Helsinki–Turku junayhteyden antamia kehittämismahdollisuuksia muulle keskusta-alueelle kuin Asemaseudulle ei ole osayleiskaavassa selvitetty. Junayhteyden hyödyt kaupunkirakenteessa ja toiminnoissa voivat jäädä osayleiskaavan perusteella käyttämättä, koska Asemaseudun toteutumisesta ei ole kaavassa tietoa ja rakennetun ympäristön uudistumista rajoittavat tiukat kaavamerkinnät ja -määräykset. Osayleiskaavan ohjausvaikutus keskustan asumiselle, palvelujen saatavuudelle ja elinkeinotoiminnalle on epäselvä. Kaava ei tue Salon pääkeskusaseman kehittymistä. Osayleiskaava ei myöskään näin toteuta sitä yleispiirteisempien kaavojen ohjeita eikä muita tavoitteita.
Tasavertainen vuoropuhelu kaavoittajan kanssa ei ole toteutunut. Osallisten mielipiteitä on jätetty huomiotta. Palautteet sekä niiden esittäjät eivät ole olleet keskenään samanarvoisia, koska osa on voitu valmistelussa sivuuttaa. Kaavan valmistelun aikana on tehty muutoksia muun muassa kaava-alueen eteläosassa, Tehtaankadulla, jossa osayleiskaavan luonnosvaiheessa joen rannalle esitetty asuinkerrostalojen alue muutettiin teollisuuskäyttöön. Kyseinen muutos myös asettaa kiinteistönomistajat eriarvoiseen asemaan.
Vuoden 2004 kaavarunkoa ei ole käytetty perusteluna kaupungin antamissa vastineissa rakentamista ja kaupunkikuvaa koskeneisiin palautteisiin, eikä se ole osayleiskaavan selvitys. Kaavarunkoa on osayleiskaavoituksen alusta alkaen pidetty huonosti rakentamista ohjaavana, ja sen korvaaminen osayleiskaavalla on ollut tavoitteena. Kaupunkikuva-asioita on pohdittu osayleiskaavatyön alkuvaiheessa, juuri ennen Nokia Oyj:n lopettamisilmoitusta. Kaupunkikuvaa ja rakentamista koskeva tarkentaminen ja täydentäminen puuttuu kaava-asiakirjoista. Osayleiskaavan kaavamerkinnöille ja -määräyksille ei ole näin perustaa.
Kaupallista selvitystä vuodelta 2011 on pidettävä vanhentuneena ja riittämättömänä osayleiskaavan selvityksenä, koska myös kaupan tilanne muuttui olennaisesti Nokia Oyj:n ilmoituksen jälkeen. Selvitys olisi pitänyt päivittää uuteen tilanteeseen. Osayleiskaavassa jää näin epäselväksi keskustan ja erityisesti ydinkeskustan kaupan tulevaisuus.
Liikennesuunnitelma vuodelta 2014 on valmistunut kaavaprosessin jälkeen. Osayleiskaavan perusteluissa on käytetty liikenneselvitystä vuodelta 2011. Myöhemmän liikennesuunnitelman nykyaikaisemmat autopaikkamitoitukset ovat näin jääneet vaille huomiota. Muiden kaupunkien autopaikkamitoitusta koskenut kysely on riittämätön selvitys. Osayleiskaavasta puuttuvat myös yhdyskuntatalouden sekä rakennettavuuden selvitykset. Salon keskustan keskimääräistä vaikeammissa ja kalliimmissa perustamisoloissa näillä on huomattavaa merkitystä kaavan toteutettavuudelle. Selvitysten puuttuessa on osayleiskaavassa silti annettu yksityiskohtaisia määräyksiä muun muassa maanalaiselle autopaikoitukselle. Selvitysten puutteista johtuen osayleiskaavan vaikutuksia ei pystytä arvioimaan. Kaavarungon sekä autopaikkakyselyn merkitystä on harhaanjohtavasti yritetty lisätä liittämällä ne Turun hallinto-oikeudelle toimitettuun kaava-aineistoon.
Kaikki eriasteisesti arvotetut suojelukohteet saavat osayleiskaavassa saman kaavamääräyksen. Näin kohteiden arvotuksen merkitys heikentyy. Samalla on jäänyt selvittämättä paikallisten ja maakunnallisten kohteiden käytettävyys ja siihen liittyen kohteiden ominaisuuksien säilyttämistapa.
Vanhan rakennuslain mukaisen asemakaavan huomioimista koskeva osayleiskaavamääräys on vaikutuksiltaan epäselvä.
Osayleiskaavan laatijana on kaavaselostuksessa mainittu henkilö, joka on myös allekirjoittanut kaavakartan suunnittelijan ominaisuudessa. Henkilöltä puuttuu koulutus ja kaavoituskokemus.
Salon kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valitusten hylkäämistä ja lausunut muun ohella seuraavaa:
Liikenneselvityksessä on esitetty nykytilan olosuhteiden, määrien ja ongelmien kuvaukset, ennusteet ja vaikutusten arvioinnit. Liikennesuunnitelma ei ole valmistunut kaavaprosessin jälkeen. Viimeinen päivitys suunnitelmaan on tehty loppuvuodesta 2013. Suunnitelma on päivätty uudelleen täydennysten jälkeen päivämäärälle 7.1.2014.
Kaupallisen selvityksen osalta Salon tämänhetkinen tilanne pitää nähdä tilapäisenä notkahduksena. Salon asemaa alueensa kaupallisena keskuksena tulee vahvistaa entisestään, joten kaupallisen selvityksen päivittäminen ei olisi tuonut oleellisia muutoksia suunnitelluille kaupan pinta-aloille.
Perustamisolosuhteisiin liittyvät selvitykset kuuluvat asemakaavoitustason selvityksiin. Kaupunkikuvaan ja rakentamistapaan liittyviä vaihtoehtoja ja selvityksiä on esitetty asemanseudun kehittämissuunnitelmassa, joka on ollut pohjana kaavaratkaisua päätettäessä. Kehittämissuunnitelmassa tutkittiin asemanseutua laajemmin koko ydinkeskustan kehitysmahdollisuuksia. Salo-Lohja-oikoradan vaihemaakuntakaavan mahdollistama ratayhteys on huomioitu kaupunkirakenteessa esittämällä tehokkaampaa ja korkeampaa rakentamista rautatieasema-alueen läheisyyteen.
Turuntien ja Helsingintien alueella kaupunkirakenne on jo vakiintunut eikä oleellisille muutoksille ole tarvetta. Osayleiskaavan tarkoituksena on lähinnä mahdollistaa näillä alueilla tarpeellinen rakennuskannan uudistuminen. Kortteleiden rakentamistapaa sekä kaupunkikuvaan liittyviä asioita käsiteltiin jo Salon yleiskaava 2020 liittyvässä kaavarungossa, joka on ollut lähdeaineistona osayleiskaavaa laadittaessa. Muilla kuin keskustan keskeisellä muutosalueella ei ole nähty tarvetta erilliseen kaupunkikuvalliseen selvitykseen, vaan on hyödynnetty kaavarungon aineistoa, koska muutokset kaavarunkoon verrattuna eivät ole näillä alueilla oleellisia.
Osayleiskaavoissa voidaan maankäyttöä suunnitella tarkemmin kuin yleiskaavoissa. Salon keskustan osayleiskaavassa laadinta toteutuneella tarkkuudella on ollut tarpeellinen, koska Salon yleiskaava 2020 yhteydessä laadittu oikeusvaikutukseton keskustan kaavarunko ei ole toiminut toivotulla tavalla yhteisen päätöksenteon pohjana. Enimmäiskerrosluvun määrittelyllä on vaikutusta rakentamistalouteen sekä kaupunkikuvaan. Ullakkomääräyksellä on haluttu selkeyttää pelisääntöjä ullakkorakentamisen suhteen.
Osayleiskaavakartassa on ehdotusvaiheessa laajennettu keskustatoimintojen aluemerkintää (C) rautatieaseman ja Salonjoen välissä. Pääosa alueella sijaitsevista rakennuksista on suojeltu Salon yleiskaavassa 2020 ja esitetty suojeltaviksi myös tässä osayleiskaavassa, lisäksi osa rakennuksista on suojeltu voimassa olevissa asemakaavoissa. Kerrosluvun ja rakennusoikeuden osoittaminen suojelualueella ei ole tarpeellista.
Autopaikkanormitus on mukana kaavamääräyksissä, jotta tulevissa asemakaavamuutoksissa voidaan toteuttaa kaikille tasapuolista käytäntöä. Autopaikkanormeista tehtiin vuonna 2012 kysely kahdeksan verrokkikaupungin kesken. Aineisto on ollut saatavilla kaupunkisuunnittelussa. Salon kaupungissa on yleisenä periaatteena, että autopaikoitus voidaan ratkaista maantasossa asuntorakentamisen osalta tehokkuuslukuun e=1,1 asti. Tehokkuusluvun e=1,1 ylittävältä osin autopaikat tulee sijoittaa maan alle.
Vanhaan rakennuslakiin viittaava kaavamääräys koskee lähinnä Helsingintien pohjoispuolisia AK-korttelialueita. Alue on jo pitkälti rakentunut, eikä sillä ole välittömiä muutostarpeita. Tarkoituksena on asemakaavatasolla ratkaista alueen kerrosluku ja rakennusoikeusasiat huomioiden kuitenkin vanhan kaavan mahdollistama rakentaminen.
Työn pääsuunnittelijalta on vaadittu arkkitehdin tutkintoa. Kaavaselostuksessa mainitut hyväksyjä ja laatija ovat kaavakonsultin merkintöjä, joilla ei ole vaikutusta viralliseen kaavakarttaan.
A, TS-Yhtymä Oy, Salon Kuparikulma Oy ja sen asiakumppanit, Kiinteistö Oy Horninkatu 9 ja sen asiakumppanit, Salon Yrittäjät ry. sekä Kiinteistö Oy Pulpetti ovat antaneet vastaselitykset.
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu
Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian ja hylkää valitukset. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.
Perustelut
Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.
Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.