Muu päätös 3864/2016

Asia Julkista hankintaa koskeva valitus

Valittaja Resiinafysio Oy, Helsinki

Päätös, jota valitus koskee

Markkinaoikeus 8.10.2014 nro 669/14

Asian aikaisempi käsittely

Helsingin kaupunki on 6.8.2013 julkaistulla kansallisella hankintailmoi³tuksella ja 8.8.2013 julkaistulla korjausilmoituksella ilmoittanut avoi³mella menettelyllä puitejärjestelynä toteutettavasta Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveysviraston tarvitsemista lasten toimintaterapiapalvelui³den hankinnasta. Tarjouspyynnössä sopimuskaudeksi on ilmoitettu kaksi vuotta ja lisäksi enintään kahden vuoden optiokausi.

Helsingin kaupungin sosiaali- ja terveyslautakunta on 18.2.2014 teke³mällään hankintaoikaisupäätöksellä (§ 40) sulkenut muun ohella Resiina³fysio Oy:n tarjouksen tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisena ja va³linnut 22 palveluntuottajaa.

Hankinnan ennakoitu arvonlisäveroton kokonaisarvo varsinaisella sopi³muskaudella on hankintayksikön ilmoituksen mukaan ollut noin 1 200 000 euroa.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus, jossa Resiinafysio Oy on ollut valittajana ja Helsingin kaupunki vastapuolena, on hylännyt Resiinafysio Oy:n valituksen ja vaatimuksen suullisen kä³sittelyn toimittamisesta. Lisäksi markkinaoikeus on vel³voittanut Resiinafysio Oy:n korvaamaan Helsingin kaupungin oikeuden³käyntikulut 1 280 eurolla viivästyskorkoineen.

Markkinaoikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suullinen käsittely

Julkisista hankinnoista annetun lain (hankintalaki) 105 §:n 1 momentin mukaan valitukseen sovelletaan muutoin hallintolainkäyttölakia, jollei hankintalaissa toisin säädetä.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan asiassa on toimitetta³va suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosai³sen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaati³mus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Resiinafysio Oy on vaatinut suullisen käsittelyn toimittamista nimeä³miensä todistajien kuulemiseksi neljän toimintaterapeutin ansioluetteloi³den lähettämisestä valittajan tarjouksen liitteenä hankintayksikön sähköi³seen tarjousjärjestelmään.

Kun otetaan huomioon ne jäljempänä ilmenevät perusteet, joilla Resiina³fysio Oy:n valitus markkinaoikeudessa hylätään, sekä se peruste, jonka vuoksi Resiinafysio Oy on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, ja se selvitys, jota yhtiö on ilmoittanut siinä esittävänsä, markkinaoikeus katsoo, että suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvit³tämiseksi hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 ja 38 §:n 1 momentin nojalla. Resiinafysio Oy:n vaatimus suullisen käsittelyn toimittamisesta on siten hylättävä.

Pääasiaratkaisun perustelut

Hankintayksikkö on sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta tar³jouspyyntöä vastaamattomana, koska valittajan tarjouksesta on hankinta³yksikön mukaan puuttunut tarjouspyynnössä vaadittu selvitys toiminta³terapeuttien työkokemuksesta. Valittajan mukaan kyseisten liitteiden puuttuminen on johtunut teknisestä viasta hankintayksikön käyttämässä sähköisessä kilpailutusjärjestelmässä. Asiassa on siten ratkaistavana, onko hankintayksikkö menetellyt hankintasäännösten vastaisesti sulkies³saan valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta hankintaoikaisupäätöksessä esitetyllä perusteella.

Sovellettavat oikeusohjeet

Hankintalain 2 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikön on käytettävä hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenette³lyn osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden vaatimukset huomioon ottaen.

Hankintalain 21 §:n 3 momenttiin sisältyvän viittaussäännöksen nojalla tässä asiassa sovellettavaksi tulevan hankintalain 46 §:n 1 momentin mu³kaan tarjoajan tulee tarjouksessaan osoittaa tarjoamansa tavaran, palve³lun tai rakennusurakan olevan tarjouspyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja vastaamattomat tarjoukset on suljettava tarjouskilpailusta.

Hankintalain säätämiseen johtaneen hallituksen esityksen (HE 50/2006 vp, s. 90 ja 91) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 46 §:n kohdalla to³dettu muun ohella, että hankintayksikön tulee hylätä sellaiset tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia. Siten esimerkiksi sellai³set tarjoukset, jotka eivät vastaa tarjouspyynnössä esitettyjä teknisiä eri³telmiä tai muita hankinnan kohdetta koskevia vaatimuksia, on suljettava tarjouskilpailusta. Tarjous on hylättävä tarjousmenettelyn ehtoja vastaa³mattomana myös, jos se on saapunut myöhässä tai on puutteellinen. Tar³jouksen hylkäämistä tulee hankintalain esitöiden mukaan arvioida ni³menomaan tarjoajien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta. Tarjouspyyn³töä vastaamattomat tarjoukset tulee pääsääntöisesti hylätä. Hankintayk³sikkö voi kuitenkin pyytää tarjoajia täsmentämään ja selventämään tar³jousten yksityiskohtia, jos se ei vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua. Menettely ei kuitenkaan saa tarkoittaa sitä, että jollekin tarjoajalle anne³taan mahdollisuus parantaa tarjoustaan.

Hankintalain 69 §:n 1 momentin ensimmäisen virkkeen mukaan tarjous³pyyntö on laadittava niin selväksi, että sen perusteella voidaan antaa yh³teismitallisia ja keskenään vertailukelpoisia tarjouksia.

Hankintalain 69 §:n 2 momentin 2 kohdan mukaan tarjouspyynnössä tai soveltuvin osin hankintailmoituksessa on oltava ehdokkaiden tai tarjoa³jien taloudellista tai rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asia³kirjoista, joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava.

Pykälän 3 momentin mukaan tarjouspyynnössä on ilmoitettava myös muut tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tar³jouksen tekemisessä. Tarjouspyynnön laatimisessa voidaan noudattaa so³veltuvin osin, mitä 7 luvussa säädetään. Ehdokkaiden ja tarjoajien soveltuvuuden arvioimiseksi vaadittavien selvitysten osalta voidaan noudattaa soveltuvin osin, mitä 55–59 §:ssä säädetään.

Hankintalain 56 §:n 1 momentin mukaan hankintayksikkö voi esittää eh³dokkaiden tai tarjoajien rahoituksellista ja taloudellista tilannetta, teknis³tä suorituskykyä ja ammatillista pätevyyttä sekä laatua koskevia vaati³muksia sekä vaatia ehdokkaita ja tarjoajia esittämään niihin liittyviä sel³vityksiä. Pykälän 4 momentin mukaan hankintayksikkö voi pyytää eh³dokkaita tai tarjoajia täydentämään tai täsmentämään selvityksiä ja muita asiakirjoja.

Hankintalain esitöissä (HE 50/2006 vp, s. 101) on 56 §:n kohdalla todet³tu muun ohella, että hankintayksiköllä on oikeus sulkea tarjouskilpailus³ta tarjous, jossa ei ole vaadittuja selvityksiä. Harkittaessa täydennysmah³dollisuuden antamista puutteellisen tarjouksen jättäneelle tarjoajalle han³kintayksikön tulee ottaa suhteellisuuden periaatteen ja tarjoajien tasa³puolisen kohtelun vaatimukset huomioon. Pienten puutteellisuuksien vuoksi tarjousten sulkeminen tarjouskilpailusta saattaa esitöiden mukaan olla kohtuuton seuraamus rikkomuksen vakavuuteen nähden. Tällaisissa tilanteissa hankintayksikön tulisi pyytää tarjoajaa täydentämään tai täsmentämään antamiaan selvityksiä tai asiakirjoja.

Hankintalain 72 §:n 1 momentin viimeisen virkkeen mukaan palvelu³hankinnoissa tai rakennusurakoissa, joissa palvelun tarjoamisesta tai ra³kennustyöstä vastaavien henkilöiden asiantuntemuksella, ammattitaidol³la tai pätevyydellä on erityinen merkitys, vertailuperusteina voidaan käyttää myös hankinnan toteuttamisessa tarvittavaa tarjoajien soveltu³vuuden vähimmäisvaatimukset ylittävää laadunhallintaa, pätevyyttä, ko³kemusta ja ammattitaitoa.

Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 8 §:n mu³kaan sähköinen viesti toimitetaan viranomaiselle lähettäjän omalla vas³tuulla.

Asian ratkaisun kannalta keskeinen tarjouspyynnön sisältö

Hankintayksikkö on pyytänyt 8.8.2013 päivätyllä tarjouspyynnöllä tar³jouksia lasten toimintaterapiapalveluista. Tarjouspyynnössä on ilmoitet³tu, että tarjouskilpailussa valitaan 25 toimintaterapeuttia kattamaan Hel³singin kaupungin sosiaali- ja terveysviraston lasten toimintaterapiapalve³luiden tarve. Tarjouspyynnön mukaan valinta tehdään henkilöittäin siten, että tarjoajan palveluksessa olevat tai tarjoajaan alihankintasuhteessa olevat toimintaterapeutit nimetään erikseen.

Tarjouspyynnön kohdassa 7 "Kelpoisuus- ja vähimmäisvaatimukset" on ilmoitettu toimintaterapeutin työkokemusvaatimuksesta muun ohella seuraavaa:

"Tähän tarjouspyyntöön voi jättää tarjouksen vain toimintaterapeutista, jolla on vähintään kahden (2) vuoden työkokemus laillistamisen jälkeen palvelukuvauksessa mainitusta lasten toimintaterapiasta. Määräaika pitää olla täynnä tarjouksen jättämisen hetkellä.

Tarjoukseen on liitettävä selvitys työkokemuksesta. Esimerkiksi CV."

Tarjouspyynnön kohdassa 9 "Päätöksenteon perusteet" on ilmoitettu, että ne tarjoukset, jotka täyttävät tarjoajille ja tarjouksille asetetut vaatimuk³set ja selvitykset, vertaillaan hinnan ja laatupisteiden perusteella. Edellä mainitusta tarjouspyynnön kohdasta käy lisäksi ilmi, että tarjouksen va³lintaperusteena olleen kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperus³teina ovat olleet hinta 70 pistettä ja laatu 30 pistettä.

Laatua on edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa ilmoitettu arvioi³tavan lasten toimintaterapiaan liittyvällä lisäkoulutuksella, puhetta tuke³vien ja korvaavien kommunikaatiomenetelmien (kuvat ja viittomat) hal³linnalla sekä työkokemuksella tarjouspyynnössä mainittujen lasten toi³mintaterapiassa.

Edellä mainitussa tarjouspyynnön kohdassa on lisäksi ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"c) Työkokemus tarjouspyynnössä mainittujen lasten toimintaterapiassa: enintään 8 pistettä laatupisteistä.

Tarjouksen liitteeksi esim. CV tai kopiot työtodistuksista.

3–5 vuotta 2 pistettä

yli 5–10 vuotta 5 pistettä

yli 10 vuotta 8 pistettä.

[– –]

Hinta ja laatupisteitä antavat koulutukset ja työkokemus ilmoitetaan liit³teenä olevalla excel-muotoisella kysymyslomakkeella. Lomake tulee ko³pioida omalle koneelle ja täyttämisen jälkeen liittää tarjoukseen toimitta³japortaalissa tarjouksen jättämisen viimeisen sivun kohdassa ´lisää uusi liitetiedosto´."

Tarjouspyynnön kohdassa 13 "Muut asiat" on ilmoitettu muun ohella seuraavaa:

"1) Tarjouksen liitteet:

Tarjoukseen liitteeksi pyydetyt viranomaistodistukset tulee ladata tar³jouksen liitteeksi ko. kohdassa.

Tarjouksen liitteeksi pyydetyt todistuskopiot ja CV (tai työtodistukset) tulee toimittaa liitetiedostona tarjouksen liitteenä tarjousportaalissa ja ni³metä (otsikoida) kyseisen terapeutin nimellä.

Tarjousportaalissa tarjouksen jättämislomakkeen lopussa on liitteitä var³ten kohta ´lisää uusi liitetiedosto´."

2) Yhteenveto tarjouksen liitteeksi vaadituista todistuksista:

Ammatillisen pätevyyden todistaminen

- Sosiaali- ja terveysalan lupa- ja valvontaviraston Valviran todistus (pa³kollinen liite)

- Toimintaterapeutin työkokemus vähintään kaksi (2) vuotta. Vapaa³muotoinen selvitys, esim. CV tai kopiot työtodistuksista (pakollinen lii³te).

[– –]

Työkokemus, josta saa lisäpisteitä.

- esim. CV tai kopio työtodistuksesta (Huom: jos CV liitteenä edellä mainitussa työkokemuskohdassa, niin se riittää myös tähän).

3) Tarjousportaalin teknisen tuen yhteystiedot: [email protected], puh: 020 766 1077."

Tarjouspyynnön kohdassa 15 "Tarjouksen lähettäminen" on ilmoitettu, että tarjoukset on lähetettävä sähköisesti Tarjouspalvelu.fi

-toimittajaportaalista osoitteessa https://tarjouspalvelu.fi/helsinki.

Oikeudellinen arviointi

Toimintaterapeutin vähintään kahden vuoden työkokemusta on tarjous³pyynnössä ilmoitettu käytettävän tarjoajan soveltuvuutta arvioitaessa. Lisäksi toimintaterapeutin työkokemusta vähimmäisvaatimukset ylittä³vältä osalta on ilmoitettu käytettävän kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteena käytetyn laadun arvioinnissa.

Tarjouspyynnön kohdassa 7 on ilmoitettu tarjoajan soveltuvuutta koske³van työkokemusvaatimuksen osalta, että tarjoukseen on liitettävä selvi³tys työkokemuksesta, esimerkiksi CV. Edelleen tarjouspyynnön kohdas³sa 9 on kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteiden yhteydes³sä ilmoitettu, että tarjoukseen on liitettävä esimerkiksi CV tai kopiot työ³todistuksista. Lisäksi tarjouspyynnön kohdassa 13 on ilmoitettu, että tar³jouksen liitteeksi pyydetyt todistuskopiot ja CV tai työtodistukset tulee toimittaa liitetiedostona tarjouksen liitteenä tarjousportaalissa ja nimetä kyseisen terapeutin nimellä. Edellä mainitusta tarjouspyynnön kohdasta käy ilmi, että toimintaterapeutin kahden vuoden työkokemuksesta on tul³lut toimittaa pakollisena liitteenä ammatillisen pätevyyden todistamisek³si vapaamuotoinen selvitys, esimerkiksi CV tai kopiot työtodistuksista.

Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnöstä on käynyt ilmi, että tarjoajien on tullut toimittaa tarjoustensa liitteinä erillinen kirjallinen selvitys nimeämiensä toimintaterapeuttien työkoke³muksesta.

Tarjoukset on tullut lähettää sähköisesti Tarjouspalvelu.fi

-toimittajaportaalista osoitteessa https://tarjouspalvelu.fi/helsinki. Tarjouspyynnössä ei ole mainittu muuta tarjouksen toimittamistapaa.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouskilpailussa tarjoajalla on lähtökohtai³sesti vastuu tarjouksensa ja sen liitteiden saapumisesta perille määräajas³sa. Tarjoajan tulee myös osoittaa tarjoamansa palvelun olevan tarjous³pyynnössä esitettyjen vaatimusten mukainen. Hankintayksikön on suljet³tava tarjouspyyntöä vastaamattomat tarjoukset tarjouskilpailusta. Tar³jouksen sulkemista tarjouskilpailusta tulee arvioida nimenomaan tarjoa³jien tasapuolisen kohtelun näkökulmasta.

Tarjousten avauspöytäkirjasta käy ilmi, että valittajan tarjous on saapu³nut hankintayksikölle 5.9.2013. Hankintayksikön toimittaman sähköisen tarjousjärjestelmän lokitietojen mukaan valittaja on 3.9.2013 ladannut tarjouksensa liitteitä sähköiseen tarjousjärjestelmään. Lisäksi lokitietojen mukaan valittaja on 5.9.2013 ladannut sähköiseen tarjousjärjestelmään sekä tarjouksensa että tarjouksensa liitteistä neljän toimintaterapeutin koulutustodistukset ja liitteen 2 (kysymyslomake). Lokitietojen mukaan valittaja ei ole 3.9.2013 eikä liioin 5.9.2013 ladannut tarjouksensa liitteeksi selvitystä tarjouksessaan nimeämiensä toimintaterapeuttien työkokemuksesta. Kaikki muut tarjouspyynnössä vaaditut liitteet ovat sen sijaan sisältyneet valittajan tarjoukseen.

Valittaja on vastaselityksensä liitteeksi oheistanut tulosteen tietokoneen³sa näytöltä osoittaakseen valituksessaan nimeämiensä toimintaterapeut- tien ansioluetteloiden (CV) lataamisen sähköiseen tarjousjärjestelmään. Kyseisestä tulosteesta käy ilmi, että valittaja on 3.9.2013 tallentanut (muokannut) oman tietokoneensa järjestelmään pdf-muotoisena neljän toimintaterapeutin ansioluettelot (CV). Markkinaoikeus toteaa, että edel³lä mainittu tuloste ei kuitenkaan osoita tiedostojen lataamista itse sähköi³seen tarjousjärjestelmään.

Hankintayksikkö on vastineessaan esittänyt, että järjestelmän ylläpitäjän tiedossa ei ole ollut mitään, joka olisi estänyt valittajan tarjouksen liittei³den lataamisen sähköiseen kilpailutusjärjestelmään edellä mainittuina ajankohtina 3.9.2013 ja 5.9.2013. Hankintayksikön mukaan sähköisen tarjousjärjestelmän saatavuutta valvotaan ulkopuolella toimivalla vahdil³la, joka tarkistaa minuutin välein, onko järjestelmä käytettävissä. Edel³leen hankintayksikön mukaan tarjoajat ovat päässeet itse tarkastelemaan jättämäänsä tarjousta "Omat tiedot -> Jätetyt tarjoukset" -välilehtien kautta. Tarjouspyynnön kohdassa 13 on lisäksi ilmoitettu tarjousportaa³lin teknisen tuen yhteystiedot.

Markkinaoikeus katsoo edellä esitetyn selvityksen perusteella, että asias³sa ei ole osoitettu, että internetissä toimiva sähköinen tarjouskilpailujär³jestelmä ei olisi valittajan käyttäessä sähköistä tarjousjärjestelmää mah³dollistanut tarjouspyynnössä vaadittujen toimintaterapeuttien työkoke³musta koskevien liitteiden lataamista sähköiseen tarjousjärjestelmään.

Valittaja on lisäksi esittänyt, että sen tarjouksen liitteenä 2 olleesta kysy³myslomakkeesta on käynyt ilmi, että valittajan nimeämillä toimintatera³peuteilla on ollut tarjouspyynnön mukainen, vähintään kahden vuoden työkokemus. Valittaja on tarjouksensa liitteessä 2 ilmoittanut, että yhdel³lä toimintaterapeutilla on ollut yli 10 vuoden työkokemus, kahdella toi³mintaterapeutilla on ollut yli viiden, mutta enintään 10 vuoden työkoke³mus ja yhdellä toimintaterapeutilla on ollut yli kolmen, mutta enintään viiden vuoden työkokemus.

Markkinaoikeus toteaa, että tarjouspyynnön liitteenä olevalla excel-muo³toisella kysymyslomakkeella tarjoajien on tullut ilmoittaa hinta ja laatu³pisteitä antavat koulutukset sekä työkokemus merkitsemällä rasti liittees³sä 2 ilmoitettuun työkokemusta koskevaan vaihteluväliin. Tarjoajien on tarjouspyynnön mukaan tullut toimittaa tarjoustensa liitteinä erillinen selvitys nimeämiensä toimintaterapeuttien työkokemuksesta. Toimintate³rapeuttien vähintään kahden vuoden työkokemusta on ilmoitettu käytet³tävän tarjoajan soveltuvuutta arvioitaessa ja lisäksi vähimmäisvaatimuk³sen ylittävältä osalta toimintaterapeuttien työkokemusta on ilmoitettu käytettävän laadun arvioinnissa. Markkinaoikeus katsoo, että valittajan tarjouksensa liitteenä 2 olleelle kysymyslomakkeelle tekemät merkinnät eivät ole sellaisenaan täyttäneet tarjouspyynnössä edellytettyä vaatimusta pakollisen selvityksen esittämisestä toimintaterapeutin vähintään kahden vuoden työkokemuksesta.

Kun otetaan huomioon tarjoajien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu, hankintayksikkö ei ole menetellyt hankintasäännösten vastaisesti, kun se sulkenut valittajan tarjouksen tarjouskilpailusta eikä ole varannut valitta³jalle tilaisuutta puutteellisen tarjouksen täydentämiseen toimintatera³peuttien työkokemuksesta esitettävien selvitysten osalta. Hankintayksi³kön ei edellä esitetyn perusteella voida katsoa menetelleen myöskään suhteellisuusperiaatteen vastaisesti.

Johtopäätös

Edellä mainituilla perusteilla hankintayksikkö ei ole menetellyt hankin³nassaan valittajan esittämin tavoin julkisia hankintoja koskevien oikeus³ohjeiden vastaisesti. Valitus on näin ollen hylättävä.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hankintalain 89 §:n 2 momentin mukaan hankinta-asiassa oikeuden³käyntikulujen korvaamiseen sovelletaan, mitä hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentissa säädetään.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on vel³vollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinko³naan.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen valittaja saa pitää oikeuden³käyntikulunsa vahinkonaan. Sen sijaan olisi kohtuutonta, jos hankintayk³sikkö joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Valittaja on näin ollen velvoitettava korvaamaan hankintayksikön määrältään kohtuulliset oikeudenkäyntikulut.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Maarit Lindroos, Pasi Yli-Ikkelä ja Riitta Hämäläinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Valitus

Resiinafysio Oy (jäljempänä myös yhtiö) on valituksessaan vaatinut markkinaoikeuden päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä asian käsitte- lyn ajaksi ja päätöksen kumoamista sekä oikaisemista siten, että Resiinafysio Oy:n markkinaoikeuteen tekemässä valituksessa esitetyt vaatimukset hy³väksytään. Lisäksi Resiinafysio Oy on vaatinut Helsingin kaupungin velvoittamista korvaamaan Resii³nafysio Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa, molemmissa viivästyskorkoineen. Resiina³fysio Oy on vielä pyytänyt suullisen käsittelyn järjestämistä todistelun vastaa³nottamiseksi.

Yhtiö on perusteluina vaatimuksilleen esittänyt muun ohella seuraavaa:

Hankintayksikkö on edellyttänyt tarjousten lähettämistä sähköisesti Tarjouspalvelu.fi-toimittajaportaalista. Yhtiö on lähettänyt tarjouksensa ja ladannut liiteasiakirjat, mukaan lukien ansioluettelot, hankintayksikön ohjeistuksen mukaisesti portaaliin. Yhtiö ei ole saanut hankintayksiköltä vahvistusta sähköisen viestin ja liitteiden saapumisesta hankintayksikölle.

Yhtiön saatua tiedon hankintaoikaisupäätöksestä hankintayksikkö on ilmoittanut, etteivät ansioluettelot ole latautuneet portaaliin yhtiön tarjouksen yhteyteen.

Yhtiö ei ole voinut toimittaa tarjousta esimerkiksi kirjallisena hankintayksikön kirjaamoon ja siten varmistua liitteiden perillemenosta, koska sähköinen järjestelmä on ollut ainoa tarjouksen toimittamistapa. Yhtiö ei ole tiennyt, että kaikki tarjouksen liitteet eivät ole saapuneet hankintayksikölle. Ladatut laajemmat selvitykset toimintaterapeuttien työkokemuksesta ovat todennäköisesti kadonneet järjestelmästä yhtiöstä riippumattomasta syystä.

Hallintolaissa korostetaan viranomaisen huolellisuusvelvoitetta tilanteessa, jossa viranomaiseen voi olla yhteydessä ainoastaan sähköisen järjestelmän kautta. Vaikka sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain mukaan vastuu viestin perillemenosta on viestin toimittajalla, viranomainen vastaa kuitenkin siitä, että sen sähköiset tiedonsiirtomenetelmät ovat toimintakuntoisia.

Asiassa on lisäksi otettava huomioon sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 12 §. Hankintayksikkö ei ole kyseisen pykälän edellyttämällä tavalla lähettänyt viipymättä yhtiölle asiakirjojen vastaanottamisesta ilmoitusta, josta yhtiö olisi voinut todeta, ettei järjestelmä ole välittänyt kaikkia liitetiedostoja. Koska järjestelmä ei ole ollut edellä mainitun pykälän mukainen, eikä muuta keinoa lähettää tarjousta ole ollut, hankintamenettelyssä ei ole noudatettu julkisista hankinnoista annettuja oikeusohjeita eikä hallintolainsäädäntöä.

Varmuus siitä, että yhtiö on ladannut asiakirjat järjestelmään, voidaan saavuttaa vain yhtiön nimeämällä henkilötodistelulla. Asialla on erittäin suuri merkitys yhtiölle, ja olisi kohtuutonta, mikäli yhtiö ei saisi näyttää toimittaneensa ansioluettelot hankintayksikölle.

Vaikka katsottaisiin, ettei ansioluetteloita olisi ollut tarjouksen liitteinä, on yhtiö kuitenkin toimittanut hankintayksikön edellyttämän vapaamuotoisen selvityksen toimintaterapeuttiensa vähintään kahden vuoden työkokemuksesta.

Arviointikriteerinä asiassa on ollut se, kuinka monta vuotta toimintaterapeutilla on työkokemusta. Tällainen tieto voidaan ilmoittaa yksinkertaisella tavalla, kuten yhtiö on tehnyt. Ansioluettelon tai työtodistuksen liittäminen tarjoukseen ei ole ollut pakollista, vaan yhtiö on voinut valita tavan, jolla terapeuttien työkokemus vuosina ilmoitetaan hankintayksikölle.

Yhtiö on ilmoittanut tarjouksessaan hankintayksikön laatimalla kysymyslomakkeella, että yhtiön tarjoamien toimintaterapeuttien työkokemus on tarjouspyynnön mukainen. Yhtiön tarjousta ei olisi siten tullut hylätä.

Ansioluetteloilla ei olisi ollut merkitystä tarjousvertailussa enemmän kuin mitä yhtiön toimittaman Excel-taulukon (liite 2) kokemusvuosista on ilmennyt. Laatuvertailussa käytetyt lisäkoulutusarviointi sekä puhetta tukevien ja korvaavien kommunikaatiomenetelmien hallinta ovat ilmenneet toimitetuista koulutustodistuksista.

Hankintayksikön olisi tullut joka tapauksessa pyytää yhtiöltä lisäselvitystä. Yhtiön tarjouksesta ilmenee, että tarjotuilla työntekijöillä on riittävä työkokemus, joten selvityksen väitetty puuttuminen on niin pieni virhe, että yhtiön sulkeminen tarjouskilpailusta on kohtuuton seuraus.

Oikeuskäytännön mukaan, mikäli tarjous on ehdoiltaan tarjouspyynnön vastainen, on tarjous hylättävä. Mikäli tarjouksesta puuttuu tieto, jolla ei ole merkitystä tarjousten vertailukelpoisuuteen, tarjousta ei ole oikeutta hylätä. Mikäli tarjous on epäselvä sillä tavoin, että sitä ei voi suoraan todeta sen enempää tarjouspyynnön vastaiseksi kuin tarjouspyynnön mukaiseksikaan, on tarjoajalta pyydettävä lisäselvitystä.

Oikeuskirjallisuudessa omaksutun näkemyksen mukaan tarjouksen virhettä on arvioitava siitä näkökulmasta, puuttuuko jokin tieto, tiedon osa tai selviääkö asia muuten, vai onko kyseessä jokin tarjouspyynnön vastainen ehto. Hankintayksiköllä ei ole oikeutta hylätä sellaista tarjousta, jossa virhe on niin vähäinen, ettei se vaaranna tarjoajien tasapuolista kohtelua tarjousvertailussa.

Lisäksi oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että tarjousten sulkeminen tarjouskilpailusta pienten puutteellisuuksien vuoksi saattaa olla kohtuuton seuraamus rikkomuksen vakavuuteen nähden. Tällaisissa tilanteissa hankintayksikön tulee pyytää tarjoajaa täydentämään tai täsmentämään antamiaan selvityksiä tai asiakirjoja. Tätä edellyttää myös suhteellisuusperiaate.

Yhtiö on ilmoittanut tarjouksessaan tiedot terapeuttien työkokemuksesta. Yhtiö ei siten ole jättänyt mainitsematta mitään tietoa, jolla olisi ollut merkitystä tarjousvertailussa. Mikäli yhtiö ei olisi väitetysti toimittanut ansioluetteloita eikä liite 2 olisi riittävä selvitys, hankintayksikön olisi tullut pyytää lisäselvitystä. Yhtiön koko tarjouksen hylkääminen ei ole oikeassa suhteessa toimenpiteen vaikutuksiin nähden.

Tarjouksen hylkääminen on myös kohtuutonta, kun otetaan huomioon, että sähköinen järjestelmä on ollut sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 12 §:n vastainen.

Selitys

Helsingin kaupunki (jäljempänä myös hankintayksikkö) on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut valituksen hylkäämistä ja Resiinafysio Oy:n velvoittamista kor³vaamaan Helsingin kaupungin arvonlisäverottomat oikeudenkäyntikulut 2 400 eurolla viivästyskorkoineen.

Hankintayksikkö on uudistanut markkinaoikeudessa esittämänsä ja esit³tänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Markkinaoikeuden päätöstä ei ole syytä muuttaa. Vastuu tarjouksen ja liitteiden perillemenon tarkistamisesta on ollut yhtiöllä. Tarkistaminen on ollut mahdollista tarjousportaalissa. Yhtiö ei ole esittänyt luotettavaa selvitystä siitä, että se olisi ladannut tarjouksesta puuttuneet liitteet järjestelmään.

Tarjoaja saa automaattisen vahvistuksen tarjouksen jättämisestä järjestel³mään, mutta ei yksittäisestä liitteestä tarjouksen sisällä.

Tarjouksen liitteet voivat olla sellaisia, joita hankintayksikkö pyytää la³dattavana kriteerinä tai tarjoaja liittää "Lähetys"-sivun "muut liitteet" -kohtaan. Jos kriteerille on määritelty, että lataus vaaditaan, tulee kysei³nen kenttä olla ladattuna, jotta tarjouksen lähetys onnistuu. Järjestelmä ei kuitenkaan tarkista, onko kyseisessä kentässä juuri oikea liite ladattuna. Jos liitteen lataus on onnistunut, liitteen nimi näkyy kyseisessä kohdassa.

Tarjoaja voi tarkistaa esikatselusta, mitkä liitteet tarjoukseen on ladattu. Kyseisessä pdf-näkymässä näkyy ladatun liitteen nimi. Mikäli liite on la³dattu kohtaan "muut liitteet", tulee ladatuista liitteistä listaus tarjouksen loppuun.

Kun tarjous lähetetään hankintayksikölle, siirtyy portaali vahvistussivul³le ja tarjoajalle tulee myös erillinen sähköpostivahvistus. Järjestelmä ei kuitenkaan vahvista liitteitä erikseen. Kuten vahvistuksestakin ilmenee, tarjoajan on kuitenkin itse mahdollista käydä helposti tarkistamassa tarjouspalveluun syötetyt tiedot erillisen linkin takaa. Vahvistuksessa nimenomaisesti kehotetaan tarjoajaa tarkis³tamaan tarjouksen tiedot huolellisesti.

Kyseinen vahvistusmenettely täyttää sähköisestä asioinnista viranomais³toiminnassa annetun lain 12 §:n mukaiset vaatimukset. Mainitussa pykälässä todetaan myös, että vastaanottamisesta ilmoittaminen ei vaiku³ta asian käsittelyn edellytyksiin, joista säädetään erikseen. Lain 8 §:ssä todetaan lisäksi, että sähköinen viesti toimitetaan viranomaiselle lähettä³jän omalla vastuulla.

Hankintalaissa ei säädetä erikseen tarjousten vastaanottamisesta ja avaa³misesta. Hankintalaissa tai sähköisestä asioinnista viranomaistoi³minnassa annetussa laissa ei velvoiteta automaattisesti kuittaamaan erikseen jokaista tarjouksen liitettä. Tästä huolimatta yhtiö on voinut itse varmistua kaikkien liitteiden perillemenosta sähköiseen järjestelmään. Tarjouksesta saa auki pdf-muotoisen koosteen, jossa näkyvät ladattujen liitteiden nimet.

Sähköisen viestin katsotaan tulleen viranomaiselle, kun se on viranomai³sen käytettävissä vastaanottolaitteessa tai tietojärjestelmässä siten, että viestiä voidaan käsitellä.

Sähköisesti saapuneet tarjoukset on säilytettävä luotettavalla tavalla. Tar³jouksia ei saa eikä ole mahdollista avata ennen tarjousmääräajan päätty³mistä. Sen jälkeen järjestelmä lähettää sähköpostiviestin tiedoksi tarjous³ten käsittelijälle ja antaa luoda avauspöytäkirjan. Tarjousten avaajat kir³jataan ja tulostetaan avauspöytäkirja, jonka avaajat allekirjoittavat. Heti avauspöytäkirjan luomisen jälkeen tarjoukset avautuvat käsiteltäviksi.

Vaikka tarjous saapuisi kirjeitse, hankintayksikkö antaa kuittauksen ai³noastaan tarjouskuoren vastaanottamisesta. Kuorta ei avata eikä liitteitä kuitata vastaanotetuiksi. Kirjallisetkin tarjoukset on säilytettävä avaa³mattomina erilliseen avaustilaisuuteen saakka. Tällöinkin avaustilaisuus pidetään vasta tarjousajan päätyttyä. Tarjousten avaamisesta laaditaan avauspöytäkirja, jonka avaajat allekirjoittavat. Tarjousten kä³sittely voidaan aloittaa vasta tämän jälkeen. Sähköinen tarjousmenettely ei näin ollen tältä osin eroa kirjeitse lähetet³tävien tarjousten vastaanottamisesta ja avaamisesta.

Tarjousten jälkikäteisen täydentämisen salliminen syrjisi muita tarjoajia, jotka ovat laatineet tarjouksensa tarjouspyynnön mukaisesti. Asian suulliselle käsittelylle ei ole tarvetta.

Vastaselitys

Resiinafysio Oy on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Tarjouksen sähköisessä jättämisjärjestelmässä ansioluetteloiden liittä³mistä tarjoukseen ei ollut määritelty pakolliseksi kriteeriksi.

Yhtiö ei ole saanut erillistä sähköpostivahvistusta jätetystä tar³jouksesta, vaan palvelun sivulle on tullut vain viesti "tarjous jätetty" eikä esimerkiksi tietoa siitä, mitkä liitteet ovat tai eivät ole latautuneet. Seli³tyksen liitteenä esitetty asiakirja ei myöskään osoita, että yhtiö olisi saa³nut vahvistuksen. Kyseisessä liitteessä oleva maininta siitä, että tarjousta voisi muokata määräaikaan asti, on myös harhaanjohtava. Yhtiön lähet³täessä tarjousta järjestelmä on nimenomaisesti kysynyt "oletko aivan varma, jätettyä tarjousta ei voi muuttaa tai täydentää". Hankintayksikön sittem³min järjestelmäänsä mahdollisesti tekemillä korjauksilla ei ole merkitys³tä asian arvioinnissa.

Mikäli tarjoukset olisi saanut toimittaa kirjeitse, yhtiöllä olisi ollut mah³dollisuus tarkistaa kirjeen sisältämät asiakirjat. Yhtiö on huolellisesti tarkastanut syöttämänsä tiedot niitä ladatessaan, eikä yhtiö ole tiennyt, että ne olisi pitänyt vielä jälkikäteen tarkastaa "omista tie³doista". Siihen ei myöskään ole näyttänyt olevan aihetta, koska järjestel³mä ei ole ilmoittanut puutteesta liitteiden lataamisessa.

Kyse ei olisi tarjouksen jälkikäteisestä täydentämisestä, vaan hankinta³yksikölle epäselväksi jääneen asian tarkentamisesta.

Lisäselitys

Helsingin kaupunki on lisäselityksessään esittänyt muun ohella seuraa³vaa:

Tarjouspyynnössä on vaadittu pakollisena selvitys työkoke³muksesta.

Se, ettei yhtiö ole saanut erillistä sähköpostivahvistusta jättämästään tar³jouksesta, on voinut johtua siitä, että vahvistusviesti on mennyt roska³posteihin. Järjestelmän lähettämät viestit sisältävät yleensä vähän tekstiä ja linkin sekä joissain tapauksissa liitteen. Roskapostisuodatin saattaa tulkita tämäntyyppisen viestin roskapostiksi. Lisäksi on olemassa ratkai³suja, joissa roskaposteja suodatetaan jo palomuurissa, jolloin viestejä ei löydy edes vastaanottajan roskapostikansiosta.

Merkitystä ei ole sillä, onko vastaanottajan roskapostisuodatin suodatta³nut viestin vai ei, koska yhtiö on joka tapauksessa saanut "tarjous jätet³ty" -vahvistuksen tarjousportaalin vahvistussivulla.

Kuvattu vahvistusmenettely on ollut olemassa jo valituksen kohteena olevan tarjouskilpailun aikana. Tarjouspyynnössä on myös ilmoitettu yhteystiedot tar³jousportaalin tekniseen tukeen, johon valittajalla olisi ollut mahdollisuus ottaa yhteyttä, jos liitteiden lataamisessa ja latautumisen varmistamisessa olisi ollut epäselvyyttä.

Lokitietojen perusteella on todettavissa, että yhtiö on voinut muokata tarjoustaan ennen sen lähettämistä. Tarjousportaalissa ei ole ollut vikaa, joka olisi estänyt liitteiden lataamisen tai aiheuttanut sen, että osa yhtiön asiakirjoista olisi ladattaessa kadonnut.

Lokitietojen mukaan yhtiö on työstänyt tarjoustaan 3.9. ja 5.9.2013 lataa³malla liitteitä, mutta yhtiö ei kuitenkaan ole ladannut selvitystä toiminta³terapeuttien työkokemuksesta. Tarjoajan vastuulla on, että kaikki sen ladattavaksi aiotut liitteet myös tulevat ladatuiksi.

Hankintayksiköllä on ollut oikeus hylätä valittajan tarjous, koska siitä ovat puuttuneet tarjouspyynnössä edellytetyt tarjoajan soveltuvuuden ar³viointiin liittyvät selvitykset. Vähimmäisvaatimusten ylittävin osin työ³kokemuksen osoittamisella on ollut merkitystä tarjousten vertailussa.

Resiinafysio Oy ei ole käyttänyt sille varattua tilaisuutta lausuman anta³miseen lisäselityksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Resiinafysio Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Resiinafysio Oy määrätään korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 2 400 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

4. Lausuminen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa pyydetty suullista käsittelyä tarjouksen lähettämistä koskevan näytön esittämiseksi.

Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi Resiinafysio Oy on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota yhtiö on ilmoittanut siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista asian ratkaisemiseksi muutoin saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin nojalla.

2. Sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 12 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on viipymättä ilmoitettava sähköisen asiakirjan vastaanottamisesta lähettäjälle. Ilmoitus voidaan toimittaa tietojärjestelmän välityksellä automaattisena kuittauksena tai muutoin. Vastaanottamisesta ilmoittaminen ei vaikuta asian käsittelyn edellytyksiin, joista säädetään erikseen.

Resiinafysio Oy on esittänyt, ettei Helsingin kaupungin käyttämä sähköinen tarjousjärjestelmä ole täyttänyt edellä mainitussa lainkohdassa asetettua vaatimusta, koska yhtiölle ei ole lähetetty viipymättä sellaista ilmoitusta asiakirjojen vastaanottamisesta, josta yhtiö olisi voinut todeta, ettei järjestelmä ole välittänyt kaikkia tarjouksen liitteitä hankintayksikölle. Tämän vuoksi ja kun muutakaan keinoa lähettää tarjousta ei ole ollut, hankintayksikkö on menetellyt Resiinafysio Oy:n mukaan julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden vastaisesti.

Tarjouspyynnön mukaan tarjous on tullut lähettää sähköisesti Tarjouspalvelu.fi-toimittajaportaalista. Resiinafysio Oy:n itsensäkin mukaan kyseisen sähköisen tarjousjärjestelmän sivulle on yhtiön lähetettyä tarjouksen tullut viesti "tarjous jätetty".

Kyseinen ilmoitus täyttää sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa annetun lain 12 §:ssä asetetun vaatimuksen asiakirjan vastaanottamisesta ilmoittamisesta, kun otetaan huomioon se, ettei mainittu lainkohta velvoita viranomaista ilmoittamaan sähköisen asiakirjan kunkin liitteen vastaanottamisesta erikseen.

Kun Resiinafysio Oy on saanut edellä mainitun ilmoituksen tarjouksen jättämisestä, ei asian arvioinnin kannalta merkitystä ole myöskään sillä, onko yhtiö sen lisäksi saanut erillisen sähköpostivahvistuksen tarjouksen jättämisestä. Vastaanottamisesta ilmoittaminen ei myöskään ylipäätään vaikuta asian käsittelyn edellytyksiin.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät markkinaoikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentti, Resiinafysio Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta sen oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos Helsingin kaupunki joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Tämän vuoksi Resiinafysio Oy on hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin nojalla määrättävä korvaamaan Helsingin kaupungin oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

4. Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Hannamaria Nurminen.