Muu päätös 4188/2016

Asia Asemakaavan hyväksymistä koskeva valitus

Valittajat A, B, C ja D

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 27.10.2015 nro 15/0263/1

Asian aikaisempi käsittely

Naantalin kaupunginvaltuusto on 9.2.2015 (§ 4) tekemällään päätöksellä hyväksynyt keskustakorttelien asemakaavan muutoksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin asiasta on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, hylännyt A:n, B:n, C:n ja D:n valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Esteellisyyttä koskeva väite

Kuntalain mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolaissa tarkoitettua läheistään.

Muutoksenhakijat ovat valituksessaan esittäneet kaupunginvaltuuston puheenjohtaja Y:n esteellisyyden kaavamuutosasiassa perustuvan siihen, että Y on YH Kodit Oy:n hallituksen jäsen. Heidän mukaansa YH Kodit Oy:llä saattaa olla merkittävää intressiä kaavan toteutumisessa, sillä kaavassa osoitetaan merkittävä kerrosneliömäärä palveluasumiseen ja yhtiöllä on Naantalissa huomattavaa palveluasumistuotantoa.

YH Kodit Oy:n asuntotuotantoon kuuluu muun ohella asumismuoto, joka on tarkoitettu iäkkäämmille asukkaille. Kaava-asiakirjojen mukaan yhtiö ei omista maa-alueita asemakaavan muutosalueella. Vaikka kaavamuutos mahdollistaa myös palveluasuntojen rakentamisen, pelkästään se seikka, että Y on kuulunut YH Kodit Oy:n hallitukseen ei osoita, että asemakaavan muuttamista koskeva päätös olisi koskenut henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolaissa tarkoitettua läheistään. Y ei siten ole ollut esteellinen osallistumaan valtuutettuna kaava-asian käsittelyyn kaupunginvaltuustossa.

Asiaa koskevat maankäyttö- ja rakennuslain säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavaa laadittaessa on tarpeellisessa määrin selvitettävä suunnitelman ja tarkasteltavien vaihtoehtojen toteuttamisen ympäristövaikutukset, mukaan lukien yhdyskuntataloudelliset, sosiaaliset, kulttuuriset ja muut vaikutukset. Selvitykset on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia.

Maakuntakaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Asemakaavaa laadittaessa on maakuntakaava ja oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Jos asemakaava laaditaan alueelle, jolla ei ole oikeusvaikutteista yleiskaavaa, on asemakaavaa laadittaessa soveltuvin osin otettava huomioon myös mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään.

Yleiskaavaa laadittaessa on muun ohella otettava huomioon yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys sekä olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö.

Asemakaavan muutosalue ja sen suunnittelutilanne

Asemakaavan muutosalue sijaitsee Naantalin keskustassa. Alue käsittää Tullikadun, Luostarinkadun, Käsityöläiskadun sekä Tuulensuunkadun rajaaman alueen lisäksi Ratakadun ja Aurinkotien välisen vyöhykkeen, jolle sijoittuu virastotalo ja Kreivinniityn asunto-osakeyhtiön tontti. Alueeseen kuuluu myös terveyskeskuksen tontti. Alueen pinta-ala on noin 5,2 ha, jonka lisäksi tarkastelualueena on huomioitu Aurinkotien ja Kreivinkadun nelihaaraliittymä.

Ympäristöministeriön 23.8.2004 vahvistamassa Turun kaupunkiseudun maakuntakaavassa suunnittelualue on keskustatoimintojen (C) sekä taajamatoimintojen (A) aluetta. Alue kuuluu maakuntakaavan kaupunkikehittämisen kohdealueeseen, jota koskevan suunnittelumääräyksen mukaan yhdyskuntarakennetta tulee tiivistää ja rakentamistehokkuutta lisätä alueella.

Alueella on voimassa Naantalin kaupunginvaltuuston vuonna 1982 hyväksymä oikeusvaikutukseton yleiskaava, jossa kaavamuutosalue on keskustatoimintojen aluetta (C1), julkisten palvelujen ja hallinnon aluetta (PY) sekä kerrostalovaltaista asuinaluetta (AK). Manner-Naantalin oikeusvaikutteisen osayleiskaavan laatiminen on aloitettu vuonna 2014.

Suunnittelualueella on voimassa eri aikoina vahvistettuja asemakaavoja (Ak-ll, Ak-58, Ak-97, Ak-188, Ak-203, Ak-218, Ak 280 ja Ak 289). Voimassa olevissa asemakaavoissa alueelle sijoittuvat asuinkerrostalojen korttelialue (AK), liikerakennusten kort³telialue (KL), julkisen hallinnon ja palvelujen korttelialue (YH), sosiaalitointa ja terveydenhuoltoa palvelevien rakennusten korttelialue (YS), puistoalue (VP), yleinen pysäköintialue (LP), linja-autoaseman toimintojen alue (LA) sekä katualueita.

Naantalin keskustan rakennemalli on hyväksytty kaupunginvaltuustossa 22.4.2012. Kaavaselostuksen mukaan rakennemalli on osayleiskaavatasoinen suunnitelma Naantalin keskusalueen osalta. Rakennemallissa on ratkaistu keskusta-alueen maankäytön ja liikenneverkon kehittämisen periaatteet. Rakennemalli tarkentaa vanhentunutta yleiskaavaa. Rakennemallin tavoitteena on täydentää keskustan ruutukaavarakennetta uusilla asuin-, liike- ja työpaikkakortteleilla. Tavoitteena on rakentamisen painopisteen muodostuminen torin ympäristön ja Järveläntien market-alueen välille. Torin ympäristön katuja pyri³tään kehittämään kävelypainotteisina ja katutasoihin varataan liiketiloja sekä asukkaiden yhteistiloja ja asuintiloja. Uuden rakentamisen tulee olla tehokasta, mutta sopeutua Naantalin keskustan pienimittakaavaisuuteen.

Asemakaavamuutoksen pääasiallinen sisältö

Kaavamuutoksella on osoitettu asuin- liike- ja toimistorakennusten korttelialueet (AL-10) kortteliin 55 ja 14 sekä osaan korttelista 13. Kaavamääräyksen mukaan korttelialueen rakennusoikeudesta saa olla palveluasumista kortteleissa 13 ja 55 enintään 40 % ja korttelissa 14 enintään 50 %. Asuinkerrostalojen korttelialue (AK) on osoitettu kortteliin 14. Sosiaalitointa- ja terveydenhuoltoa palvelevien rakennusten korttelialue (YS) on osoitettu kortteliin 5.

Kortteliin 52 on osoitettu palvelurakennusten korttelialue (P) ja autopaikkojen korttelialue (LPA). P-korttelialueelle sijoittuva asemapäälliköntalo on asemakaavassa osoitettu suojeltavaksi rakennukseksi (sr-2) ja sen viereen on osoitettu Asemapäällikönpuisto (VP).

Kortteliin 13 on lisäksi osoitettu henkilöliikenneterminaalin korttelialue (LHA) sekä autopaikkojen korttelialue (LPA).

Kaavaselostuksen mukaan asemakaavan muutosalueen kerrosalan lisäys on 14 050 k-m².

Asemakaavan muutoksen laillisuuden arviointi

Kaupunginvaltuuston 22.4.2012 hyväksymä Naantalin keskustan rakennemalli ei ole maankäyttö- ja rakennuslain tarkoittama yleiskaava eikä sillä siten myöskään ole yleiskaavan oikeusvaikutuksia. Rakennemallissa on kuitenkin osayleiskaavatasoisesti tutkittu Naantalin keskustan maankäytön ja liikenneverkon kehittämisen periaatteet ja siihen liittyy selvityksiä kaupunkikuvasta, maisemasta, liikenteestä, pysäköinnistä sekä Naantalin kuntaliitoksen vaikutuksista keskustarakenteeseen. Vaikka keskustan rakennemalli ei korvaa yleiskaavaa eikä sillä näin ollen myöskään ole yleiskaavan ohjausvaikutusta asemakaavan muutosta laadittaessa, mallia ja sen yhteydessä laadittuja selvityksiä on käytetty ja voidaankin käyttää selvitysaineistona nyt kysymyksessä olevan asemakaavan muutoksen vaikutuksia arvioitaessa.

Asemakaavan muutosalue sijoittuu voimassa olevan, vuonna 2004 vahvistetun maakuntakaavan keskustatoimintojen ja taajamatoimintojen alueille sillä tavoin, että huomattava osa kaavamuutoksessa osoitetuista korttelialueista sijoittuu maakuntakaavan Naantalin keskustatoimintojen aluevarauksen ulkopuolelle. Kysymys on kuitenkin sellaisista alueiden käyttötarkoituksista, jotka voidaan lukea sekä kaupungin keskustatoimintoihin että tavanomaisiin taajamatoimintoihin. Näin ollen ja kun myös otetaan huomioon maakuntakaavan yleispiirteisyys, maakuntakaava on ollut riittävästi ohjeena asemakaavaa muutettaessa.

Kaupunki voi sille kunnalliseen itsehallintoon kuuluvan harkintavallan nojalla päättää eri kaavojen hyväksymisjärjestyksestä, eli myös siitä, että asemakaavan muutos hyväksytään aikaisemmin kuin laadittavana oleva, samaa aluetta koskeva osayleiskaava. Koska asemakaavan muutosta hyväksyttäessä alueella ei ole ollut voimassa oikeusvaikutteista yleiskaavaa, asemakaavan muutoksessa on tällöin soveltuvin osin otettava huomioon se, mitä yleiskaavan sisältövaatimuksista säädetään. Kaavamuutoksessa onkin tarkasteltu varsinaista asemakaavan muutosaluetta laajemmin muun ohella Naantalin keskusta-alueen liikenneratkaisuja ja muutenkin hyödynnetty keskustan rakennemallityön yhteydessä laadittuja selvityksiä.

Kaavaselostuksessa on arvioitu muun muassa kaavamuutoksen alue- ja yhdyskuntarakenteellisia ja sosiaalisia vaikutuksia. Lisäksi kaavamuutosta laadittaessa on ollut käytettävissä keskustan rakennemallin yhteydessä laaditut selvitykset. Kun otetaan huomioon kaavamuutosalueelle osoitetun maankäytön sisältö, joka ei olennaisesti poikkea voimassa olevien asemakaavojen mukaisesta maankäytöstä, edellä mainittujen selvitysten perusteella on mahdollista arvioida kaavamuutoksen toteuttamisen vaikutukset.

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 § (202/05), 32 §, 39 §, 54 § ja 188 § 1 momentti
Kuntalaki 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Tuire Nurmio ja Kari Hartzell, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A, B, C ja D ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan. Valittajat ovat lisäksi vaatineet, että asiassa toimitetaan katselmus.

Vaatimustensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hyväksytty asemakaava on lainvastainen ja kaavan hyväksymistä koskeva päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Kaupunginvaltuuston puheenjohtajan osallistuminen kaavan käsittelyyn merkittävän rakennuttajan ja palveluasumista tuottavan yhtiön johdon edustajana heikentää päätöksenteon uskottavuutta.

Muutoksen kohteena olevalle keskusta-alueelle suunnitellaan historiallisen suurta muutosta ja laajennusta, jossa kaupungin keskusta tulisi siirtymään kokonaan uuteen paikkaan ja laajenisi merkittävästi. Kaavamuutos perustuu pelkästään visuaaliseen maisemamalliin irrallaan maakuntakaavan tai yleiskaavan ohjausvaikutuksista.

Rakennemallityön yhteydessä on laadittu maisemaan, ympäristöön, liikenteeseen ja pysäköintiin liittyviä eriasteisia selvityksiä. Tehdyt selvitykset palvelevat ehkä rakennemallia, mutta maankäyttö- ja rakennuslain edellyttämät laajemmat selvitykset puuttuvat kokonaan tai ovat riittämättömiä. Kyseessä olevan asemakaavamuutoksen on lähdettävä ylempien kaavojen tavoitteista, joissa on selvitetty vaikutukset keskustaa laajemmalta alueelta. Kaupunkikeskustan asukasmäärä tulee muutoksen myötä kaksinkertaistumaan, mutta silti kaavassa osoitetaan vain 30 lisäpaikkaa pysäköintiin. Pysäköintipaikkojen lukumäärä on riittämätön jo nykyisellä asukas- ja liikennemäärällä. Selvitykset siitä, miten lähemmäksi teollisuusalueita siirtyvä keskusta vaikuttaa teollisuuden kehittämisedellytyksiin esimerkiksi ympäristölupien tiukentumisen kautta, puuttuvat kokonaan. Asemakaava on laadittava ylempien kaavojen maankäyttöratkaisuja noudattaen, ei rakennemallin mukaan.

Naantalin kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on esittänyt valituksen hylkäämistä.

A, C ja D ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Vaatimus katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta.

Perustelut

1. Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi katselmuksen toimittamista on pyydetty, sekä asiakirjoista saatava selvitys, katselmuksen toimittaminen ei ole asian selvittämiseksi tarpeen.

2. Kun otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Elina Lampi-Fagerholm. Asian esittelijä Petri Hellstén.