Muu päätös 4620/2016

Asia Valitus pilaantuneen maaperän puhdistamista koskevassa hallintopakkoasiassa

Valittaja Huhtamäki Oyj

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 2.11.2015 nro 15/0292/2

Asian taustaa

Turun kaupungissa sijaitsevan entisen makeistehtaan teollisuuskiinteistöllä 853-84-24-28 on todettu öljyhiilivetyjä maaperässä entisen lämpökeskuksen alueella, jossa on neljä käytöstä poistettua maanalaista öljysäiliötä ja yksi maanpäällinen öljysäiliö. Kiinteistö sijaitsee I luokan pohjavesialueella.

Huhtamäki Oyj tai sen edeltäjäyhtiöt ovat harjoittaneet kiinteistöllä liiketoimintaa ainakin 1940-luvulta vuoteen 1999, jolloin kiinteistö on myyty Leaf Oy:lle (myöhemmin Leaf Leasing Oy ja Leaf Suomi Oy). Kiinteistöllä olevat maanalaiset öljysäiliöt on poistettu käytöstä vuonna 1993, jolloin ne on korvattu uudella maanpäällisellä säiliöllä.

Turun kaupungin ympäristönsuojelu on kehottanut 25.3.2011 ja 8.4.2013 päivätyillä kirjeillä Huhtamäki Oyj:tä ryhtymään maaperän puhdistamistoimiin sekä laatimaan ennen puhdistamista tarvittavan suunnitelman sekä toimittamaan ympäristönsuojelulle toimenpidettä koskevan ilmoituksen tai tarvittaessa lupahakemuksen.

Huhtamäki Oyj ei ole noudattanut kehotuksia. Yhtiö on katsonut, ettei Turun kaupungin ympäristönsuojeluviranomainen ole asiassa toimivaltainen viranomainen. Lisäksi yhtiö on katsonut, ettei se ole puhdistamisvastuussa maaperän pilaantuman osalta. Yhtiö on kuitenkin teettänyt luonnoksen suunnitelmaksi maaperässä olevan pilaantuman poistamiseksi.

Asian aikaisempi käsittely

Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunta kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena on 24.9.2013 päätöksellään § 264 velvoittanut juoksevan uhkasakon uhalla Huhtamäki Oyj:n puhdistamaan tontin 853-84-24-28 pilaantuneen maaperän viimeistään 31.5.2014. Puhdistettava alue ilmenee kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunnan päätöksen liitteenä olevasta kartasta ja lopulliset rajaukset määräytyvät puhdistustyön etenemisen mukaan.

Viimeistään 30 päivää ennen puhdistustyön aloittamista Huhtamäki Oyj:n tulee toimittaa Turun kaupungin ympäristönsuojelulle ilmoitus tai lupahakemus pilaantuneen maaperän puhdistamisesta. Maaperän puhdistustavoitteeksi tulee asettaa vähintään valtioneuvoston maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista antamassa asetuksessa (214/2007) mainitut alemmat ohjearvot. Mikäli tästä puhdistustavoitteesta halutaan poiketa, tulee ilmoitukseen tai lupahakemukseen liittää tarkennettu riskinarvio, jonka perusteella voidaan arvioida, että maaperään jäävistä asetuksen alempia ohjearvoja suuremmista pitoisuuksista ei aiheudu ympäristö- tai terveyshaittaa tai haittaa tai vaaraa pohjavedelle.

Juoksevan uhkasakon kiinteä peruserä on 100 000 euroa, mikäli velvoitetta ei ole täytetty 31.5.2014 mennessä, sekä lisäeränä 10 000 euroa jokaiselta alkavalta kuukaudelta, jonka velvoitteen laiminlyönti jatkuu asetetun määräajan jälkeen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Huhtamäki Oyj:n valituksesta kumonnut Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunnan päätöksen ensimmäisen kappaleen, joka on koskenut pilaantuneen maaperän puhdistamista määräaikaan mennessä, sekä velvoitteen tehosteeksi asetetun juoksevan uhkasakon.

Hallinto-oikeus on muuttanut lautakunnan päätöksen toisen kappaleen, joka on koskenut ilmoituksen tai lupahakemuksen toimittamista, kuulumaan seuraavasti (muutokset kursiivilla):

Huhtamäki Oyj velvoitetaan esittämään Turun kaupungin ympäristönsuojeluviranomaiselle ilmoitus tai lupahakemus pilaantuneen maaperän puhdistamisesta tontilla 853-84-24-28 kolmen kuukauden kuluessa tämän päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta.

Hallinto-oikeus on hylännyt Huhtamäki Oyj:n kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunnan toimivaltaa koskeneen väitteen sekä vaatimuksen, joka koskee Leaf Leasing Oy:n ja valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitetun kiinteistön nykyisten omistajien välisten sovintosopimusten esittämistä.

Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen siltä osin kuin se on koskenut valituksenalaisen päätöksen kohdistamista muutoksenhakijaan.

Hallinto-oikeus on hylännyt aiheettomana vaatimuksen lautakunnan päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä tai keskeyttämisestä.

Hallinto-oikeus on hylännyt Huhtamäki Oyj:n, Cloetta Suomi Oy:n sekä Kiinteistö Oy Leaf Centerin, Kiinteistö Oy Turun Living Centerin ja Kiinteistö Oy Kärsämäen Puutalojen oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunnan toimivalta

Uusi ympäristönsuojelulaki (527/2014) on tullut voimaan 1.9.2014. Tämän lain 229 §:n mukaan tällöin vireillä ollut asia käsitellään ja ratkaistaan kun uuden lain voimaantulo- ja siirtymäsäännöksistä ei muuta johdu, vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) säännösten mukaisesti, joten tässä kuten myös jäljempänä perustelujen eri kohdissa olevat viittaukset ympäristönsuojelulakiin tarkoittavat lakia (86/2000).

Ympäristönsuojelulain 80 §:n 1 momentin mukaan ympäristöministeriö voi kunnan hakemuksesta ja kuultuaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta ja aluehallintovirastoa päättää, että pilaantunutta maaperää koskevissa ympäristönsuojelulain 12 luvussa tarkoitetuissa asioissa, lukuun ottamatta 75 §:n 3 momenttia, toimivaltaisena viranomaisena toimii kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Pykälän 2 momentin mukaan ennen toimivallan siirtoa koskevan päätöksen tekemistä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa vireille tulleet 1 momentissa tarkoitetut asiat käsitellään loppuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa.

Asiakirjojen mukaan ympäristöministeriö on 9.4.2010 tekemällään päätöksellä siirtänyt toimivallan ympäristönsuojelulain 12 luvun mukaisissa asioissa Turun kaupungin alueella Turun ympäristönsuojeluviranomaiselle 1.5.2010 alkaen. Asiassa on siten selvitettävä, onko valituksenalaisessa päätöksessä tarkoitettua kiinteistöä koskeva ympäristönsuojelulain 12 luvun mukainen asia ollut tuolloin vireillä Varsinais-Suomen ELY-keskuksessa ympäristönsuojelulain 80 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Varsinais-Suomen ELY-keskus on antanut 24.3.2010 Leaf Leasing Oy:n aloitteesta lausunnon maaperän pilaantuneisuuden ja kunnostustarpeen arviointiraportista. ELY-keskus on lausunnossaan katsonut, että kyseessä olevan alueen maaperän puhdistustöihin on ryhdyttävä. Lisäksi ELY-keskus on lausunnossaan kehottanut puhdistamisesta vastuussa olevaa ryhtymään ympäristönsuojelulain 78 §:ssä mainittuihin maaperän puhdistamiseen kuuluviin toimenpiteisiin ja todennut, että puhtaustavoitteista ja puhdistusmenetelmistä on syytä keskustella etukäteen toimivaltaisen viranomaisen kanssa. ELY-keskus on lisäksi Turun kaupungin ympäristönsuojelutoimistolle 18.8.2011 antamassaan lausunnossa todennut, että asian vireilläolo ELY-keskuksessa oli päättynyt 24.3.2010 lausunnon antamisen yhteydessä.

Edellä lausutun perusteella hallinto-oikeus katsoo, että asian käsittely oli päättynyt ELY-keskuksessa ennen 1.5.2010, jolloin toimivalta ympäristönsuojelulain 12 luvun mukaisissa asioissa on siirtynyt Turun ympäristönsuojeluviranomaiselle. Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunta on siten ollut toimivaltainen asiassa. Toimivaltakysymystä ei ole syytä arvioida toisin kaavamuutokseen liittyvien seikkojen vuoksi.

Editiovaatimus

Hallintolainkäyttölain 42 §:n mukaan asiakirjan ja esineen esittämisestä valitusviranomaiselle on soveltuvin osin voimassa, mitä oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 11 b–14 §:ssä sekä 15 §:n 2 ja 3 momentissa säädetään kirjallisesta todisteesta ja saman luvun 57 §:n 1 momentissa säädetään esineen tuomisesta oikeuteen katsastettavaksi.

Asiassa on arvioitavana muun muassa kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunnan asettamien velvoitteiden sisältö ja kohdistaminen muutoksenhakijaan pilaantuneen maaperän puhdistamista koskevassa asiassa. Kun otetaan huomioon valituksenalaisen päätöksen sisältö, valituskirjelmässä esitetyt vaatimukset sekä asiakirjoista saatava selvitys, muutoksenhakijan vastaselityksessä mainituilla Leaf Leasing Oy:n ja kiinteistön nykyisten omistajien välisillä yksityisoikeudellisilla sopimuksilla ei voida katsoa olevan merkitystä Huhtamäki Oyj:n puhdistamisvastuuta koskevassa asiassa. Tämän vuoksi muutoksenhakijan editiovaatimus on hylättävä.

Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet ja lain esityöt

Ympäristönsuojelulain 75 §:n 1 momentin mukaan se, jonka toiminnasta on aiheutunut maaperän tai pohjaveden pilaantumista, on velvollinen puhdistamaan maaperän ja pohjaveden siihen tilaan, ettei siitä voi aiheutua terveyshaittaa eikä haittaa tai vaaraa ympäristölle.

Ympäristönsuojelulain 77 §:n 1 momentin mukaan jos maaperä tai pohjavesi on ilmeisesti pilaantunut, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi määrätä puhdistamisesta 75 §:n mukaan vastuussa olevan selvittämään pilaantuneen alueen laajuuden ja puhdistamistarpeen. Määräys annetaan noudattaen soveltuvin osin mitä 13 luvussa säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistustarpeen arvioinnissa on otettava huomioon pilaantuneen alueen, sen ympäristön tai pohjaveden nykyinen tai tuleva käyttö sekä pilaantumisesta terveydelle tai ympäristölle mahdollisesti aiheutuva vaara tai haitta.

Ympäristönsuojelulain 78 §:n 1 momentin mukaan pilaantuneiden maa-ainesten käsittelyyn on oltava ympäristölupa. Pykälän 2 momentin mukaan maaperän puhdistamiseen pilaantuneella alueella tai pilaantuneen maaperän aineksen poistamiseen toimitettavaksi muualla 1 momentin mukaisesti käsiteltäväksi voidaan kuitenkin ryhtyä tekemällä siitä ilmoitus elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, jos 1) pilaantuneen alueen laajuus ja maaperän pilaantumisen aste on riittävästi selvitetty, 2) puhdistamisessa noudatetaan yleisesti käytössä olevaa hyväksyttävää puhdistusmenetelmää ja 3) toiminnasta ei aiheudu ympäristön muuta pilaantumista. Pykälän 3 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus tarkastaa ilmoituksen ja tekee sen johdosta päätöksen. Päätöksessä voidaan antaa tarvittavia määräyksiä toiminnan järjestämisestä ja valvonnasta.

Ympäristönsuojelulain 79 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on määrättävä pilaantuneen maaperän tai pohjaveden puhdistamisesta, jollei puhdistamisesta 75 §:n mukaan vastuussa oleva ryhdy siihen. Määräys annetaan noudattaen soveltuvin osin, mitä 13 luvussa säädetään.

Ympäristönsuojelulain 13 luvussa säädetään valvonnasta ja hallintopakosta.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 22 §:n 1 momentin mukaan ennen 1.3.2000 ympäristönsuojelulain (86/2000) voimaantuloa tapahtuneeseen maaperän pilaantumiseen sovelletaan ympäristönsuojelulain 12 luvun säännöksiä, jos pilaantuminen on aiheutettu jätelain voimaantulon jälkeen. Muuhun maaperän pilaantumiseen sovelletaan aiemmin voimassa olleita säännöksiä ottaen huomioon, mitä jätelain 77 §:ssä säädetään. Asian käsittelyyn ja menettelyyn sovelletaan kuitenkin ympäristönsuojelulakia.

Jätelain (1072/1993) 77 §:n 2 momentin (1583/2009) mukaan roskaantumiseen ja maaperän saastumiseen, joka on tapahtunut ennen jätelain voimaantuloa 1.1.1994, sovelletaan jätelain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Saastuneen alueen puhdistamisesta määrää kuitenkin elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus, ja velvollisuuksien noudattamiseksi annettavista määräyksistä on lisäksi soveltuvin osin voimassa, mitä jätelain 57, 58 ja 66 §:ssä säädetään. Mainitut säännökset koskevat hallintopakon päävelvoitetta, tehostetta sekä muutoksenhakua jätelain nojalla annettuun päätökseen.

Muun muassa jätelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 77/1993) mukaan roskaantumiseen ja maaperän saastumiseen, joka on tapahtunut ennen lain voimaantuloa, sovellettaisiin jätehuoltolain säännöksiä.

Jätehuoltolaki (673/1978) on tullut voimaan 1.4.1979. Sen 1.5.1987 voimaan tulleen muutetun 32 §:n (203/1987) mukaan ympäristöön ei saa jättää lasia, peltiä, muovia, paperia eikä muutakaan roskaa tai likaa taikka käytöstä poistettua esinettä tai ainetta niin, että siitä aiheutuu haittaa terveydelle, epäsiisteyttä, maiseman rumentumista, viihtyisyyden vähentymistä ja niihin rinnastettavaa muuta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle (roskaamiskielto).

Jätehuoltolain 33 §:n 1 momentin mukaan se, jonka toiminnasta tai menettelystä aiheutuu roskaantumista, on velvollinen puhdistamaan roskaantuneen alueen.

Saatu selvitys

Entisen makeistehtaan teollisuuskiinteistön 853-84-24-28 omistajia ovat kiinteistötietojärjestelmän mukaan vuodesta 2010 olleet Kiinteistö Oy Turun Living Center, Kiinteistö Oy Leaf Center ja Kiinteistö Oy Kärsämäen Puutalot. Asiakirjojen mukaan kiinteistö sijaitsee I luokan pohjavesialueella. Huhtamäki Oyj tai sen edeltäjäyhtiöt ovat toimineet alueella ainakin 1940-luvulta vuoteen 1999 saakka, jolloin kiinteistö on myyty Leaf Oy:lle.

Kiinteistön maaperässä on todettu olevan öljyhiilivetyjä entisen lämpökeskuksen alueella, jossa sijaitsevat myös neljä käytöstä poistettua maanalaista öljysäiliötä ja maanpäällinen öljysäiliö. Asiakirjoissa olevan kartta-aineiston mukaan pilaantunut maaperä sijaitsee käytöstä poistettujen maanalaisten öljysäiliöiden ympärillä. Maanalaiset säiliöt ovat olleet käytössä arviolta 1950-luvulta alkaen vuoteen 1993 saakka, jolloin ne korvattiin maanpäällisellä säiliöllä. Golder Associates Oy on 23.10.2009 laatinut maaperän pilaantuneisuuden ja kunnostustarpeen arvioinnin, jota Ramboll Finland Oy:n 15.3.2010 päivätty lausunto täydentää. Golder Associates Oy:n laatiman arvioinnin mukaan haitta-aineiden levinneisyys ulottuu myös lämpökeskusrakennuksen alle ja kohdealueen maaperässä on todettu haitta-aineita ylemmän ohjearvon ylittävinä pitoisuuksina noin 2–6 metrin syvyydessä. Lisäksi Huhtamäki Oyj on vuonna 2012 teettänyt ENVIRON Corporation Finland Oy:llä täydentävän maaperä- ja pohjavesitutkimuksen, jonka mukaan useissa näytepisteissä öljyhiilivetyjen kokonaispitoisuus ylitti viitteellisen vaarallisen jätteen raja-arvon. ENVIRON Corporation Finland Oy on myös laatinut toukokuussa 2013 luonnoksen toimenpidesuunnitelmaksi maaperässä olevan pilaantuman poistamiseksi. Pilaantunut alue sijaitsee lämpökeskusrakennusten välissä ja osittain lämpökeskusrakennuksen alla.

Oikeudellinen arviointi

Edellä lausutun perusteella ja kun pilaantumisen laajuuden ja sijainnin ohella otetaan erityisesti huomioon se, että muutoksenhakijan luopuessa kiinteistöstä vuonna 1999 käytössä on ollut jo maanpäällinen säiliö, hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on riittävästi selvitetty alueen pilaantumisen johtuneen todennäköisesti maanalaisten säiliöiden vuotamisesta sinä aikana, kun alue on ollut Huhtamäki Oyj:n hallussa. Koska maanalaisten säiliöiden käyttö on loppunut vuonna 1993, pilaantumisen voidaan katsoa tapahtuneen ennen jätelain voimaantuloa 1.1.1994 ja alkaneen tai jatkuneen jätehuoltolain voimassaoloaikana. Puhdistamisvastuun kohdentamisen osalta noudatetaan niitä säännöksiä, jotka ovat olleet voimassa silloin, kun pilaantuminen on aiheutettu, eli tässä tapauksessa jätehuoltolain säännöksiä. Jätehuoltolain 32 §:ssä tarkoitettuun kiellettyyn roskaamiseen on rinnastettava myös se, että ennen kyseisen lain voimaantuloa alkaneen roskaamisen annetaan jatkua. Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on kysymys jätehuoltolain 32 §:ssä tarkoitetusta roskaamisesta. Jätehuoltolain 33 §:n 1 momentin ja ympäristöoikeudellisen aiheuttamisperiaatteen mukaisesti puhdistamisvastuu on ensisijaisesti aiheuttajalla. Näin ollen Huhtamäki Oyj:n voidaan katsoa olevan vastuussa kiinteistön 853-84-24-28 puhdistamisesta. Valituksenalainen päätös on siten voitu kohdistaa muutoksenhakijaan ja valitus on tältä osin hylättävä. Sillä, koska kiinteistön seuraava omistaja on ilmoittanut maaperän pilaantumisesta viranomaisille, ei ole asiassa ratkaisevaa merkitystä.

Jätehuoltolain 32 §:ssä tai 33 §:ssä ei ollut nimenomaisia säännöksiä pilaantuneen alueen laajuuden tai puhdistustarpeen selvittämisestä. Kun lisäksi otetaan huomioon ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain 22 §:n 1 momentti, asian käsittelyyn ja menettelyyn sovelletaan ympäristönsuojelulakia. Kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunta on velvoittanut Huhtamäki Oyj:n puhdistamaan tontin pilaantuneen maaperän 31.5.2014 mennessä ja määrännyt samalla yhtiön esittämään 30 päivää ennen puhdistustyön aloittamista ilmoituksen tai lupahakemuksen pilaantuneen maaperän puhdistamisesta. Päätöksen mukaan puhdistettavan alueen lopulliset rajaukset määräytyvät puhdistustyön etenemisen mukaan. Näin kiinteistöllä suoritettavat toimenpiteet ja puhdistustaso määräytyisivät tosiasiallisesti vasta myöhemmin ilmoituksen tai hakemuksen perusteella, minkä jälkeen puhdistamiseen voidaan ryhtyä. Hallinto-oikeus katsoo, että samassa päätöksessä ei ole näissä oloissa voitu asettaa sekä alueen puhdistamisaikataulua että ilmoituksen tai lupahakemuksen tekemistä koskevia velvoitteita. Valituksenalaisessa päätöksessä asetettu puhdistamisvelvoite määräaikoineen on ollut ennenaikainen. Näin ollen puhdistamisvelvoite ja sen tehosteeksi asetettu uhkasakko on kumottava.

Hallinto-oikeus on tehty ratkaisu huomioon ottaen muuttanut valituksenalaisen päätöksen toista kappaletta edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla. Kysymys alueella edellytettävästä puhdistustasosta ratkaistaan Huhtamäki Oyj:n tekemän ilmoituksen tai hakemuksen johdosta annettavassa päätöksessä.

Asian näin päättyessä lausuminen muista valitusperusteista raukeaa.

Täytäntöönpano

Ympäristönsuojelulain 101 §:n 3 momentin mukaan viranomainen voi määrätä, että muun muassa 78 ja 79 §:ssä tarkoitettua määräystä tai päätöstä on muutoksenhausta huolimatta noudatettava.

Kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunnan päätös ei ole tullut lainvoimaiseksi, koska siitä on valitettu, eikä lautakunta ole myöskään antanut ympäristönsuojelulain 101 §:n 3 momentissa tarkoitettua määräystä. Näin ollen valituksenalaista päätöstä ei voida panna täytäntöön. Täytäntöönpanon kieltämistä tai keskeyttämistä koskeva pyyntö on siten aiheeton.

Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä 74 §:ssä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asiassa annettu ratkaisu huomioon otettuna ei ole kohtuutonta, että muutoksenhakija joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian laatu ja tulkinnanvaraisuus huomioon otettuna ei ole kohtuutonta, että Cloetta Suomi Oy sekä Kiinteistö Oy Leaf Center, Kiinteistö Oy Turun Living Center ja Kiinteistö Oy Kärsämäen Puutalot joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Hanna Nieminen-Finne, joka on myös esitellyt asian, ja Sauli Viitasaari.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Huhtamäki Oyj on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja yhtiö vapautetaan maaperän pilaantumista koskevasta vastuusta. Lisäksi yhtiö on vaatinut Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunnan velvoittamista korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut sekä hallinto-oikeuden että korkeimman hallinto-oikeuden osalta.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunnan päätös tulisi kumota jo yksinomaan sillä perusteella, ettei lautakunta ole ollut toimivaltainen käsittelemään valituksenalaista asiaa. Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunta on perusteettomasti ottanut toimivallan Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta (ELY-keskus), jossa valituksenalainen asia on tullut ensimmäisenä vireille 28.10.2009. ELY-keskuksen lakisääteinen valvontavastuu ei ole voinut päättyä suositusluonteisen lausunnon antamiseen 24.3.2010.

Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunta on perustanut oman toimivaltansa siihen, että ympäristöministeriö on 9.4.2010 antamallaan päätöksellä siirtänyt sille toimivallan ympäristönsuojelulain 12 luvun mukaisissa, pilaantunutta maaperää koskevissa asioissa 1.5.2010 lähtien.

Valituksenalaisena oleva asia on tullut ensi kertaa vireille ELY-keskuksessa 28.10.2009 Leaf Leasingin jätettyä sinne lausuntopyynnön. Samalla asialle on annettu oma diaarionumero (VARELY/179/07.00/2010). ELY-keskus on tämän jälkeen, saatuaan vielä Golder Associates Oy:n raportin tarkennuksen 10.2.2010, pyytänyt lausunnot Turun kaupungin ympäristönsuojelutoimistolta ja kiinteistön nykyisiltä omistajilta. Saatuaan nämä lausunnot ELY-keskus on antanut lausunnon asiassa. ELY-keskus on lausunnollaan toteuttanut ympäristönsuojelulain 12 luvun mukaista valvontatehtävää Leaf Leasing Oy:n ilmoituksen johdosta. ELY-keskus on myös jo lausunnossa kehottanut vastuullista ryhtymään puhdistustöihin.

Asian vireilläolosta huolimatta asian käsittelyä on myöhemmin jatkanut Turun ympäristönsuojelutoimisto. Näin ei olisi saanut tapahtua. Ympäristönsuojelulain 80 §:n 2 momentin perusteella ennen toimivallan siirtoa (tässä 1.5.2010) vireille tulleet asiat tulee käsitellä loppuun ELY-keskuksessa. Pelkästään se, että ELY-keskuksen ja Turun ympäristönsuojelutoimiston edustajat vetoavat keskenään laatimaansa muistioon toimivallan siirron aiheuttamista toimenpiteistä, ei riitä perusteluksi toimivallan siirron laillisuudesta.

ELY-keskus on sittemmin 18.8.2011 asiassa antamassaan lausunnossa vedonnut siihen, että se on lausunnossaan 24.3.2010 antanut vain arviointiraportin maaperän pilaantuneisuudesta ja puhdistamistarpeesta ja ettei lausunto sisällä esimerkiksi hallintopakkomenettelyyn kuuluvia kehotuksia tai määräyksiä. ELY-keskuksen lausunnon antaminen on osa valvontakokonaisuutta. Ympäristönsuojelulain mukaisessa valvonnassa on kyse prosessista, kuten myös ELY-keskus on itse 13.10.2014 hallinto-oikeudelle antamassaan lausumassa vahvistanut, eikä lain 12 lukuun liittyviä valvontatehtäviä ole tarkoitettu itsenäisiksi tai erillisiksi (osa)kokonaisuuksiksi, jotka oikeuttaisivat toimivallan siirtämiseen kesken asian käsittelyn. Yksinomaan suositusluontoisen lausunnon antaminen ei ole siten voinut päättää asian vireilläoloa ELY-keskuksessa. Asian vireilläolo ELY-keskuksessa päättyy vasta, kun maaperä on hyväksytyllä tavalla puhdistettu.

Oikeuskirjallisuuden mukaan hallintoasian käsittely päättyy pääsääntöisesti silloin, kun asia ratkaistaan ja siinä annetaan päätös. Nimenomaisen päätöksen lisäksi asian käsittelyn päättäminen voi tapahtua siten, että asian käsittelystä luovutaan tai käsittely viranomaisessa tosiasiallisesti loppuu, vaikka tästä ei tehtäisikään nimenomaista päätöstä. Tästäkään näkökulmasta ympäristönsuojelulain mukainen valvontaviranomaisen vastuu ei voi maaperän pilaantumistilanteissa päättyä lausunnon antamiseen, vaan asia päättyy aina tosiasiassa maaperän puhdistamiseen, vapaaehtoisin toimenpitein tai hallintopakolla.

Diaariotiedoista ilmenee myös, että Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunta on itse asiassa jatkanut asian käsittelyä myöhemmin samalla diaarionumerolla, kuin millä se on antanut ensimmäisen lausuntonsa ELY-keskukselle 17.2.2010. Lautakunta on siten itsekin katsonut kyseessä olevan sama asia eikä niinkään uusi ja itsenäinen asia, jonka nojalla toimivallan siirto ympäristöministeriön tekemän päätöksen nojalla olisi juridisesti voinut olla perusteltua.

Hallinto-oikeuden päätös johtaa lopputulokseen, jossa maaperän pilaantumiseen kuuluvia valvontatehtäviä voisivat suorittaa eri viranomaiset saman asian eri vaiheissa. Tämä on vastoin lakia.

Sen lisäksi, että Turun ympäristönsuojelu on perusteetta ottanut toimivallan ELY-keskukselta, on toimivaltaa arvioitaessa huomioitava myös asiassa ilmenevä materiaalinen ongelma. On kyseenalaista, että Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunta on viikko maaperän puhdistamista koskevan päätöksen antamisen jälkeen käsitellyt kiinteistöä koskevaa kaavamuutosta, jonka tarkoituksena on ollut muuttaa alue teollisuusalueesta asuinalueeksi. Päätöksessä on vähintäänkin kyse intressikonfliktista ja puolueettomuuden vaarantumisesta, kun sama instanssi, Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunta, ensin virheellisesti ottaa toimivallan ELY-keskukselta, määrää tämän jälkeen puhdistuksen tekijäksi Huhtamäki Oyj:n ja viimeiseksi käsittelee saman alueen asemakaavamuutosta heti seuraavana asianaan. Turun kaupunki on tehnyt asiassa oman etunsa mukaisen päätöksen.

Huhtamäki Oyj ei ole vastuussa maaperän pilaantumisesta. Yhtiön ollessa kiinteistön omistaja ei ole havaittu pilaantumista eikä tehdyissä tarkastuksissa ole muutoinkaan havaittu vuotoja maaperään tai muuta pilaantumista. Siten ei ole selvitetty, että pilaantuminen olisi aiheutunut Huhtamäki Oyj:n kiinteistöllä harjoittamasta toiminnasta.

Viranomainen ei ole riittävästi lain edellyttämällä tavalla selvittänyt tai perustellut jätehuoltolain mukaista aiheuttajaa, eikä muutoinkaan perustellut Huhtamäki Oyj:n vastuuta asiassa. Koska asiassa on jäänyt epäselväksi nimenomaan pilaantumisen syy ja ajankohta, ei ole yksiselitteisesti selvää, että pilaantuminen olisi aiheutunut yksinomaan vuodoista maanalaisissa säiliöissä, tai etteikö kiinteistö olisi voinut pilaantua jo ennen Huhtamäki Oyj:n omistusaikaa tai mahdollisesti sen jälkeen Leaf Leasing Oy:n toimesta.

Maanalaisten säiliöiden käytöstä poistamisen yhteydessä vuonna 1993 ei havaittu vuotoja maaperään eikä muutoinkaan pilaantunutta maaperää tai kohonneita öljypitoisuuksia. Maanalaiset säiliöt poistettiin käytöstä imemällä säiliöt ensin tyhjäksi, jonka jälkeen tyhjät säiliöt täytettiin hiekalla. Ympäristöviranomainen valvoi säiliöiden käytöstä poistamista. Säiliöt päätettiin jättää paikoilleen sen aikaisen parhaan tietämyksen ja viranomaisen hyväksymän käytännön perusteella. Viranomaisen valvontavastuulla on merkitystä vastuukokonaisuutta arvioitaessa, eikä puhdistamisvastuu voi jäädä Huhtamäki Oyj:lle, kun se on toiminut viranomaisen hyväksymällä tavalla.

Mahdollisia muita pilaantumismekanismeja ei voida myöskään poissulkea. Asiassa ei ole riittävässä määrin selvitetty esimerkiksi maanpäällisen öljysäiliön täyttämistä putkella, joka kulki lämpökeskuksen kellarin läpi. Täyttöpiste sijaitsi pilaantuneeksi todetulla alueella. Asiassa ei ole myöskään selvää, onko pilaantuminen voinut aiheutua jo ennen Huhtamäki Oyj:n omistusaikaa. Makeistehdas on toiminut myös aikaisemmin arviolta vuosien 1916–1930 aikana, eikä viranomainen ole arvioinnissaan ottanut huomioon näiden toiminnanharjoittajien toimia tältä ajalta.

Toisin kuin esimerkiksi ympäristövahinkojen korvaamisesta annetun lain (737/1994) mukaisiin vahinkoihin sovelletaan alennettua näyttötaakkaa, ei maaperän pilaantumisen osalta ole säädetty alennetusta näyttötaakasta. Hallintopakkoasioissa on otettava huomioon niiden indispositiivinen luonne, mikä on omiaan korostamaan näytön ja viranomaisselvityksen laajuutta sekä merkitystä hallintopakon kohteena olevan oikeusturvan takaamiseksi.

Huhtamäki Oyj ei ole vuonna 1999 toteutuneen makeisliiketoiminnan ja kiinteistön luovutuksen jälkeen ollut missään tekemisissä kiinteistön kanssa. Liiketoiminnan luovutuksen yhteydessä Huhtamäki luovutti kaiken kiinteistöön liittyvän dokumentaation ja työntekijät Leaf Leasing Oy:lle. Oikeuskirjallisuudessa todetulla tavalla yhteisvastuu eri seuraajatahojen kesken voi viritä, jos vahinkoja tai niiden ajankohtia ei pystytä eritellysti jälkikäteen kohdentamaan tiettyyn toiminnanharjoittajaan. Ottaen huomioon myös Leaf Leasing Oy:n passiivisuus ja toisaalta peittely asian selvittämiseksi, Leaf Leasing Oy:n olevan vähintäänkin osavastuussa, ellei jopa aiheuttajana vastuussa maaperän pilaantumisesta.

Leaf Leasing Oy:n vastuuta arvioitaessa on otettava huomioon myös se, että omistajanvaihdostilanteet voivat vaikuttaa julkisoikeudellisen vastuun arviointiin. Oikeuskirjallisuudessa on katsottu, että yrityskauppatilanteissa, joissa luovutuksensaaja jatkaa edeltäjän toimintaa, saaja voi olla ensisijaisen aiheuttajan asemassa sen lisäksi, että tämä on samalla myös kiinteistön nykyinen haltija.

Huhtamäki Oyj on joka tapauksessa pyrkinyt osaltaan aktiivisesti selvittämään asiaa. Yhtiö on antanut kaiken sillä hallussaan olevan tiedon viranomaiselle ja tehnyt omalla kustannuksellaan lisäselvityksiä. Epäselvyys asiassa ei johdu Huhtamäki Oyj:n tai sen toimista.

Leaf Leasing Oy on ollut pilaantumisesta tietoinen huomattavasti ennen Huhtamäki Oyj:tä ja viranomaisia, eikä Leaf Leasing Oy ole missään vaiheessa reklamoinut tai informoinut asiasta Huhtamäki Oyj:tä tai viranomaisia. Leaf Leasing Oy on jo pelkästään passiivisuudellaan vähintäänkin osallinen valituksenalaisessa asiassa, ellei jopa kokonaan vastuussa pilaantumisesta aiemmin todetulla tavalla pilaantumisen mahdollisena aiheuttajana. Tältä osin on syytä erityisesti huomata Environ Oy:n toimenpideraportissa todettu mahdollisuus maanpäällisten säiliöiden ylitäytön aiheuttamasta pilaantumisesta.

Pilaantumisesta tietoinen haltija toimii maaperän pilaamiskiellon vastaisesti siltä osin kuin jättää ainetta tai vastaavaa maaperään. Mikäli aiheutunut pilaantuminen ei itsestään puhdistu tai ei pysy muun muassa vaikuttavuudeltaan, määrältään, laadultaan, koostumukseltaan ja laajuudeltaan (pinta-alaltaan ja tilavuudeltaan) täsmälleen samana, niin tällöin ympäristön tilan voidaan katsoa huonontuvan ja täyttävän ympäristönsuojelulain mukaisen pilaantumisen määritelmän.

Golder Associates Oy:n vuonna 2009 laatima maaperän pilaantuneisuuden ja kunnostustarpeen arviointi ei poikennut olennaisesti Geo-Master Oy:n vuonna 2005 tekemässä maaperän haitta-aineselvityksessä havaituista pitoisuuksista. Tästä huolimatta Leaf Leasing Oy ryhtyi toimenpiteisiin maaperän kunnostamiseksi vasta vuonna 2009, vaikkei mitään konkreettista uutta tietoa pilaantumisesta ollut tullut ilmi.

Hallinto-oikeus on perusteettomasti hylännyt Huhtamäki Oyj:n asiassa esittämän editiovaatimuksen Leaf Leasing Oy:n ja kiinteistön nykyisten omistajien välisestä sovintosopimuksesta tai -sopimuksista vuodelta 2012. Edellä todetusti viranomainen eivätkä osapuolet ole kyenneet selvittämään tarkoin pilaantumisen ajankohtaa taikka sen tapahtumamekanismia, eikä siten myöskään pilaantumisen aiheuttajaa. Jos vahinkoja taikka niiden ajankohtia ei pystytä jälkikäteen kohdentamaan tiettyyn toiminnanharjoittajaan, on perusteltua tukeutua olemassa oleviin informaatiolähteisiin, mukaan lukien esimerkiksi yksityisoikeudelliset sopimukset. Kysymys ei kuitenkaan ole siitä, että sopimuksiin vedottaisiin suoraan vastuuperusteena, vaan kyse on puhtaasti asiaan liittyvien tosiseikkojen selvittämisestä näitä asiakirjoja hyödyntämällä. Sopimuksilla voi olla todistusarvoa eri osapuolten välillä sen perusteella, mitä sopimuksissa on todettu pilaantumisesta ja sen puhdistamisesta.

Lain mukaan editiomääräyksen antamiseksi on riittävää, että asiakirjan sisällöllä voi olla merkitystä asiassa ja sen ratkaisun kannalta. Koska sopimukset liittyvät suoraan kiinteistöön ja siinä olevaan laatuvirheeseen, asiassa ei voida poissulkea sitä, etteikö sopimuksilla ja niiden sisällöllä vähintäänkin voisi olla asiassa merkitystä. Kiinteistön omistajien keskinäisillä sopimuksilla on konkreettinen merkitys erityisesti siltä kannalta, mikä on ollut asiassa todellinen tapahtumainkulku ja mitkä tosiseikat ovat johtaneet edellä mainittujen sopimusten laatimiseen osapuolten välillä.

Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on katsonut, että valitus tulee hylätä, ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Huhtamäki Oyj on kiinteistöllä toimintaa harjoittaneena yrityksenä vastuussa pilaantuneen maaperän puhdistamisesta.

Ympäristöministeriön toimivallan siirtoa koskevan päätöksen mukaan ennen toimivallan siirtoa vireille tulleet asiat käsitellään loppuun sen viranomaisen toimesta, jonka alisuudessa asia on alun perin saatettu vireille. Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ilmoittanut, että asia ei ole ollut heillä vireillä. Tästä syystä toimivalta on ollut lautakunnalla.

Oikeudenkäyntikuluvaatimus on perusteeton, koska lautakunnan päätöstä ei voida pitää hallintolainkäyttölain 74 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisenä. Kuluvaatimus kiistetään myös määrältään.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin antamiinsa lausuntoihin ja katsonut, että hallinto-oikeuden päätöstä ei tule muuttaa.

Cloetta Suomi Oy (entinen Leaf Leasing Oy) on antanut valituksen, vastineen ja lausunnon johdosta vastineen, jossa se on vaatinut, että valitus hylätään perusteettomana ja Huhtamäki Oyj velvoitetaan korvaamaan Cloetta Suomi Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkolain mukaisine korkoineen.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Ympäristövastuu jakautuu julkisoikeudelliseen, yksityisoikeudelliseen ja rikosoikeudelliseen vastuuseen. Valituksessaan Huhtamäki Oyj sekoittaa nämä kolme vastuuperustetta keskenään. Tässä asiassa ei ole eikä voikaan olla miltään osin kyse yksityisoikeudellisesta tai rikosoikeudellisesta vastuusta.

Tässä asiassa on vain ja ainoastaan kyse pilaantumiseen liittyvästä julkisoikeudellisesta vastuusta, eli pilaantuneen alueen puhdistamisvelvollisuudesta. Vastuu määräytyy tässä tapauksessa soveltaen valituksenalaisen viranomaispäätöksen aikana voimassa ollutta ympäristönsuojelulakia sekä ympäristönsuojelulain voimaanpanosta annetun lain 22 §:n mukaisesti edeltävää lainsäädäntöä maaperän pilaantumisesta, eli lähinnä jätehuoltolakia ja mahdollisesti sitä edeltänyttä lainsäädäntöä.

Sekä ympäristönsuojelulain 75 §:n että jätehuoltolain 33 §:n nojalla pilaantumisen aiheuttaja on ensisijaisesti vastuussa aiheuttamastaan pilaantumisesta.

Kaikki Leaf Leasing Oy:n tiedossa olevat tutkimustulokset ja todisteet osoittavat, että pilaantuminen on aiheutunut maanalaisten öljysäiliöiden käytöstä kiinteistöllä. Maanalaiset öljysäiliöt poistettiin käytöstä vuonna 1993, eli ennen kuin Leaf Leasing Oy:stä tuli kiinteistön omistaja, mikä tapahtui vasta 30.6.1999. Näin ollen on mahdotonta, että Leaf Leasing Oy olisi voinut harjoittaa nyt käsiteltävänä olevan pilaantumisen aiheuttanutta toimintaa, eikä Leaf Leasing Oy täten myöskään voi olla julkisoikeudellisessa vastuussa pilaantumisen selvittämisestä tai puhdistamisesta. Leaf Leasing Oy ei ole myöskään rikkonut ympäristönsuojelulain 76 §:n mukaista ilmoitusvelvollisuutta, sillä ilmoitusvelvollisuus koskee lain sanamuodon ja esitöiden nojalla vain ja ainoastaan pilaantumisen aiheuttajaa, joka Leaf Leasing Oy ei ole.

Raskaan polttoöljyn öljyjakeet pidättyvät voimakkaasti maaperään ja liukenevat huonosti veteen. Toisin sanoin, jouduttuaan maaperään raskas polttoöljy pidättyy maaperään ja pysyy paikallaan lähes liikkumattomana, se ei liiku kontaminaatiopisteestä edes pitkällä aikavälillä. Tästä johtuen maaperään joutunut raskas polttoöljy aiheuttaa suurimmat öljyhiilivetypitoisuudet kontaminaatiolähteen kohdalla. Tätä taustaa vasten on erittäin todennäköistä, että pilaantuminen on aiheutunut Huhtamäki Oyj:n käyttämien maanalaisten öljysäiliöiden jonkinlaisesta vuodosta niiden käyttöaikana. Korkeimmat öljyhiilivetyfraktioiden pitoisuudet ovat syvällä maaperän sisällä, maanalaisten öljysäiliöiden alla ja ympärillä, eikä ohjearvot ylittäviä mittaustuloksia esiinny välittömästi maanpinnan alla.

Leaf Leasing Oy ei muutoinkaan ole voinut aiheuttaa pilaantumista. Leaf Leasing Oy käytössä olleen maanpäällisen öljysäiliön ylitäyttö olisi huomattu heti, sillä maanpäällisen öljysäiliön täyttöjärjestelmä oli varustettu ylitäyttösuojalla, johon kuului hälyttävä varolaite. Ylitäyttö olisi lisäksi havaittu myös muissa täytön ja säiliön liityntäkohdissa välittömästi.

Pilaantumista aiheuttavana toimintana tulee nyt kyseessä olevassa tapauksessa pitää vuotaneiden maanalaisten öljysäiliöiden pitämistä ja käyttöä, sillä öljyainekset ovat saatujen selvitysten perusteella joutuneet maaperään maanalaisista öljysäiliöistä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu KHO 12.7.2004 t. 1699 on varsin samankaltainen kuin nyt käsillä oleva tapaus. Ratkaisussa oli kyse maaperän pilaantumisesta, joka oli todennäköisesti aiheutunut öljysäiliöistä, joissa toiminnanharjoittaja oli varastoinut öljyä vuosina 1960–1985. Toiminnanharjoittajan katsottiin olevan vastuussa myös ennen vuotta 1979 tapahtuneesta pilaantumisesta, koska toiminnanharjoittaja oli jatkanut pilaantumista aiheuttavaa toimintaansa (eli öljyn varastointia säiliöissä).

Pilaantumista aiheuttanut toiminta, eli öljyn varastointi kiinteistöllä maanalaisissa öljysäiliöissä, on lakannut vuonna 1993, kun Huhtamäki Oyj poisti säiliöt käytöstä. Huhtamäki Oyj (tai sen edeltäjä- tai konserniyhtiö) on pitänyt ja käyttänyt maanalaisia öljysäiliöitä ennen niiden käytöstä poistamista vuonna 1993. Asiassa ei ole näytetty, että pilaantumisen aiheuttanut toiminta olisi kokonaan lakannut ennen jätehuoltolain voimaantuloa 1.4.1979, joten pilaantumisen aiheuttaneen toiminnan on katsottava jatkuneen jätehuoltolain voimassaoloaikana. Täten Huhtamäki Oyj on pilaantumista aiheuttaneen toiminnan harjoittaja ja pilaantumisen aiheuttajana vastuussa jätehuoltolain ja korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytännön nojalla.

Pilaavana toimintana ei voida pitää makeistehdastoimintaa, vaan nimenomaan maanalaisten öljysäiliöiden pitämistä ja käyttämistä. Pilaantumista aiheuttava toiminta on lakannut vuonna 1993, kun maanalaiset öljysäiliöt poistettiin käytöstä Huhtamäki Oyj:n toimesta. Näin ollen makeistehdastoiminnan luovuttaminen Leaf Leasing Oy:lle ei tarkoita pilaantumista aiheuttavan toiminnan luovuttamista.

Pilaantumista aiheuttava toiminta loppui vuonna 1993, kun maanalaiset öljysäiliöt poistettiin käytöstä. Leaf Leasing Oy:n toimeksiannosta Geo-Master Oy sai selvityksensä valmiiksi vuoden 2005 lopussa. Pilaantumista aiheuttavien maanalaisten öljysäiliöiden poistamisen ja pilaantumisesta saatujen ensimmäisten viitteiden välillä kului näin ollen noin 12 vuotta (1993–2005). Tämän jälkeen kului vielä noin kolmisen vuotta ennen kuin Leaf Leasing Oy teetti lisäselvityksiä vuoden 2009 aikana. Pilaantumisen erityispiirteet huomioiden öljyhiilivedyt eivät todennäköisesti olleet voineet liikkua maaperässä vuoden 1993 jälkeen, eikä pilaantuminen ole siten voinut pahentua, ainakaan sinä lyhyellä reilun kolmen vuoden aikavälillä vuoden 2005 lopun ja vuodenvaihteen 2008–2009 välillä, jolloin Leaf Leasing Oy ja kiinteistön nykyiset omistajat pääsivät yksityisoikeudellisissa riidoissaan sovintoon ja Leaf Leasing Oy saattoi laittaa alulle kiinteistöllä tehtävät tarpeelliset lisätutkimukset.

Loppuvuodesta 2005 valmistunut Geo-Master Oy:n tekemä selvitys oli valitettavasti laadultaan ja laajuudeltaan edelleen puutteellinen. Selvitys ei sisältänyt kaikkia niitä tietoja, joita puhdistamistarpeen arviointi sen aikaisen hallinto- ja oikeuskäytännön mukaan vaatisi. Esimerkiksi selvityksen näytteitä oli otettu liian kapealla tutkimusotoksella ja näytteenottosyvyys oli ilmoitettu epätarkasti. Näytteenoton suppeuden takia vain kahdessa näytepisteessä todettiin ohjearvot ylittäviä öljyhiilivetypitoisuuksia, mikä ei olisi riittänyt pilaantumisen laajuuden selvittämiseen. Geo-Master Oy:n maaperää koskevassa selvityksessä ei myöskään ollut asianmukaisesti arvioitu pilaantumisen riskejä. Selvitystä ei siis olisi voitu pitää puhdistamisvastuun määräytymisen perustana, joten lisäselvitykset olivat välttämättömiä.

Leaf Leasing Oy möi nyt kyseessä olevan kiinteistön sekä pari muuta samalla alueella sijaitsevaa kiinteistöä niiden nykyisille omistajille 15.12.2006 päivätyllä kauppakirjalla. Kaupan myötä kiinteistön hallintaoikeus siirtyi uusille omistajille. Kiinteistökauppaan liittyen Leaf Leasing Oy:n ja nykyisten omistajien välillä syntyi vuonna 2007 erimielisyyksiä, jotka johtivat samana vuonna kahteen, nykyisten omistajien Turun käräjäoikeudessa nostamaan kanteeseen Leaf Leasing Oy:tä vastaan. Nämä yksityisoikeudelliset riidat sovittiin vasta joulukuussa 2008.

Nämä seikat olivat omiaan vaikeuttamaan pilaantumisen laajuuden ja aiheuttajan selvittämistä pikaisella aikataululla. Vasta kun Leaf Leasing Oy:n ja nykyisten omistajien välillä päästiin joulukuussa 2008 sovintoratkaisuun yksityisoikeudellisten riitojen osalta, yhtiö pystyi jatkamaan pilaantumisen laajuuden ja syiden selvittämistä kiinteistöllä yhteisymmärryksessä nykyisten omistajien kanssa. Yhtiö teetti vuonna 2009 uuden maaperäselvityksen, jotta ympäristöviranomaisille voitaisiin toimittaa lainsäädännön vaatimukset täyttävä selvitys maaperän pilaantumisesta.

Golderin vuonna 2009 tekemä selvitys on Geo-Master Oy:n raporttia huomattavasti laajempi ja yksityiskohtaisempi selvitys pilaantumisesta, minkä pohjalta pilaantumisen laajuutta, sijaintia ja aiheuttajaa oli mahdollista arvioida. Kiinteistön historiatietojen ja Golderin raportin perusteella alkoi olla selvää, että pilaantuminen oli aiheutunut kiinteistöllä olleiden maanalaisten öljysäiliöiden pitämisestä ja käyttämisestä. Säiliöt poistettiin käytöstä vuonna 1993, mikä mahdollisti vastuun ajallisen kohdentumisen kiinteistöä silloin käyttäneeseen tahoon, eli Huhtamäki Oyj:een. Näiden selvitysten valmistuttua ja julkisoikeudellisessa vastuussa olevan tahon varmistuttua Leaf Leasing Oy oli yhteydessä toimivaltaiseen viranomaiseen, joka tällöin oli Turun ympäristönsuojelutoimisto, jotta tämä ryhtyisi toimenpiteisiin pilaantumisen osalta.

Huhtamäki Oyj:n harhaanjohtavat väitteet koskien Leaf Leasing Oy:n ja kiinteistön tämänhetkisten omistajien välistä kiinteistökauppaa, erimielisyyksiä ja yksityisoikeudellisia oikeusriitoja eivät mitenkään vaikuta nyt kyseessä olevan julkisoikeudellisen vastuukysymyksen ratkaisemiseen. Editiovaatimus on perusteeton.

Huhtamäki Oyj:n mainitsemasta sovintosopimuksesta ei voida katsoa ilmenevän lisätietoja, jotka muuttaisivat maaperätutkimuksista ilmenneitä tosiseikkoja, jotka selvästi osoittavat, että Huhtamäki Oyj on pilaantumisen aiheuttaja ja siten vastuussa pilaantumisen selvittämisestä ja tarpeelliseksi katsottavasta puhdistamisesta. Sillä, mitä Leaf Leasing Oy:n ja kiinteistöjen nykyisten omistajien välillä on yksityisoikeudellisesti sovittu, ei ole vaikutusta nyt käsiteltävänä olevaan julkisoikeudelliseen vastuukysymykseen.

Kiinteistö Oy Leaf Center, Kiinteistö Oy Turun Living Center ja Kiinteistö Oy Kärsämäen Puutalot ovat antaneet valituksen, vastineen ja lausunnon johdosta vastineen, jossa ne ovat vaatineet valituksen hylkäämistä ja Huhtamäki Oyj:n velvoittamista korvaamaan niiden oikeudenkäyntikulut korkoineen. Vastineessa on todettu muun ohella seuraavaa:

Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunta on asiassa toimivaltainen. Leaf Leasing Oy:n ELY-keskukselta pyytämässä lausunnossa on ollut kyse siitä, että Leaf Leasing Oy on alueen entisenä omistajana, mutta tämänhetkisen tiedon mukaan ei aiheuttajana, pyytänyt ELY-keskuksen kantaa siihen, onko kiinteistöllä tarpeen ryhtyä puhdistamistoimiin. Tiedustelu on pohjautunut maaperän pilaantumista koskeneisiin tutkimuksiin.

ELY-keskuksen 24.3.2010 antaman lausunnon antamiseen perusteella ELY-keskus on lähtenyt siitä, että asian käsittely heillä päättyy ja asianosaisen tulee aikanaan olla yhteydessä tuolloin toimivaltaiseen viranomaiseen. Ei myöskään ole syytä kyseenalaistaa ELY-keskuksen ilmoitusta siitä, että asian käsittely siellä on päättynyt, ja siitä, ettei ELY-keskuksessa ole ollut vireillä alueen puhdistamista koskevaa asiaa lausunnon 24.3.2010 antamisen jälkeen.

Sen sijaan Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunnan käsiteltävänä olleessa asiassa on ollut kyse nimenomaan aiheuttajatahon selvittämisestä, sille annettavan puhdistuskehotuksen antamisesta ja lopulta velvoittavasta, uhkasakolla varustetusta hallintopakkopäätöksestä.

Mitä tulee Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunnan tehtävään käsitellä niin maaperän puhdistamisen määräämistä kuin kaavoitusta koskevia asioita, ympäristöministeriö siirtää ELY-keskuksen päätösvaltaa kaupunkien lautakunnille muutoinkin tilanteissa, joissa sama toimielin käsittelee molempia asioita siinäkin tapauksessa, että kohteena olisi sama kiinteistö.

Usein kaavoituksen yhteydessä rakentamisen tai muiden toimenpiteiden edellytykseksi asetetaan näitä toimia edeltävä kohteen maaperän puhdistamistarpeen selvittäminen. Tarvittavista puhdistamistoimista päättäminen tulee vastaan samoin varmasti usein. Tämä on tiedostettu ympäristöministeriössä ja lainsäädännössä, ja lähtökohtana on luottamus viranomaistoiminnan puolueettomuuteen.

Hallintolaki ei tunne hallinnon toimielimen tai viranomaisen esteellisyyttä, ja viranomainen ei voi olla esteellinen käsittelemään asiaa. Oikeuskirjallisuudessa Mäenpää toteaa, että esteellisyys voi olla vain henkilökohtaista. Toisaalta Mäenpää viittaa siihen, että mikäli viranomaisen puolueettomuus vaarantuu esimerkiksi siksi, että virasto on asianosaisena asiassa, asian käsittely tulisi voida siirtää toiselle viranomaiselle. Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunta ei ole ollut asiassa asianosaisena, vaan kaavoitusta ja maaperän puhdistamista koskevia asioita ratkaisevana viranomaistahona.

Huhtamäki Oyj on aiheuttajana puhdistusvelvollinen. Maanalaiset öljysäiliöt ja lämpökeskus, joiden välittömästä ympäristöstä ja läheisyydestä pilaantunut maaperä on löytynyt, ovat olleet Huhtamäki Oyj:n käytössä 1950-luvulta vuoteen 1993 eli noin 50 vuotta. Maanpäällinen, pilaantuneen alueen ulkopuolella sijaitseva säiliö on otettu käyttöön 1993. Maaperän pilaantumisen sijainnin ja muodon perusteella maaperään päässeet öljyhiilivedyt ovat peräisin tai johtuvat yhtiön maanalaisten öljysäiliöiden käyttämisestä.

Huhtamäki Oyj:n esittämät väitteet muista pilaantumisen mekanismeista ovat perusteettomia. Yhtiö pitää mahdollisena, että maanpäällistä säiliötä täytettäessä öljyä on voitu laittaa vanhojen käytöstä poistettujen ja hiekalla täytettyjen säiliöiden täyttöputkiin, mikä olisi aiheuttanut maaperän pilaantumisen. Environ Oy:n raportin mukaan kaikkien maanalaisten öljysäiliöiden täyttö- ja tuuletusputket on poistettu. Ajankohdasta ei ole tietoa, mutta loogisin lopputulema on, että ne on poistettu samalla kun säiliöt on poistettu käytöstä. Mikäli Huhtamäki Oyj olisi jättänyt vanhat täyttöputket paikoilleen siten, etteivät ne enää johda säiliöihin, yhtiö olisi toiminut huolimattomasti ja olisi itse vastuussa tätäkin kautta.

Lisäksi maanpäälliseen säiliöön johtava putki on kulkenut sisätiloissa, joissa ei ole havaittavissa vuotoja. Kuljettuaan rakennuksen läpi rakennuksen toisella puolella sijainneeseen maanpäälliseen säiliöön, täyttöputki kulkee muutaman metrin matkan maan alla. Tuolla alueella ei ole vuotoja eikä pilaantumista.

Huhtamäki Oy on esittänyt lisäksi, ettei asiassa ole riittävästi selvitetty sitä, onko pilaantuminen tapahtunut jo ennen yhtiön omistusaikaa. Yhtiö on toiminut kiinteistöllä vuodesta 1930 alkaen. Lämpökeskusrakennus on rakennettu 1950-luvulla. Tuosta lähtien öljysäiliöt ja lämpökeskus, joiden välittömästä ympäristöstä ja läheisyydestä pilaantunut maaperä on löytynyt, ovat olleet yhtiön käytössä aina vuoteen 1993 saakka.

Maaperästä löytynyt öljy on keskitisleitä ja raskaita tisleitä. Bensiiniä ei juuri ole. Näin ollen kyse on lämmitykseen käytetystä öljystä. Öljyä on alettu käyttää Suomessa lämmitykseen 1950-luvulla, jolloin lämpökeskusrakennus on rakennettuja säiliöt otettu käyttöön. Ei ole mitään syytä sille, miksi jokin aiempi toimija olisi voinut aiheuttaa kyseessä olevan laajuisen ja muotoisen, saumattomasti nimenomaan Huhtamäki Oyj:n käyttämien maanalaisten öljysäiliöiden ympärille muotoutuvan ja 2–6 metrin syvyydessä sijaitsevan maaperän pilaantumisen.

Huhtamäki Oyj vetoaa siihen, että säiliöt on poistettu käytöstä asianmukaisesti ja ettei se ole tuossa yhteydessä havainnut pilaantumista. Pilaantunut maamassa sijaitsee 2–6 metrin syvyydessä. Kun yhtiö ei ole säiliöiden käytöstä poiston yhteydessä tutkinut maaperän pilaantumista, sen väitteille ei ole olemassa mitään perusteita eikä siten perusteita, jotka tukisivat sitä, ettei maaperä olisi ollut pilaantunut nykyisessä laajuudessa jo 1993, kun säiliöt poistettiin käytöstä.

Tässä tapauksessa öljyhiilivetyjen maahan pääsyn ajankohdan tarkka selvittäminen ei liene mahdollista. Tyypillisesti öljyhiilivetyjen ikää koskevat tulokset antavat varsin laajan aikahaarukan, josta ei tässä tapauksessa olisi välttämättä hyötyä.

Huhtamäki Oyj vaatii, että Leaf Leasing Oy:n ja kiinteistön nykyisten omistajien välinen sovintosopimus tai sovintosopimukset vuodelta 2012 esitettäisiin tässä prosessissa. Vaatimus on perusteeton ja yksilöimätön eikä täytä oikeudenkäymiskaaren edellytyksiä. Mahdollisilla väitetyillä kahdenvälisillä yksityisoikeudellisilla sopimuksilla ei ole eikä voi olla mitään vaikutusta tässä asiassa, jossa on arvioitavana Huhtamäki Oyj:n julkisoikeudellinen vastuu pilaantuneen maaperän ja pohjaveden puhdistamisesta. Yksityisoikeudellisilla sopimuksilla ei voida vaikuttaa sanottuun vastuuseen.

Asiakirjan yksilöintivaatimus sisältää vaatimuksen siitä, että editiovaatimuksen esittäjä ilmoittaa kysymyksessä olevan asiakirjan laatimisajankohdan ja lajin. Nyt Huhtamäki puhuu epämääräisesti sovintosopimuksesta tai sovintosopimuksista ja vuodesta 2012. Editiovaatimuksen kohteena olevan asiakirjan yksilöinti vaatimukset eivät täyty.

Toiseksi editiovaatimuksen esittäjän on nimettävä todistusteema (faktaväite), jonka toteennäyttämiseksi asiakirja halutaan esitettäväksi. Huhtamäki Oyj ei ole esittänyt yhtäkään todistusteemaa, jota sen väittämällä asiakirjalla tultaisiin näyttämään toteen. Ylipäänsä kolmansien väliset sopimukset eivät voi osoittaa mitään Huhtamäki Oyj:n vastuusta.

Huhtamäki Oyj on antanut lausunnon ja vastineiden johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Huhtamäki Oyj:n vaatimus Leaf Leasing Oy:n ja kiinteistön nykyisten omistajien Kiinteistö Oy Leaf Centerin, Kiinteistö Oy Turun Living Centerin ja Kiinteistö Oy Kärsämäen Puutalojen välisten sovintosopimusten esittämisestä hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Huhtamäki Oyj:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja hallinto-oikeudessa koskevat vaatimukset hylätään. Cloetta Suomi Oy:n sekä Kiinteistö Oy Leaf Center, Kiinteistö Oy Turun Living Center ja Kiinteistö Oy Kärsämäen Puutalot oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Editiovaatimuksen hylkääminen

Hallintolainkäyttölain 42 §:n (799/2015) mukaan asiakirjan ja esineen esittämiseen valitusviranomaiselle sovelletaan, mitä siitä säädetään oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 39 ja 40 §:ssä. Hallintolainkäyttölain 42 §:n muutosta koskeva laki 799/2015 on tullut voimaan 1.1.2016.

Oikeudenkäymiskaaren 17 luvun (732/2015) 40 §:n 1 momentin mukaan tuomioistuin voi määrätä esineen tai asiakirjan tuotavaksi tuomioistuimeen taikka katselmuksen toimitettavaksi, jos esineellä tai asiakirjalla voi olla merkitystä näyttönä tai jos katselmuksen toimittamisella voi olla merkitystä näytön saamiseksi.

Huhtamäki Oyj on vaatinut Leaf Leasing Oy:n ja kiinteistön nykyisten omistajien Kiinteistö Oy Leaf Centerin, Kiinteistö Oy Turun Living Centerin ja Kiinteistö Oy Kärsämäen Puutalojen velvoittamista esittämään yhtiöiden välillä vuonna 2012 tehdyt sovintosopimukset. Huhtamäki Oyj on katsonut, että sopimuksilla voi olla todistusarvoa sen perusteella, mitä sopimuksissa on todettu maaperän pilaantumisesta ja sen puhdistamisesta. Yhtiö on perustellut lisäselvityksen tarvetta erityisesti sillä, että maaperän pilaantumisen tarkkaa ajankohtaa ei ole pystytty selvittämään.

Leaf Leasing Oy on ostanut kiinteistön 853–84-24-28 Huhtamäki Oyj:ltä vuonna 1999 ja myynyt sen edelleen kiinteistön nykyisille omistajille vuonna 2006. Saadun selvityksen mukaan Leaf Leasing Oy:n toimesta on teetetty kiinteistön maaperän pilaantuneisuuteen liittyneitä tutkimuksia vuosina 2005–2009. Huhtamäki Oyj on puolestaan itse teettänyt maaperän pilaantumiseen liittyviä tarkempia selvityksiä vuosina 2011–2013. Kun otetaan huomioon nämä maaperän pilaantumiseen liittyvät, useiden vuosien aikana tehdyt selvitykset, ja erityisesti se, että viimeisimmät selvitykset on teetetty Huhtamäki Oyj:n toimesta, ei Leaf Leasing Oy:n ja kiinteistön nykyisten omistajien välillä vuonna 2012 tehdyillä sopimuksilla voida arvioida saatavan nyt kysymyksessä olevan asian käsittelyn kannalta merkityksellistä lisäselvitystä maaperän pilaantumisesta ja sen ajankohdasta.

2. Valituksen hylkääminen

Sovellettavat säännökset

Uusi ympäristönsuojelulaki (527/2014) on tullut voimaan 1.9.2014 ja sillä on kumottu vanha ympäristönsuojelulaki (86/2000). Lain 229 §:n 1 momentin mukaan hallintoviranomaisessa tai tuomioistuimessa lain voimaan tullessa vireillä olevat asiat käsitellään ja ratkaistaan lain voimaan tullessa voimassa olleiden säännösten mukaisesti, jollei jäljempänä toisin säädetä. Lain 237 §:n mukaan velvollisuuteen puhdistaa ennen uuden ympäristönsuojelulain voimaantuloa pilaantunut maaperä sovelletaan 133 §:ää, jos pilaantuminen on aiheutettu 31 päivän joulukuuta 1993 jälkeen. Ympäristönsuojelulain 135 ja 136 §:n tai kumotun vanhan ympäristönsuojelulain (86/2000) 14 §:n nojalla annettua valtioneuvoston asetusta sovelletaan kuitenkin myös ennen 1 päivää tammikuuta 1994 aiheutettuun maaperän pilaantumiseen.

Ympäristönsuojelulainsäädännön voimaanpanosta annetun lain (113/2000) 22 §:n 1 momentin mukaan ennen ympäristönsuojelulain voimaantuloa tapahtuneeseen maaperän pilaantumiseen sovelletaan ympäristönsuojelulain 12 luvun säännöksiä, jos pilaantuminen on aiheutettu jätelain voimaantulon jälkeen. Muuhun maaperän pilaantumiseen sovelletaan aiemmin voimassa olleita säännöksiä ottaen huomioon, mitä jätelain 77 §:ssä säädetään. Asian käsittelyyn ja menettelyyn sovelletaan kuitenkin ympäristönsuojelulakia.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 77 §:n 1 momentin mukaan, jos maaperä tai pohjavesi on ilmeisesti pilaantunut, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi määrätä puhdistamisesta 75 §:n mukaan vastuussa olevan selvittämään pilaantuneen alueen laajuuden ja puhdistamistarpeen. Määräys annetaan noudattaen soveltuvin osin, mitä 13 luvussa säädetään.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 79 §:n 1 momentin mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen on määrättävä pilaantuneen maaperän tai pohjaveden puhdistamisesta, jollei puhdistamisesta lain 75 §:n mukaan vastuussa oleva ryhdy siihen. Määräys annetaan noudattaen soveltuvin osin, mitä lain 13 luvussa säädetään.

Ympäristönsuojelulain 80 §:n 1 momentin mukaan ympäristöministeriö voi kunnan hakemuksesta ja kuultuaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusta ja aluehallintovirastoa päättää, että pilaantunutta maaperää koskevissa lain 12 luvussa tarkoitetuissa asioissa, lukuun ottamatta 75 §:n 3 momenttia, toimivaltaisena viranomaisena toimii kunnan ympäristönsuojeluviranomainen. Pykälän 2 momentin mukaan ennen toimivallan siirtoa koskevan päätöksen tekemistä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa vireille tulleet 1 momentissa tarkoitetut asiat käsitellään loppuun elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksessa.

Jätelain (1072/1993) 77 §:n 2 momentin mukaan maaperän saastumiseen, joka oli tapahtunut ennen jätelain voimaantuloa, sovellettiin jätelain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä. Jätelain 77 §:n 2 momentin perustelujen (HE 77/1993 vp, hallituksen esityksessä 76 §:n 2 momentti) mukaan momentissa tarkoitettuun maaperän saastumiseen sovellettaisiin jätehuoltolain säännöksiä ja niiden soveltamisessa muodostunutta oikeuskäytäntöä. Määräys saastuneen maaperän puhdistamiseksi voitaisiin hallituksen esityksen perustelujen mukaan antaa, jos se olisi ollut annettavissa jätehuoltolain 21 tai 33 §:n nojalla.

Jätehuoltolain (673/1978) 32 §:n (203/1987) mukaan ympäristöön ei saa jättää lasia, peltiä, muovia, paperia eikä muutakaan roskaa tai likaa taikka käytöstä poistettua esinettä tai ainetta niin, että siitä aiheutuu haittaa terveydelle, epäsiisteyttä, maiseman rumentumista, viihtyisyyden vähentymistä tai niihin rinnastettavaa muuta haittaa yleiselle tai yksityiselle edulle (roskaamiskielto).

Jätehuoltolain 33 §:n 1 momentin mukaan se, jonka toiminnasta tai menettelystä aiheutuu roskaantumista, on velvollinen puhdistamaan roskaantuneen alueen.

Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunnan toimivalta

Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunnan valituksen kohteena oleva päätös on tehty 24.9.2013 eli ennen uuden ympäristönsuojelulain voimaantuloa. Asian käsittelyn ja menettelyn ja siten myös lautakunnan toimivallan osalta sovellettavaksi tulevat tuolloin voimassa olleen ympäristönsuojelulain (86/2000) säännökset.

Ympäristöministeriö on 9.4.2010 tekemällään päätöksellä päättänyt siirtää Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja Etelä-Suomen aluehallintovirastolta toimivallan käsitellä ympäristönsuojelulain 12 luvussa mainitut pilaantunutta maaperää koskevat asiat, lukuun ottamatta 75 §:n 3 momentin mukaisia asioita, Turun kaupungin alueella Turun kaupungin ympäristö- ja kaavoituslautakunnalle. Toimivallan siirto on päätöksen mukaan tullut voimaan 1.5.2010.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on antanut 24.3.2010 Leaf Leasing Oy:n tekemän lausuntopyynnön johdosta lausunnon maaperän pilaantuneisuuden ja kunnostustarpeen arviointiraportista. ELY-keskuksen lausunto on koskenut samaa kiinteistöä 853–84-24-28 ja kiinteistöllä sijaitsevaa pilaantunutta aluetta, jonka puhdistamisesta Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunta on määrännyt valituksen kohteena olevalla päätöksellään 24.9.2013. Huhtamäki Oyj on valituksessaan katsonut, että ELY-keskuksessa vireillä olleen ympäristönsuojelulain 12 luvussa tarkoitetun asian käsittelyä on jatkettu lautakunnassa vastoin ympäristönsuojelulain (86/2000) 80 §:n 2 momentin säännöstä.

Ympäristönsuojelulain 12 luvun mukaisten maaperän pilaantuneisuuteen liittyvien asioiden käsittely muodostuu useista eri vaiheista, joissa voi olosuhteista riippuen olla kysymys yhdestä tai useammasta hallintoasiasta. ELY-keskuksessa vireillä olleessa asiassa on ollut kysymys ympäristönsuojelulain 77 §:ssä tarkoitetusta pilaantuneen maaperän puhdistustarpeen arvioinnista. Vireillepanijana asiassa on ollut Leaf Leasing Oy. ELY-keskus ei ole asiassa käyttänyt ympäristönsuojelulain 77 §:n 1 momentissa ja lain 13 luvussa tarkoitettua hallintopakkoa, eikä maaperän puhdistamisesta vastuussa oleva ole tuolloin ollut vielä tiedossa. Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunnan päätöksessä 24.9.2013 on puolestaan ollut kysymys ympäristönsuojelulain 79 §:ssä tarkoitetusta määräyksestä pilaantuneen maaperän puhdistamiseksi. Lautakunnan päätöksessä asetetun maaperän puhdistamisvelvoitteen ja hallintopakon kohteena on ollut Huhtamäki Oyj.

Vaikka ELY-keskuksessa vireillä ollut asia ja Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunnan päätös ovat koskeneet samaa pilaantunutta aluetta, ovat ELY-keskuksen lausunto ja lautakunnan päätös koskeneet luonteeltaan erilaisia asioita ja ne on kohdistettu eri tahoille. Lautakunnassa ja ELY-keskuksessa ei edellä esitetyn perusteella voida katsoa olleen kyse saman hallintoasian käsittelystä. Ympäristönsuojelulain 80 §:n 2 momentin säännös ei siten ole ollut esteenä pilaantuneen maaperän puhdistamista koskevan asian käsittelylle lautakunnassa. Asialle kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunnassa annetulla diaarinumerolla ei ole tämän arvioinnin kannalta merkitystä.

Huhtamäki Oyj on valituksessaan lisäksi vedonnut siihen, että päätöksen tehnyt Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunta on valmistellut myös samaa aluetta koskevaa asemakaavamuutosta ja muun muassa hyväksynyt asemakaavaluonnoksen 15.10.2013. Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunnalle maankäyttö- ja rakennuslain nojalla kuuluvien asemakaavoitukseen liittyvien tehtävien hoitaminen ei lähtökohtaisesti vaikuta lautakunnan ympäristönsuojelulakiin perustuvaan toimivaltaan. Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunnan on tullut huolehtia sille kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena kuuluvista tehtävistä.

Pilaantuneen maaperän puhdistamisvelvollisuus

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Huhtamäki Oyj on hallinnut kiinteistöä 853–84-24-28 jo 1930-luvulta vuoteen 1999 saakka ja harjoittanut siellä muun ohella öljyn varastointia 1950-luvulta lähtien. Kiinteistön lämpökeskuksessa on ollut kaksi raskasöljykattilaa, joita varten on ollut neljä maanalaisia öljysäiliöitä. Toisen raskasöljykattilan käytöstä poistamisen ja uusimisen yhteydessä vuonna 1993 poistettiin käytöstä myös maanalaiset öljysäiliöt, jotka korvattiin maanpäällisellä säiliöllä. Maanalaiset säiliöt imettiin tuolloin tyhjiksi ja täytettiin hiekalla.

Alueelta otetuissa maaperänäytteissä on todettu maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista annetun valtioneuvoston asetuksen (214/2007) ylemmän ohjearvon ylittäviä pitoisuuksia öljyhiilivetyjakeita. Maaperästä havaitut öljyhiilivedyt sijaitsevat tutkimusten mukaan entisen lämpökeskuksen alueella maanalaisten öljysäiliöiden alla ja ympärillä. Ohjearvot ylittäviä pitoisuuksia ei ole todettu välittömästi maanpinnan alla, vaan noin 2–6 metrin syvyydessä. Tutkimuksissa ei ole havaittu pohjaveden pilaantumista, vaikka öljyhiilivetyjä sisältävää maa-ainesta on todettu myös pohjavedenpinnan alapuolella.

Jo 1.4.1979 voimaan tulleen jätehuoltolain alkuperäinen roskaamiskieltosäännös on sisältänyt kiellon pilata maaperää, minkä kiellon on tulkittava sisältävän myös nestemäisellä aineella tapahtuneen pilaamisen (ks. KHO 2006:30). Huhtamäki Oyj:n alueella harjoittama öljyvarastointitoiminta on jatkunut jätehuoltolain voimaantulon jälkeen. Kun otetaan huomioon Huhtamäki Oyj:n alueella noin 40 vuoden ajan harjoittama öljyvarastointi maanalaisissa säiliöissä, kiinteistön myöhempi käyttö ja maaperän pilaantuneisuutta koskeneissa selvityksissä saadut tiedot, maaperän pilaantumisen voidaan katsoa tapahtuneen sinä aikana, kun yhtiö on toiminut alueella. Jätehuoltolain 33 §:n 1 momentin mukaan se, jonka toiminnasta tai menettelystä aiheutuu roskaantumista, on velvollinen puhdistamaan roskaantuneen alueen. Tämän vuoksi Huhtamäki Oyj on vastuussa alueen puhdistamisesta. Kun Huhtamäki Oyj on pilaantumisen aiheuttajana ensisijaisesti velvollinen puhdistamaan pilaantuneen maaperän, ei kiinteistön myöhemmillä haltijoilla ole näissä oloissa toissijaisen vastuunsa perusteella puhdistamisvelvollisuutta.

Johtopäätökset ja lopputulos

Turun kaupunkisuunnittelu- ja ympäristölautakunta on ollut toimivaltainen antamaan ympäristönsuojelulain 79 §:ssä tarkoitetun määräyksen kiinteistöllä 853–84-24-28 sijaitsevan pilaantuneen maaperän puhdistamiseksi. Puhdistamisvelvoite on voitu kohdistaa pilaantumisen aiheuttajana Huhtamäki Oyj:n ja velvoitteen sisältö on voitu antaa siten muutettuna kuin se on hallinto-oikeuden päätöksessä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevien vaatimusten hylkääminen

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Huhtamäki Oyj:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei myöskään ole kohtuutonta, että Huhtamäki Oyj on joutunut hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeuden päätöksen, jolla on hylätty Huhtamäki Oyj:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus, muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, myöskään Cloetta Suomi Oy:lle sekä Kiinteistö Oy Leaf Centerille, Kiinteistö Oy Turun Living Centerille ja Kiinteistö Oy Kärsämäen Puutaloille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen ja Mika Seppälä sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Taina Nystén. Asian esittelijä Tuire Taina.