Muu päätös 4616/2016

Asia Ympäristölupaa koskevat valitukset

Valittajat 1. Vantaan Energia Oy

2. A:n kuolinpesän osakkaat

3. Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 25.5.2015 nro 15/0141/2

Asian taustaa

Uudenmaan ympäristökeskus on päätöksellään 30.12.2009 n:o YS 1696 myöntänyt Vantaan Energia Oy:n jätevoimalan (polttoaineteho yhteensä noin 193 MW ja polttokapasiteetti 340 000 t/a syntypaikkalajiteltua jätettä) toiminnalle ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisen ympäristöluvan, johon sisältyvät lupamääräykset 1–42. Määräykset on jaoteltu jätteenpolttoa koskeviin, kaasuturbiinia koskeviin sekä koko toimintaa koskeviin yleisiin määräyksiin.

Lupamääräys 4 on kuulunut seuraavasti:

4. Jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä yhteensä korkeintaan 340 000 t/a. Luettelo polttoon sallituista jätteistä on esitetty ympäristölupapäätöksen liitteessä 2.

Jätevoimalassa ei saa polttaa erilliskerättyjä ongelmajätteitä.

Mikäli poltettavaksi tuodaan jätettä, jonka polttoa ei ole edellä sallittu, on jäte viipymättä palautettava sen haltijalle tai toimitettava paikkaan, jolla on ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa kyseisen jätteen käsittelyyn.

Vaasan hallinto-oikeus on 30.12.2011 antamallaan päätöksellä n:o 11/0369/1 B:n ja hänen asiakumppaniensa ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valituksista kumonnut liitteen 2 lupamääräyksestä 4 ja muuttanut lupamääräyksen 4 toista kappaletta siten, että lupamääräys 4 muutetuilta osin on kuulunut seuraavasti (muutokset kursiivilla):

4. Jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä yhteensä korkeintaan 340 000 t/a. (poistettu tekstiä)

Jätevoimalassa ei saa polttaa erilliskerättyjä ongelmajätteitä eikä materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä.

= = =

Korkein hallinto-oikeus on 17.1.2013 antamallaan päätöksellä taltionumero 229 kumonnut hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus oli kumonnut lupamääräyksen 4 liitteen 2 (luettelo jätevoimalassa poltettavaksi sallituista jätteistä) ja mainitun lupamääräyksen liitettä 2 koskevan viittauksen. Korkein hallinto-oikeus on palauttanut asian mainitulta osin Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus on hylännyt Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) valituksen siltä osin kuin se on koskenut lupamääräyksen 4 toiseen kappaleeseen tehtyä lisäystä, jolla on kielletty materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjen jätteiden polttamista.

Korkein hallinto-oikeus on perustellut päätöstään mainitulta osin muun ohella seuraavasti:

Yhtiön ja ELY-keskuksen lupamääräyksen 4 liitettä 2 koskevat vaatimukset

= = =

Oikeudellinen arvio

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, kumonnut lupamääräyksen 4 liitteen 2 sekä poistanut mainitun lupamääräyksen ensimmäisestä kappaleesta liitettä 2 koskeneen viittauksen.

Vantaan Energia Oy on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden lupamääräykseen 4 tekemä muutos kumotaan siltä osin kuin lupamääräyksestä on poistettu viittaus liitteeseen 2 ja liite 2 saatetaan voimaan sellaisena kuin se oli ympäristökeskuksen päätöksessä. Yhtiön mukaan hallinto-oikeus on ympäristönsuojelulain vastaisesti sekä tarpeettomasti ja perusteettomasti ilman kytkentää laitoksen päästöihin rajannut lupamääräyksestä pois muut kuin syntypaikkalajitellut yhdyskuntajätteet ja niihin rinnastettavat syntypaikkalajitellut jätteet, jotka lueteltiin lupapäätöksen liitteessä 2. Arinatekniikkaan perustuva laitos on mitoitettu ja suunniteltu myös liitteen 2 mukaisten jätteiden polttamiseen, eikä niiden poisjättäminen vaikuta laitoksen päästöihin ainakaan niitä vähentäen. Kyse ei ole ympäristönsuojelulain 43 §:n 2 momentissa tarkoitetusta laitoksesta, jonka raaka-aineen käyttöä voitaisiin ilman päästö- tai vaikutuskytkentää rajoittaa. Laitoksen YVA-menettelyssä ovat myös olleet mukana kaikki ne palavat jätteet, joita nykyisin otetaan vastaan Ämmässuon kaatopaikalle.

ELY-keskus on valituksessaan tältä osin vaatinut, että hallinto-oikeuden lupamääräykseen 4 tekemä muutos kumotaan, koska kysymyksessä oleva muutos tekee sallittujen polttoaineiden määritelmästä alkuperäistä epätäsmällisemmän. Se hankaloittaa jätevoimalan toiminnan valvontaa. Vaarana on, että valvova viranomainen joutuu ottamaan toistuvasti kantaa yksittäisten jätekuormien soveltuvuuteen laitoksen polttoaineeksi.

Ympäristökeskuksen päätöksen lupamääräyksen 4 liite 2 sisältää luettelon jätevoimalassa poltettavaksi sallituista jätteistä, pois lukien erilliskerätyt ongelmajätteet. Liitteen 2 mukaan jätevoimalassa poltettavaksi sallitut jätteet sisältävät syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä (ympäristöministeriön asetuksen (1129/2001) mukaiset jätekoodit 20 02 01–20 03 99) yhteensä 340 000 t/a ja lisäksi muita erilliskerättyjä jätejakeita yhteensä 175 000 t/a, kuitenkin siten, että poltettavien jätteiden määrä on yhteensä enintään 340 000 t/a. Mainitun liitteen mukaan jätevoimalassa ei kuitenkaan saa polttaa erilliskerättyjä ongelmajätteitä. Tässä luettelossa mainituilla ongelmajätteillä tarkoitetaan tavanomaisten jätteiden seassa olevia pieniä ongelmajätemääriä.

Ympäristölupahakemuksen mukaan jätteenpolttokattiloiden polttoaine koostuu syntypaikkalajitellusta yhdyskuntajätteestä ja muista erilliskerätyistä jätejakeista siten, että poltettava jäte käsittää pääosin yhdyskunnista peräisin olevaa syntypaikkalajiteltua sekajätettä 340 000 t/a ja lisäksi yhteensä 175 000 t/a teollisuudesta, jätteenkäsittelystä ja muista toiminnoista syntyviä jätteitä. Ympäristökeskus ei päätöksessään ole myöntänyt lupaa polttaa erilliskerättyjä ongelmajätteitä, joita hakemuksen mukaan on ollut 5 000 t/a. Muilta osin ympäristökeskus on päätöksessään hyväksynyt hakemuksessa poltettavaksi esitetyt jätejakeet, jotka ovat sisältyneet liitteen 2 poltettavien jätteiden luetteloon. Ympäristökeskuksen päätöksen perustelujen mukaan muut hakemuksessa tarkoitetut ja siis poltettavaksi sallitut jätejakeet voidaan rinnastaa jätevoimalan ympäristövaikutusten arviointiselostuksessa (YVA-selostus) tarkastelun kohteena olleeseen yhdyskuntien syntypaikkalajiteltuun sekajätteeseen, jos niiden joukossa ei ole erilliskerättyjä ongelmajätteitä. Päätöksen perustelujen mukaan jätevoimalassa on sallittu poltettavaksi syntypaikkalajitellun jätteen normaalisti sisältämät pienet määrät ongelmajätteitä tai muita haitallisia päästöjä aiheuttavia jätteitä, kuten PVC-muovia.

Kuten hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, ympäristökeskuksen päätöksellä hyväksytyn liitteen 2 luettelon mukaisiin jätejakeisiin on kuitenkin sisältynyt lukuisia yleisimpien jätteiden sekä ongelmajätteiden luettelosta annetun ympäristöministeriön asetuksen (1129/2001) luokituksen mukaan ongelmajätteitä sisältäviä jätejakeita. Kumotun liitteen 2 mukaisten kulloinkin poltettavien jätejakeiden määrät voivat vaihdella, mutta yhteensä poltettavan jätteen määrä voi olla enintään 340 000 t/a. YVA-selostuksessa on tarkasteltu syntypaikkalajitellun sekajätteen polttoa jätevoimalassa perustuen arinapolttotekniikkaan. YVA-selostuksessa on muun ohella todettu, että kotitalouksien sekajätteen määrä- ja laatututkimuksen (YTV 2004) mukaan ongelmajätteiden osuudeksi mainitun sekajätteen määrästä arvioitiin 0,2 %. Lupamääräyksen 4 liitteen 2 mukaisesta poltettavan jätteen kokonaismäärästä 340 000 t/a enimmillään lähes puolet voisi käsittää ongelmajätteitä sisältäviä jätejakeita. Näin ollen lupamääräyksen 4 liite 2 on siihen sisältyneet jätejakeet huomioon ottaen ollut ristiriidassa sen kanssa, että ympäristökeskuksen päätöksen mukaan liitteen 2 luettelossa mainituilla ongelmajätteillä on tarkoitettu vain tavanomaisten jätteiden seassa olevia pieniä ongelmajätemääriä.

Hakemuksessa ei siten ole riittävästi selvitetty eikä ympäristökeskuksen päätöksessä vastaavasti ole tältä osin riittävästi varmistuttu siitä, että ongelmajätteitä sisältävien jätejakeiden osalta kysymys olisi vain sellaisista satunnaisista pienistä määristä ongelmajätteitä, jotka saattaisivat väistämättä kuluttajakäyttäytymisen seurauksena joutua kattilaan muiden jätteiden joukossa. Kun otetaan huomioon myös, että YVA-selostuksessa on tarkasteltu vain syntypaikkalajitellun sekajätteen polttoa, edellä mainitulla tavalla hallitsemattoman, ongelmajätteitä mahdollisesti laajassakin määrin sisältävän jätteen polton mahdollistava hakemus ei ympäristönsuojeluasetuksen 12 §:n (169/2000) 1 momentin 1 kohta ja 20 a §:n (363/2003) 1 momentin 1 kohta sekä jätteenpolttoasetuksen 5 § huomioon ottaen ole tältä osin täyttänyt ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä.

Lupamääräyksen 4 mukaan, sellaisena kuin se on hallinto-oikeuden päätöksessä muutettuna, jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua yhdyskunta-jätettä yhteensä korkeintaan 340 000 t/a. Jätevoimalassa ei saa polttaa erilliskerättyjä ongelmajätteitä eikä materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä.

Lupamääräykseen 4, myöskään sellaisena kuin se on hallinto-oikeuden päätöksessä muutettuna, ei sisälly riittäviä tietoja poltettavien jätteiden määrästä ja laadusta jäteluokittain eikä määräys muutettunakaan täytä ympäristönsuojeluasetuksen 20 a §:n 1 momentin 1 kohdan vaatimuksia liitteen 2 tultua hallinto-oikeuden päätöksellä kumotuksi.

Kun hakemus on ollut edellä mainitulla tavalla puutteellinen ja kun lupamääräyksen 4 täsmentäminen poltettavan jätteen osalta on tarpeen myös valvonnan kannalta, hallinto-oikeuden päätös on yhtiön ja ELY-keskuksen valitusten johdosta kumottava siltä osin kuin hallinto-oikeus on asiaa palauttamatta tai täydennystä pyytämättä kumonnut lupamääräyksen 4 liitteen 2 osalta. Asiaa ei tältä osin ole perusteita ottaa täällä välittömästi enemmälti ratkaistavaksi muun ohella liitteeseen 2 mahdollisesti sisältyvän poltettavan jätteen osalta, vaan asia on tältä osin palautettava ympäristökeskuksen sijaan tulleelle nykyisin toimivaltaiselle lupaviranomaiselle Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi.

Luvan hakijalle on varattava tilaisuus täydentää hakemusta siten, että hakemuksessa osoitetaan, etteivät poltettavaksi tarkoitetut jätteet edellä mainitulla tavalla sisällä vaarallisia jätteitä. Hakemusta on muutoinkin tarkennettava jätteiden laadun ja määrän osalta noudattaen, mitä jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (179/2012) liitteen 4 jäteluettelossa säädetään.

Kun otetaan huomioon, että kysymys on tältä osin hakemuksen täydentämisestä ja lupamääräyksen tarkentamisesta poltettavien jätteiden laatua ja määrää koskevilta osin, ratkaisu ei muilta osin vaikuta toiminnan ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiin.

Ympäristönsuojelulain 101 §:n 1 momentin mukaan aluehallintovirasto voi luvan hakijan pyynnöstä ja säännöksessä tarkemmin säädetyin edellytyksin lupapäätöksessä määrätä, että toiminta voidaan mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta aloittaa lupapäätöstä noudattaen.

Edellä oleva ratkaisu huomioon ottaen yhtiön ja ELY-keskuksen lupamääräyksen 4 liitteeseen 2 kohdistuvat vaatimukset on hylättävä enemmälti eli siltä osin kuin valituksissa on vaadittu liitteen 2 saattamista suoraan voimaan ympäristökeskuksen päätöksen mukaisessa muodossa.

= = =

ELY-keskuksen vaatimus hallinto-oikeuden lupamääräyksen 4 toiseen kappaleeseen tekemän lisäyksen kumoamisesta

Hallinto-oikeus on päätöksellään muuttanut lupamääräyksen 4 toista kappaletta lisäämällä siihen määräyksen, jonka mukaan jätevoimalassa ei saa polttaa materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä. Hallinto-oikeus on perusteluissaan tältä osin viitannut jätelain (1072/1993) 6 §:n 3 kohtaan ja siihen, että hakija on hakemuksessaan ilmoittanut polttavansa syntypaikkalajiteltua sekalaista yhdyskuntajätettä.

ELY-keskus on valituksessaan tältä osin valvonnallisiin syihin viitaten vaatinut, että hallinto-oikeuden lupamääräyksen 4 toiseen kappaleeseen tekemä edellä mainittu lisäys kumotaan. Materiaalikierrätykseen ja uusiokäyttöön kerättyjen jätteiden polttokielto on valituksen mukaan ongelmallinen, koska hyötykäyttöön kerätty jäte-erä saattaa osoittautua myöhemmin hyötykäyttöön kelpaamattomaksi, jolloin se on pystyttävä käsittelemään muulla tavalla. Sellaisessa tapauksessa polttoa ei ole tarkoituksenmukaista sulkea pois vaihtoehdoista. Lisäksi mainitun kiellon tulkintaa hankaloittaa se, että mikäli jäte-erä on alun perinkin kerätty polttoa varten, ei sitä voi pitää materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättynä.

Jätelain (1072/1993) 6 §:n (Jätehuollon järjestämistä koskevat yleiset huolehtimisvelvollisuudet) 3 kohdan mukaan jätehuolto on järjestettävä siten, että ensisijaisesti on pyrittävä hyödyntämään jätteen sisältämä aine ja toissijaisesti sen sisältämä energia.

Hallinto-oikeuden päätöksen kysymyksessä olevassa määräyksessä tarkoitetaan jätteitä, jotka on kerätty hyötykäytettäväksi materiaalina tai sellaisenaan kierrätettäväksi. Jos tällainen hyötykäyttö estyy, häviää myös mainitun erilliskeräyksen alkuperäinen tarkoitus, jolloin mainittua materiaalia on pidettävä yhdyskuntajätteenä. Kun otetaan huomioon, että mainitun määräyksen tarkoituksena on estää mainitunlaisen, hyödynnettävissä olevan materiaalin ohjautuminen ilman pätevää syytä suoraan hyödynnettäväksi energiajätteenä, ja kun määräys on siten jätelain (1072/1993) 6 §:n 3 kohdasta ilmenevän jätehuollon etusijaperiaatteen mukainen, hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei tältä osin ole perusteita muuttaa.

Aluehallintoviraston nyt kysymyksessä oleva päätös

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on päätöksellään 28.1.2014 n:o 14/2014/1 muuttanut Vantaan Energia Oy:n jätevoimalan ympäristöluvan 30.12.2009 n:o YS 1696 lupamääräyksen 4 kuulumaan seuraavasti:

4. Jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä yhteensä korkeintaan 340 000 t/a. Luettelo polttoon sallituista jätteistä on esitetty aluehallintoviraston päätöksen liitteessä 1. Liitteen 1 viimeisen kohdan erikoisjäte-eristä, jotka eivät sisälly liitteen 1 muihin jätenimikkeisiin, tulee toimittaa yksityiskohtaiset tiedot Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle viimeistään yhtä kalenteriviikkoa ennen kyseisen jäte-erän polttoa. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kieltää kyseisen jäte-erän polton jätevoimalassa, mikäli sen ei katsota soveltuvan poltettavaksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa.

Jätevoimalassa ei saa polttaa erilliskerättyjä vaarallisia jätteitä eikä materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä.

Mikäli poltettavaksi tuodaan jätettä, jonka polttoa ei ole edellä sallittu, on jäte viipymättä palautettava sen haltijalle tai toimitettava paikkaan, jolla on ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa kyseisen jätteen käsittelyyn.

Päätöksen liite 1 kuuluu seuraavasti:

LUETTELO JÄTEVOIMALASSA POLTETTAVAKSI SALLITUISTA JÄTTEISTÄ

Alla on listaus laitoksella poltettavaksi hyväksytyistä jätteistä. Hyväksytyt jätteet on ilmoitettu kuusinumeroisilla tunnusnumeroilla ja jätenimikkeillä. Lisäksi luettelossa on esitetty selvyyden vuoksi nelinumeroisilla tunnusnumeroilla varustettuja jätenimikkeiden otsikoita.

Taulukko 1

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Asiassa on kyse korkeimman hallinto-oikeuden uudelleen käsiteltäväksi palauttamasta Vantaan Energia Oy:n jätevoimalan ympäristöluvan lupamääräystä 4 koskevasta asiasta. Korkein hallinto-oikeus on palauttanut Etelä-Suomen aluehallintovirastoon uudelleen käsiteltäväksi lupamääräyksen 4 liitteen 2 (luettelo jätevoimalassa poltettavaksi sallituista jätteistä) ja mainitun lupamääräyksen liitettä 2 koskevan viittauksen.

Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset on ratkaistu Uudenmaan ympäristökeskuksen 30.12.2009 antamassa ympäristölupapäätöksessä No YS 1696. Päätös on tältä osin lainvoimainen, joten luvan myöntämisen edellytyksiä ei ole käyty läpi kaikilta osin tässä päätöksessä. Korkein hallinto-oikeus on todennut 17.1.2013 annetussa päätöksessä taltionumero 229, että nyt käsiteltävänä oleva asia ei muilta osin vaikuta toiminnan ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiin.

Ympäristönsuojeluasetuksen 20 a §:n mukaan ympäristöluvassa on oltava lupamääräykset poltettavista jätteistä jäteluokittain ja niiden suurimmista sallituista polttomääristä sekä laitoksen suurimmasta sallitusta polttokapasiteetista. Laitoksen polttokapasiteetti on 340 000 tonnia jätettä vuodessa, eivätkä kaikkien mainittujen jätejakeiden enimmäismäärät voi siten toteutua samanaikaisesti. Syntypaikkalajitellusta jätteestä on ennen polttoon toimittamista erotettu kierrätykseen tai muuhun hyötykäyttöön toimitettavat jakeet. Asukkaiden puutteellisen lajittelun myötä polttoon päätyy myös pieniä määriä vaarallista jätettä ja kierrätyskelpoista jätettä. Näitä ei kuitenkaan ole enää mahdollista erottaa muusta poltettavasta jätteestä. Laitoksella ei ole lupaa polttaa erilliskerättyjä vaarallisia jätteitä eikä materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä. Ympäristölupahakemuksen mukaan jätepolttoaineen toimittavat Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymä (HSY) ja Länsi- Uudellamaalla toimiva jäteyhtiö Rosk’n Roll Oy Ab, jotka myös ohjeistavat asiakkaitaan jätteiden lajittelussa. Polttoon ei ole hyväksytty nimekeryhmien 02 04 ja 08 02 jätteitä, koska näiden ryhmien jätteiden käsittelyssä jätteen polttamisella ei ole katsottu olevan sanottavaa vaikutusta jätteen ominaisuuksiin.

Jätevoimalassa sallitaan poltettavaksi syntypaikkalajitellun jätteen normaalisti sisältämät pienet määrät vaarallisia jätteitä tai muita haitallisia päästöjä aiheuttavia jätteitä, kuten PVC-muovia. Riippumatta poltettavien jätteiden laadusta on laitoksen aina noudatettava sille asetettuja päästöraja-arvoja, joten tämän menettelyn ympäristövaikutukset ovat erittäin vähäisiä. Määräystä annettaessa on huomioitu korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 17.1.2013 taltionumero 229 perustelut.

Aluehallintoviraston päätöksen mukaan luvan saaja voi aloittaa toiminnan lupapäätöksen mukaisesti lupamääräyksiä noudattaen mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta. Luvan saaja voi aloittaa toiminnan lupapäätöksen mukaisesti, mikäli asettaa päätöksen mukaisen vakuuden.

Luvan saajan on ennen jätevoimalan toiminnan aloittamista asetettava 50 000 euron suuruinen hyväksyttävä vakuus Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualueelle ympäristön saattamiseksi ennalleen lupapäätöksen kumoamisen tai lupamääräysten muuttamisen varalle. Vakuus voidaan asettaa pankkitalletuksena, pankkitakauksena tai takausvakuutuksena.

Aluehallintoviraston päätöksen perustelujen mukaan yksittäisen lupamääräyksen uudelleen käsittelyä koskevaa asiaa on pidettävä toiminnan ympäristövaikutuksien kannalta vähäisenä asiana, ottaen lisäksi huomioon, ettei jäteluettelossa ole hyväksytty poltettavaksi vaarallisia jätteitä. Päätöksessä on otettu huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen 17.1.2013 taltionumero 229 mukaiset asiat. Aluehallintovirasto on katsonut, että perusteet ympäristönsuojelulain 101 §:n mukaiselle päätökselle täyttyvät eikä aloittamisluvan myöntäminen tee muutoksenhakua hyödyttömäksi.

Toiminnanharjoittaja on lupahakemuksessa ehdottanut, että 50 000 euron vakuus toiminnan aloittamiseksi muutoksenhausta huolimatta on riittävä. Aluehallintovirasto arvioi ehdotetun vakuuden olevan riittävä.

Muutoksenhakutuomioistuin voi kieltää päätöksen täytäntöönpanon.

Aluehallintoviraston päätöksessä sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 43, 45, 52–56, 96, 97, 100, 101 ja 101 a §

Ympäristönsuojeluasetus (169/2000) 1, 5, 19 ja 20 a §

Valtioneuvoston asetus jätteen polttamisesta (151/2013)

Jätelaki (646/2011) 29 §

Valtioneuvoston asetus jätteistä 4 §, liite 4

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin on kysymys, B:n ja hänen asiakumppaneidensa, Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n ja A:n kuolinpesän osakkaiden Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksestä tekemistä valituksista muuttanut aluehallintoviraston päätöksen lupamääräystä 4 ja liitteen 1 riviä erikoisjäte-erät siten, että ne muutettuna kuuluvat seuraavasti (muutokset kursiivilla):

"4. Jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä yhteensä korkeintaan 340 000 t/a. Luettelo polttoon sallituista jätteistä on esitetty aluehallintoviraston päätöksen liitteessä 1, jossa mainittuja jätteitä poltettaessa on kuitenkin varmistuttava siitä, että laitoksen toiminnasta aiheutuvat päästöt ilmaan ja jätevesipäästöt eivät määrältään eivätkä laadultaan ylitä vuorokausitasolla niitä päästöjä, joita aiheutuu vain syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä poltettaessa.

Toiminnanharjoittajan on laadittava suunnitelma siitä, kuinka liitteessä 1 mainittujen muiden jätteiden kuin syntypaikkalajiteltujen yhdyskuntajätteiden vastaanotto, varastointi, jätenimikkeiden sekoittumissuhteet ja polttaminen järjestetään siten, että laitoksen toiminnasta aiheutuvat päästöt ilmaan ja jätevesipäästöt eivät määrältään eivätkä laadultaan ylitä vuorokausitasolla niitä päästöjä, joita aiheutuu vain syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä poltettaessa. Suunnitelmassa on lisäksi esitettävä arvio tarkkailuohjelman muutostarpeista ja eri jätejakeiden polttamisen vaikutuksista pohjatuhkan laatuun. Suunnitelma on toimitettava Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle hyväksyttäväksi kolmen kuukauden kuluessa hallinto-oikeuden päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta tai kuitenkin viimeistään kuukautta ennen suunnitellun jätenimikkeen polttamista.

Jätevoimalassa ei saa polttaa erilliskerättyjä vaarallisia jätteitä eikä materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä.

Mikäli poltettavaksi tuodaan jätettä, jonka polttoa ei ole edellä sallittu, on jäte viipymättä palautettava sen haltijalle tai toimitettava paikkaan, jolla on ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa kyseisen jätteen käsittelyyn."

LUETTELO JÄTEVOIMALASSA POLTETTAVAKSI SALLITUISTA JÄTTEISTÄ

- - -

Taulukko 2

Hallinto-oikeus on muutoin hylännyt aluehallintoviraston päätöksestä tehdyt valitukset sekä A:n kuolinpesän osakkaiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään näiltä osin seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 momentin 2 kohdan mukana luvassa on annettava tarpeelliset määräykset jätteistä sekä niiden määrän ja haitallisuuden vähentämisestä.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentin mukaan lupamääräyksiä annettaessa on otettava huomioon toiminnan luonne, sen alueen ominaisuudet, jolla toiminnan vaikutus ilmenee, toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena, pilaantumisen ehkäisemiseksi tarkoitettujen toimien merkitys ympäristön kokonaisuuden kannalta sekä tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet. Päästöraja-arvoa sekä päästöjen ehkäisemistä ja rajoittamista koskevien lupamääräysten tulee perustua parhaaseen käyttökelpoiseen tekniikkaan. Lupamääräyksissä ei kuitenkaan saa velvoittaa käyttämään vain tiettyä määrättyä tekniikkaa. Lisäksi on tarpeen mukaan otettava huomioon energian ja materiaalien käytön tehokkuus sekä varautuminen onnettomuuksien ehkäisemiseen ja niiden seurausten rajoittamiseen.

Ympäristönsuojelulain 46 §:n 1 momentin mukaan luvassa on annettava tarpeelliset määräykset toiminnan käyttötarkkailusta sekä päästöjen, toiminnan vaikutusten ja toiminnan lopettamisen jälkeisen ympäristön tilan tarkkailusta. Luvassa on lisäksi annettava tarpeelliset määräykset jätelain 120 §:ssä säädetystä jätehuollon seurannasta ja tarkkailusta sekä jätteen käsittelyn seuranta- ja tarkkailusuunnitelmasta ja sen noudattamisesta.

Ympäristönsuojelulain 101 §:n 1 momentin mukaan lupaviranomainen voi perustellusta syystä ja edellyttäen, ettei täytäntöönpano tee muutoksenhakua hyödyttömäksi, luvan hakijan pyynnöstä lupapäätöksessä määrätä, että toiminta voidaan muutoksenhausta huolimatta aloittaa lupapäätöstä noudattaen, jos hakija asettaa hyväksyttävän vakuuden ympäristön saattamiseksi ennalleen lupapäätöksen kumoamisen tai lupamääräyksen muuttamisen varalle. Lupaviranomainen voi tarvittaessa määrätä täytäntöönpanon lupapäätöstä suppeammaksi sekä määrätä täytäntöönpanon aloitusajankohdasta.

Ympäristönsuojeluasetuksen (169/2000) 12 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan, jos toiminta koskee jätteen hyödyntämistä tai loppukäsittelyä, hakemuksessa on oltava sen lisäksi, mitä 9–11 §:ssä säädetään, selvitys hyödynnettäväksi tai loppukäsiteltäväksi aiotun jätteen laadusta ja määrästä.

Ympäristönsuojeluasetuksen 20 a §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan sen lisäksi, mitä 19 ja 19 a §:ssä säädetään, jätteen polttamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen soveltamisalaan kuuluvan toiminnan ympäristöluvassa on oltava lupamääräykset poltettavaksi hyväksytyn jätteen lajista jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:ssä tarkoitetun luettelon mukaisesti sekä näiden jätteiden suurimmista sallituista polttomääristä.

Jätelain (646/2011) 6 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan mainitussa laissa tarkoitetaan vaarallisella jätteellä jätettä, jolla on palo- tai räjähdysvaarallinen, tartuntavaarallinen, muu terveydelle vaarallinen, ympäristölle vaarallinen tai muu vastaava ominaisuus (vaaraominaisuus). Mainitun momentin 2 kohdan mukaan yhdyskuntajätteellä tarkoitetaan vakinaisessa asunnossa, vapaa-ajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvää jätettä, mukaan lukien sako- ja umpikaivoliete, sekä laadultaan siihen rinnastettavaa hallinto-, palvelu- ja elinkeinotoiminnassa syntyvää jätettä. Mainitun momentin 3 kohdan mukaan sekalaisella yhdyskuntajätteellä tarkoitetaan yhdyskuntajätettä, joka jää jäljelle, kun jätteestä on sen syntypaikalla kerätty erilleen jätelajeittain yksilöidyt jakeet.

Jätelain 13 §:n 1 momentin mukaan jätettä ei saa hylätä eikä käsitellä hallitsemattomasti.

Jätelain 13 §:n 2 momentin mukaan jätteestä ja jätehuollosta ei saa aiheutua vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle, roskaantumista, yleisen turvallisuuden heikentymistä taikka muuta näihin rinnastettavaa yleisen tai yksityisen edun loukkausta. Jätteen keräyksessä ja kuljetuksessa sekä jätteen käsittelylaitoksen tai -paikan sijoittamisessa, rakentamisessa, käytössä ja käytön jälkeisessä hoidossa on erityisesti huolehdittava siitä, ettei jätehuollosta aiheudu ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavia päästöjä mukaan lukien melua ja hajua taikka viihtyisyyden vähentymistä. Toiminnan, laitoksen tai paikan on lisäksi sovelluttava ympäristöön ja maisemaan.

Jätelain 13 §:n 3 momentin mukaan jätehuollossa on periaatteena, että käytetään parasta käyttökelpoista tekniikkaa ja noudatetaan ympäristön kannalta parasta käytäntöä.

Jätelain 15 §:n 1 momentin mukaan lajiltaan ja laadultaan erilaiset jätteet on kerättävä ja pidettävä jätehuollossa toisistaan erillään siinä laajuudessa kuin se on terveydelle tai ympäristölle aiheutuvan vaaran tai haitan ehkäisemiseksi, 8 §:n 1 momentissa säädetyn etusijajärjestyksen noudattamiseksi taikka jätehuollon asianmukaiseksi järjestämiseksi tarpeellista sekä teknisesti ja taloudellisesti mahdollista.

Jätelain 17 §:n 1 momentin mukaan vaarallista jätettä ei saa laimentaa eikä muulla tavoin sekoittaa lajiltaan tai laadultaan erilaiseen jätteeseen taikka muuhun aineeseen. Sekoittamiskiellosta voidaan poiketa, jos sekoittaminen on jätteen käsittelemiseksi tarpeellista ja toimintaan on ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa. Jätteet on eroteltava, jos vaarallista jätettä on sekoitettu kiellon vastaisesti ja jos erottelu on tarpeen terveydelle tai ympäristölle aiheutuvan vaaran tai haitan ehkäisemiseksi ja teknisesti mahdollista aiheuttamatta kohtuuttomia kustannuksia.

Jätelain 148 §:n 1 momentin mukaan mainittu laki tulee voimaan 1 päivänä toukokuuta 2012.

Jätelain 149 §:n 3 momentin mukaan, jos muutoksenhakutuomioistuin mainitun lain voimaan tullessa vireillä olevassa asiassa kumoaa päätöksen, johon on sovellettava tämän lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä, ja palauttaa asian kokonaisuudessaan uudelleen käsiteltäväksi, asia käsitellään ja ratkaistaan tämän lain säännösten mukaisesti.

Jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (179/2012, jäljempänä jäteasetus) 1 §:n 1 kohdan mukaan mainitussa asetuksessa tarkoitetaan jätteen erilliskeräyksellä jätteen keräystä siten, että lajiltaan ja laadultaan erilaiset jätteet pidetään erillään kierrätyksen, muun hyödyntämisen taikka muun erityisen käsittelyn helpottamiseksi.

Jäteasetuksen 3 §:n mukaan liitteessä 3 säädetään jätelain 6 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetuista jätteen vaaraominaisuuksista ja niiden tulkinnassa sovellettavista raja-arvoista.

Jäteasetuksen 4 §:n mukaan liitteessä 4 säädetään luettelo yleisimmistä jätteistä sekä vaarallisista jätteistä (jäteluettelo).

Jäteasetuksen liitteen 4 johdanto-osan 2 momentin mukaan luettelossa tähdellä (*) merkittyihin nimikkeisiin kuuluvat jätteet ovat vaarallisia jätteitä, jollei jätelain 7 §:n tai 112 §:n nojalla yksittäistapauksessa toisin säädetä.

Jäteasetuksen liitteen 4 johdanto-osan 6 momentissa todetaan, että luettelo koostuu kuusinumeroisilla tunnusnumeroilla varustetuista jätenimikkeistä sekä kaksi- ja nelinumeroisilla tunnusnumeroilla varustetuista nimikeryhmäotsikoista. Yksittäistä jätenimikettä ei pidä tarkastella erillään vastaavasta nimikeryhmäotsikosta.

Jäteasetuksen 22 §:n 1 momentin mukaan jätelain 118 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa tarkoitetussa toiminnassa käsitellyistä jätteistä on pidettävä aikajärjestyksen mukaista kirjaa. Kirjanpito on mahdollisuuksien mukaan laadittava toimipaikoittain.

Jäteasetuksen 22 §:n 2 momentin mukaan kirjanpidossa on oltava seuraavat tiedot: 1) jätteen määrä; 2) jäteluettelon mukainen jätteen nimike ja kuvaus jätelajista sekä olennaiset tiedot jätteen ominaisuuksista ja koostumuksesta; 3) vaarallisesta jätteestä liitteen 3 mukaiset pääasialliset vaaraominaisuudet; 4) jos jäte tuodaan muualta, jätteen edellisen haltijan ja kuljettajan nimi ja yhteystiedot; 5) jätteen käsittelytapa ja käsittelytoimen luokitus liitteen 1 tai 2 mukaisesti; 6) jätteen käsittelyssä syntyvästä jätteestä soveltuvin osin 20 §:n 2 momentin mukaiset tiedot.

Jätteen polttamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen (151/2013, jäljempänä jätteenpolttoasetus) 6 §:n 1 momentin (aikaisemmin asetuksen 362/2003 5 §:n 1 momentti) mukaan jätteenpolttolaitoksen ja jätteen rinnakkaispolttolaitoksen toiminnanharjoittajan on huolehdittava, että vastaanotettujen jätteiden tiedot kirjataan jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (179/2012) 22 §:n mukaisesti ja jätteet punnitaan jäte-erittäin. Jätteen paino on määritettävä mahdollisuuksien mukaan noudattaen mainitun asetuksen 4 §:ssä tarkoitetun jäteluettelon mukaista jäteluokitusta.

Teollisuuden päästöistä annettu direktiivi (2010/75/EU, teollisuuspäästödirektiivi)

Teollisuuspäästödirektiivin luku IV sisältää jätteenpolttolaitoksiin ja jätettä käyttäviin rinnakkaispolttolaitoksiin sovellettavat erityissäännökset. Mainittuun lukuun kuuluvan 45 artiklan (Lupaehdot) 1 kohdan a alakohdan mukaan luvassa on lueteltava kaikki jätelajit, joiden käsittely on sallittu, jolloin on mainittava ainakin Euroopan jäteluetteloa koskevassa päätöksessä 2000/532/EY vahvistetut jätelajit, jos mahdollista, ja tarvittaessa esitettävä tiedot jätteen määrästä kunkin jätelajin osalta.

Asiassa saatu selvitys

Uudenmaan ympäristökeskus on päätöksellään 30.12.2009 n:o YS 1696 myöntänyt Vantaan Energia Oy:n jätevoimalan (polttoaineteho yhteensä noin 193 MW ja polttokapasiteetti 340 000 t/a syntypaikkalajiteltua jätettä) toiminnalle ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisen ympäristöluvan, johon sisältyvät lupamääräykset 1–42. Määräykset on jaoteltu jätteenpolttoa koskeviin, kaasuturbiinia koskeviin sekä koko toimintaa koskeviin yleisiin määräyksiin. Päätökseen sisältyneen lupamääräyksen 4 mukaan jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä yhteensä korkeintaan 340 000 t/a. Luettelo polttoon sallituista jätteistä oli esitetty ympäristölupapäätöksen liitteessä 2.

Vaasan hallinto-oikeus kumosi päätöksellään 30.12.2011 ympäristökeskuksen päätöksen liitteen 2 ja sitä koskeneen maininnan lupamääräyksestä 4. Hallinto-oikeus lisäsi lupamääräykseen 4 maininnan siitä, ettei voimalassa saa polttaa materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä.

Korkein hallinto-oikeus kumosi 17.1.2013 antamallaan päätöksellä hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin hallinto-oikeus oli kumonnut liitteen 2 ja lupamääräyksen 4 liitettä 2 koskevan viittauksen. Korkein hallinto-oikeus palautti asian mainitulta osin Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi ELY-keskuksen valituksen siltä osin kuin se koski lupamääräyksen 4 toiseen kappaleeseen tehtyä lisäystä, jolla oli kielletty materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjen jätteiden polttaminen.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa todennut, että lupamääräyksen 4 liite 2 on siihen sisältyneet jätejakeet huomioon ottaen ollut ristiriidassa sen kanssa, että ympäristökeskuksen päätöksen mukaan liitteen 2 luettelossa mainituilla ongelmajätteillä on tarkoitettu vain tavanomaisten jätteiden seassa olevia pieniä ongelmajätemääriä. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan hakemuksessa ei ole riittävästi selvitetty eikä ympäristökeskuksen päätöksessä ole tältä osin riittävästi varmistuttu siitä, että ongelmajätteitä sisältävien jätejakeiden osalta kysymys olisi vain sellaisista satunnaisista pienistä määristä ongelmajätteitä, jotka saattaisivat väistämättä kuluttajakäyttäytymisen seurauksena joutua kattilaan muiden jätteiden joukossa. Korkein hallinto-oikeus totesi, että kun otetaan huomioon myös, että YVA-selostuksessa on tarkasteltu vain syntypaikkalajitellun sekajätteen polttoa, edellä mainitulla tavalla hallitsemattoman, ongelmajätteitä mahdollisesti laajassakin määrin sisältävän jätteen polton mahdollistava hakemus ei ympäristönsuojeluasetuksen 12 §:n (169/2000) 1 momentin 1 kohta ja 20 a §:n (363/2003) 1 momentin 1 kohta sekä jätteenpolttoasetuksen 5 § huomioon ottaen ole tältä osin täyttänyt ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen perustelujen mukaan luvan hakijalle on varattava tilaisuus täydentää hakemusta siten, että hakemuksessa osoitetaan, etteivät poltettavaksi tarkoitetut jätteet edellä mainitulla tavalla sisällä vaarallisia jätteitä. Hakemusta on muutoinkin tarkennettava jätteiden laadun ja määrän osalta noudattaen, mitä jätteistä annetun valtioneuvoston asetuksen (179/2012) liitteen 4 jäteluettelossa säädetään. Edelleen korkein hallinto-oikeus on todennut, että kun otetaan huomioon, että kysymys on tältä osin hakemuksen täydentämisestä ja lupamääräyksen tarkentamisesta poltettavien jätteiden laatua ja määrää koskevilta osin, ratkaisu ei muilta osin vaikuta toiminnan ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiin.

Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisen jälkeen Vantaan Energia Oy on toimittanut Etelä-Suomen aluehallintovirastolle 3.4.2013 päivätyn hakemuksen, voimalassa poltettavien jätejakeiden tarkentamisesta. Hakemuksen täydennyksessä on tarkasteltu muun ohella poltettavia jätejakeita, jätteiden laaduntarkkailua ja jätteiden koostumuksen vaikutuksia päästöihin.

Mainitussa hakemuksen täydennyksessä todetaan, että laitoksen pääasiallinen polttoaine on syntypaikkalajiteltu sekajäte. Pääosa jätteestä, noin 260 000–280 000 tonnia, on Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymän (HSY) alueelta kerättyä pääosin syntypaikkalajiteltua sekajätettä. Loput 60 000–80 000 tonnia syntypaikkalajiteltua sekajätettä toimittaa Länsi-Uudellamaalla toimiva jäteyhtiö Rosk’n Roll Oy Ab. Jätevoimalassa poltettava sekajäte on pääosin kotitalouksien, teollisuuden ja palvelualojen sekajätettä, jonka suurimmasta osasta on eroteltu syntypaikalla biojäte, lasi, metallit, keräyskartonki, keräyspaperi, sähkö- ja elektroniikkaromu sekä vaaralliset jätteet. Hakemuksen mukaan jätevoimalassa ei polteta erilliskerättyjä vaarallisia jätteitä eikä materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä.

Hakemuksessa todetaan, että HSY:n alueelta kerätyn kotitalouksien syntypaikkalajitellun sekajätteen tyypillistä koostumusta on tutkittu vuonna 2012. Kaiken biojätteen (keittiöbiojäte, puutarhajäte, maa-ainekset sekä pehmopaperi) osuus kotitalouksien sekajätteestä oli yhteensä 40 painoprosenttia. Kaiken keräyskuitumateriaalin (keräyspaperi, -pahvi ja -kartonki sekä alumiinipinnoitetut kartonkitölkit) osuus kotitalouksien sekajätteestä oli yhteensä 15 painoprosenttia. Muovin (kalvo- ja kovamuovi sekä PVC ja fluoripitoinen jäte) osuus oli yhteensä 18 painoprosenttia. Muovijäte oli pääasiassa pakkauksia (arviolta 90 %). Muu palava jäte, noin 26 painoprosenttia, oli muun muassa vaippoja, tekstiilejä ja puuta. Vaarallisten jätteiden osuus sekajätteestä oli noin 0,3 painoprosenttia. Tutkimuksessa sekajätteen joukosta löytyneistä vaarallisista jätteistä suurin osa oli maalipurkkeja, lääkkeitä ja energiansäästölamppuja.

Hakemuksessa todetaan edelleen, että HSY:n alueelta kerätyn palvelualojen sekajätteen koostumusta tutkittiin 2012. Tutkimuksessa tarkasteltiin erikseen viittä eri toimialaryhmää: koulutusta, päivittäistavarakauppoja, majoitus- ja ravitsemuspalveluja, terveydenhuoltoa sekä julkishallintoa. Elintarvikejätteen osuus sekajätteessä vaihteli eri toimialoilla 6–40 painoprosentin välillä, ja muun biojätteen osuus sekajätteestä oli noin 8–23 painoprosenttia. Erilaisia kuitumateriaaleja sekajätteestä oli toimialasta riippuen noin viidennes, sillä keräyspaperin, pahvin ja kartongin osuus sekajätteestä vaihteli eri toimialoilla 10–34 painoprosentin välillä. Erilaisia muoveja palvelualojen sekajätteestä oli noin 18–30 painoprosenttia. Muuta palavaa jätettä oli noin 4–36 painoprosenttia. Vaarallisten jätteiden osuus oli 0–2 painoprosenttia ja sähkö- ja elektroniikkaromun osuus oli 0,1–2 painoprosenttia sekajätteestä.

Hakemuksen mukaan jätevoimalassa poltettava teollisuuden sekajäte on laadultaan yhdyskuntajätteisiin rinnastettavaa jätettä, josta on eroteltu jätelakiin perustuen vähintään materiaalina hyödynnettävät jakeet, lasi ja metalli sekä vaaralliset jätteet. Teollisuusyritykset toimivat usein sertifioitujen laatujärjestelmien mukaisesti, jolloin jätteen lajittelu syntypaikalla on tehokkaampaa kuin esimerkiksi kotitalouksissa. Hakemuksessa todetaan, että teollisuuden ja kaupan yhdyskuntajätteisiin rinnastettavat sekajätteet sisältävät yleensä lähinnä puuta ja muovia.

Hakemuksessa todetaan, että puujäte on puun käsittelyssä sekä levyjen ja huonekalujen, massan, paperin ja kartongin valmistuksessa syntyvää jätettä sekä rakentamisessa ja purkamisessa syntyvää jätettä, jotka eivät sisällä painekyllästettyä puuta tai muita vaaralliseksi jätteeksi luokiteltuja puujätteitä. Sairaalajätteet ovat ihmisten ja eläinten terveyden hoidossa tai siihen liittyvässä tutkimustoiminnassa syntyviä jätteitä, jotka eivät sisällä tartuntavaarallisia tai muita vaarallisia jätteitä. Maataloudessa, puutarhataloudessa, vesiviljelyssä, metsätaloudessa, metsästyksessä, kalastuksessa sekä elintarvikkeiden valmistuksessa ja jalostuksessa syntyvät jätteet käsittävät vain jätteitä, jotka eivät sisällä jätevesien käsittelyn jätteitä eivätkä vaaralliseksi luokiteltuja jätteitä. Muut teollisuusjätteet ovat nahka-, turkis- ja tekstiiliteollisuuden jätteet sekä erilaisten kemikaalien valmistuksessa syntyviä jätteitä, jotka eivät sisällä vaaralliseksi luokiteltuja jätteitä. Jätteenkäsittelyssä syntyvät jätteet ovat esimerkiksi biojätteen käsittelyssä syntyvät rejektit, jätevesien käsittelyssä syntyvät jätteet (pois lukien lietteet) sekä rakennusjätteen käsittelylaitosten ja muiden vastaavien laitosten rejektit. Sivutuoteasetuksen (EY N:o 1062/2009) luokan 1–3 jätteet ovat jätteitä, jotka saa käsitellä hyväksytyssä polttolaitoksessa ja jotka eivät sovellu kompostointiin samoin ehdoin kuin kotitalouksien ruokajätteet ja muut biojätteet. Luokan 1 jätteitä ovat muun muassa kansainvälisesti toimivista liikennevälineistä peräisin oleva ruokajäte, luokan 2 jätteitä ovat muun muassa muut itsestään kuolleet tai lopetetut eläimet kuin luokkaan 1 kuuluvat ja luokan 3 jätteitä ovat muun muassa entiset eläinperäiset elintarvikkeet, kuten liha ja lihatuotteet sekä kala ja kalatuotteet, joita ei ole enää tarkoitettu ihmisravinnoksi valmistuksessa tai pakkauksessa esiintyneiden ongelmien vuoksi ja jotka eivät aiheuta vaaraa ihmisille tai eläimille. Erikoisjäte-erät ovat esimerkiksi viranomaisen määräyksellä taikka tuotteen/jätteen haltijan pyynnöstä polttamalla hävitettäväksi toimitettavat tuote- tai jäte-erät, jotka ominaisuuksiensa ja koostumuksensa puolesta soveltuvat hävitettäväksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa. Esimerkkejä jäte-eristä ovat muun muassa tullin hävitettäväksi määrättävät tuoteväärennökset tai kauppojen hävitettävät tuotteet.

Hakemuksen mukaan suurin osa jätteistä tuodaan pakkaavilla jäteautoilla suoraan syntypistekeräilystä laitokselle. Pieni osa jätteistä tuodaan laitokselle perävaunullisilla rekka-autoilla. Polttoaineen vastaanotossa on käytössä tunnistinjärjestelmä, joka tunnistaa portille saapuvat autot niiden tunnistinlaatoista. Järjestelmä ohjaa autot edelleen punnitukseen liikennevaloilla. Vastaanotettujen jätteiden tiedot kirjataan ja jätteet punnitaan jäte-erittäin. Punnitustiedot tallentuvat polttoainetietojärjestelmään. Sairaaloista ja laboratorioista sekä radioaktiivisia materiaaleja käyttävän teollisuuden jätteiden radioaktiivisuus mitataan portilla käsikäyttöisellä mittarilla. Jos radioaktiivisuutta havaitaan, jätettä ei oteta vastaan. Ensimmäinen jätteen laaduntarkastus tehdään silmämääräisesti jätteen saapuessa, mikäli se on mahdollista kuorma-auton rakenteen kannalta. Poltettavaksi kelpaamaton jäte poistetaan ennen sen syöttämistä jätebunkkeriin. Seuraava laaduntarkastus on bunkkerissa, jota tarkkaillaan laitoksen valvomosta. Polttoon kelpaamattomat osat poistetaan bunkkerista nosturilla ja siirretään hylkysäiliöön. Kaikki polttoon soveltumaton aines punnitaan, dokumentoidaan ja toimitetaan kaatopaikalle. Jätekuormia tarkastetaan pistokokein vastaanottohallissa. Pistokokeissa jätekuorma kipataan vastaanottohallin lattialle ja tarkastetaan sen sisältö. Mikäli jäte täyttää vaatimukset, se siirretään pyöräkuormaajalla jätebunkkeriin. Pistokokeet otetaan noin kuukauden välein ja kuormat tarkastetaan kertaalleen myös kaikilta uusilta toimittajilta.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Ratkaistavana oleva asia

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on nyt kysymyksessä olevalla päätöksellään 28.1.2014 päättänyt, että lupamääräys 4 kuuluu aluehallintoviraston päätöksestä tarkemmin ilmenevällä tavalla. Päätökseen on sisältynyt liite 1, jossa on listaus laitoksella poltettavaksi hyväksytyistä jätteistä. Asiassa on hallinto-oikeudessa tänne tehtyjen valitusten johdosta ratkaistavana kysymys siitä, onko aluehallintoviraston päätös lainmukainen. Korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä ja sen perusteluista ilmenevällä tavalla toiminnan ympäristölupa on saanut lainvoiman korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä muutoin kuin lupamääräystä 4 koskevalta osin. Asiassa on siten lähtökohtaisesti ratkaistavana vain kysymys lupamääräyksen 4 lainmukaisuudesta ja siitä, että lupamääräys 4 on asetettu tavalla, joka ei vaikuta lainvoiman saaneen ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiin.

Lupamääräyksen 4 ja liitteen 1 muuttaminen

Valituksessaan hallinto-oikeudelle B ja hänen asiakumppaninsa ovat vaatineet, että valituksesta tarkemmin ilmenevien jätteiden, muun ohella sairaalajätteiden, teollisuuden jalostusjätteiden ja erikoisjäte-erien polttaminen on kiellettävä. Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry on vaatinut lupamääräykseen 4 muun ohella sellaista muutosta, että liitteessä 1 mainittujen jätteiden polttaminen on kiellettävä. A:n kuolinpesän osakkaat ovat valituksessaan vaatineet, että lupamääräykseen 4 on sisällytettävä riittävät määräykset sen varmistamiseksi, etteivät jätejakeet sisällä haitallisia aineita ympäristönsuojelulain 42 §:n vastaisesti.

Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 4 ja liitteen 1 mukaan laitoksessa voidaan polttaa syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen lisäksi puujätettä, sairaalajätteitä, maataloudessa, puutarhataloudessa, vesiviljelyssä, metsätaloudessa, metsästyksessä, kalastuksessa sekä elintarvikkeiden valmistuksessa ja jalostuksessa syntyviä jätteitä, muita teollisuusjätteitä, kuten nahka-, turkis- ja tekstiiliteollisuuden jätteitä sekä orgaanisissa kemian prosesseissa syntyviä jätteitä, jätteenkäsittelyssä syntyviä jätteitä, sivutuoteasetuksen luokan 1–3 jätteitä ja erikoisjäte-eriä. Muihin jätejakeisiin kuin syntypaikkalajiteltuun yhdyskuntajätteeseen kuuluvia jätejakeita voitaisiin polttaa enimmillään 180 000 tonnia vuodessa, kun poltettavan jätteen enimmäismäärä on yhteensä 340 000 tonnia vuodessa.

Lupamääräyksen 4 mukaan jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä. Lupamääräyksessä 4 mainitussa päätöksen liitteessä 1, jossa on lueteltu poltettavaksi sallitut jätteet, on kuitenkin mainittu useita sellaisia jätenimikkeitä, joita ei voida rinnastaa syntypaikkalajiteltuun yhdyskuntajätteeseen, kun arvioidaan niiden jätelain 6 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettua laatua ja yksin polttamisesta aiheutuvien päästöjen laatua ja määrää. Tällaisia jätenimikkeitä ovat lukuisten muiden nimikkeiden ohella esimerkiksi soodasakka (03 03 02), pesu-, puhdistus-, kuorinta-, sentrifugiointi- ja erotuslietteet (02 03 01), kemiallisessa käsittelyssä syntyvät jätteet (02 07 03), nahka- ja turkisteollisuuden jätteet (04 01), öljynjalostuksen jätteet (05 01) ja liimojen ja tiivistemassojen valmistuksessa, sekoituksessa, jakelussa ja käytössä syntyvät jätteet (08 04). Mainittujen teollisuudesta peräisin olevien jätteiden polttamisesta yksin tai merkittävänä osana kulloinkin poltettavaa jätettä aiheutuvat päästöt voivat ennalta arvioiden poiketa kokonaisuutena merkittävästikin syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen polttamisesta aiheutuvista päästöistä siitä huolimatta, että jätettä poltettaessa voitaisiin noudattaa 30.12.2009 myönnetyssä ympäristöluvassa tarkoitettuja päästöraja-arvoja.

Vantaan Energia Oy on Etelä-Suomen aluehallintovirastoon 8.4.2013 saapuneessa hakemuksen täydennyksessä ilmoittanut, että se hakee lupaa polttaa pääosin syntypaikkalajiteltua sekajätettä, kuten yhdyskuntajätteitä ja niihin rinnastettavia kaupan ja teollisuuden jätteitä. Nyt kysymyksessä oleva lupa kuitenkin mahdollistaa myös sellaisen toiminnan, jossa on kysymys pääosin teollisuudesta peräisin olevan jätteen polttamisen, jota ei voida verrata syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen tai siihen rinnastettavan syntypaikkalajitellun jätteen polttamiseen.

Edellä todetun perusteella liitteen 1 sisältö ei vastaa sitä mitä poltettavaksi sallituista jätteistä on lupamääräyksessä 4 määrätty. Liitteen 1 hyväksyminen aluehallintoviraston päätöksen mukaisena johtaisi tilanteeseen, jossa jätteenpolton luvan myöntämisen edellytyksiä olisi arvioitava uudelleen. Ympäristölupaan olisi asetettava lupamääräyksiä, joilla määrättäisiin yhdyskuntajätteestä poikkeavan teollisuusjätteen polton osalta jätteen vastaanotosta, varastoinnista, laadun ja ominaisuuksien selvittämisestä, polttosuhteista, polton olosuhteista, ilma- ja vesipäästöjen tarkkailusta ja savukaasujen puhdistustekniikasta. Kun korkein hallinto-oikeus on todennut palautuspäätöksessään, että asiaa uudelleen käsiteltäessä ei enää ole kyse luvan myöntämisen edellytysten arvioinnista, niin Vantaan Energia Oy:n hakemuksessa ei voida katsoa olevan kyse luvan hakemisesta muun teollisuusjätteen kuin syntypaikkalajiteltuun yhdyskuntajätteeseen rinnastuvan teollisuusjätteen polttoon, vaan lupamääräyksen 4 ja liitteen 1 täsmentämisestä siten, että se täyttää ympäristönsuojeluasetuksen 20 a §:n 1 momentin 1 kohdan vaatimukset.

Liitteen 1 muuttaminen hallinto-oikeudessa siten, että se sisältäisi vain syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä käsittävät jätenimikkeet ja täyttäisi edellä mainitun asetuksen kohdan vaatimukset ei ole mahdollista, kun otetaan huomioon hakemuksesta puuttuneet tiedot kunkin jätenimikkeen syntypaikoista, koostumuksesta tai määrästä. Tästä huolimatta asian palauttaminen uudelleen käsiteltäväksi tai liitteen 1 muuttaminen siten, että siitä poistettaisiin muut kuin syntypaikkalajiteltuun yhdyskuntajätteeseen rinnastuvat teollisuusjätteet ei ole tarpeen, kun otetaan huomioon lupamääräykseen 4 tällä päätöksellä tehdyt muutokset ja valvontaviranomaisen mahdollisuudet varmistua lupamääräyksessä 4 tarkoitetun selvityksen perusteella siitä, että poltettava jäte vastaa lupamääräyksessä 4 todettua.

Kun otetaan huomioon valituksissa esitettyjen vaatimusten lisäksi edellä todetut seikat aluehallintoviraston päätöksen mahdollistamasta toiminnasta ja liitteessä 1 mainittujen jätteiden polttamisesta aiheutuvista päästöistä ja se, mitä yhtiö on hakemuksessaan esittänyt sekä se, ettei yhtiö ole hallinto-oikeudessa vaatinut Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 4 muuttamista ensimmäisen virkkeen osalta siten, että luvassa sallittaisiin myös muun kuin syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan syntypaikkalajitellun jätteen polttaminen, on lupamääräystä 4 muutettava siten, että sillä varmistetaan toiminnan luonteen säilyminen hakemuksen mukaisesti syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan syntypaikkalajitellun jätteen polttamisena. Tästä voidaan varmistua sillä, että jätteen polttamisesta aiheutuvat päästöt ilmaan ja jätevesipäästöt eivät määrältään eivätkä laadultaan ylitä vuorokausitasolla niitä päästöjä, joita aiheutuu syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä poltettaessa. Lupamääräystä 4 on näin ollen muutettava ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin ja 43 §:n 1 ja 3 momentin nojalla.

Hakemuksessa ei ole esitetty selvitystä poltettavaksi aiottujen jätteiden koostumuksesta, varastoinnista, jätenimikkeiden sekoittumissuhteista ennen polttoa eikä siitä, kuinka polttaminen järjestetään parhaan käyttökelpoisen tekniikan mukaisesti ja siten, että laitoksen toiminnasta aiheutuvat päästöt ilmaan ja jätevesipäästöt eivät määrältään eivätkä laadultaan ylitä vuorokausitasolla niitä päästöjä, joita aiheutuu vain syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä poltettaessa. Tämän vuoksi yhtiön on toiminnan valvonnan mahdollistamiseksi esitettävä Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle hyväksyttäväksi suunnitelma siitä, kuinka toiminta järjestetään siten, että jätteiden polttamisesta aiheutuvat päästöt vastaavat syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen polttamisesta aiheutuvia päästöjä. Suunnitelmassa on lisäksi esitettävä arvio tarkkailuohjelmaan mahdollisesti tarvittavista muutoksista ja selvitys eri jätejakeiden polttamisen vaikutuksista pohjatuhkan laatuun.

Erikoisjäte-eriä voidaan luvan mukaan polttaa enintään 30 000 tonnia vuodessa. Erikoisjäte-erät ovat esimerkiksi viranomaisen määräyksellä taikka tuotteen/jätteen haltijan pyynnöstä polttamalla hävitettäväksi toimitettavat tuote- tai jäte-erät, jotka ominaisuuksiensa ja koostumuksena puolesta soveltuvat hävitettäväksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa. Esimerkkejä jäte-eristä ovat tullin hävitettäväksi määräämät tuoteväärennökset tai kauppojen hävitettävät tuotteet.

Kun otetaan huomioon ympäristönsuojeluasetuksen 20 a §:n 1 momentin 1 kohta, ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 ja 3 momentti sekä se, mitä teollisuuspäästödirektiivin 45 artiklan 1 kohdan a alakohdassa on todettu, on jätteenpolttolaitoksen ympäristöluvan lupamääräyksissä lähtökohtaisesti määrättävä poltettavaksi hyväksyttävistä jätteistä ja niiden määrästä. Nyt kysymyksessä olevan liitteen 1 erikoisjäte-eriä koskevan rivin mukaan suurin osa jätteistä sisältyy aiemmin mainittuihin jäteluokkiin. Määräys jättää mahdollisuuden siihen, että erikoisjäte-erät eivät kuulu mainittuihin jäteluokkiin. Kun otetaan huomioon edellä mainituista säännöksistä ilmenevä lähtökohta ja se, että erikoisjäte-erien enimmäismäärä 30 000 tonnia voi vastata noin yhdeksää prosenttia poltettavan jätteen vuotuisesta enimmäismäärästä, on lupaan sisältyvää luettelon erikoisjäte-eriä koskevaa kohtaa muutettava siten, että jätteen laatu varmasti vastaa sitä, mitä kyseisessä laitoksessa voidaan polttaa.

Lupamääräyksen 4 ja liitteen 1 muuttamisen vuoksi lupamääräykseen 4 ei ole enää tarpeen sisällyttää määräystä siitä, että yksityiskohtaiset tiedot erikoisjäte-eristä tulisi toimittaa Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle viikkoa ennen jäte-erän polttoa. Poltettavaksi ei enää voida toimittaa erikoisjäte-eriä, jotka eivät kuulu liitteessä 1 mainittuihin jäteluokkiin.

Valitusten hylkääminen

= = =

Jätejakeiden polttamisen kieltäminen ja jätteiden erottelu

= = =

= = = ovat valituksessaan vaatineet, että kierrätettäväksi soveltuvien jätejakeiden polttaminen on kiellettävä ja luvassa on määrättävä, ettei puujäte saa sisältää painekyllästettyä puuta. Saman sisältöinen vaatimus on esitetty myös Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valituksessa. Aluehallintoviraston päätöksen liitteessä 1 on mainittu poltettavaksi sallittuna jätteenä puujäte, jolla tarkoitetaan puun käsittelyssä sekä levyjen, huonekalujen, massan, paperin ja kartongin valmistuksessa syntyviä jätteitä sekä rakentamisessa ja purkamisessa syntyviä jätteitä, jotka eivät sisällä painekyllästettyä puuta tai muuta vaaralliseksi jätteeksi luokiteltua puujätettä. Mainittu seikka huomioon ottaen painekyllästettyä puuta ei saa polttaa myöskään aluehallintoviraston päätöksen mukaan, joten päätöksen muuttamiseen mainitulta osin ei ole syytä. = = =

Valituksissa on kiinnitetty huomiota siihen, että laitoksella ei saisi polttaa ongelmajätteitä, eli vaarallisia jätteitä. Lupamääräyksessä 4 on erikseen mainittu, että jätevoimalassa ei saa polttaa erilliskerättyjä vaarallisia jätteitä. Kuten edellä on todettu, myöskään liitteessä 1 ei ole lueteltu vaarallisia jätteitä poltettavaksi sallittujen jätenimikkeiden joukossa. Näin ollen ongelmajätteitä voi päätyä poltettavaksi vain sallittavaksi poltettujen jätejakeiden seassa. Saadun selvityksen mukaan vaarallisten jätteiden osuus kotitalouksien syntypaikkalajitellun sekajätteestä on ollut noin 0,3 painoprosenttia. Sekajätteen joukosta löytyneistä vaarallisista jätteistä suurin osa oli maalipurkkeja, lääkkeitä ja energiansäästölamppuja. Palvelualojen sekajätteestä vaarallisten jätteiden osuus oli 0–2 painoprosenttia. Jätelain 17 §:n 1 momentista ilmenevällä tavalla jätteet on eroteltava, jos vaarallista jätettä on sekoitettu kiellon vastaisesti ja jos erottelu on tarpeen terveydelle tai ympäristölle aiheutuvan vaaran tai haitan ehkäisemiseksi ja teknisesti mahdollista aiheuttamatta kohtuuttomia kustannuksia. Mainitussa lainkohdassa ja edellä vaarallisten jätteiden määrästä todetut seikat sekä poltettavan jätteen kokonaismäärä huomioon ottaen Vantaan Energia Oy:lle jätteenpolttolaitoksen toiminnanharjoittajana ei ympäristönsuojelulain 43 §:n 1 ja 3 momentti huomioon ottaen voida asettaa velvoitetta vaarallisen jätteen erottelemiselle muusta jätteestä, eikä vaarallisten jätteiden polttamista ole syytä kieltää luvasta ilmenevää tarkemmin.

= = =

Muut asiassa esitetyt vaatimukset

Edeltä ilmenevällä tavalla korkeimman hallinto-oikeuden 17.1.2013 antaman päätöksen perusteluissa olevien luvan myöntämisen edellytyksiin liittyvien toteamusten johdosta nyt käsiteltävänä olevassa asiassa on lähtökohtaisesti varmistuttava siitä, että lupamääräyksen 4 osalta tehdyllä aluehallintoviraston uudella päätöksellä ei ole luvan myöntämisen edellytyksiin sellaisia vaikutuksia, joiden vuoksi muita lupamääräyksiä kuin lupamääräystä 4 olisi muutettava. Mikäli aluehallintoviraston päätöksessä olisi määrätty jotain sellaista, joka vaikuttaisi luvan myöntämisen edellytyksiin laajemmin kuin korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä on todettu, voisi tämä periaatteessa johtaa uusien lupamääräysten asettamiseen luvan myöntämisedellytysten varmistamiseksi.

Edellä on valitusten johdosta käsitelty ja osin muutettu aluehallintoviraston ratkaisua lupamääräyksen 4 ja siinä mainitun liitteen 1 osalta. Lupamääräys 4 ja sen liite 1 täyttävät ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla asetetut vaatimukset. Uudenmaan ympäristökeskuksen päätös 30.12.2009 on muutoin kuin lupamääräyksen 4 osalta saanut lainvoiman korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä. Mainitussa Uudenmaan ympäristökeskuksen päätöksessä on annettu muun ohella määräykset päästöistä vesiin ja viemäreihin, määräys vastaanotettavien jätepolttoaineiden kirjaamisesta ja punnitsemisesta sekä painon määrittämisestä, määräykset poltto-olosuhteista kuten polttolämpötilasta, määräykset päästöistä ilmaan, määräykset polttoaineiden varastoinnista ja käsittelystä, määräykset syntyvien polttojätteiden käsittelystä, yleiset määräykset laitoksen toiminnasta ja syntyvien ongelmajätteiden käsittelystä, määräykset häiriö- ja poikkeustilanteista ja tarkkailu- ja raportointimääräykset, muun ohella velvoite tarkkailusuunnitelman laatimisesta siten, että siinä esitetään polttoaineiden laadun tarkkailutiedot. Kun otetaan huomioon, mitä korkein hallinto-oikeus on todennut päätöksessään 17.1.2013 luvan myöntämisen edellytyksistä, on valituksissa esitetyt vaatimukset erilaisten määräysten ja lupamääräysten antamisesta muun ohella vesien käsittelystä, jätejakeiden ja -erien erottelemisesta, polttolämpötilan määräämisestä, päästöjä ja toiminnan vaikutuksia koskevasta tarkkailusta ja raportoinnista sekä ympäristövahinkovakuutuksen ottamiseen velvoittamisesta hylättävä sen vuoksi, että luvan myöntämisen edellytykset varmistavista lupamääräyksistä on määrätty lainvoimaisesti aikaisemmin myönnetyssä ympäristöluvassa, eivätkä Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksessä asetettu ja tällä päätöksellä muutettu jätelain ja ympäristönsuojelulain säännösten mukainen lupamääräys 4 ja siinä mainittu liite 1 anna aihetta arvioida luvan myöntämisen edellytyksiä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksestä 17.1.2013 poikkeavalla tavalla.

Vaatimukset toiminnanaloittamisluvan kumoamisesta ja täytäntöönpanon keskeyttämisestä = = =

Ympäristönsuojelulain 101 §:n 1 momentin nojalla aluehallintovirasto on määrännyt, että luvan saaja voi aloittaa toiminnan lupapäätöksen mukaisesti lupamääräyksiä noudattaen mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta. Luvan saaja voi aloittaa toiminnan lupapäätöksen mukaisesti, mikäli asettaa päätöksen mukaisen 50 000 euron suuruisen vakuuden.

Valituksissa on vaadittu toiminnanaloittamisluvan kumoamista tai täytäntöönpanon keskeyttämistä = = =.

Asiassa on aluehallintovirastossa ollut kysymys lainvoiman saaneen ympäristöluvan yhden lupamääräyksen käsittelystä uudelleen. Kun otetaan huomioon, että toiminnan ympäristölupa on muilta osin lainvoimainen, on asiassa ollut ympäristönsuojelulain 101 §:n 1 momentissa tarkoitettu perusteltu syy, jonka vuoksi lupaviranomainen on voinut määrätä toiminnan aloittamisesta muutoksenhausta huolimatta. Kun edelleen otetaan huomioon nyt kysymyksessä olevan lupamääräyksen sisältö, ei täytäntöönpano tee muutoksenhakua hyödyttömäksi. Näin ollen estettä ympäristönsuojelulain 101 §:ssä tarkoitetun määräyksen antamiselle ei ole ollut. = = =

Perustelut oikeudenkäyntikulujen osalta

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian laatuun nähden ja hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A:n kuolinpesän osakkaat joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Heidän esittämänsä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus on siksi hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marja Lampi, Arto Hietaniemi, joka on myös esitellyt asian, Sauli Viitasaari ja Juha Väisänen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

1. Vantaan Energia Oy on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan hallinto-oikeuden lupamääräykseen 4 ja liitteeseen 1 tekemien muutosten osalta ja että Etelä-Suomen aluehallintoviraston 28.1.2014 antama päätös saatetaan niiltä osin voimaan.

Vaatimuksensa tueksi yhtiö on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Muutettu lupamääräys on kohtuuton, koska se moninkertaistaa päästöjen tarkkailun ja edellyttää, että kaikista päästöistä ilmaan ja jätevesiin olisi erikseen laadittava vuorokausittain vertailut kuvitteellisiin päästöihin. Tällainen ei ole edes mahdollista. Lupamääräys on kumottava epäselvänä.

Lupamääräyksen mukaan poltettaessa laitoksessa liitteessä 1 mainittuja jätteitä tulisi näistä aiheutuvia päästöjä verrata kuvitteellisiin syntypaikkalajiteltujen yhdyskuntajätteiden poltossa aiheutuviin päästöihin. Laitoksen polttaessa liitteessä 1 mainittuja jätteitä se ei voi samalla polttaa pelkkiä syntypaikkalajiteltuja yhdyskuntajätteitä. Näin ollen tietoja niistä päästöistä, joihin yhtiön tulisi verrata liitteessä 1 mainittujen jätteiden poltosta aiheutuvia päästöjä, ei ole olemassa. Hallinto-oikeuden edellyttämää varmistusta ei ole mahdollista toteuttaa.

Lupamääräys edellyttää myös jätevesipäästöjen tarkkailua vuorokausitasolla. Ympäristöluvassa vuorokausitasoista mittausta jätevesille ei ole määritelty, sillä se ei ole tarpeellista. Jätevesien kohdalla riittää, että jätevesien päästöt mitataan ennen viemäröintiä. Näin varmistutaan, että jätevedet ovat jätevesisopimuksessa sovitun mukaiset. Ei myöskään ole eroteltavissa jätevesipäästöjä, jotka aiheutuvat vain syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen polttamisesta ja toisaalta liitteen 1 mukaisten jätteiden polttamisesta. Lupamääräykseen tehty lisäys koskien jätevesipäästöjen tarkkailua vuorokausitasolla on ympäristönsuojelulain 43 §:n vastaisesti tarpeeton ja on suhteettoman kallis verrattuna siitä saataviin hyötyihin.

Muutetun lupamääräyksen toteuttamista on lisäksi viranomaisen mahdotonta valvoa. Raja-arvojen noudattaminen takaa päästöjen rajoittamisen. Syytä poiketa nykyisin käytössä olevasta ja toimivasta käytännöstä ei ole. Raja-arvoilla varmistetaan myös, ettei toiminnasta aiheudu ympäristönsuojelulain (86/2000) 42 §:ssä tarkoitettua ympäristön pilaantumista. Ympäristöluvassa ei voida asettaa lakiin perustumattomia lupamääräyksiä. Lupamääräysten antaminen on oikeusharkintaa.

Ympäristönsuojelulain 43 §:n 3 momentista ilmenee, että lupamääräysten asettaminen on kokonaisharkintaa, jossa on otettava ympäristönsuojelullisten näkökohtien lisäksi huomioon toiminnan vaikutus ympäristöön kokonaisuutena sekä lisäksi toiminnanharjoittajan tekniset ja taloudelliset mahdollisuudet toteuttaa nämä toimet.

Yhtiö on velvollinen noudattamaan lupahakemuksessaan esittämäänsä, jolloin lupamääräysten tarkoituksena on täydentää lupahakemusta ja lupamääräyksiin on sisällytettävä vain sellaiset tarpeelliset määräykset, joilla varmistetaan, ettei lainvastaista pilaantumista aiheudu. Hallinto-oikeuden muotoilemaa lupamääräystä on mahdoton noudattaa, koska siinä ei viitata ympäristöluvan velvoittaviin raja-arvoihin, vaan todellisiin vuorokausittaisiin päästöihin.

Laitokseen tuleva jäte on syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä tai siihen rinnastettavaa jätettä. Poltettava jäte ei ole homogeenistä, vaan se koostuu erilaisista jätejakeista. Näin ollen jätteenpoltosta syntyvät päästöt eivät ole vuorokausitasolla muuttumattomia, sillä päästöt riippuvat polttoon menevien jätteiden koostumuksesta. Päästöjen vaihtelevuus koskee näin ollen myös syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä. Koska yhtiön toiminnassa käsitellään heterogeenisiä jätemassoja, päästöjä voidaan rajoittaa ympäristöluvassa ainoastaan tarkkojen raja-arvojen avulla. Tällöin vuorokausittaiset päästöt voivat vaihdella, kunhan ne eivät ylitä toiminnalle asetettuja raja-arvoja.

Hallinto-oikeuden muotoilemaa lupamääräystä on mahdoton noudattaa myös jätevesipäästöjen tarkkailussa. Jätevoimalassa muodostuvat jäte³vedet ovat pääasiassa prosessivesiä. Lisäksi muodostuu muun muassa lattioiden pesuvesiä ja saniteettivesiä. Jätevesiä muodostuu enintään noin 100 000 m³/a. Jätevedet johdetaan laitoksella tasausaltaaseen. Jätevesiä ei pääse kontrolloimattomasti viemäriin.

Kaikki jätevoimalassa muodostuvat jätevedet johdetaan jätevesiviemäriin. Tarvittaessa jätevesierä toimitetaan vaarallisen jätteen käsittelylaitokselle. Mahdollisesti öljyä sisältävät jätevedet (kuten likaiset prosessivedet, lattioiden pesuvedet sekä öljysäiliöiden suoja-altaan hulevedet) johdetaan öljynerotuksen kautta jätevesiviemäriin. Prosessiveden valmistuksen jätevedet neutraloidaan ennen jätevesiviemäriin johtamista. Kattiloiden neutraloiduista pesuvesistä tutkitaan ennen viemäriin johtamista pH sekä kiintoaineen, kadmiumin, kuparin, nikkelin, sinkin ja lyijyn pitoisuudet. Viemäriin johdetun pesuveden määrä ilmoitetaan muiden tarkkailutulosten yhteydessä. Sulfaattipitoisuudet lasketaan käytetyn rikkihapon määrästä. Kattiloiden ulospuhallusvesiä ja piha-alueen hulevesiä voidaan hyödyntää pohjakuonan jäähdytyksessä ja savukaasun puhdistuksessa kalkin ja kiertopölyn kostutuksessa. Vuosihuolloissa syntyy noin 100 m³ lämpöpintojen puhdistusvesiä, jotka johdetaan laaduntarkastuksen jälkeen jätevesiviemäriin.

Jätevesille on asetettu raja-arvot. Jätevedelle on hyväksytyn tarkkailusuunnitelman mukaisesti kaksi tarkkailupistettä: viemäriin johdettava vesi jätevesipumppaamolta ja savukaasulauhde. Viemäriin johdettavia vesiä tarkkaillaan teollisuusjätevesisopimuksen mukaisesti. Sopimuksessa on määritelty, että yhtiön tulee ottaa vuorokauden kokoomanäyte kahden kuukauden välein ulkopuolisen näytteenottajan toimesta. Kokoomanäyte analysoidaan ulkopuolisessa laboratoriossa. Jätevesimäärää koskevat tiedot, kokoomanäytteiden tarkkailutulokset ja niistä lasketut jätevesikuormat ilmoitetaan vuosittain ympäristöraportoinnin yhteydessä. Savukaasulauhteen tarkkailussa noudatetaan jätteenpolttoasetuksen raja-arvoja. Savukaasulauhteesta otetaan tarkkailusuunnitelman mukaisesti näytteet kuukausittain. Yhtiön jätevoimalaa koskevan teollisuusjätevesisopimuksen viemäriin johdettavien vesien raja-arvot vastaavat yleisiä HSY:n käyttämiä raja-arvoja.

Yhtiö seuraa jatkuvatoimisesti viemäröitävän jäteveden pH:ta ja lämpötilaa sekä lisäksi viemäröitävän jäteveden määrää ja johtokykyä (=suolapitoisuus).

Jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä. Hallinto-oikeuden päätöksen mukaan lupa mahdollistaa myös sellaisen toiminnan, jossa on kysymys pääosin teollisuudesta peräisin olevan jätteen polttamisesta, eikä jätteen polttamista tällöin voida verrata syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen tai siihen rinnastettavan syntypaikkalajitellun jätteen polttamiseen. Tämä ei pidä paikkaansa, vaan kyseessä ovat nimenomaisesti sellaiset teollisuudesta peräisin olevat jätteet, jotka voidaan rinnastaa yhdyskuntajätteeseen. Kyse on pelkästään jätteistä, jotka ovat koostumukseltaan sellaisia, että ne voidaan käsitellä yhdessä syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen kanssa.

Jätelain 6 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetaan yhdyskuntajätteellä vakinaisessa asunnossa, vapaa-ajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvää jätettä, mukaan lukien sako- ja umpikaivoliete, sekä laadultaan siihen rinnastettavaa hallinto-, palvelu- ja elinkeinotoiminnassa syntyvää jätettä. Hallituksen esityksessä jätelaiksi (HE 199/2010 vp) todetaan, että yhdyskuntajätteen määritelmä vastaa yleisimmistä jätteistä sekä ongelmajätteistä annetulla ympäristöministeriön asetuksella vahvistetun, Euroopan yhteisöjen komission päätökseen 2000/532/EY perustuvan jäteluettelon pääluokassa 20 olevaa määritelmää, jonka mukaan yhdyskuntajätettä ovat asumisessa syntyvät jätteet ja niihin rinnastettavat kaupan, teollisuuden ja muiden laitosten jätteet. Yhdyskuntajätettä on mainitun luettelon luokassa 20 tarkoitettujen jätteiden lisäksi luokassa 15 mainittu pakkausjäte siltä osin kuin se on asumisessa syntyvään pakkausjätteeseen laadultaan rinnastettavaa. Sekajäte eli sekalainen yhdyskuntajäte ja niihin rinnastettava kaupan tai teollisuuden jäte on yhdyskuntajätettä, josta on sen syntypaikalla kerätty erilleen jätelajeittain yksilöidyt jakeet.

Jätevoimalassa poltettava teollisuuden sekajäte on laadultaan yhdyskuntajätteisiin rinnastettavaa jätettä, josta on eroteltu jätelakiin perustuen vähintään materiaalina hyödynnettävät jakeet, lasi ja metalli sekä vaaralliset jätteet. Teollisuusyritykset toimivat usein sertifioitujen laatujärjestelmien mukaisesti, jolloin jätteen lajittelu syntypaikalla on tehokkaampaa kuin esimerkiksi kotitalouksissa. Teollisuuden ja kaupan yhdyskuntajätteisiin rinnastettavat sekajätteet sisältävät yleensä lähinnä puuta ja muovia.

Lupamääräyksessä 4 todetaan, että jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä. Mikäli poltettavat jätteet eivät kuuluisi näihin kahteen kategoriaan, niiden polttaminen on kielletty suoraan lupapäätöksen perusteella. Hallinto-oikeuden lisäys lupamääräykseen on tarpeeton.

Jätteen polttamisesta annettu valtioneuvoston asetus asettaa tiukat päästörajat jätteenpoltossa syntyville epäpuhtauksille. Yhtiö noudattaa asetuksessa säädettyjä päästöraja-arvoja. Yhtiö on toimittanut lupaviranomaiselle tarvittavat selvitykset. Hallinto-oikeuden näkemys siitä, että teollisuudesta tulevia luettelossa mainittuja jätejakeita ei voida rinnastaa yhdyskuntajätteeseen, on ristiriidassa lupaviranomaisen päätöksen kanssa.

Lupamääräyksessä 4 mainitussa päätöksen liitteessä 1 tarkoitettuja jätteitä ei ole tarkoitus polttaa pelkästään, ja ne muodostavat vain osan yhteenlasketusta poltettavasta jätteen määrästä, joka on 340 000 tonnia vuodessa. Lisäksi 30.12.2009 myönnetyssä ympäristöluvassa on asetettu yhtiön toiminnalle päästöraja-arvot, joita yhtiön tulee joka tapauksessa noudattaa.

Yhtiö tarkkailee ympäristöluvan mukaisesti jätteiden poltosta aiheutuvia päästöjä. Ympäristölupa velvoittaa yhtiön varmistumaan siitä, että laitoksen toiminnasta aiheutuvat päästöt eivät ylitä luvassa määriteltyjä raja-arvoja. Hallinto-oikeuden lisäys lupamääräyksen 4 ensimmäiseen kappaleeseen on tarpeettomana ja kohtuuttomana ympäristönsuojelulain 43 §:n vastainen.

Hallinto-oikeus on edellyttänyt yhtiön laativan suunnitelman siitä, kuinka liitteessä 1 mainittujen muiden jätteiden kuin syntypaikkalajiteltujen yhdyskuntajätteiden vastaanotto, varastointi, jätenimikkeiden sekoittumissuhteet ja polttaminen järjestetään siten, että laitoksen toiminnasta aiheutuvat päästöt ilmaan ja jätevesipäästöt eivät määrältään eivätkä laadultaan ylitä vuorokausitasolla niitä päästöjä, joita aiheutuu vain syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä poltettaessa.

Tällaisen suunnitelman laatiminen on mahdotonta ja tarpeetonta. Toimintaa ei ole mahdollista järjestää siten, että erikseen pystyttäisiin määrittelemään kuvitteelliset tai teoreettiset vuorokausitasolla syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen aiheuttamat päästöt ja vertaamaan niitä liitteen 1 mukaisia jätteitä poltettaessa aiheutuneisiin päästöihin. Toiminnassa noudatetaan päästöjen raja-arvoja. Yhtiön jätevoimalan käyttämien jätepolttoaineiden määrää ja laatua seurataan jatkuvasti. Toiminnalle 30.12.2009 myönnetyssä ympäristöluvassa on määrätty yhtiön velvollisuudesta laatia tarkkailusuunnitelma.

Jätteenpoltto järjestetään siten, että lupamääräyksiä pystytään noudattamaan (omavalvonta). Mikäli jossain jäte-erässä on poikkeuksellisen paljon päästöjä aiheuttavia jakeita, jätteet sekoitetaan ja poltto jaksotetaan tarkoituksenmukaisella tavalla siten, ettei päästöjen raja-arvoja ylitetä. Jätteenpolton järjestäminen ympäristöluvan mukaiseksi kuuluu laitoksen normaaliin toimintaan eikä edellytä erityisen suunnitelman laatimista. Lisäksi toiminnassa noudatetaan ympäristönsuojelulakia, jätelakia ja jätteenpolttoasetusta sekä muuta sovellettavaa lainsäädäntöä.

Hakemuksen perusteella vastaanotettujen jätteiden tiedot kirjataan jäteasetuksen 22 §:n mukaisesti ja jätteet punnitaan jäte-erittäin. Toiminnassa noudatetaan siten jätteen polttamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 6 §:n vaatimuksia. Punnitustiedot tallentuvat polttoainetietojärjestelmään. Poltettavaksi kelpaamaton jäte poistetaan ennen sen syöttämistä jätebunkkeriin. Kaikki polttoon soveltumaton aines punnitaan, dokumentoidaan ja toimitetaan kaatopaikalle.

Yhtiö on esittänyt hakemuksessaan, että poltettavat jätteet sekoitetaan bunkkerissa mahdollisimman tasalaatuiseksi. Jätteiden sekoittaminen tasalaatuiseksi tarkoittaa, että jätteiden vastaanotto, varastointi, jätenimikkeiden sekoittumissuhteet ja polttaminen järjestetään siten, että laitoksen toiminnasta aiheutuvat päästöt ilmaan ja jätevesipäästöt eivät määrältään ja laadultaan ylitä ympäristöluvassa määriteltyjä raja-arvoja. Laillista perustetta velvoittaa yhtiö erillisen suunnitelman laatimiseen polton järjestämisestä muiden jätteiden kuin syntypaikkalajiteltujen yhdyskuntajätteiden osalta ei ole. Hakemuksella ei haeta lupaa polttaa erilliskerättyjä vaarallisia jätteitä, kuten tartuntavaarallisia sairaalajätteitä, eikä muitakaan sellaisia jätteitä, joiden käsittely eroaisi syntypaikkalajiteltujen yhdyskuntajätteiden käsittelystä ja vaatisi erillisen suunnitelman.

Hallinto-oikeuden päätöksellä on muutettu luetteloa jätevoimalassa poltettavaksi sallituista jätteistä erikoisjäte-erien osalta siten, että jätteiden tulisi kuulua (kokonaisuudessaan) luettelossa mainittuihin jäteluokkiin. Hallinto-oikeus on siten käytännössä poistanut mahdollisuuden erikoisjäte-erien polttoon. Samalla hallinto-oikeus poisti lupamääräyksen 4 ensimmäisen kappaleen viimeisen lauseen.

Erikoisjäte-erien polttoa koskeva lupamääräys on edelleen tarpeellinen, koska laitoksella ja pääkaupunkiseudulla on oltava mahdollisuus polttaa poikkeuksellisesti vähäisiä määriä sellaistakin jätettä, jota ei ole mainittu jäteluettelossa. Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksessä 4 ja liitteessä 1 on ollut nimenomainen määräys poltettavaksi hyväksyttävistä jätteistä ja niiden määrästä. Lupamääräyksen mukaan jokainen jäte-erä arvioidaan erikseen ja arviointi perustuu siihen, soveltuuko jäte poltettavaksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa.

Erikoisjäte-eriä koskeva lupamääräys on poikkeus erikoistilanteita varten. Erikoisjäte-eriä saa aluehallintoviraston myöntämän ympäristöluvan mukaisesti polttaa yhteensä enintään 30 000 tonnia vuodessa, mikä on suhteellisen pieni osa vuotuisesta poltettavasta jätteen kokonaismäärästä, joka on 340 000 tonnia. Välttämättä joka vuosi erikoisjäte-eriä ei tule poltettavaksi lainkaan.

Erikoisjäte-eriä koskeva lupamääräys on tarpeellinen myös siitä syystä, että tulevaisuudessa saattaa syntyä sellaisia jätteitä, jotka eivät kuulu selkeästi nykyisiin jätenimikkeisiin, mutta joiden osalta on selvitettävissä, että ne soveltuvat poltettavaksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa. Tällöin ei olisi tarkoituksenmukaista muuttaa lupaa joka kerta, kun kyse on uudentyyppisestä jätteestä. Jätteenpoltossa noudatetaan jätteenpolton raja-arvoja ja toimintaa koskevia lupamääräyksiä. Yhtiö ei ole hakenut erikoisjäte-erien polton takia poikkeuksia raja-arvoihin.

Kyseinen luettelon ja lupamääräyksen muutos tulee kumota, sillä muutoksen myötä yhtiön toiminta vaikeutuu suhteettomasti ilman, että muutoksella olisi ympäristön suojelun kannalta minkäänlaista merkitystä. ELY-keskuksen valvonta on riittävää takaamaan sen, ettei erikoisjäte-erien poltosta aiheudu ympäristönsuojelulain 42 §:ssä kiellettyjä seurauksia ja että kaikki poltettavat jätteet soveltuvat poltettaviksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa.

2. A:n kuolinpesän osakkaat ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin siinä on hylätty valittajien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset. Vantaan Energia Oy on velvoitettava korvaamaan valittajien edellä mainitut oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen. Lisäksi Vantaan Energia Oy on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen.

Vaatimuksensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään muuttanut aluehallintoviraston päätöksen lupamääräystä 4 ja liitteen 1 riviä erikoisjäte-erät keskeiseltä osaltaan valittajien vaatimusten mukaisesti. Edellä mainittua muutosta on pidettävä merkittävänä ja sillä on erityistä merkitystä valittajien tilan käytön kannalta. Edellä mainituin perustein olisi kohtuutonta, mikäli oikeudenkäyntikulut jäisivät kokonaisuudessaan valittajien vahingoksi. Koska valittajat ovat joutuneet hakemaan muutosta myös hallinto-oikeuden päätökseen sen virheellisyyden johdosta, on myös kohtuutonta, mikäli siitä aiheutuvat kulut jäävät heidän kannettavakseen.

3. Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätöstä muutetaan siten, että lupamääräys 4 muutetaan kuulumaan seuraavasti:

"Jätevoimalassa saa polttaa vain syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä yhteensä enintään 340 000 t/a.

Jätevoimalassa ei saa polttaa erilliskerättyjä vaarallisia jätteitä (ongelmajätteitä) eikä materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä. Painekyllästetyn puun polttaminen sellaisenaan, murskattuna tai sekoitettuna muihin jätteisiin on kielletty. Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen 28.1.2014 n:o 14/2014/1 liitteessä 1 olevien jätteiden poltto on kielletty.

Mikäli poltettavaksi tuodaan jätettä, jonka polttoa ei ole edellä sallittu, on jäte viipymättä palautettava sen haltijalle tai toimitettava paikkaan, jolla on ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa kyseisen jätteen käsittelyyn."

Lisäksi ympäristölupaan on lisättävä lupamääräykset 4 A–4 F, jotka kuuluvat seuraavasti:

"4 A. Savukaasujen lämpötila on nostettava kaikissa olosuhteissa vähintään kahdeksi sekunniksi 1 100 °C:een kattilan sisäseinien läheisyydestä mitattuna. Kattila on varustettava lisäpolttimilla, jotka kytkeytyvät automaattisesti lämpötilan laskiessa alle 1 100 °C. Lisäpolttimia on käytettävä myös käynnistys- ja pysäytystoimien aikana, jotta lämpötila on 1 100 °C. Jätettä ei saa syöttää kattilaan lämpötilan ollessa alle 1 100 °C.

4 B. Dioksiinien ja furaanien päästöjä tulee seurata jatkuvatoimisella näytteenottojärjestelmällä ja analysointilaitteistolla kaikilla polttolinjoilla.

4 C. Jätevoiman päästöjen vaikutuksia ympäristöön on tarkkailtava bioindikaattoriseurannalla ja voimalan vaikutusalueelle sijoitetulla ilmanlaadun mittausasemalla. Bioindikaattoriseurantaa on suoritettava myös pieneläimistä, jossa voidaan seurata rasvaliukoisten aineiden kertyminen pieneläimiin. Lisäksi on luotava hajuhaittojen seurantajärjestelmä.

4 D. Vantaan Energia Oy:n on raportoitava reaaliaikaisesti jätevoimalan internet-sivuilla lupamääräysten 28, 29, 30, 31, 32, 35, 36, 37 ja 40 raportointitiedot.

4 E. Mahdollisista erikoisjäte-eristä tulee toimittaa tiedot ELY-keskukselle viimeistään 2 viikkoa ennen polttoa ja samat tiedot on julkistettava reaaliaikaisesti jätevoimalan internet-sivuilla.

Julkistettavien tietojen tulee sisältää jätteen fysikaaliset ominaisuudet ja kemiallinen koostumus (= kemiallinen yhdiste ja kauppanimi sekä toksiset ominaisuudet jätejaekohtaisesti) sekä muut tiedot jätteen soveltuvuudesta polttamiseen aiotussa prosessissa.

4 F. Vantaan Energia Oy:n on otettava vapaaehtoinen ympäristövahinkovakuutus, joka käsittää seuraavat vahingot:

- peruuttamattomat ympäristöhaittojen vaikutukset

- lyhytaikaiset ympäristöhaittojen vaikutukset

- pitkäaikaiset suorat vaikutukset

- pitkäaikaiset välilliset vaikutukset

- onnettomuuden vaikutukset ympäristön asukkaisiin

Vakuutusmäärän tulee olla vähintään 10 miljoonaa euroa ja sitä tarkistetaan vuosittain rakennusindeksin muutoksen mukaisesti."

Lisäksi yhdistys on vaatinut, että lupapäätöksen täytäntöönpano kielletään.

Vaatimuksensa tueksi yhdistys on esittänyt muu ohella seuraavaa:

Jätelain 8 §:n mukaan jäte on ensisijaisesti uudelleenkäytettävä tai kierrätettävä ja vasta toissijaisesti voidaan hyödyntää sen sisältämä energia. Jätelain 15 §:n mukaan jätteet on pidettävä erillään. Jätelain 17 §:n mukaan vaarallisia jätteitä ei saa laimentaa eikä sekoittaa keskenään.

Ympäristönsuojelulain 45 §:n 2 momentin mukaan lupa voidaan rajoittaa tietynlaisen jätteen hyödyntämiseen tai käsittelyyn. Ympäristönsuojeluasetuksen 12 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan hakemuksessa on oltava selvitys hyödynnettäväksi aiotun jätteen laadusta ja määrästä.

Liitteessä 1 on useissa kohdissa mainittu jätteitä, joita ei ole mainittu muualla. Tämä voi tarkoittaa mitä tahansa jätteitä ja on vastoin mainittua asetusta. Liitteessä 1 olevat jätteet ovat tosiasiallisesti teollisuudesta tai tuotantotoiminnasta peräisin olevia erilliskerättyjä jätteitä, joiden koostumuksesta ja ominaisuuksista ei käytännössä saada selvyyttä, koska jäte-erät esiintyvät kauppanimillä. Ne sisältävät myös vaarallisia jätteitä.

Lupamääräys on ristiriidassa sen kanssa, että alunperin on tarkoitettu vain tavanomaisten jätteiden seassa olevia pieniä ongelmajätemääriä. Toiminnanharjoittajalla on ympäristönsuojelulain 5 §:n mukaan selvilläolovelvollisuus. Lupaa ei ole täydennetty korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä 17.1.2013 taltionumero 229 edellytetyllä tavalla.

Aluehallintoviraston päätöksen liitteessä 1 on useita eri jätelajeja, joita yhtiö voisi polttaa keskenään selvittämättä jätelajien yhteensopivuutta ja polton seurauksena olevia päästöjä. Jätevoimalaa ei ole suunniteltu liitteen 1 mukaisten jätteiden polttoon, vaan pelkästään yhdyskuntajätettä varten. Jätevoimalan välittömässä vaikutuspiirissä on yli 100 000 asukasta, joille jätevoimala muodostaa terveysriskin.

Lupamääräys 4 A on tarpeen, koska toiminnanharjoittaja pyrkii muuttamaan oleellisesti jätejakeiden koostumusta ja ominaisuuksia verrattuna siihen, miten laitos on alun perin suunniteltu. Poltettava jäte sisältää yli prosentin halogenoituja orgaanisia yhdisteitä, jolloin polttolämpötilan täytyy olla yli 1 100 °C. Vantaan Energia Oy:n tarkoituksena on muuttaa laitoksen toiminta ongelmajätelaitokseksi. Terveyden turvaamiseksi lupamääräyksessä 4 B mainittu jatkuvatoiminen järjestelmä on tarpeen.

Lupamääräys 4 C on tarpeen, koska toiminnasta joutuu ilmaan pien³hiukkasia, raskasmetalleja ja orgaanisia klooriyhdisteitä, joilla on vaikutuksia ihmisten terveyteen. Häiriötilanteiden aikana päästöt lisääntyvät dramaattisesti. Lupamääräysten 4 D ja 4 E lisääminen on tarpeen ympäristönsuojelulain 5 §, ympäristönsuojeluasetuksen 9 § ja jätteenpolttoasetus huomioon ottaen. Lupamääräys 4 F on tarpeen, koska jätevoimala ei sovellu suunniteltuun polttoon.

Kyse ei ole olemassa olevan toiminnan jatkamisesta, vaan uudesta toiminnasta. Toiminta muuttuu olennaisesti siitä, mihin se on suunniteltu. Lisäksi muutokset jätejakeiden koostumuksessa ja ominaisuuksissa vaikuttavat polttolämpötilaan ja päästöjen laatuun, joten täytäntöönpanoa muutoksenhausta huolimatta ei tule hyväksyä.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut Vantaan Energia Oy:n ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valitusten johdosta lausunnon, jossa on esitetty seuraavaa:

Vantaan Energia Oy:n jätevoimalan toiminnasta aiheutuvat suurimmat sallitut päästöt ilmaan ja vesiin poltettaessa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä on arvioitu asetettaessa päästörajat toiminnassa syntyville päästöille. Erillinen menettelytapa syntypaikkalajitellun jätteen poltosta syntyvien päästöjen ilmaan ja jätevesipäästöjen arvioimiseksi on ilmeisen tarpeeton. Lupamääräykseen 4 tehty lisäys johtaa päästöjen suuruuden teoreettiseen arviointiin, jonka avulla ei voida arvioida todellisia päästöjä tai vähentää toiminnassa syntyviä päästöjä. Aluehallintovirasto pitää tarpeettomina Vaasan hallinto-oikeuden lupamääräykseen 4 tekemiä lisäyksiä ja pitää niiden poistamista Vantaan Energia Oy:n valituksessa esitetyllä tavalla perusteltuna.

Aluehallintoviraston päätöksessä on mahdollistettu tiettyjen erikoisjäte-erien polttaminen. Poltosta ja poltettavista jätteistä on päätöksen mukaan ilmoitettava etukäteen valvovalle viranomaiselle, joka voi tarvittaessa kieltää kyseisen jätteen polton. Aluehallintovirasto pitää toimintatapaa tarpeellisena, hyväksyttävänä ja lainmukaisena. Vaasan hallinto-oikeuden päätöstä tulisi tältä osin muuttaa Vantaan Energia Oy:n valituksessa esitetyllä tavalla.

Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valituksessa ei ole esitetty asiasta sellaista uutta tietoa, jonka perusteella lupapäätöstä olisi tarpeellista muuttaa. Aluehallintovirasto on viitannut päätöksensä perusteluihin ja Vaasan hallinto-oikeuden päätökseen ja on esittänyt yhdistyksen valituksen hylkäämistä.

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on ilmoittanut, että se ei anna Vantaan Energia Oy:n ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valitusten johdosta lausuntoa.

Helsingin ympäristölautakunta on viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa ja ilmoittanut, että sillä ei ole Vantaan Energia Oy:n ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valitusten johdosta uutta lausuttavaa.

Vantaan ympäristölautakunta on antanut Vantaan Energia Oy:n ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valitusten johdosta lausunnon, jossa on esitetty seuraavaa:

Ympäristölautakunta pitää Vantaan Energia Oy:n valitusta hyvin perusteltuna. Lautakunta on valvontaviranomaisena todennut lisäksi, että mitattujen, laskettujen tai muuten arvioitujen tulosten vertailu kuvitteellisiin päästöihin ilman todellisia raja-arvoja on valvontaviranomaisen mahdotonta valvoa eikä tällainen vertailu anna tarpeellista lisäinformaatiota laitoksen toiminnasta ympäristönsuojelun kannalta. Lautakunta pitää nykyisen lainvoimaisen lupapäätöksen mittausvelvoitteiden toteuttamista ja niistä saatujen tulosten vertailua lupapäätöksessä annettuihin raja-arvoihin riittävänä. Jätelainsäädännön muuttaminen, myös jäteluettelon osalta, ei välttämättä tapahdu riittävän nopeassa tahdissa ottaen huomioon, että uusia jätelajikkeita saattaa syntyä muun muassa tekniikan kehityksen takia. Valvontaviranomainen kykenee arvioimaan tällaisissa tilanteissa jäte-erän sopivuuden polttoon. Ympäristölautakunta pitää hallinto-oikeuden muuttamaa määräystä epäselvänä ja kohtuuttomana ja esittää Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen kumoamista ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksen voimaan saattamista.

Vantaan Omakotiyhdistyksen Keskusjärjestö ry:n vaatimus lupamääräyksen 4 muuttamisesta ja täydentämisestä tulee hylätä. Yhdistyksen valituksessa esitetyn määräyksen mukaan laitoksella ei saisi polttaa jätteitä ollenkaan, koska liitteessä 1 on lueteltu kaikki poltettavaksi sallitut jätteet. Painekyllästetyn puun mainitseminen erikseen yksittäisenä vaarallisena jätteenä on tarpeetonta, koska vaarallisten jätteiden poltto on kokonaisuudessaan kielletty eikä vaarallisten jätteiden polttoon ole edes lupaa haettu. Lisättäväksi esitetyt määräykset 4 A–4 F käsittelevät laitoksen toimintaa, päästöjen tarkkailua, raportointia sekä ympäristövahinkovakuutusta, jotka eivät kuulu valituksenalaiseen päätökseen, vaan jätevoimalalle aiemmin myönnettyyn jo lainvoimaiseen ympäristölupaan. Ympäristölautakunta on esittänyt yhdistyksen valituksen hylkäämistä kokonaisuudessaan.

Vantaan Energia Oy on antanut A:n kuolinpesän osakkaiden valituksen johdosta selityksen, jossa yhtiö on esittänyt valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskevan vaatimuksen hylkäämistä.

A:n kuolinpesän osakkaat ovat antaneet yhtiön selityksen johdosta vastaselityksen.

Vantaan Energia Oy on antanut Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valituksen sekä aluehallintoviraston, Helsingin ympäristölautakunnan ja Vantaan ympäristölautakunnan lausuntojen johdosta selityksen. Yhtiö on muun ohella lausunut, että valituksenalaisessa asiassa on kysymys korkeimman hallinto-oikeuden palauttamasta, vain lupamääräystä 4 ja siinä mainittua liitettä 1 koskevasta asiasta. Yhdistyksen vaatimus lupamääräyksen 4 muuttamisesta sekä vaatimus päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä tulee hylätä.

Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry on antanut Vantaan Energia Oy:n valituksen sekä aluehallintoviraston, Helsingin ympäristölautakunnan ja Vantaan ympäristölautakunnan lausuntojen johdosta selityksen. Yhdistys on esittänyt yhtiön valituksen hylkäämistä. Yhdistys on uudistanut vaatimuksensa ja lisäksi vaatinut, että toiminnanharjoittaja on velvoitettava kattavaan haitta-aineiden hule- ja sadevesiseurantaan polttolaitoksen ympäristössä.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet selityksen Vantaan Energia Oy:n valituksen sekä aluehallintoviraston, Helsingin ympäristölautakunnan ja Vantaan ympäristölautakunnan lausuntojen johdosta. He ovat vaatineet, että Vantaan Energia Oy:n valitus hylätään ja hallinto-oikeuden päätös pysytetään voimassa. He ovat muun ohella esittäneet, että jos hallinto-oikeuden asettama velvoite kumotaan, on jätteenpolttolaitoksessa kiellettävä ongelmajätelaitokseen kuuluvien jäte-erien polttaminen. Kustannusten kohtuuttomuutta ei ole perusteltu eikä väite ole uskottava, sillä mittaukset voidaan tehdä automatisoiduilla mittausasemilla. Laitoksella voidaan polttaa huomattaviakin määriä poikkeukselliseksi katsottavia jäte-eriä. Jos toiminnanharjoittaja ei pysty pitämään eri jäte-eriä lain vaatimalla tavalla erillään, laitoksella poltettavien jäte-erien määrää on rajoitettava enintään viiteen prosenttiin. Ympäristöluvassa ei ole rajoitettu eri jäte-erien enimmäismääriä siten, että syntypaikkalajiteltu yhdyskuntajäte olisi laitoksella poltettava pääasiallinen jäte-erä. Lupa sallii laajasti muiden jäte-erien polton, minkä vuoksi vuorokausitarkkailu on tarpeen. Nämä poikkeuserät voivat olla enimmillään yhteensä 175 000 tonnia, joka on yli puolet sallitusta jätemäärästä. Jäte-erät ovat elinkeinotoiminnassa syntyvää jätettä, eivät kotitalousjätettä.

Jos laitoksella ei voida toteuttaa muiden jätteiden kuin syntypaikkalajiteltujen yhdyskuntajätteiden erilliskäsittelyä, niiden tuonti alueelle ja poltto laitoksessa on kiellettävä, kunnes erilliskäsittely voidaan toteuttaa. Erikoisjäte-erien käsittely kuuluu ongelmalaitokselle. Yhtiönkin mukaan näiltä osin kysymyksessä olisivat hyvin marginaaliset määrät. Yhtiön mukaan se ei kykene toteuttamaan alueella jätteiden erilliskäsittelyä, jolloin ne sekoitettaisiin jätebunkkerissa muihin jätteisiin. Lupaa erikoisjäte-erien myöntämiseen ei tule myöntää.

A:n kuolinpesän osakkaat ovat antaneet selityksen Vantaan Energia Oy:n valituksen sekä aluehallintoviraston, Helsingin ympäristölautakunnan ja Vantaan ympäristölautakunnan lausuntojen johdosta. He ovat vaatineet, että Vantaan Energia Oy:n valitus hylätään. He ovat muun ohella esittäneet, että raja-arvot ovat kullekin päästöparametrille määrättyjä enimmäisarvoja. Ei ole perusteltua ohjata toimintaa siten, että poltettavien jätteiden aiheuttamat päästöt vain niukasti täyttäisivät annetut ehdot tai että kaikkien parametrien osalta hyödynnettäisiin koko liikkumavara. Lupa on tarkoitettu ensisijaisesti syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen polttamiseen ja toissijaisesti siihen rinnastettavan jätteen polttamiseen, eikä siihen rinnastettavan jätteen polttamisen päästöjen tulisi täyttää raja-arvojen mahdollistamaa liikkumavaraa. Laitokselle ei tule ohjata sellaisia jätteitä, joiden polttamiseen sitä ei ole alun perin tarkoitettu. Mikäli lupamääräyksessä 4 yhtiön valituksesta päädyttäisiin hyväksymään laitoksessa vähäisessä määrin sellaisten jätteiden polttaminen, jotka eivät sisälly jäteluettelossa mainittuihin jäteluokkiin, niiden hyväksyminen poltettavaksi tulisi alistaa valvovalle viranomaiselle. Vaarallisten jätteiden polttoa ei tule sallia.

Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry on antanut Vantaan Energia Oy:n yhdistyksen valituksesta antaman selityksen johdosta vastaselityksen ja toimittanut asiaan lisäselvitystä.

Vantaan Energia Oy on antanut A:n kuolinpesän osakkaiden, Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n sekä B:n ja hänen asiakumppaniensa selitysten johdosta vastaselityksen. Yhtiö on muun ohella viitannut valituksessaan jätteiden laadusta esittämäänsä ja korostanut, ettei yhtiö ole hakenut lupaa erilliskerätyn vaarallisen jätteen polttamiseen. Ympäristöluvassa määritellään toiminnan rajat ja noudatettavat raja-arvot. Käytettävän jätepolttoaineseoksen keskinäisen suhteen optimointi ei ole ympäristöluvan vastaista toimintaa. Jätteenpoltto järjestetään siten, että toiminnasta aiheutuvat päästöt pysyvät luvan mukaisella tasolla. Erikoisjäte-erien osalta kyse ei ole alkuperäisestä poikkeavasta polttoainekonseptista, vaan syntypaikkajätteeseen verrattavasta jätteestä, joka ominaisuuksiltaan ja koostumukseltaan soveltuu hävitettäväksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa. Mikäli poltettavan jätteen laadussa tulevaisuudessa tapahtuu muutoksia, niihin liittyviin kysymyksiin otetaan kantaa tarvittaessa myöhemmissä lupamenettelyissä.

Uudenmaan ELY-keskus on toimittanut asiaan Vantaan Energia Oy:n ja Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valitusten johdosta uuden, 22.1.2016 päivätyn lausunnon, jossa on esitetty seuraavaa:

ELY-keskuksen näkemyksen mukaan Vantaan Energia Oy tarkensi aluehallintovirastolle 8.4.2013 saapuneessa hakemuksessa luetteloa jätevoimalassa poltettavaksi sallituista jätteistä ja tietoja poltettavien jätejakeiden osalta siten kuin korkein hallinto-oikeus päätöksessään 17.1.2013 taltionumero 229 tarkoitti. Aluehallintovirasto on hakemuksen johdosta antamassaan päätöksessä 28.1.2014 n:o 14/2014/1 muuttanut jätevoimalan lupamääräystä 4. Lupamääräyksessä 4 on Vantaan Energia Oy:n jätevoimalassa sallittu poltettavaksi syntypaikkalajiteltu yhdyskuntajäte ja siihen rinnastettava syntypaikkalajiteltu jäte ja päätöksen liitteessä 1 on esitetty tarkempi luettelo polttoon sallituista jätteistä. Lupamääräyksessä 4 on kielletty erilliskerättyjen vaarallisten jätteiden ja materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjen materiaalien polttaminen jätevoimalassa.

ELY-keskuksen näkemyksen mukaan liitteessä 1 esitetyt jätteet soveltuvat poltettavaksi Vantaan Energia Oy:n jätevoimalassa, kun otetaan huomioon, että lupamääräyksessä 4 on sallittu vain syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan syntypaikkalajitellun jätteen polttaminen. Poltettavaksi tulevan syntypaikkalajitellun jätteen mukana polttoon päätyy epätäydellisen lajittelun myötä pieniä määriä vaarallista jätettä ja kierrätyskelpoista jätettä, joita ei jätevoimalassa ole käytännössä mahdollista kerätä talteen polttoon ohjattavan jätteen seasta. Jätevoimalan toiminnassa tulee kuitenkin noudattaa jätevoimalan toiminnasta aiheutuville päästöille asetettuja raja-arvoja riippumatta poltettavien jätteiden laadusta ja ominaisuuksista. Raja-arvojen noudattamiseen ja päästöjen tarkkailuun sekä tarkkailutulosten raportointiin viranomaisille on jätevoimalan ympäristölupapäätöksissä annettu ympäristönsuojelulainsäädännön mukaiset määräykset.

Vaasan hallinto-oikeuden tekemät muutokset aiheuttavat toiminnanharjoittajalle velvoitteita, joita on hyvin hankalaa, tai käytännössä jopa mahdotonta, noudattaa. Lisäksi muutosten myötä jätevoimalan toiminnan valvonta hankaloituu merkittävästi.

ELY-keskus ei näe perusteltua syytä sille, miksi mahdollisuus erikoisjäte-erien vastaanottamiseksi ja polttamiseksi jätevoimalassa käytännössä kiellettiin hallinto-oikeuden päätöksessä. Kuten toiminnanharjoittaja on valituksessaan esittänyt, on mahdollista, että tulevaisuudessa muodostuu sellaisia jätteitä, joille ei suoraan löydy sopivaa jätenimikettä liiteluet³telosta jätevoimalassa poltettavaksi sallituista jätteistä, mutta jotka kuitenkin saattaisivat soveltua poltettavaksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa. Aluehallintoviraston päätöksessä on määrätty tällaisten poikkeuksellisten erikoisjäte-erien osalta, että toiminnanharjoittajan tulee toimittaa yksityiskohtaiset tiedot jäte-erästä Uudenmaan ELY-keskukseen ennen jäte-erän polttamista. ELY-keskus voi tarvittaessa kieltää kyseisen jäte-erän polttamisen, mikäli sen ei katsota soveltuvan poltettavaksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa. Myös erikoisjäte-eriä poltettaessa jätevoimalan tulee noudattaa sille lupapäätöksissä asetettuja päästöraja-arvoja ja muita velvoitteita.

Edellä mainittuun viitaten ELY-keskus on katsonut samoin kuin Vantaan Energia Oy valituksessaan, että hallinto-oikeuden päätöksessään tekemät muutokset aluehallintoviraston päätöksen lupamääräykseen 4 ja liitteeseen 1 tulee kumota ja aluehallintoviraston päätös tulee saattaa voimaan sellaisenaan.

Vantaan Energia Oy on antanut selityksen Uudenmaan ELY-keskuksen lausunnon johdosta. Yhtiö on ilmoittanut yhtyvänsä lausunnossa esitettyyn ja uudistavansa vaatimuksensa.

B ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet selityksen Uudenmaan ELY-keskuksen lausunnon johdosta. Yhtiön hakemuksessaan esittämä tarkennus ei ole riittävä, eikä täytä ympäristönsuojeluasetuksen 12 §:n 1 momentin 1 kohdan ja 20 a §:n 1 momentin 1 kohdan sekä jätteenpolttoasetuksen 5 §:n mukaisia vaatimuksia, toisin kuin ELY-keskuksen lausunnossa katsotaan. Yhtiön hakemuksessaan esittämä luettelo mahdollistaa edelleen, että poikkeavat jäte-erät voivat muodostaa valtaosan laitoksella poltettavista jätteistä. Näiden poikkeavien jäte-erien polttoon sallittua kokonaisenimmäismäärää ei ole rajattu. Ainoastaan kunkin jäte-erän osalta enimmäismäärä on rajattu. Liitteen 1 mukaiset jätejakeet ja -erät tulisi rajata enintään viiteen prosenttiin poltettavien jätteiden sallitusta enimmäismäärästä. Ilman mainittua rajausta kysymys ei ole satunnaisista pienistä määristä vaarallisia jätteitä.

Luvasta puuttuvat myös määräykset siitä, kuinka liitteen 1 mukaiset ongelmajäte-erät pidetään erillään muista jätteistä. Lupaan on lisättävä velvoite niiden erilliskäsittelystä. Hallinto-oikeuden tarkentamat lupamääräykset on asetettu ympäristöluvan salliman toiminnan perusteella. Pelkästään tarkkailua ja päästöjä koskevilla lupamääräyksillä ei voida muuttaa laitoksen käyttötarkoitusta ongelmajätteen polttamiseen. Tällaista lainvastaista laajempaa toimintaa ei tule sallia, vaikka valvonta olisikin haasteellisempaa. Muussa tapauksessa koko ympäristölupa-asia on muuttunut toiminta huomioon ottaen palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi uuden YVA-selvityksen tekemiseksi ja uusien päästörajojen ja muiden lupaehtojen määräämiseksi.

Myöskään erikoisjäte-erien osalta ei tule hyväksyä aluehallintoviraston päätöksen mukaista lupamääräystä 4, jolla ei annettaisi haitankärsijöille mahdollisuutta esittää näkemystään niiden polttamisen haittojen rajoittamisesta ja päästöjen seurannasta. Erikoisjäte-erät, joiden polttamisen vaikutuksia ei ole arvioitu missään menettelyssä, eivät sovellu jätteenpolttolaitoksessa poltettaviksi.

A:n kuolinpesän osakkaat ovat antaneet selityksen Uudenmaan ELY-keskuksen lausunnon johdosta. He ovat muun ohella esittäneet, että lupamääräyksen 4 muotoilussa keskeistä on, minkälaiset kriteerit asetetaan syntypaikkalajiteltuun yhdyskuntajätteeseen rinnastettavalle syntypaikkalajitellulle jätteelle. Lupamääräyksessä 4 mainitun liitteen 1 osalta lueteltujen jätejakeiden, joita hallinto-oikeuden päätöksen mukaan ei voida rinnastaa syntypaikkalajiteltuun yhdyskuntajätteeseen, poltossa syntyvät päästöt saattavat mitä ilmeisimmin poiketa laadultaan ja määrältään merkittävästikin syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen poltossa syntyvistä päästöistä. Päästöille asetettuja raja-arvoja on noudatettava, eikä jätteiden sekoittaminen jätelain 17 §:n sekoittamiskiellon mukaisesti ole kiellettyä silloin, kun jäte ei sisällä vaaralliseksi luokiteltua jätettä. Siitä huolimatta jätteenpoltossa syntyvät päästöt, riippuen rinnastettavien jakeiden määrästä ja laadusta, voivat kohota korkeammiksi kuin pelkästään syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä poltettaessa. Juuri tähän seikkaan hallinto-oikeus on päätöksensä perusteluissa viitannut. Jätevoimalan toiminnasta aiheutuvat ympäristövaikutukset tulee voida luotettavasti kontrolloida ja minimoida. Tästä syystä jätevoimalassa ei tulisi polttaa jätejakeita, joiden arvioidaan aiheuttavan laadultaan ja määrältään haitallisempia päästöjä kuin poltettaessa syntypaikkalajiteltuja yhdyskuntajätteitä. Vaarallisten jätteiden polttoa ei tule sallia. Alkuperäisestä poikkeavaa polttoainekonseptia ja lisääntyviä päästöjä ei tule hyväksyä, vaikka ne alittaisivat raja-arvot.

Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry on antanut selityksen Uudenmaan ELY-keskuksen lausunnon johdosta. Yhdistys on esittänyt, että jätevoimala on suunniteltu yhdyskuntajätteen eli käytännössä kotitalousjätteen polttamiseen. Hallinto-oikeuden päätös tulee pysyttää voimassa.

Vantaan Energia Oy on antanut vastaselityksen Uudenmaan ELY-keskuksen lausunnon johdosta annettujen selitysten johdosta. Perusteita sille, miksi toimintaa ei pitäisi sallia, vaikka siitä aiheutuvat päästöt pysyisivät säännösten mukaisten raja-arvojen alapuolella, ei ole.

Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry on antanut vastaselityksen Vantaan Energia Oy:n Uudenmaan ELY-keskuksen lausunnosta antaman selityksen johdosta.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään toisella päätöksellään asioissa dn:ot 1973 ja 1997/1/15 antanut ratkaisun Vantaan Energia Oy:n ja A:n kuolinpesän osakkaiden valituksiin Vaasan hallinto-oikeuden 25.5.2015 antamasta päätöksestä n:o 15/0140/2, joka on koskenut Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä 11.3.2013 n:o 51/2013/1 Vantaan Energia Oy:lle myönnettyä ympäristölupaa jätevoimalan toiminnan olennaiseen muuttamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n selityksessä esitettyä vaatimusta Vantaan Energia Oy:n velvoittamisesta haitta-aineiden kokonaisvaltaiseen hule- ja sadevesiseurantaan eikä B:n ja hänen asiakumppaniensa selityksessä esitettyjä luvan muuttamista koskevia vaatimuksia, kuten vaatimusta lupapäätöksen liitteen 1 mukaisten muiden kuin syntypaikkalajiteltuja yhdyskuntajätteitä koskevien jätejakeiden rajaamisesta enintään viiteen prosenttiin poltettavien jätteiden sallitusta enimmäismäärästä sekä vaatimusta ongelmajäte-erien erilliskäsittelyä koskevan velvoitteen lisäämisestä lupaan.

Muutoin korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Korkein hallinto-oikeus kumoaa Vantaan Energia Oy:n valituksesta hallinto-oikeuden päätöksen siltä osin kuin sillä on muutettu aluehallintoviraston päätöksen lupamääräystä 4 ja liitteen 1 riviä erikoisjäte-erät ja saattaa aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 4 osalta sekä liitteen 1 rivin erikoisjäte-erät osalta osittain muutettuna voimaan. Näin muutettuina lupamääräys 4 ja liitteen 1 rivi erikoisjäte-erät kuuluvat seuraavasti (muutokset kursiivilla):

"4. Jätevoimalassa saa polttaa syntypaikkalajiteltua yhdyskuntajätettä ja siihen rinnastettavaa syntypaikkalajiteltua jätettä yhteensä korkeintaan 340 000 t/a. Luettelo polttoon sallituista jätteistä on esitetty aluehallintoviraston päätöksen liitteessä 1. Liitteen 1 viimeisen kohdan erikoisjäte-eristä, jotka eivät sisälly liitteen 1 muihin jätenimikkeisiin, tulee toimittaa yksityiskohtaiset tiedot Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle viimeistään yhtä kalenteriviikkoa ennen kyseisen jäte-erän polttoa. Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi kieltää kyseisen jäte-erän polton jätevoimalassa, mikäli sen ei katsota olevan rinnastettavissa syntypaikkalajiteltuun yhdyskuntajätteeseen.

Jätevoimalassa ei saa polttaa erilliskerättyjä vaarallisia jätteitä eikä materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä.

Mikäli poltettavaksi tuodaan jätettä, jonka polttoa ei ole edellä sallittu, on jäte viipymättä palautettava sen haltijalle tai toimitettava paikkaan, jolla on ympäristönsuojelulain mukainen ympäristölupa kyseisen jätteen käsittelyyn."

LUETTELO JÄTEVOIMALASSA POLTETTAVAKSI SALLITUISTA JÄTTEISTÄ

- - -

Taulukko 3

3. Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöstä ei yhdistyksen valituksesta muuteta.

4. A:n kuolinpesän osakkaiden valitus hallinto-oikeuden päätöksen oikeudenkäyntikuluja koskevasta ratkaisusta hylätään.

A:n kuolinpesän osakkaiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.

5. Lausuminen Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Eräiden vaatimusten tutkimatta jättäminen

Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry on esittänyt vaatimuksensa Vantaan Energia Oy:n velvoittamisesta haitta-aineiden kokonaisvaltaiseen hule- ja sadevesiseurantaan vasta valitusajan jälkeen annetussa selityksessään. Tämän vuoksi vaatimukset on jätettävä myöhään tehtyinä tutkimatta.

B ja hänen asiakumppaninsa eivät ole valittaneet hallinto-oikeuden päätöksestä korkeimmalle hallinto-oikeudelle. B:n ja hänen asiakumppaniensa mainitut vaatimukset on esitetty vasta valitusajan jälkeen annetuissa selityksissä. Tämän vuoksi mainitut vaatimukset on jätettävä myöhään tehtyinä tutkimatta.

2. Vantaan Energia Oy:n valitus

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa Vantaan Energia Oy:n valituksesta ratkaistava, onko hallinto-oikeus voinut katsoa aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 4 ja siinä mainitun liitteen 1 rivin erikoisjäte-erät osalta sille tehtyjen valitusten perusteella osaksi lainvastaiseksi.

Asiaa arvioitaessa lähtökohtana on pidettävä korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua 17.1.2013 taltionumero 229, jossa jätevoimalan toiminnan edellytykset on ratkaistu, vaikka jäteluetteloa koskevan lupamääräyksen 4 ja jäteluettelon osalta asia onkin palautettu aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Aluehallintoviraston päätöksen liitteessä 1 on lueteltu jätejakeet ja niiden enimmäispolttomäärät. Kunkin poltettavaksi sallitun jätejakeen kohdalla on lueteltu ne jätenimikkeet, joiden polttaminen on sallittua.

Aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 4 toisen kappaleen mukaan jätevoimalassa ei saa polttaa erilliskerättyjä vaarallisia jätteitä eikä materiaalikierrätykseen tai uusiokäyttöön kerättyjä jätteitä. Lupamääräyksessä 4 mainitussa liitteessä 1 ei ole mainittu poltettavaksi sallittuina jätteinä jäteasetuksen liitteessä 4 tähdellä (*) merkittyjä jätenimikkeitä, joihin kuuluvat jätteet ovat vaarallisia jätteitä. Yhtiö on hakemuksessaan niin ikään esittänyt, että poltettavat jätteet sekoitetaan ennen polttoa mahdollisimman tasalaatuiseksi, jolloin jätenimikkeiden sekoittumissuhteet ja polttaminen järjestetään siten, että laitoksen päästöt eivät ylitä ympäristöluvan mukaisia päästöraja-arvoja. Epätäydellisen lajittelun johdosta poltettavaksi voidaan kuitenkin arvioida päätyvän pieniä määriä vaarallisia jätteitä.

Jätteenpolttolaitoksen on toiminnassaan jätettä poltettaessa noudatettava Uudenmaan ympäristökeskuksen 30.12.2009 antamassa lupapäätöksessä asetettuja, tuolloin voimassa olleen jätteenpoltosta annetun valtioneuvoston asetuksen (362/2003) mukaisia savukaasujen päästörajoja sekä sittemmin tänään annetulla toisella korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä lainvoiman saavassa aluehallintoviraston päätöksessä 11.3.2013 n:o 51/2013/1 viemäriin johdettaville savukaasulauhduttimen puhdistetuille jätevesille asetettuja jätteenpoltosta annetun valtioneuvoston asetuksen (151/2013) mukaisia päästörajoja. Päästörajoja on noudatettava poltettaessa jätevoimalassa liitteessä 1 poltettavaksi sallittuja jätejakeita niiden massaosuuksien vaihtelusta riippumatta, jolloin päästöt eivät kokonaisuudessaan saa ylittää luvassa asetettuja mainittuihin asetuksiin perustuvia päästörajoja.

Erikoisjäte-erät-jakeen määrä on 30 000 tonnia vuodessa. Aluehallintoviraston päätöksen liitteen 1 luettelossa on todettu, että erikoisjäte-erät-jakeeseen kuuluvista jätteistä suurin osa sisältyy aiemmin mainittuihin jäteluokkiin. Liitteen 1 mukaan erikoisjäte-eriä ovat esimerkiksi viranomaisen määräyksellä taikka tuotteen/jätteen haltijan pyynnöstä polttamalla hävitettäväksi toimitettavat tuote- tai jäte-erät, jotka ominaisuuksiensa ja koostumuksena puolesta soveltuvat hävitettäväksi yhdyskuntajätteen polttolaitoksessa. Esimerkkejä jäte-eristä ovat mainitun liitteen mukaan tullin hävitettäväksi määräämät tuoteväärennökset tai kauppojen hävitettävät tuotteet.

Kuten hallinto-oikeus on päätöksessään erikoisjäte-erien osalta lausunut, aluehallintoviraston päätöksen mukainen liitteen 1 määräys, jonka mukaan suurin osa erikoisjäte-eriin kuuluvista jätteistä sisältyy liitteessä 1 aiemmin mainittuihin jäteluokkiin, jättää mahdollisuuden siihen, että erikoisjäte-erät eivät kuulu mainittuihin jäteluokkiin. Kun kuitenkin otetaan huomioon yhtiön valituksessaan erikoisjäte-erien osalta esittämät näkökohdat sekä toisaalta se, että jätevoimalassa sallitaan aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 4 mukaan vain syntypaikkalajitellun yhdyskuntajätteen ja siihen rinnastettavan syntypaikkalajitellun jätteen polttaminen, lupaan on tarpeen edelleen sisällyttää aluehallintoviraston päätöksen lupamääräyksen 4 ensimmäisen kappaleen kolmannen virkkeen mukainen määräys. Määräystä on kuitenkin muutettava siten, että ELY-keskus voi kieltää kyseisen jäte-erän polton jätevoimalassa, mikäli sen ei katsota olevan rinnastettavissa syntypaikkalajiteltuun yhdyskuntajätteeseen jätettä poltettaessa. Kun ELY-keskus tulkitsee jätteen ominaisuuksia, sen tulee muun ohella ottaa huomioon, että erikoisjäte-erä on riittävän homogeenista ja se ei voi tällöin sisältää vaarallista jätettä.

Kun otetaan huomioon ympäristönsuojeluasetuksen (196/2000) 20 a §:n 1 momentin 1 kohta, ympäristönsuojelulain (86/2000) 43 §:n 1 ja 3 momentti sekä se, mitä teollisuuspäästödirektiivin 45 artiklan 1 kohdan a alakohdassa on todettu, aluehallintoviraston päätöksen lupamääräys 4, sellaisena kuin se on tällä korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä vähäisesti muutettuna, ja lupapäätöksen liitteen 1 rivi "erikoisjäte-erät" täyttävät jätteenpoltosta annetun valtioneuvoston asetuksen 4 §:n 1 momentti huomioon ottaen ympäristönsuojeluasetuksen edellä mainitun 1 kohdan sekä ympäristönsuojelulain ja mainitussa direktiivin kohdassa asetetut vaatimukset.

Näillä perusteilla ja kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentti, hallinto-oikeuden päätös on lupamääräykseen 4 ja lupapäätöksen liitteen 1 riviin "erikoisjäte-erät" tehtyjen muutosten osalta kumottava. Aluehallintoviraston päätös on näiltä osin, kuitenkin edellä tämän päätöksen ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla osittain muutettuna, yhtiön valituksesta saatettava voimaan.

3. Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n valitus

Kun otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen muuttamiseen yhdistyksen valituksen johdosta ei ole perusteita.

4. Oikeudenkäyntikulujen korvaaminen

Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla kohtuutonta, että A:n kuolinpesän osakkaat ovat joutuneet hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeuden päätöksen, jolla on hylätty heidän oikeudenkäyntikulujensa korvaamista koskeva vaatimus, lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:n kuolinpesän osakkaille ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

5. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi Vantaan Omakotiyhdistysten Keskusjärjestö ry:n päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ei ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Rauno Pääkkönen. Asian esittelijä Irene Mäenpää.