Muu päätös 842/2017

Asia Valtionosuuden osittaista takaisinperintää koskeva valitus

Valittaja Lieksan kaupunki

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen aluehallintovirasto 20.2.2015, ISAVI/3141/07.00.00/2013

Asian aikaisempi käsittely

Itä-Suomen aluehallintovirasto on 20.11.2014 tekemällään päätöksellä vahvistanut Lieksan kaupungin vuoden 2013 perustoimeentulotuen lopulliseksi valtionosuudeksi 665 629,48 euroa. Aluehallintovirasto on hyväksynyt Lieksan kaupungin perustoimeentulotuen valtionosuuteen oikeuttaviksi kustannuksiksi 1 331 258,96 euroa. Valtionosuus on 50 prosenttia Lieksan kaupungin valtionosuuteen oikeuttavista kustannuksista. Aluehallintovirasto on hylännyt perustoimeentulotukeen kuulumattomina menoina Lieksan kaupungin esittämät asumispalveluja ja niihin kiinteästi liittyviä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja koskevat kustannukset 1 692 792,77 euroa.

Aluehallintovirasto on määrännyt Lieksan kaupungin palauttamaan takaisin vuonna 2013 liikaa maksetun valtionosuuden määrästä 866 536,52 euroa kohtuulliseksi katsottavan määrän eli yhden kolmasosan (1/3), joka on 288 845,51 euroa.

Aluehallintovirasto on lisäksi kohtuullistanut takaisinperintää siten, että takaisinperittävälle määrälle ei peritä korkoa.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hylkäämisen perustelut

1. Asumispalvelumenot

Lieksan kaupungin toimittaman vuotta 2013 koskevan valtionosuusselvityksen ja kirjanpidon mukaan Lieksan kaupunki on vuonna 2013 kirjannut perustoimeentulotukena maksettaviksi edelleen menoja, jotka aluehallintovirasto hylkäsi perustoimeentulotukeen kuulumattomina menoina vuotta 2012 koskevassa lopullisessa valtionavustuspäätöksessään 23.12.2013, ISAVI/2777/07.00.00/2012.

Kirjanpitoaineiston perusteella Lieksan kaupunki on kirjannut perustoimeentulotuen kustannuksiksi myös muilta yksityisiltä palveluntuottajilta kuin Kotinummi Oy, Nuorten Kuntoutuspalvelut ja Matti ja Liisa Koti Oy hankittujen asumispalveluiden menoja, joista aluehallintovirastolla ei ole ollut tietoa myöskään siinä vaiheessa, kun aluehallintovirasto antoi vuotta 2012 koskevan lopullisen valtionavustuspäätöksen.

Saamiensa selvitysten perusteella aluehallintovirasto katsoo, että Lieksan kaupungin menettely toimeentulotukea myönnettäessä on ollut myös muiden asiakasryhmien kohdalla samanlainen kuin mielenterveys- ja päihdeasiakkailla eikä se voi näin ollen hyväksyä näitä menoja perustoimeentulotuen piiriin kuuluviksi ja valtionosuuteen oikeuttaviksi kustannuksiksi. Kyseessä ovat mielenterveys- ja päihdekuntoutujien lisäksi vanhuspalveluiden asumispalvelumaksut ja kotihoivan tuen kustannukset.

Aluehallintovirasto hylkäsi 23.12.2013 antamassaan vuotta 2012 koskevassa perustoimeentulotuen lopullisessa valtionosuuspäätöksessä Lieksan kaupungin esittämät mielenterveys- ja päihdekuntoutujien yksityisen kotihoivan maksut, joihin sisältyi myös kotisairaanhoidon palvelua seuraavin perustein:

Toimeentulotukilain 1 §:n mukaan toimeentulotuki on sosiaalihuoltoon kuuluva viimesijainen taloudellinen tuki. Se on luonteeltaan tilapäinen ja tulee kyseeseen, jos vastaavaa etuutta ei saada muulla perusteella.

Sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista annetun lain (sosiaalihuollon asiakaslaki) 6 §:n mukaan sosiaalihuollon järjestämisen tulee perustua viranomaisen tekemään päätökseen tai yksityistä sosiaalihuoltoa järjestettäessä sosiaalihuollon toteuttajan ja asiakkaan väliseen kirjallisen sopimukseen.

Saatujen selvitysten mukaan Lieksan kaupunki on kirjannut toimeentulotukilaskelmaan pitkäaikaiseen palveluasumiseen liittyviä maksuja tilanteessa, jossa osa kyseessä olevista paljon tukea ja apua tarvitsevista henkilöistä on siirretty kaupungin toimesta yksikön purkamisen seurauksena kunnallisesta laitoshoidosta palveluasumiseen ilman, että hoidon ja hoivan tarve olisi muuttunut. Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan myös muut kyseisiin yksityisiin toimintayksiköihin sijoitetut henkilöt ovat olleet vastaavien pitkäaikaisten sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tarpeessa.

Aluehallintoviraston tulkinnan mukaan kyseessä on siten ollut näiden henkilöiden pitkäaikainen sosiaali- ja terveydenhuollon palvelujen tarve, josta olisi tullut tehdä sosiaalihuollon asiakaslain 6 §:n mukainen ostopalvelupäätös.

Saadun selvityksen perusteella aluehallintovirasto katsoo, että kyseessä ei ole ollut sellainen tilanne, jossa toimeentulotukea nyt saavat henkilöt olisivat oma-aloitteisesti edellä mainitun pykälän mukaisen sopimuksen tehtyään hakeutuneet niin sanottuina itsemaksavina asiakkaina yksityiseen palveluasumisyksikköön. Aluehallintovirasto katsoo, että Lieksan kaupunki on tosiasiallisesti ostanut palvelut yksityisiltä palvelujen tuottajilta. Kyseessä on ollut kaupungin ja palvelun tuottajien välinen ostopalvelusopimus. Kaupunki on yksilöllisellä maksusitoumusmenettelyllä sosiaali- ja terveydenhuollon suunnittelusta ja valtionavustuksesta annetun lain (STVAL) mukaisesti nimenomaisesti osoittanut kyseessä olevat henkilöt käyttämään asianomaisia yksityisiä palveluja ja kaupunki tämän vuoksi on myös velvollinen maksamaan palvelujen tuottajille osoittamiensa henkilöiden käyttämistä palveluista perittävät maksut. Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan kyseessä oleviin maksuihin ei voi käyttää perustoimeentulotukea, vaan ne ovat STVAL:n säännösten perusteella kunnan maksettavaksi kuuluvia korvauksia.

Aluehallintovirasto katsoo, että Lieksan kaupunki ei ole itse pystynyt tuottamaan kyseisten asiakkaiden tarvitsemia asumispalveluja ja terveydenhuollon palveluja ja sen vuoksi kaupunki on ostanut ne yksityisiltä palvelun tuottajilta. Tämän vuoksi kaupungin olisi tullut määritellä asiakkaille näistä palveluista sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksulain mukaisesti määräytyvä palvelumaksu ja maksaa kunnan maksuosuus palvelun ostoon varatuista määrärahoista eikä toimeentulotukena.

Sosiaalihuollon asiakaslain 7 §:n mukaan sosiaalihuoltoa toteutettaessa on laadittava palvelu-, hoito-, kuntoutus- tai muu vastaava suunnitelma, jollei kyseessä ole tilapäinen neuvonta tai ohjaus tai jollei suunnitelman laatiminen ole ilmeisen tarpeetonta.

Lieksan kaupungin antaman selvityksen mukaan asiakkaiden toimeentulotuen ja tuetun asumisen tarve on ollut pitkäaikainen. Tästä huolimatta asiakkaille ei ole kaupungin toimesta laadittu palvelusuunnitelmaa, jossa heidän tilanteensa ja palvelutarpeensa sekä palvelujen järjestämisvaihtoehdot olisi perusteellisesti kartoitettu.

Aluehallintoviraston tulkinnan mukaan edellä kuvatussa Lieksan kaupungin menettelyssä on tosiasiallisesti ollut kyse sosiaalipalvelusta eikä toimeentulotuen tyyppisestä sosiaaliavustuksesta.

2. Palveluseteli

Lieksan kaupungin selvityksestä käy ilmi, että tehostetun palveluasumisen piirissä oleville vanhuksille on myönnetty palveluseteli yksilöllisen tarveharkinnan perusteella määräaikaisesti. Kaupungin mukaan on myös tilanteita, jolloin palvelusetelin arvo ei ole riittänyt kattamaan kohtuullisia asumispalvelumaksusta aiheutuvia kuluja asiakkaalle. Tällöin kaupunki on myöntänyt asiakkaalle sosiaali- ja terveysministeriön oppaan (STM:n opas toimeentulotuen soveltajille 2007:11, s. 68 ja päivitetty versio 2013:4) ohjeistuksen mukaisesti perustoimeentulotukea, mikäli asumispalveluihin on pääsääntöisesti sisältynyt kotisairaanhoitopalvelua.

Asiakasmaksulain 12 §:n mukaan, jos palveluja järjestetään 1 momentissa mainitun lain 4 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla palvelusetelillä, palvelun käyttäjältä ei saa periä asiakasmaksua. Säännöksellä tarkoitetaan sitä, että kunta ei saa periä asiakasmaksua, jos se on myöntänyt palvelusetelin. Lain 12 §:n 3 momentin mukaan omavastuuosuuden suuruutta määritettäessä otetaan vastaavasti huomioon, mitä asiakasmaksulaissa säädetään maksun perimättä jättämisestä tai alentamisesta.

Sosiaali- ja terveydenhuollon palvelusetelistä annetun lain (569/2009) 7 §:ssä säädetään, että kunnan tulee määrätä palvelusetelin arvo niin, että se on asiakkaan kannalta kohtuullinen. Kohtuullisuutta arvioitaessa on otettava huomioon kustannukset, jotka aiheutuvat kunnalle vastaavan palvelun tuottamisesta kunnan omana tuotantona tai hankkimisesta ostopalveluna sekä asiakkaan maksettavaksi jäävä arvioitu omavastuuosuus. Lain 8 §:n mukaan palvelusetelin arvoa on korotettava 7 §:n 1 momentissa säädettyä korkeammaksi, jos asiakkaan tai hänen perheensä toimeentulo tai asiakkaan lakisääteinen elatusvelvollisuus muutoin vaarantuu, taikka se on tarpeen muut huollolliset näkökohdat huomioon ottaen. Hallituksen esityksessä palvelusetelin arvonkorotuksen ensisijaisuutta vielä korostetaan: "Säännöksen tarkoitus olisi alentaa asiakkaalle palvelun hinnasta maksettavaksi jäävää osuutta ja se vastaisi asiakasmaksulain 11 §:n 2 momentissa säänneltyä kunnan mahdollisuutta asiakasmaksun alentamiseen tai perimättä jättämiseen."

Aluehallintoviraston näkemyksen mukaan palvelusetelin arvon korottaminen on ensisijainen toimenpide suhteessa toimeentulotuen myöntämiseen. Tästä johtuen aluehallintovirasto hylkää myös palvelusetelillä tuotetuista asumispalveluista aiheutuneet kustannukset, jotka Lieksan kaupunki on kirjannut perustoimeentulotuesta maksettaviksi menoiksi.

3. Lieksan kaupungin 6.8.2014 selvityksessä ilmoittamat perustoimeentulotukeen kuulumattomat menot

Lieksan kaupunki on 6.8.2014 antamassaan selvityksessä ilmoittanut, että perustoimeentulotuen vuotta 2013 koskevassa valtionosuusselvityksessä on perustoimeentulotukeen kuulumattomiksi menoeriksi ilmoitettu yhteensä 174 418,26 euroa.

4. Valtiontalouden tarkastusviraston raportti 12/2014

Valtiontalouden tarkastusvirasto on suorittanut tarkastussuunnitelmaansa sisältyneen tarkastuksen, joka koski kunnille perustoimeentulotuen kustannuksiin maksettua valtionosuutta (Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastuskertomukset 12/2014). Tarkastuksen tavoitteena oli selvittää, onko valtionosuus perustoimeentulotuen kustannuksiin suoritettu kunnille säädösten mukaisesti, ovatko kuntien perustoimeentulotuen myöntökäytännöt olennaisilta osin yhdenmukaiset ja ovatko kunnat antaneet oikeat ja riittävät tiedot valtionosuuden maksamiseksi.

Tarkastuskertomus on julkaistu vasta lokakuun lopulla 2014, joten aluehallintovirasto ei ole voinut vedota kertomuksen sisältämiin tarkastusviraston virallisiin kannanottoihin aiemmissa päätöksissään.

Tarkastuskertomuksen mukaan Lieksan kaupunki on sisällyttänyt vuoden 2012 perustoimeentulotuen valtionosuusselvitykseen asumispalveluista aiheutuneita menoja, joissa ei ole otettu huomioon ensisijaisena tukimuotona maksun alentamista tai kokonaan perimättä jättämistä asiakasmaksulain 11 §:n edellyttämällä tavalla. Yksityisiltä palveluntuottajilta hankittujen asumispalveluiden menoja on sisällytetty toimeentulotukilaskelmaan myös sellaisissa tapauksissa, joissa asiakkaalle on myönnetty palveluseteli asumispalvelun hankkimiseksi. Asiakasmaksulain 12 §:n mukaan, jos palveluja järjestetään 1 momentissa mainitun lain 4 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla palvelusetelillä, palvelun käyttäjältä ei saa periä asiakasmaksua.

Tarkastuskertomuksen sivuilla 31–33 todetaan muun ohella, että "Ministeriön oppaassa esitetty tulkinta on osoittautunut ongelmalliseksi toimeentulotuen tarvetta arvioitaessa siitäkin huolimatta, että oppaassa todetaan samassa yhteydessä, että kunnan järjestämässä palveluasumisessa asiakasmaksun perimättä jättäminen tai alentaminen on toimeentulotukeen nähden ensisijainen keino.

Sosiaalihuoltolain mukaisten asumispalvelujen maksuista ei ole erikseen säädetty asiakasmaksulaissa tai -asetuksessa, joten kunta voi periä niistä päättämänsä maksun. Koska maksuista ei ole erikseen säädetty, kuntien käytännöt vaihtelevat. Kunnat voivat siten määrätä joko kiinteän maksun tai henkilön maksukyvyn mukaan määräytyvän maksun. Asumispalvelut ovat sosiaalipalveluja, joten sovellettavaksi tulee asiakasmaksulain 11 §, eli asiakasmaksun alentamista tai maksun kokonaan perimättä jättämistä koskeva säännös. Jos asumispalvelumaksuun sisällytetään kotisairaanhoidon osuus, on maksu määrättävä asiakasmaksuasetuksen 3 §:n mukaisesti, eli kotona annettavaa palvelua koskevan säännöksen mukaan, jolloin maksu määräytyy maksukyvyn mukaan. Tällöinkin sovelletaan asiakasmaksulain 11 §:ää, koska kyse on terveydenhuollon palvelusta henkilön maksukyvyn mukaan määräytyvästä maksusta.

Lieksan kaupunki on sisällyttänyt vuoden 2012 perustoimeentulotuen valtionosuusselvitykseen asumispalveluista aiheutuneita menoja, joissa ei ole otettu huomioon ensisijaisena tukimuotona maksun alentamista tai kokonaan perimättä jättämistä asiakasmaksulain 11 §:n edellyttämällä tavalla. Yksityisiltä palveluntuottajilta hankittujen asumispalveluiden menoja on sisällytetty toimeentulotukilaskelmaan myös sellaisissa tapauksissa, joissa asiakkaalle on myönnetty palveluseteli asumispalvelun hankkimiseksi. Asiakasmaksulain 12 §:n mukaan, jos palveluja järjestetään 1 momentissa mainitun lain 4 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla palvelusetelillä, palvelun käyttäjältä ei saa periä asiakasmaksua. Säännöksellä tarkoitetaan sitä, että kunta ei saa periä asiakasmaksua, jos se on myöntänyt palvelusetelin. Lain 12 §:n 3 momentin mukaan omavastuuosuuden suuruutta määritettäessä otetaan vastaavasti huomioon, mitä asiakasmaksulaissa säädetään maksun perimättä jättämisestä tai alentamisesta.

Itä-Suomen aluehallintovirasto yhtyy valtiontalouden tarkastusviraston näkemyksiin ja perusteluihin perustoimeentulotuen piiriin kuulumattomista, ei-hyväksyttävistä menoista. Tarkastusvirasto on myös antanut aluehallintoviraston tehtäväksi ryhtyä toimenpiteisiin vuosia 2010–2012 koskevien päätöstensä muuttamiseksi. Edellä mainittuun viitaten aluehallintovirasto katsoo, että valtiontalouden tarkastusviraston esittämät perustelut ei-hyväksyttäville menoille koskevat myös vuoden 2012 jälkeen tulevia varainhoitovuosia, joten ne tulee ottaa huomioon myös vuotta 2013 koskevassa lopullisessa valtionosuuspäätöksessä.

Takaisinperintä

Valtionavustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomaisen on päätöksellään määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi sekä jo maksettu valtionavustus takaisin perittäväksi, jos valtionavustuksen saaja on:

1) jättänyt palauttamatta sellaisen valtionavustuksen tai sen osan, joka 20 §:n mukaan on palautettava;

2) käyttänyt valtionavustuksen olennaisesti muuhun tarkoitukseen kuin se on myönnetty;

3) antanut valtionapuviranomaiselle väärän tai harhaanjohtavan tiedon seikasta, joka on ollut omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin, taikka salannut sellaisen seikan; taikka

4) muutoin 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Hallituksen esityksen (HE 63/2001 vp) 21 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että pykälässä säädetyissä tilanteissa valtionapuviranomaisella ei ole takaisinperintään ryhtymisen suhteen harkintavaltaa, vaan viranomaisen on määrättävä valtionavustuksen maksaminen lopetettavaksi ja jo maksettu valtionavustus perittäväksi takaisin.

Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteina ovat valtionavustuksen saajan olennaisesti virheellinen tai vilpillinen menettely. Olennaisiksi virheiksi on luettava virheet, joiden johdosta valtionavustusta ei olisi myönnetty valtionavustuspäätöksen suuruisena. Vastaavasti valtionavustuksen käyttäminen tarkoitukseen, johon sitä ei olisi lainkaan myönnetty tai johon sitä olisi myönnetty merkittävästi vähemmän, on pykälän tarkoittama olennainen virhe. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti pykälää sovellettaessa on maksamisen määrääminen lopetettavaksi ja maksetun valtionavustuksen takaisinperintä rajoitettava virhettä tai väärinkäytöstä vastaavaan määrään. Toimenpide voi kuitenkin kohdistua koko myönnettyyn valtionavustukseen, jos avustusta ei olisi ilmenneen tilanteen mukaisissa olosuhteissa lainkaan myönnetty tai jos virheen seurauksena valtionavustusta ei oleellisilta osin voida käyttää valtionavustuspäätöksen mukaisella tavalla.

Pykälän 3 kohdan osalta todetaan erikseen, että maksamisen lopettamisen tai takaisinperinnän perusteena on väärän tai harhaanjohtavan tiedon antaminen seikasta, joka on omiaan olennaisesti vaikuttamaan valtionavustuksen saantiin, määrään tai ehtoihin. Virheellisen tiedon antamisen ohella olennaisen tiedon salaaminen on maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän peruste. Väärällä tiedolla tarkoitetaan tietoja, jotka eivät vastaa tosiasioita tiedon antamishetkellä. Harhaanjohtavalla tiedolla tarkoitetaan tietoja ja esittämistapaa, jonka johdosta valtionapuviranomainen ei saa olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa valtionavustuksen myöntämisen perusteiden täyttymisestä ja valtionavustuksen käyttötarkoituksesta.

Pykälän 4 kohdassa ehdotetaan säädettäväksi maksamisen lopettamisen ja takaisinperinnän perusteeksi se, että valtionavustuksen saaja pykälän 1–3 kohtaan verrattavalla tavalla olennaisesti rikkoo valtionavustuksen käyttämistä koskevia säännöksiä ja valtionavustuspäätökseen otettuja ehtoja.

Aluehallintovirasto katsoo saadun selvityksen perusteella, että Lieksan kaupungin mielenterveys- ja päihdekuntoutujien sekä vanhuspalvelujen kotihoivaan liittyvien kustannusten maksamiseen ei voida laillisesti käyttää perustoimeentulotuen valtionosuutta. Aluehallintovirasto lähtee siitä, että Lieksan kaupunki on katsoessaan kyseisille palvelujentuottajille maksetut korvaukset toimeentulotukilaissa tarkoitetuiksi vähäistä suuremmiksi terveydenhuollon menoiksi menetellyt olennaisella tavalla virheellisesti. Aluehallintovirasto katsoo myös, että Lieksan kaupungin jo aiempina vuosina antamat selvitykset eivät ole antaneet olennaisilta osin oikeaa ja riittävää kuvaa valtionosuuden myöntämisperusteista ja sen käytöstä. Aluehallintovirasto on siten velvollinen valtionavustuslain 21 §:n nojalla perimään liikaa maksetun valtionosuuden takaisin.

Kohtuullistaminen

Valtionavustuslain 26 §:n 1 momentin mukaan valtionapuviranomainen voi 20–22 §:ssä tarkoitetuissa tapauksissa päättää, että osa palautettavasta tai takaisin perittävästä määrästä, sille laskettavasta korosta tai viivästyskorosta jätetään perimättä, jos täysimääräinen palauttaminen tai takaisinperintä on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin tai valtionavustuksella hankitun omaisuuden laatuun nähden taikka palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevaan menettelyyn tai olosuhteiden muutokseen nähden.

Valtionavustuslain 26 §:n 2 momentin mukaan erityisen painavasta syystä valtionapuviranomainen voi päättää, että palautettava tai takaisin perittävä määrä, sille laskettava korko tai viivästyskorko jätetään kokonaan perimättä.

Valtionavustuslain 26 §:n yksityiskohtaisten perustelujen (HE 63/2001 vp) mukaan 1 momenttia sovellettaessa lähtökohtana on palauttamisen tai takaisinperinnän ja siihen liittyvien koronmaksuvelvoitteiden kohtuuton ankaruus ja epäoikeudenmukaisuus tilanteessa vallitsevissa olosuhteissa. Takaisinperintä ei saa tarpeettomasti johtaa sillä tavoin vakaviin taloudellisiin vaikeuksiin tai sellaiseen taloudelliseen asemaan, ettei niitä voida yhteiskunnassa yleisesti hyväksyttyjen oikeudenmukaisuuskäsitysten mukaan vaatia valtionavustuksen saajan sietävän. Perustelujen mukaan kohtuullistamista harkittaessa on siten arvioitava palauttamisen tai takaisinperinnän perusteena olevan julkisen edun suojaamisen tarvetta ja vahvuutta suhteessa toimenpiteen seurauksiin. Julkista etua turvaavien toimenpiteiden yksityisille aiheuttamien seurausten tulee olla yleisesti hyväksyttäviä. Edelleen kohtuullistamista harkittaessa on otettava huomioon se, missä määrin valtionavustuksen saajan virheellinen menettely on takaisinperinnän perusteena. Kohtuullistamista puoltaa, jos valtionavustuksen saajan menettely ei ole ollut virheellistä tai kysymyksessä on vain vähäinen virhe taikka jos valtionavustuksen saaja ei ole voinut tavanomaisella huolellisuudella ennakoida kyseistä olosuhteiden muutosta.

Yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kohtuullistamista puoltaa myös viranomaisen virheellinen menettely tai esimerkiksi virheellisten neuvojen antaminen. Jos palauttamis- tai takaisinperintätilanteen syntyyn on vaikuttanut viranomaisen virhe, on kohtuullista jättää ainakin korko perimättä. Kohtuullistamiseen voidaan ryhtyä myös, jos asia viipyy viranomaisen hitauden vuoksi.

Pykälän 2 momentin yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kohtuullistamisperiaatteeseen kuuluu, että suoritusvelvollisuutta helpotetaan vain osittain ja siltä osin kuin se on kohtuuton. Suoritusvelvollisuudesta kokonaan vapauttaminen voi tulla kyseeseen vain silloin, kun siihen on erityisen painavia syitä. Tällaisia erityisen painavia syitä ovat 1 momentissa mainitut seikat silloin, kun niiden johdosta valtionavustuksen palauttamista tai takaisinperintää on kokonaisuudessaan pidettävä kohtuuttomana. Koska kohtuullistaminen asiallisesti merkitsee tällöin valtionapuviranomaisen harkintavallan nojalla tekemää poikkeusta ehdotetun valtionavustuslain mukaisista velvoitteista, tulee kynnyksen suoritusvelvoitteiden täysimääräiseen poistamiseen olla erittäin korkea.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on selvityksessään 12/2014 tuonut esiin ministeriön oppaan (2013:4) ohjeiden tulkinnanvaraisuuden. Oppaassa todetaan, että toimeentulotukiasiakkaan palveluasumisen menot voidaan ottaa huomioon toimeentulotuessa. Toimeentulotukea myönnettäessä palveluasumisen maksut tulisi oppaan mukaan eritellä menolajeittain. Mikäli palveluasumismaksu sisältää ateriakuluja, niitä voidaan oppaan mukaan pitää perusosalla katettavina menoina. Asiakkaan asumisestaan maksamat kustannukset, esimerkiksi vuokra, vastike, taloussähkö ja kotivakuutus, otetaan huomioon muina perusmenoina. Edelleen oppaan mukaan kotihoidon maksut, joihin sisältyy kotisairaanhoitopalvelua, voidaan katsoa kokonaisuudessaan perustoimeentulotukeen kuuluviksi vähäistä suuremmiksi terveydenhuoltomenoiksi, mikäli asiakkaan terveydentila edellyttää kyseisen palvelun saamista. Lisäksi oppaassa todetaan, että maksut sellaisesta kotona annettavasta palvelusta, johon ei sisälly kotisairaanhoitoa, katsotaan täydentävään toimeentulotukeen kuuluvaksi menoksi.

Tarkastusviraston mukaan "Ministeriön oppaassa esitetty tulkinta on osoittautunut ongelmalliseksi toimeentulotuen tarvetta arvioitaessa siitäkin huolimatta, että oppaassa todetaan samassa yhteydessä, että kunnan järjestämässä palveluasumisessa asiakasmaksun perimättä jättäminen tai alentaminen on toimeentulotukeen nähden ensisijainen keino."

Aluehallintovirasto katsoo, että kaupungin antamien selvitysten perusteella aluehallintovirastolle on syntynyt kuva tilapäisluontoisista, yksilöllisistä poikkeusjärjestelyistä, joita ei ole valvovan viranomaisen taholta osattu epäillä laajemmaksi käytännöksi. Aikanaan Lieksan kaupungin Itä-Suomen lääninhallitukselle antamien selvitysten yhteydessä nousee esiin yksilöllinen tarveharkinta ja poikkeukselliset elämäntilanteet. Aluehallintovirasto katsoo, että Lieksan kaupunki on kuitenkin tehnyt kyseessä olevasta maksujärjestelystä oma-aloitteisesti yleisen ja jatkuvan käytännön. Tämä käytäntö on koskenut mielenterveys- ja päihdeasiakkaiden lisäksi vanhuspalveluiden asiakkaita.

Kohtuullistamista puoltavana seikkana aluehallintovirasto pitää sitä, että Lieksan kaupungin menettelytapa asumispalveluista aiheutuneiden menojen kirjaamisessa perustoimeentulotuesta maksettaviksi on perustunut Lieksan antaman selvityksen mukaan sosiaali- ja terveysministeriön oppaan ohjeisiin.

Aluehallintovirasto katsoo edellä mainituilla perusteilla, että liikaa maksetun valtionosuuden täysimääräinen takaisin periminen on kohtuuton valtionavustuksen saajan taloudelliseen asemaan ja olosuhteisiin nähden. Kohtuullistamista puoltavat myös Valtiontalouden tarkastusviraston huomiot siitä, että ministeriön oppaassa esitetty lain tulkintalinja on osoittautunut ongelmalliseksi.

Aluehallintovirasto katsoo, että tässä tapauksessa on asiaa kokonaisuutena arvioiden myös erityisen painava syy jättää takaisin perittävälle määrälle laskettava korko kokonaan perimättä. Kohtuulliseksi katsottava takaisinperittävän valtionosuuden määrä on yksi kolmasosa (1/3).

Lopullisen valtionosuuden maksaminen

Perustoimeentulotuen lopullisesta valtionosuudesta 665 629,48 euroa vähennetään Lieksan kaupungille vuoden 2013 aikana maksetut ennakot 1 532 166 euroa ja erotuksesta 866 536,52 euroa peritään kohtuulliseksi katsottava määrä eli yksi kolmasosa (1/3), joka on 288 845,51 euroa.

Liikaa maksettu määrä 288 845,51 euroa pyydetään palauttamaan 29.12.2014 mennessä Itä-Suomen aluehallintoviraston tilille FI71 5000 0121 5018 28.

Aluehallintoviraston soveltamat säännökset

Perusteluissa mainitut sekä

Laki toimeentulotuesta 5 a – 5 c §

Itä-Suomen aluehallintoviraston valituksenalainen päätös

Itä-Suomen aluehallintovirasto on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Lieksan kaupungin oikaisuvaatimuksen edellä selostetusta valtionosuuden osittaista takaisinperintää koskevasta päätöksestä.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Perustelut

Lieksan kaupunki on oikaisuvaatimuksensa perusteluissa vedonnut siihen, että aluehallintovirasto antoi 23.12.2013 päätöksen, joka koski vuoden 2012 lopullista perustoimeentulotuen valtionosuuden määrää. Päätöksessään aluehallintovirasto hylkäsi perustoimeentulotuen piiriin kuulumattomina menoina Lieksan kaupungin esittämät asumispalveluja ja niihin kiinteästi liittyviä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja koskevat kustannukset mielenterveys- ja päihdekuntoutujien yksityisen kotihoivan osalta.

Kaupungin mukaan vuoden 2013 asumispalveluja koskevat kirjaukset perustoimeentulotuesta maksettaviksi oli kuitenkin jo ehditty tehdä edellisvuoden tapaan sosiaali- ja terveysministeriön oppaan ohjeisiin perustuen.

Aluehallintovirasto toteaa, että sillä ei ollut vielä vuoden 2012 lopullista päätöstä tehdessään edes tietoa Lieksan kaupungin vanhuksia koskevista asumispalvelumaksujen kirjauksista, koska ne tulivat ilmi vasta Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastusten yhteydessä vuonna 2014. Aluehallintovirasto myös pyysi niistä erikseen selvitystä liittyen vuoden 2013 lopullista toimeentulotuen valtionosuutta koskevan päätöksen valmisteluun.

Aluehallintovirasto on harkinnassaan jo huomioinut Valtiontalouden tarkastusviraston selvityksessään 12/2014 esiin tuoman ministeriön ohjeiden tulkinnanvaraisuuden erityisesti asumispalvelukustannusten osalta ja valtionavustuslain 26 §:n nojalla kohtuullistanut takaisin perittävää määrää.

Aluehallintovirasto katsoo, että kaupunki ei ole voinut kokonaan sivuuttaa omaa tarkempaa selvitysvastuutaan toimeentulotuen maksamisen perusteista, niiden erittelystä ja kirjaamisesta ministeriön ohjeistukseen sisältyvän tulkinnanvaraisuuden takia.

Aluehallintovirasto viittaa päätöksensä 20.11.2014 perusteluihin ja katsoo, että kohtuulliseksi harkitun takaisinperittävän määrän (288 845,51 euroa) alentamiselle ei ole perusteita oikaisuvaatimuksessa esitetyn tai Lieksan kaupungin ennen päätöksentekoa esittämän johdosta.

Aluehallintovirasto korostaa, että takaisin perittävän määrän kohtuullistamisen lisäksi koron perimisestä on pidättäydytty kokonaan erityisen painaviksi katsottujen syiden takia.

Lopullisen valtionosuuden maksaminen

Aluehallintovirasto toteaa, että Lieksan kaupunki on tämän oikaisuvaatimuksen vireillä ollessa 23.12.2014 maksanut aluehallintoviraston tilille 288 845,51 euroa aluehallintoviraston 20.11.2014 antaman päätöksen mukaisesti.

Aluehallintoviraston soveltamat oikeusohjeet

Hallintolaki 49 b – 49 d § ja 49 g §

Laki toimeentulotuesta 5 a §, 7 § ja 7 b § 4 kohta

Valtionavustuslaki 26 §

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Lieksan kaupunki on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä vuoden 2013 perustoimeentulotuen takaisin perittäväksi määrättyä valtionosuuden 288 845,51 euron määrää edelleen kohtuullistetaan.

Kaupunki on perustellut vaatimustaan muun ohella seuraavasti:

Vasta aluehallintoviraston 23.12.2013 tekemällä päätöksellä Lieksan kaupungin vuoden 2012 perustoimeentulotuen lopullisesta valtionosuudesta saatiin aluehallintoviraston linjaus, joka koski asumispalveluja ja niihin kiinteästi liittyviä sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja. Näin ollen vuoden 2013 asumispalveluja koskevat perustoimeentulotukea koskevat kirjaukset on tehty edellisvuoden tapaan sosiaali- ja terveysministeriön oppaan ohjeisiin perustuen.

Valtiontalouden tarkastusvirasto on selvityksessään 12/2014 tuonut esiin sosiaali- ja terveysministeriön oppaan tulkinnanvaraisuuden erityisesti asumispalvelujen osalta.

Kaupunki on kiistänyt aluehallintoviraston esittämän väitteen siitä, ettei sillä olisi ollut vuoden 2012 lopullista päätöstä tehdessään tietoa kaupungin vanhuksia koskevista asumispalvelujen kirjauksista, koska ne tulivat ilmi vasta Valtiontalouden tarkastusviraston tarkastusten yhteydessä vuonna 2014. Kaupunki on toimittanut täsmällisesti ajallaan silloisen lääninhallituksen ja nykyisen aluehallintoviraston pyytämät lisäselvitykset toimeentulotukimenojen kasvun syistä. Myös erilliset sähköpostiviestit vahvistavat sen seikan, että valvova viranomainen on ollut tietoinen kaupungin asumispalveluja koskevista kirjauksista perustoimeentulotukeen.

Kaupunki on toiminut kokonaisuudessaan selvitysvastuun osalta huolellisesti.

Itä-Suomen aluehallintovirasto on antanut asiassa lausunnon, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä perusteettomana. Vaatimuksensa tueksi aluehallintovirasto on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaupunki ei ole valituksessaan yksilöinyt määrällisesti lisäkohtuullistamista koskevaa vaatimustaan.

Aluehallintovirasto on päätöksessään ottanut huomioon Valtiontalouden tarkastusviraston selvityksessään 12/2014 esiin tuoman ministeriön ohjeiden tulkinnanvaraisuuden erityisesti asumispalvelukustannusten osalta ja valtionavustuslain 26 §:n nojalla kohtuullistanut takaisin perittävää määrää.

Kaupungin antamien tietojen perusteella on syntynyt kuva tilapäisluontoisista, yksilöllisistä poikkeusjärjestelyistä, joita valvova viranomainen ei ole osannut epäillä laajemmaksi käytännöksi. Lääninhallitukselle annettujen selvitysten yhteydessä on noussut esiin yksilöllinen tarveharkinta ja poikkeukselliset elämäntilanteet. Kaupunki on kuitenkin tehnyt kyseisestä maksujärjestelystä oma-aloitteisesti yleisen ja jatkuvan käytännön.

Aluehallintoviraston valtionosuusselvityksen antamista koskevan vakiolomakkeen täyttöohjeissa todetaan, että toimeentulotukea koskeviin tietoihin ei tule sisällyttää muita kuin toimeentulotukilaissa ja sosiaali- ja terveysministeriön antamissa ohjeissa määriteltyjä toimeentulotukimenoja. Lisäohjeistusta ei ole osattu pitää tarpeellisena, koska selvityksistä ei ole voitu havaita mitään rikkomuksia tapahtuneeksi. Kustannuksia on pidetty olosuhteiden pakosta perusteltuina ja tilapäisesti hyväksyttävinä. Valvonnan perustana on se, että aluehallintovirasto luottaa lähtökohtaisesti kunnan viranhaltijoiden virkavastuulla antamiin selvityksiin, jollei ole syntynyt perusteltua epäilystä väärinkäytöksestä ja tarkemman selvityksen tarpeesta. Toimeentulotuessa laillisesti huomioon otettavia asumispalvelumenoja voi syntyä tilapäisesti.

Kaupungin myöhempien vuosien selvityksissään käyttämistä ilmaisuista ei käy selkeästi ilmi, että kyseessä on ollut kaupungin käyttöön ottama yleinen ja jatkuva käytäntö asumispalveluiden maksujärjestelyihin liittyen.

Lieksan kaupunki on antamassaan vastaselityksessä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Kaupunki on kiistänyt jyrkästi sen, että se olisi mitenkään salaillut asumispalvelujen kirjaamiskäytäntöään. Lääninhallitukselle/aluehallintovirastolle on joka vuosi toimitettu perustellut selvitykset toimeentulotuen kasvun syistä. On tietysti selvää, että toimeentulotukea myönnetään yksilöllisen tarveharkinnan perusteella. Kaupunki on valvonnan ja aluehallintoviranomaisen linjauksen osalta luottanut valvovan viranomaisen toimintaan. Kaupungilla ei ole ollut mitään syytä olettaa, että aluehallintoviranomaiselle olisi syntynyt kuva poikkeusjärjestelyistä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään.

Perustelut

Toimeentulotuesta annetun lain (toimeentulotukilaki) 5 a §:ssä (1555/2009) on säädetty kunnalle suoritettavasta valtionosuudesta perustoimeentulotuen rahoittamiseen. Pykälän 2 momentin mukaan valtionosuutta koskevissa asioissa valtionapuviranomaisena toimii aluehallintovirasto.

Toimeentulotukilain 5 c §:n (1555/2009) 1 momentissa on säädetty kunnan aluehallintovirastolle toimitettavasta valtionosuusselvityksestä ja saman pykälän 2 momentissa aluehallintoviraston kunnan antaman valtionosuusselvityksen perusteella tehtävästä päätöksestä perustoimeentulotuen kustannuksiin suoritettavasta lopullisesta valtionosuudesta.

Toimeentulotukilain 5 d §:n (1218/2005) 2 momentin mukaan kunnan liikaa saama valtionosuus peritään takaisin valtiolle vähentämällä se kunnalle myöhemmin maksettavasta ennakosta. Pykälän 3 momentin (1555/2009) mukaan edellä 2 momentissa säädetystä riippumatta aluehallintovirasto voi velvoittaa kunnan palauttamaan liikaa saamansa valtionosuuden määrän, jos se on huomattava. Jos palautettavaa määrää ei makseta viimeistään aluehallintoviraston asettamana eräpäivänä, sille on maksettava vuotuista viivästyskorkoa korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaan. Pykälän 4 momentin mukaan, jos lopullinen valtionosuus poikkeaa vähemmän kuin 10 euroa ennakkoina maksetun valtionosuuden määrästä, erotusta ei makseta eikä peritä takaisin.

Itä-Suomen aluehallintovirasto on 20.11.2014 tekemällään päätöksellä vahvistanut Lieksan kaupungin vuoden 2013 perustoimeentulotuen lopullisen valtionosuuden ja määrännyt Lieksan kaupungin palauttamaan takaisin vuonna 2013 liikaa maksetun valtionosuuden määrästä 866 536,52 euroa kohtuulliseksi katsottavan määrän eli yhden kolmasosan (1/3), joka on 288 845,51 euroa. Aluehallintovirasto on lisäksi kohtuullistanut takaisinperintää siten, että takaisinperittävälle määrälle ei peritä korkoa. Aluehallintovirasto on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Lieksan kaupungin oikaisuvaatimuksen edellä mainitusta päätöksestä.

Lieksan kaupunki on valituksessaan vaatinut, että Itä-Suomen aluehallintoviraston päätöksellä vuoden 2013 perustoimeentulotuen takaisin perittäväksi määrättyä valtionosuuden 288 845,51 euron määrää edelleen kohtuullistetaan.

Asiassa on siten Lieksan kaupungin valituksen johdosta korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys ainoastaan siitä, olisiko Lieksan kaupungin vuoden 2013 perustoimeentulotuen kustannuksiin liikaa saaman valtionosuuden takaisinperintää tullut kohtuullistaa enemmän kuin mitä aluehallintovirasto on päätöksellään 20.11.2014 tehnyt.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että aluehallintovirasto on päätöksellään 20.11.2014 alentanut takaisinperittävän valtionosuuden määrän yhteen kolmasosaan sekä jättänyt takaisin perittävälle määrälle laskettavan koron kokonaan perimättä.

Kun otetaan huomioon, että kysymys on toimeentulotuesta annetun lain 5 d §:n säännösten mukaisesta kaupungille liikaa maksetun valtionosuuden takaisinperinnästä, aluehallintoviraston päätös ei ole virheellinen sillä perusteella, että takaisinperittävää valtionosuuden määrää ei ole nyt esillä olevassa asiassa kohtuullistettu enempää. Aluehallintovirasto on voinut hylätä Lieksan kaupungin oikaisuvaatimuksen.

Näin ollen Lieksan kaupungin valitus on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Matti Halén, Eija Siitari, Outi Suviranta, Anne Nenonen ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Kaisa Pärssinen-Knight.