Muu päätös 1782/2017

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus (verotusasiakirja)

Antopäivä: 20.4.2017
Taltionumero: 1782
Diaarinumero: 3050/1/15

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Verohallinto

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 21.8.2015 nro 15/0630/5

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja Jarno Liski on Verohallinnolle 1.10.2013 esittämässään 20-kohtaisessa tietopyynnössä pyytänyt tietoja ja asiakirjoja, jotka liittyvät Verohallinnon toimintaan Liechtensteinissa sijaitsevissa pankeissa olevien suomalaisten tilinhaltijoiden tietojen käsittelyssä.

Verohallinto on päätöksellään 31.10.2013 siitä lähemmin ilmenevillä perusteilla hylännyt tietopyynnön.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on Jarno Liskin Verohallinnon päätöksestä tekemän valituksen johdosta antamallaan valituksenalaisella päätöksellä, siltä osin kuin asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys, oikeuttanut Liskin saamaan tiedon seuraavista asiakirjoista:

- Verovalvonnan kartoitus- ja kehittämisprojektin asettaminen

- Yksityishenkilöiden pääomatulojen verovalvontaprojekti, Vuosiraportti 2010 lukuun ottamatta vuosiraportin osan "Ulkomaisten sijoitusten luonne ja tavoitteet" ensimmäistä kappaletta ja vuosiraporttiin liittyvää henkilötaulukkoa

- Verohallinnon tietoluovutuspyyntö 3.2.2010 Keskusrikospoliisille

- Yksityishenkilöiden pääomatulojen verovalvontaprojekti – vapaaehtoiseen ilmoittamiseen kannustamisesta, luvut I (Yleistä) ja III (Vapaaehtoisen ilmoittamisen suosinta – kansainvälinen vertailu)

- Taulukko, jonka otsikkona on "Tarkastustoimenpiteet LGT", kuitenkin siten, että kyseisestä asiakirjasta peitetään osio, jossa on lueteltu asiakkaiden nimet.

Päätöksen mukaan pyydetyt tiedot on annettava viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:ssä säädetyllä tavalla sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätös on saanut lainvoiman.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Sovellettavat oikeusohjeet ja julkisuuslain esityöt

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

(- - -)

Julkisuuslain 5 §:n 4 momentin mukaan lakia sovelletaan viranomaisissa työskentelevien sekä viranomaisten ja niiden lukuun toimivien yksityisten ja yhteisöjen välisiä neuvotteluja, yhteydenpitoa ja muuta niihin verrattavaa viranomaisten sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos asiakirjat sisältävät sellaisia tietoja, että ne arkistolainsäädännön mukaan on liitettävä arkistoon. Jos asiakirjat kuitenkin liitetään arkistoon, viranomainen voi määrätä, että tietoja niistä saa antaa vain viranomaisen luvalla.

(- - -)

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

(- - -)

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat muun ohella asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan kyseistä lakia sovelletaan verotusta varten Verohallinnolle annettuihin ja Verohallinnossa laadittuihin yksittäistä verovelvollista koskeviin asiakirjoihin (verotusasiakirjat) ja niihin sisältyviin tietoihin (verotustiedot). Mitä kyseisessä laissa säädetään verovelvollisesta, koskee myös muuta ilmoittamis- ja tiedonantovelvollista sekä yhtymää.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n 1 momentin (1346/1999) mukaan verotusasiakirjat, jotka koskevat verovelvollisen taloudellista asemaa, sekä muut sellaiset verotusasiakirjat, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja, on 5–9 ja 21 §:ssä säädetyin poikkeuksin, joista nyt ei ole kysymys, pidettävä salassa.

(- - -)

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) 5 §:n 4 momenttia koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan viranomaisissa toimivien välistä yhteydenpitoa varten laadituilla asiakirjoilla tarkoitetaan viranomaisen sisäisiä kokouksia tai sisäistä hallintoa varten laadittuja viestejä, tiedotteita, muistioita, pöytäkirjoja ja muita sellaisia asiakirjoja. Merkittävä osa momentissa tarkoitetusta aineistosta on vapaamuotoisia tiedotteita tai muita keskusteluja korvaavia viestejä, joita ei käytännössä edes luetteloida tai arkistoida. Asiakirjat jäisivät lain soveltamisalan ulkopuolelle, jos ne eivät sisällä sellaisia tietoja, että ne tulisi arkistolainsäädännön mukaan liittää arkistoon. Hallituksen esityksen mukaan säännöstä on pidettävä välttämättömänä selkeyssyistä sekä viranomaisissa toimivien mielipiteenvaihdon ja muiden normaalien kommunikointimahdollisuuksien turvaamiseksi.

Edellä mainitun hallituksen esityksen 10 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan usein salassapitovelvollisuus koskee vain osaa asiakirjasta. Pykälän mukaan tieto asiakirjan julkisesta osasta on annet­tava, jos se voi tapahtua niin, että salassa pidettävä osa ei tule tietoon. Tämä edellyttää, että asiakirjan salassa pidettävä osa on selvästi eroteltavissa julkisesta osasta ja että asiakirja on salassa pidettävien osien peittämisen jälkeenkin sellainen, että asiakirjan sisältö on ymmärrettävissä oikein. Siten esimerkiksi yksityisyyden suojan vuoksi salassa pidettävästä asiakirjasta voidaan antaa kopio poistamalla asianosaisen nimi ja muut tunnistetiedot tai korvaamalla ne symboleilla.

Saman hallituksen esityksen 24 §:n 1 momentin 2 kohtaa koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kohta koskee muita kuin perinteisen ulkopolitiikan ydinalueeseen kuuluvia asiakirjoja. Eri ministeriöt ja muut viranomaiset vastaavat nykyään omaan toimialaansa kuuluvasta kansainvälisestä yhteistyöstä, ja niillä on yhteistyöhön liittyviä asiakirjoja. Kohdassa ei asetetakaan rajoituksia sen suhteen, minkä viranomaisen hallussa asiakirja on. Siten siinä määritellään esimerkiksi eri ministeriöiden Euroopan unionin toimintaan kuuluvien asiakirjojen julkisuutta. Kohtaan liittyy vahinkoedellytyslauseke. Lainkohdassa tarkoitetut asiakirjat ovat salaisia, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Olettamana on siis tietojen julkisuus.

Kyseisessä hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että vain harvoissa maissa noudatetaan julkisuusperiaatetta, minkä lisäksi kansainvälinen käytäntö on, että neuvotteluosapuolen kannanottoja ja neuvotteluasetelmia ei ilmaista ilman asianomaisen maan suostumusta ja että valtiot kunnioittavat toistensa salassapitomääräyksiä. Salassa pidettäviä voisivat ehdotuksen mukaan siksi olla esimerkiksi kansainvälisen yhteisön tai toimielimen laatimat asiakirjat, jos ne yhteisössä tai toimielimessä ovat salassa pidettäviä. Säännös ei kuitenkaan merkitse kansainvälisten normien soveltamista sellaisenaan Suomessa, vaan asiakirjan julkisuutta on arvioitava tapaus- ja asiakirjakohtaisesti. Kansainvälisten suhteiden vuoksi salassa pidettäviä voivat erityislainsäädännön perusteella olla lisäksi myös asiakirjat, joiden luottamuksellisuus perustuu sopimukseen, joka on solmittu vieraan valtion ja Suomen tai kansainvälisen yhteisön ja Suomen välillä.

Oikeudellinen arviointi

(- - -)

Kumottu osuus

Verohallinto on toimittanut hallinto-oikeudelle asiakirjat, jotka sen näkemyksen mukaan ovat liittyneet valittajan tietopyyntöön, ja hallinto-oikeus on tutustunut niihin.

Verovalvonnan kartoitus- ja kehittämisprojektin asettamista koskevassa asiakirjassa on kyse Verohallinnon pääjohtajan kirjeestä, jolla on asetettu verovalvonnan kartoitus- ja kehittämisprojekti. Kirjeessä on kerrottu projektin tehtävät ja jäsenet. Kyseessä oleva kirje ei luonteeltaan ole verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 1 §:ssä tarkoitettu verovelvollista koskeva salassa pidettävä verotusasiakirja tai verotusasiakirja ylipäätään. Vastoin päätöksessä esitettyä hallinto-oikeus arvioi, etteivät projektiin nimettyjen virkamiesten nimet paljasta yksittäisiä verovelvollisia koskevia verotustoimenpiteitä. Kyse ei ole myöskään sellaisesta sisäisen toiminnan asiakirjasta, johon julkisuuslain 5 §:n mukaan ei sovelleta julkisuuslakia. Näin ollen Verohallinto ei ole päätöksessä mainitsemillaan perusteilla voinut salata kyseistä asiakirjaa.

Yksityishenkilöiden pääomatulojen verovalvontaprojektin raportti vuodelta 2010 sisältää edellä mainitun kartoitus- ja kehittämisprojektin selvityksen vuonna 2010 tehdyistä valvontatoimista, vuoden 2011 toimintasuunnitelman ja selvityksen valvonnan kehittämistarpeista. Hallinto-oikeus katsoo, ettei kyseessä ole sellainen julkisuuslain 5 §:ssä tarkoitettu sisäisen työskentelyn asiakirja, johon ei sovelleta julkisuuslakia. Vuosiraportissa ei salassa pidettäväksi arvioitujen kohtien lisäksi mainita verovelvollisten nimiä tai muitakaan tunnistettavissa olevia verovelvollisia koskevia tietoja, joita tarkoitetaan verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n 1 momentissa. Vuosiraportin julkiseksi arvioitu osa ei muutoinkaan sisällä tietoja, jotka jollakin julkisuuslaissa tai muussa laissa olevalla perusteella olisi katsottava salassa pidettäviksi. Sama koskee Verohallinnon 3.2.2010 päivättyä tietoluovutuspyyntöä ja raportin "Yksityishenkilöiden pääomatulojen verovalvontaprojekti – vapaaehtoiseen ilmoittamiseen kannustamisesta" ratkaisulauselmassa mainittuja osia ja asiakirjaa, jonka otsikkona on "Tarkastustoimenpiteet LGT" sen jälkeen, kun siitä on poistettu niiden henkilöiden nimet, joita tarkastustoimet koskevat.

(- - -)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Marja Viima ja Taina Pyysaari, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Verohallinto on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Jarno Liski on oikeutettu saamaan tietoja hallinto-oikeuden päätöksessä mainituista asiakirjoista.

Vaatimuksen perusteluina on viitattu Verohallinnon päätöksessä ja hallinto-oikeudelle annetussa lausunnossa esitettyyn ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Valituksessa tarkoitetut asiakirjat ovat verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 1 ja 4 §:ssä tarkoitettuja salassa pidettäviä verotusasiakirjoja ja ne sisältävät yksittäiseen tunnistettavissa olevaan verovelvolliseen yhdistettävissä olevia verotustietoja. Laissa säädetty salassapito suojaa sekä yksityistä että julkista etua.

Asialla on ratkaistavaa tapausta laajempaa merkitystä julkisuuslain 10 ja 17 §:n soveltamisen kannalta. Säännösten soveltaminen on tulkinnanvaraista silloin, kun asiakirjoja pyydetään tunnistetiedot peitettyinä, mutta esimerkiksi mediassa julkaistujen tietojen perusteella asiakirjan muut osat ovat yhdistettävissä sellaiseen henkilöön tai yritykseen, jonka tietoja laissa säädetyllä salassapidolla suojataan.

Hallinto-oikeuden ratkaisun mukainen asiakirjojen antaminen heikentää luottamusta verotusasiakirjojen salassapidon toteutumiseen. Tällä voi olla vaikutusta Verohallinnon tiedonsaannin toteutumiseen tulevaisuudessa.

Verohallinnon hankkeet ja projektit perustuvat sen lain mukaisten tehtävien toimittamiseen. Hankkeissa ja projekteissa laaditut asiakirjat ovat verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 1 §:ssä tarkoitettuja verotusasiakirjoja silloin, kun asiakirjat tai niissä olevat tiedot voidaan yhdistää tunnistettavissa olevaan verovelvolliseen. Lain esitöiden (HE 149/1999 vp) mukaan lain 1 §:ää tulee tulkita kattavasti, ja Verohallinnossa laaditun asiakirjan määrittely kattaa verohallintolain 2 §:n mukaiset tehtävät.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n mukaisesti salassapito koskee kaikkia sellaisia verotusasiakirjoja, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja. Lain esitöiden mukaan salassapidolla suojataan nimenomaan yksityiselämän piiriin kuuluvia tietoja. Salassapito on kattavaa.

Laissa tai sen esitöissä ei ole tarkemmin määritelty, millä tavalla ja kuinka laajasti Verohallinnon on arvioitava sitä, sisältääkö yksittäinen verotusasiakirja sellaista verotustietoa, joka olisi tunnistettavissa yksittäistä verovelvollista koskevaksi. Henkilötietolain 3 §:n mukaan henkilötiedolla tarkoitetaan kaikenlaisia tietoja, jotka voidaan tunnistaa henkilöä koskeviksi. Määritelmä on laaja ja tulee Verohallinnon näkemyksen mukaan ottaa huomioon arvioitaessa, milloin verotusasiakirja sisältää tunnistettavissa olevaa yksityistä verovelvollista koskevia tietoja.

Ennen Liskin tietopyyntöä mediassa oli julkaistu artikkeleita, jotka koskevat samaa asiakokonaisuutta kuin tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat. Artikkeleissa oli yksilöity asiakokonaisuuteen liittyviä henkilöitä. Verohallinto on arvioinut, että tietojen pyytäjällä on näiden artikkeleiden perusteella tosiasiallinen mahdollisuus yhdistää pyydetyt asiakirjat ja niiden sisältämät tiedot yksittäisiin tunnistettavissa oleviin verovelvollisiin. Tämä tarkoittaa, että pyydetyt asiakirjat ja niiden sisältämät tiedot ovat lain mukaisesti salassa pidettäviä.

Asiakirjapyyntö on kohdistunut asiakirjoihin, joissa on tietoja rajatusta ja suppeasta asiakasryhmästä. Ne liittyvät mediassa esillä olleeseen asiakokonaisuuteen, johon liittyy useita nimettyjä henkilöitä. Tämän vuoksi asiakirjoja ei voida tehdä tunnistamattomaksi pelkästään henkilöiden nimien tai muiden tunnistetietojen poistamisella. Asiakirjoissa olevat tiedot verotustoimenpiteistä ja muut verotusasioiden käsittelyä koskevat tiedot kuten virkailijoiden nimet ja virka-asema voidaan vaivatta yhdistää yksittäisiä tunnistettavissa olevia verovelvollisia koskeviksi.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 1.6.2015 taltionumero 1434 hylännyt valituksen koskien vastaavanlaista asiakirjapyyntöä, joka oli kohdistettu hallinto-oikeudessa vireillä oleviin asioihin. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että pyydetyt asiakirjat liittyvät juttuun, joka koskee varsin suppeata henkilöpiiriä ja että hallinto-oikeudella oli oikeus kieltäytyä luovuttamasta verotusasiakirjoja. Asiakirjoja ei voitu luovuttaa julkisuuslain 10 §:n mukaisesti asianosaisten nimet ja muut tunnistetiedot poistettuna paljastamatta salassa pidettäviä verotustietoja.

Valituksessa tarkoitetut asiakirjat ovat verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 1 ja 4 §:n nojalla salassa pidettäviä verotusasiakirjoja. Asiakirjoista ei ole eroteltavissa julkisuuslain 10 §:n mukaista julkista osaa. Asiakirjakohtaiset perustelut ovat seuraavat:

Verovalvonnan kartoitus- ja kehittämisprojektin asettamiskirjeen sisältö yhdistettynä ennen tietopyyntöä mediassa esillä olleisiin artikkeleihin paljastaa tunnistettavissa olevaan verovelvolliseen yhdistettävissä olevia salassa pidettäviä verotustietoja. Asettamiskirjeeseen merkityt projektin tehtävät, projektiin nimettyjen henkilöiden virkatehtävät sekä yksiköt paljastavat projektissa käsiteltyihin verovelvollisiin kohdistettuja verotustoimenpiteitä.

Yksityishenkilöiden pääomatulojen verovalvontaprojektin vuosiraportissa 2010 on kuvattu yksityiskohtaisesti verovelvollisiin kohdistettuja verotustoimenpiteitä. Verohallinnon tietoluovutuspyyntö 3.2.2010 sisältää yksittäisiä verovelvollisia koskevan tietojenluovutuspyynnön Keskusrikospoliisille. Asiakirja "Yksityishenkilöiden pääomatulojen verovalvontaprojekti – vapaaehtoiseen ilmoittamiseen kannustamisesta" sisältää tietoja yksittäistä, tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevista verotustoimenpiteistä. Asiakirjassa "Tarkastustoimenpiteet LGT" on yksityiskohtaisia tietoja yksittäistä verovelvollista koskevista verotustoimenpiteistä. Mainittujen asiakirjojen sisältö yhdistettynä ennen tietopyyntöä mediassa esillä olleisiin tietoihin paljastaa tunnistettavissa olevaan verovelvolliseen yhdistettävissä olevia verotustietoja.

Jarno Liskille on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut niihin asiakirjoihin, joihin Verohallinnon valitus täällä kohdistuu.

Julkisuusperiaatteesta ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 3 §:ssä säädetystä lain tarkoituksesta johtuu, että asiakirjan salassapitoa ei voida lähtökohtaisesti perustaa siihen seikkaan, että yhdistämällä julkisuudessa, kuten tiedotusvälineissä, esillä olleita tietoja asiakirjasta saataviin tietoihin voisi olla mahdollista saada selville salassa pidettäviä tietoja taikka tehdä niitä koskevia oletuksia tai päätelmiä. Verohallinnon valituksen perusteella tai asiassa muutoin ei ole nyt edes ilmennyt, että yhdistämällä julkisuudessa esillä olleita tietoja niihin asiakirjoihin tai niiden osiin, jotka Helsingin hallinto-oikeus on Jarno Liskin oikeuttanut saamaan, olisi saatavissa selville tunnistettavissa olevia verovelvollisia koskevia verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n tai muulla perusteella salassa pidettäviä tietoja.

Edellä lausutun sekä asiakirjoihin tutustumisen perusteella ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin, johon Verohallinnon valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohdistuu eli siltä osin kuin hallinto-oikeus on oikeuttanut Liskin saamaan asiakirjoista tiedon.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Mika Seppälä, Janne Aer, Kari Tornikoski ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 20.4.2017