Muu päätös 1783/2017

Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus (verotusasiakirja)

Antopäivä: 20.4.2017
Taltionumero: 1783
Diaarinumero: 3051/1/15

Asia Asiakirjajulkisuutta koskeva valitus

Valittaja Verohallinto

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 21.8.2015 nro 15/0631/5

Asian aikaisempi käsittely

Toimittaja Jarno Liski on 5.2.2014 pyytänyt saada eduskunnan oikeusasiamiehen kanslialta Verohallinnon apulaisoikeusasiamiehelle asiassa dn:o 4103/2/13 antaman lausunnon ja selvityksen Verohallinnon suorittamista toimenpiteistä liittyen Liechtensteinissa toimivan LGT-pankin suomalaisiin asiakkaisiin.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on 7.2.2014 siirtänyt asiakirjapyynnön Verohallinnon ratkaistavaksi.

Verohallinto on päätöksellään 21.2.2014 antanut Liskille eduskunnan apulaisoikeusasiamiehelle antamansa lausunnon siltä osin kuin siihen ei Verohallinnon käsityksen mukaan sisälly verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetussa laissa säädettyä tietoa tai sellaista tietoa, joka on julkisuudessa olleiden tietojen perusteella yhdistettävissä apulais­oikeusasiamiehen selvityspyynnössä yksilöityjen verovelvollisten verotus-, verovalvonta- ja rikosilmoitusmenettelyyn Verohallinnossa.

Verohallinto on hylännyt asiakirjapyynnön kokonaisuudessaan lausunnon liitteenä olevan verotarkastusyksikön selvityksen osalta.

Päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella, että Verohallinnon selvitys ja lausunto on laadittu eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen oma-aloitteisesti Verohallintoon kohdistamaa laillisuusvalvontaa varten selvityspyynnössä yksilöidyistä Verohallinnon asiakkaista. Laillisuusvalvontaa varten laaditut asiakirjat sisältävät pääosin verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetussa laissa säädettyä julkisuudessakin esiintyneisiin verovelvollisiin yhdistettävissä olevaa salassa pidettävää tietoa Verohallinnon toimenpiteistä. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies tulee laillisuusvalvontaansa suorittaessaan ratkaisemaan Verohallinnolta saamiensa salassa pidettävien tietojen perusteella, onko Verohallinnossa menetelty selvityspyynnössä tarkoitetussa asiassa lakien ja hallintolaissa säädettyjen oikeusperiaatteiden mukaisesti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Jarno Liskin valituksesta kumonnut Verohallinnon päätöksen lukuun ottamatta Verohallinnon lausunnon liitteenä olevan verotarkastusyksikön laatiman 22.11.2013 päivätyn selvityksen osiota 2. (Vertailutietojen saapuminen), joka hallinto-oikeuden päätöksen mukaan on pidettävä salassa.

Päätöksen mukaan Verohallinnon on annettava pyydetyt tiedot viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 16 §:ssä säädetyllä tavalla sen jälkeen, kun hallinto-oikeuden päätös on saanut lainvoiman.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteluina on lausuttu muun ohella seuraavaa:

Sovellettavia oikeusohjeita ja julkisuuslain esityöt

Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (julkisuuslaki) 1 §:n 1 momentin mukaan viranomaisten asiakirjat ovat julkisia, jollei tässä tai muussa laissa erikseen toisin säädetä.

Julkisuuslain 5 §:n 2 momentin mukaan viranomaisen asiakirjalla tarkoitetaan viranomaisen hallussa olevaa asiakirjaa, jonka viranomainen tai sen palveluksessa oleva on laatinut taikka joka on toimitettu viranomaiselle asian käsittelyä varten tai muuten sen toimialaan tai tehtäviin kuuluvassa asiassa. Viranomaisen laatimana pidetään myös asiakirjaa, joka on laadittu viranomaisen antaman toimeksiannon johdosta, ja viranomaiselle toimitettuna asiakirjana asiakirjaa, joka on annettu viranomaisen toimeksiannosta tai muuten sen lukuun toimivalle toimeksiantotehtävän suorittamista varten.

Julkisuuslain 10 §:n mukaan salassa pidettävästä viranomaisen asiakirjasta tai sen sisällöstä saa antaa tiedon vain, jos niin erikseen tässä laissa säädetään. Kun vain osa asiakirjasta on salassa pidettävä, tieto on annettava asiakirjan julkisesta osasta, jos se on mahdollista niin, ettei salassa pidettävä osa tule tietoon.

(- - -)

Julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan salassa pidettäviä viranomaisen asiakirjoja ovat muun ohella asiakirjat, jotka koskevat Suomen valtion, Suomen kansalaisten, Suomessa oleskelevien henkilöiden tai Suomessa toimivien yhteisöjen suhteita toisen valtion viranomaisiin, henkilöihin tai yhteisöihin, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä.

Julkisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 30/1998 vp) 24 §:n 1 momentin 2 kohtaa koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan kohta koskee muita kuin perinteisen ulkopolitiikan ydinalueeseen kuuluvia asiakirjoja. Eri ministeriöt ja muut viranomaiset vastaavat nykyään omaan toimialaansa kuuluvasta kansainvälisestä yhteistyöstä, ja niillä on yhteistyöhön liittyviä asiakirjoja. Kohdassa ei asetetakaan rajoituksia sen suhteen, minkä viranomaisen hallussa asiakirja on. Siten siinä määritellään esimerkiksi eri ministeriöiden Euroopan unionin toimintaan kuuluvien asiakirjojen julkisuutta. Kohtaan liittyy vahinkoedellytyslauseke. Lainkohdassa tarkoitetut asiakirjat ovat salaisia, jos tiedon antaminen niistä aiheuttaisi vahinkoa tai haittaa Suomen kansainvälisille suhteille tai edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Olettamana on siis tietojen julkisuus.

Kyseisessä hallituksen esityksessä todetaan edelleen, että vain harvoissa maissa noudatetaan julkisuusperiaatetta, minkä lisäksi kansainvälinen käytäntö on, että neuvotteluosapuolen kannanottoja ja neuvotteluasetelmia ei ilmaista ilman asianomaisen maan suostumusta ja että valtiot kunnioittavat toistensa salassapitomääräyksiä. Salassa pidettäviä voisivat ehdotuksen mukaan siksi olla esimerkiksi kansainvälisen yhteisön tai toimielimen laatimat asiakirjat, jos ne yhteisössä tai toimielimessä ovat salassa pidettäviä. Säännös ei kuitenkaan merkitse kansainvälisten normien soveltamista sellaisenaan Suomessa, vaan asiakirjan julkisuutta on arvioitava tapaus- ja asiakirjakohtaisesti. Kansainvälisten suhteiden vuoksi salassa pidettäviä voivat erityislainsäädännön perusteella olla lisäksi myös asiakirjat, joiden luottamuksellisuus perustuu sopimukseen, joka on solmittu vieraan valtion ja Suomen tai kansainvälisen yhteisön ja Suomen välillä.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan kyseistä lakia sovelletaan verotusta varten Verohallinnolle annettuihin ja Verohallinnossa laadittuihin yksittäistä verovelvollista koskeviin asiakirjoihin (verotusasiakirjat) ja niihin sisältyviin tietoihin (verotustiedot). Mitä kyseisessä laissa säädetään verovelvollisesta, koskee myös muuta ilmoittamis- ja tiedonantovelvollista sekä yhtymää.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n 1 momentin (1346/1999) mukaan verotusasiakirjat, jotka koskevat verovelvollisen taloudellista asemaa, sekä muut sellaiset verotusasiakirjat, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja, on 5–9 ja 21 §:ssä säädetyin poikkeuksin, joista nyt ei ole kysymys, pidettävä salassa.

(- - -)

Päätöksen oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus on tutustunut salassa pidettyihin asiakirjoihin.

Asiassa on kyse Verohallinnon 31.1.2014 antamasta lausunnosta eduskunnan apulaisoikeusasiamiehelle. Lausunto on vastaus eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen 24.9.2013 esittämään selvitys- ja lausuntopyyntöön, joka koski tiedotusvälineissä esitettyjä tietoja Verohallinnon moitittavasta menettelystä Suomen suurimmassa yksityishenkilöiden veronkiertojutussa. Lausunnon liitteenä on Verohallinnon verotarkastusyksikön 22.11.2013 päivätty selvitys. Eduskunnan apulaisoikeusasiamies on sittemmin 16.12.2014 antanut asiassa päätöksen diaarinumero 4103/2/13. Sen mukaan Verohallinto toimi lainvastaisesti liechtensteinilaiseen pankkiin sijoittaneiden verotuksessa.

(- - -)

Hallinto-oikeus toteaa, että lausunto sisältää myös salatuilta osin selvitystä Verohallinnon menettelytavoista yleisesti ja nyt kyseessä olevassa tapauksessa. Verohallinnon menettelyä kuvataan sillä tavoin yleisesti, ettei lausunnosta ilmene tunnistettavissa olevia verovelvollisia koskevia tietoja, jotka olisi pidettävä salassa verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n 1 momentin perusteella. Se, miten ja miksi Verohallinto on asiassa toiminut valitsemallaan tavalla, ei lähtökohtaisesti ole salassa pidettävä tieto. Näin ollen Verohallinto ei ole voinut salata kyseisiä lausunnon osia päätöksessä mainitsemillaan perusteilla.

Verohallinnon eduskunnan apulaisoikeusasiamiehelle antaman lausunnon liitteenä oleva Verohallinnon virkamiehen laatima selvitys, johon lausunto on perustunut, sisältää muun muassa kronologisen tapahtumaerittelyn ja arvioita verovalvontatoimenpiteiden sujumisesta. Selvityksen osioon 2. (Vertailutietojen saapuminen) sisältyy tietoja, jotka Verohallinto on saanut kansainvälisen tietojenvaihdon perusteella. Verohallinto on esittänyt kyseisten tietojen salassapidon perusteet samaa asiaa koskevan 31.10.2013 tehdyn tietopyyntöä koskevan päätöksensä perusteluissa. Kyseistä tietopyyntöä koskeva valitus on ratkaistu samanaikaisesti tämän asian kanssa. Hallinto-oikeus toteaa, että tietojen antaminen kansainvälisen tietojen vaihdon perusteella saaduista tiedoista voisi aiheuttaa vahinkoa ja haittaa veroviranomaisten edellytyksille toimia kansainvälisessä yhteistyössä. Verohallinto on voinut jättää antamatta tiedon tästä muistion osasta julkisuuslain 24 §:n 1 momentin 2 kohdan perusteella.

Muilta osin selvitykseen ei ole kirjattu mitään sellaista, mitä edellä varsinaisesta lausunnosta lausuttu huomioon ottaen olisi pidettävä salassa pidettävänä tietona. Verovelvollisten nimien osalta selvitys on kokonaisuudessaan anonymisoitu.

(- - -)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari, joka on myös esitellyt asian, ja Marja Viima.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Verohallinto on valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan siltä osin kuin Verohallinnon päätös on kumottu.

Vaatimuksen perusteluina on viitattu Verohallinnon päätöksessä ja hallinto-oikeudelle annetussa lausunnossa esitettyyn ja lausuttu muun ohella seuraavaa:

Valituksessa tarkoitetut asiakirjat ja tiedot ovat verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 1 ja 4 §:ssä tarkoitettuja salassa pidettäviä verotusasiakirjoja ja ne sisältävät yksittäiseen tunnistettavissa olevaan verovelvolliseen yhdistettävissä olevia verotustietoja. Laissa säädetty salassapito suojaa sekä yksityistä että julkista etua.

Asialla on ratkaistavaa tapausta laajempaa merkitystä julkisuuslain 10 ja 17 §:n soveltamisen kannalta. Säännösten soveltaminen on tulkinnanvaraista silloin, kun asiakirjoja pyydetään tunnistetiedot peitettyinä, mutta esimerkiksi mediassa julkaistujen tietojen perusteella asiakirjan muut osat ovat yhdistettävissä sellaiseen henkilöön tai yritykseen, jonka tietoja laissa säädetyllä salassapidolla suojataan.

Hallinto-oikeuden ratkaisun mukainen asiakirjojen antaminen heikentää luottamusta verotusasiakirjojen salassapidon toteutumiseen. Tällä voi olla vaikutusta Verohallinnon tiedonsaannin toteutumiseen tulevaisuudessa.

Verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n mukaisesti salassapito koskee kaikkia sellaisia verotusasiakirjoja, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevia tietoja. Lain esitöiden (HE 149/1999 vp) mukaan salassapidolla suojataan nimenomaan yksityiselämän piiriin kuuluvia tietoja. Salassapito on kattavaa ja koskee kaikkia sellaisia asiakirjoja, joista ilmenee tunnistettavissa olevaa verovelvollista koskevaa tietoa.

Laissa tai sen esitöissä ei ole tarkemmin määritelty, millä tavalla ja kuinka laajasti Verohallinnon on arvioitava sitä, sisältääkö yksittäinen verotusasiakirja sellaista verotustietoa, joka olisi tunnistettavissa yksittäistä verovelvollista koskevaksi. Henkilötietolain 3 §:n mukaan henkilötiedolla tarkoitetaan kaikenlaisia tietoja, jotka voidaan tunnistaa henkilöä koskeviksi. Määritelmä on laaja ja tulee Verohallinnon näkemyksen mukaan ottaa huomioon arvioitaessa, milloin verotusasiakirja sisältää tunnistettavissa olevaa yksityistä verovelvollista koskevia tietoja.

Ennen Liskin tietopyyntöä mediassa oli julkaistu artikkeleita, jotka koskevat samaa asiakokonaisuutta kuin tietopyynnön kohteena olevat asiakirjat. Artikkeleissa oli yksilöity asiakokonaisuuteen liittyviä henkilöitä. Verohallinto on katsonut, että tietojen pyytäjällä on näiden artikkeleiden ja eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen yksilöidyn selvityspyynnön perusteella tosiasiallinen mahdollisuus yhdistää pyydetyt asiakirjat ja niiden sisältämät tiedot yksittäisiin tunnistettavissa oleviin verovelvollisiin. Tämä tarkoittaa, että pyydetyt asiakirjat ja niiden sisältämät tiedot ovat lain mukaisesti salassa pidettäviä.

Asiakirjapyyntö on kohdistunut asiakirjoihin, joissa on tietoja rajatusta ja suppeasta asiakasryhmästä. Ne liittyvät mediassa esillä olleeseen asiakokonaisuuteen, johon liittyy useita nimettyjä henkilöitä. Tämän vuoksi asiakirjojen tunnistamattomaksi tekeminen on hankalaa. Asiakirjoissa olevat tiedot verotustoimenpiteistä ja muut verotusasioiden käsittelyä koskevat tiedot voidaan helposti yhdistää yksittäisiä tunnistettavissa olevia verovelvollisia koskeviksi.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 1.6.2015 taltionumero 1434 hylännyt valituksen koskien vastaavanlaista asiakirjapyyntöä, joka oli kohdistettu hallinto-oikeudessa vireillä oleviin asioihin. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että pyydetyt asiakirjat liittyvät juttuun, joka koskee varsin suppeata henkilöpiiriä ja että hallinto-oikeudella oli oikeus kieltäytyä luovuttamasta verotusasiakirjoja. Asiakirjoja ei voitu luovuttaa julkisuuslain 10 §:n mukaisesti asianosaisten nimet ja muut tunnistetiedot poistettuna paljastamatta salassa pidettäviä verotustietoja.

Verohallinnon lausunto eduskunnan apulaisoikeusasiamiehelle sisältää kuvausta suppeata henkilöryhmää koskevan asiakokonaisuuden käsittelystä Verohallinnossa. Lausunnon liitteenä oleva verotarkastusyksikön lausunto on yksityiskohtainen kuvaus tämän asiakokonaisuuden käsittelystä. Asiakirjojen sisältö yhdistettynä ennen tietopyyntöä mediassa esillä oleviin tietoihin paljastaa yksittäisiin verovelvollisiin yhdistettävissä olevia verotustietoja.

Verohallinto on antanut Liskille tiedon Verohallinnon lausunnosta siltä osin kuin siinä on käsitelty yleisesti Verohallinnon toimintaa ja siihen liittyviä säännöksiä. Lausunnon liitteenä olevasta verotarkastusyksikön selvityksestä ei ole eroteltavissa julkisuuslain 10 §:n mukaista julkista osaa, joten asiakirja on kokonaisuudessaan salassa pidettävä.

Jarno Liskille on varattu tilaisuus selityksen antamiseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Valitus hylätään. Helsingin hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Korkein hallinto-oikeus on tutustunut niihin asiakirjoihin, joihin Verohallinnon valitus täällä kohdistuu.

Julkisuusperiaatteesta ja viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain 3 §:ssä säädetystä lain tarkoituksesta johtuu, että asiakirjan salassapitoa ei voida lähtökohtaisesti perustaa siihen seikkaan, että yhdistämällä julkisuudessa, kuten tiedotusvälineissä, esillä olleita tietoja asiakirjasta saataviin tietoihin voisi olla mahdollista saada selville salassa pidettäviä tietoja taikka tehdä niitä koskevia oletuksia tai päätelmiä. Verohallinnon valituksen perusteella tai asiassa muutoin ei ole nyt edes ilmennyt, että yhdistämällä julkisuudessa esillä olleita tietoja niihin asiakirjoihin tai niiden osiin, jotka Helsingin hallinto-oikeus on Jarno Liskin oikeuttanut saamaan, olisi saatavissa selville tunnistettavissa olevia verovelvollisia koskevia verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annetun lain 4 §:n tai muulla perusteella salassa pidettäviä tietoja.

Edellä lausutun sekä asiakirjoihin tutustumisen perusteella ja kun lisäksi otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja päätöksessä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita siltä osin, johon Verohallinnon valitus korkeimmassa hallinto-oikeudessa kohdistuu eli siltä osin kuin hallinto-oikeus on oikeuttanut Liskin saamaan asiakirjoista tiedon.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Mika Seppälä, Janne Aer, Kari Tornikoski ja Tuomas Kuokkanen. Asian esittelijä Mikko Rautamaa.

 
Julkaistu 20.4.2017