Muu päätös 3526/2017

Sako- ja umpikaivolietteiden jätteenkuljetuksen järjestämistä koskeva valitus (Länsi-Uusimaa)

Antopäivä: 14.7.2017
Taltionumero: 3526
Diaarinumero: 272/1/16

Asia Jätteenkuljetuksen järjestämistä koskeva valitus

Valittaja A

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 22.12.2015 nro 15/1110/5

Asian aikaisempi käsittely

Länsi-Uudenmaan jätelautakunta on asiakirjoista ilmenevien vaiheiden jälkeen 4.9.2014 jätelain 149 §:n 4 momentissa tarkoitetulla päätöksellään (§ 15) päättänyt jatkaa kiinteistön haltijan järjestämää sako- ja umpikaivolietteiden jätteenkuljetusjärjestelmää. Sako- ja umpikaivolietteen tyhjennykset ovat sallittuja vain sellaisille ammattimaista jätteen kuljetusta harjoittaville yrityksille, jotka on hyväksytty alueellisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen jätehuoltorekisteriin ja jotka sitoutuvat noudattamaan lautakunnan antamia jätteenkäsittelymääräyksiä. Yritysten tulee laskutuksessaan selvittää tyhjennysajankohta, kuutiomäärä, tyhjennyskustannukset sekä puhdistuslaitoksen käsittelykulut. Kiinteistönomistaja säilyttää kuitin todistuksena siitä, että sakokaivot on tyhjennetty jätteenkäsittelymääräysten mukaisesti.

Päätöksen perusteluiden mukaan kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus on edelleen sallittu, mikäli se täyttää lain vaatimukset. Jätelain 35 §:n 2 momentti edellyttää, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Pykälän 3 momentin mukaan kiinteistöittäisessä jätteenkuljetuksessa on noudatettava kunnan jätehuoltomääräyksiä. Jäte on toimitettava kunnan määräämään vastaanotto- tai käsittelypaikkaan. Lautakunta on todennut tältä osin, että alueella on yhteensä noin 30 jätteenkuljetusyritystä. Asukkaat voivat valita tarpeeksi monen paikallisen ja kansallisen kuljetusyrityksen välillä. Se merkitsee, että kilpailua on koko alueella ja että kiinteistönomistajat voivat valita kuljetusyrityksen kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Vaihtelut tyhjennyksen hinnassa johtuvat kuntien puhdistuslaitosten erisuuruisista käsittelykuluista. Lautakunta on ryhtynyt toimenpiteisiin saavuttaakseen alueen hinnoittelussa suurempaa läpinäkyvyyttä niin, että puhdistuslaitoksen käsittelykustannukset kirjataan erikseen. Yksityisen kuljetusyrittäjän tarjoama jätteenkuljetus kuuluu kuluttajansuojalain piiriin. Kaikkien jätehuoltorekisteriin hyväksyttyjen toimijoiden edellytetään noudattavan lainsäädäntöä ja lautakunnan jätemääräyksiä sekä kuljettavan lietteen kunnan osoittamaan vastaanotto- tai käsittelypaikkaan eli kunnalliseen puhdistuslaitokseen.

Jätelain 37 §:n 1 momentin 2 kohta edellyttää, että jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Tältä osin on todettu, että voimassa olevissa jätehuoltomääräyksissä on sako- ja umpikaivolietteen tyhjennystä koskevat suuntaviivat. Tarkoituksena on, että sakokaivot tyhjennetään säännöllisesti vähintään kerran vuodessa ja tarvittaessa useammin. Kuntien neuvonnan ja valvonnan on tuettava suuntaviivoja. Myös järjestelmiä tyhjentävällä yrityksellä on keskeinen rooli asiakkaiden neuvonnassa. Toimijat saavat ainoastaan tyhjentää lietettä ja jätevesiä kuntien jäteverkossa. Mahdollisuuksia käsitellä talousvesiä sako- ja umpikaivoista pelloilla on rajoitettu eri määräyksillä ja se on mahdollista ainoastaan jätelautakunnan luvalla. Nykyinen järjestelmä edistää jätteenkäsittelyn yleistä tehtävää tukevan jätteenkäsittelyn kehittämistä alueella, jolle leimaa antavaa on vapaa-ajan asutus. Se tarjoaa joustavaa asiakaspalvelua ottaen huomioon tarpeiden vaihtelut ja kiinteistöjen saavutettavuuden talvella ja kesällä. Nykyinen järjestelmä ei aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle.

Jätelain 37 §:n 1 momentin 3 kohta edellyttää, että päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan. Tältä osin on todettu, että lautakunnan alueella on arviolta 33 000 kiinteistöä, jotka ovat jäteverkon ulkopuolella. Länsi-Uudenmaan Vesi ja Luonto ry:n vuonna 2013 tekemien arvioiden mukaan vesihuolto hoidetaan noin 10 000 kiinteistössä ämpärillä omasta kaivosta ja niiden vedenkulutus on erittäin vähäistä. Noin 40 prosentilla kiinteistökannasta on kuivakäymälä ja yksinkertainen harmaan veden käsittely. Arviolta 22 000 kiinteistöä on jonkin tyyppisen lietteentyhjennyksen tarpeessa.

Suurin tyhjennystarve koskee noin 1 800 haja-asutusalueen kiinteistöä, joilla on suljetut tankit kaikelle jätevedelle. Umpisäiliöiden tyhjennyksistä arviolta 80 % tehdään tilauksesta silloin, kun säiliö on täynnä tai täyttymäisillään. Tyhjennyksellä on silloin kiire, heti tai muutaman päivän kuluttua. Nykyinen järjestelmä on osoittanut joustavuutensa ja vastaavansa kiinteistöjen tarpeisiin.

Lietteen ja jäteveden kerääminen umpisäiliöistä eroaa perustavanlaatuisesti kotitalouksien sekajätteen keräämisestä. Sako- ja umpikaivojen tyhjennys on epäsäännöllistä toimintaa, jonka kausivaihtelut ovat merkittävät haja-asutusalueella, jolla on erittäin suuri vapaa-ajanasutus. Alan yrittäjillä on oltava vankka paikallistuntemus löytääkseen kaikki kaivot ja osatakseen perille kiinteistöille. On kyseenalaista, johtaisiko siirtyminen keskitettyyn järjestelmään taloudellisesti rationaalisiin ajoihin. Säännöllinen tyhjennysjärjestelmä johtaisi puolityhjien säiliöiden tyhjentämiseen, mikä johtaisi useampiin ajoihin ja korkeampiin kustannuksiin. Paikalliset yrittäjät avustavat vesilaitoksia vuotojen sattuessa ja korjausten yhteydessä vesi- ja jäteverkon tyhjentämisessä. Näin käy keskimäärin kerran viikossa. Jos kilpailutus johtaisi paikallisten yrittäjien karsiutumiseen, menettäisivät kunnan tärkeän lähipalvelun ja valmiuden toimia kriisitilanteissa. Lautakunta katsoo, että nykyinen järjestelmä tarjoaa suhteellisen hyvän valmiuden jätteen tyhjennykseen pitempien sähkökatkosten ja muiden kriisitilanteiden varalta. Nykyinen järjestelmä on kotitalouksien, yritysten ja viranomaisten kannalta tarkoituksenmukainen. Kaikki lautakunnalle lausuntonsa jättäneet kunnat puoltavat nykyistä järjestelmää.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen jätelautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Keskeiset sovellettavat oikeusohjeet

Jätelain 32 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan kunnan on järjestettävä vakinaisessa asunnossa, vapaa-ajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvän jätteen, mukaan lukien sako- ja umpikaivoliete, jätehuolto.

Jätelain 35 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun jätteen kuljetus järjestetään kiinteistön haltijan järjestämästä vastaanottopaikasta 36 tai 37 §:n mukaisesti (kiinteistöittäinen jätteenkuljetus). Pykälän 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Pykälän 3 momentin mukaan kiinteistöittäisessä jätteenkuljetuksessa on noudatettava kunnan jätehuoltomääräyksiä. Jäte on toimitettava kunnan määräämään vastaanotto- tai käsittelypaikkaan.

Jätelain 36 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä kiinteistöittäinen jätteenkuljetus, jollei 37 tai 41 §:stä muuta johdu (kunnan järjestämä jätteenkuljetus).

Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus), jos: 1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset; 2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle; 3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan. Pykälän 2 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus koskee lajiltaan tai laadultaan tietyntyyppistä jätettä. Pykälän 3 momentin mukaan kunnan on seurattava ja valvottava 1 momentissa tarkoitetun päätöksen täytäntöönpanoa ja sen edellytysten täyttymistä sekä tarvittaessa käsiteltävä jätteenkuljetusta koskeva asia uudelleen.

Jätelakia koskevan hallituksen esityksen (HE 199/2010) 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on muun ohella todettu, että toisin kuin nykyisessä laissa säädetään, päätös voitaisiin kuitenkin tehdä vain, jos pykälän 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kunnan päätösvallan rajaaminen ehdotetulla tavalla olisi tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu 32 §:ssä vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään ehdotetun pykälän mukaisesti kiinteistön haltijan päätettäväksi.

Ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset olisivat tiukemmat kuin nykyisin voimassa olevan lain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä olisi tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoiden oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen solmimaan sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se siis lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Jätelain 137 §:n 1 momentin mukaan tämän lain nojalla annettuun viranomaisen päätökseen haetaan muutosta valittamalla hallinto-oikeuteen siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään, jollei jäljempänä toisin säädetä. Pykälän 3 momentin mukaan kunnan jätehuoltomääräysten hyväksymistä ja jätetaksaa koskevaan päätökseen sekä 37 §:n ja 43 §:n 1 momentin nojalla tehtyyn kunnan päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain 90 §:n (1375/2007) 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

Asiassa saatu selvitys

Asiakirjoissa olevasta raportista Sako- ja umpikaivolietteiden kuljetuksen nykytilanneselvitys (FCG Suunnittelu ja tekniikka 14.10.2013) ilmenee, että Länsi-Uudenmaan jätelautakunnan toimialueella (Hanko, Inkoo, Karkkila, Lohja, Raasepori, Siuntio ja Vihti) sako- ja umpikaivolietteen jätteenkuljetus on järjestetty sopimusperusteisena eli kiinteistön haltija sopii lietteen tyhjennyksistä suoraan kuljetusyrittäjän kanssa.

Raportissa on yhteenvetona todettu, että Länsi-Uudenmaan jätelautakunnan toimialueella on yli 30 000 sako- ja umpikaivollista kiinteistöä. Loma-asutuksen osuus kiinteistöistä on suuri. Alueella toimii yli 30 sako- ja umpikaivolietettä kuljettavaa yritystä. Kattavan seurannan ja valvonnan edellytyksenä on ajantasainen rekisteri kiinteistöistä, joilla on sako- tai umpikaivo. Nykyisellä järjestelmällä, jossa ei ole ajantasaista kuljetusrekisteriä, ei ole pystytty todentamaan, että sako- ja umpikaivojen tyhjennykset tehdään jätehuoltomääräyksissä edellytetyllä tiheydellä. Laskennallisen lietteen määräarvion perusteella vaikuttaa, että lietettä kulkeutuu muualle kuin kunnan järjestämään vastaanottopaikkaan. Nykyinen järjestelmä ei anna mahdollisuutta systemaattiseen valvontaan, mikä lisää ympäristöön kohdistuvia riskejä.

Asiakirjoissa olevasta Länsi-Uudenmaan Vesi ja Ympäristö ry:n selvityksestä Haja-asutuksen jätevedet, tilannekatsaus 2013 ilmenee, että vuoden 2013 kartoituksessa löydettiin yhdeksän laitonta tapausta. Ne ovat kuitenkin harvinaisia ja muodostavat ainoastaan 0,8 prosenttia kartoitetuista kohteista. Selvityksen mukaan laiton tapaus on kohde, jossa edes vesilain 1960-luvulta asti voimassa ollut vaatimustaso (vaatimus saostuskaivosta) ei täyty, vaikka jätevesiä syntyisi vähäistä suurempi määrä ja käytössä on vesikäymälä. Toinen laittomaksi tekevä tilanne on se, että jätevesiä johdettaisiin suoraan vesistöön ilman asianmukaista ympäristölupaa.

Asian oikeudellinen arviointi

Länsi-Uudenmaan jätelautakunta on päätöksellään 4.9.2014 § 15 päättänyt jatkaa kiinteistön haltijan järjestämää sako- ja umpikaivolietteiden jätteenkuljetusjärjestelmää. Päätöksen perusteella sako- ja umpikaivolietteen tyhjennykset ovat sallittuja vain sellaisille ammattimaista jätteen kuljetusta harjoittaville yrityksille, jotka on hyväksytty alueellisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen jätehuoltorekisteriin ja jotka sitoutuvat noudattamaan lautakunnan antamia jätteenkäsittelymääräyksiä. Yritysten tulee laskutuksessaan selvittää tyhjennysajankohta, kuutiomäärä, tyhjennyskustannukset sekä puhdistuslaitoksen käsittelykulut. Kiinteistönomistaja säilyttää kuitin todistuksena siitä, että sakokaivot on tyhjennetty jätteenkäsittelymääräysten mukaisesti.

Hallinto-oikeus toteaa, että kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen tulee täyttää kaikki jätelain 37 §:n 1 momentin 1-3 kohdissa säädetyt edellytykset. Hallinto-oikeus katsoo alueen jätekuljetusyrittäjien lukuisuuden vuoksi, että alueella on tarjolla jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen ehtona on myös, että jätteen kuljetuksessa noudatetaan kunnan jätehuoltomääräyksiä ja että jäte toimitetaan kunnan määräämiin vastaanotto- tai käsittelypaikkoihin. Kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus ei myöskään saa aiheuttaa vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. Näiden seikkojen selvittämiseksi FCG Suunnittelu ja Tekniikka Oy:n on laatinut Länsi-Uudenmaan jätelautakunnalle selvityksen sako- ja umpikaivolietteiden kuljetuksen nykytilanteesta (14.10.2013).

Selvityksen yhteenvedossa todetaan, että nykyisellä järjestelmällä, jossa ei ole ajantasaista kuljetusrekisteriä, ei ole pystytty todentamaan, että sako- ja umpikaivojen tyhjennykset tehdään jätehuoltomääräyksissä edellytetyllä tiheydellä. Laskennallisen lietteen määräarvion perusteella vaikuttaa selvityksen mukaan siltä, että jätettä kulkeutuu muualle kuin kunnan järjestämään vastaanottopaikkaan. Lautakunnan näkemyksen mukaan lietteen arvioitu määrä perustuu laskuvirheeseen. Arvioissa ei ole otettu huomioon, että Länsi-Uudenmaan Vesi ja Ympäristö ry:n haja-asutuksen jätevesiä koskevien selvitysten (2012 ja 2013) mukaan 25-30 prosenttia haja-asutusalueen kohteista aiheutti vain vähäisen määrän jätevesiä. Vuoden 2013 selvityksen mukaan alueen haja-asutuksesta 60 prosenttia on vapaa-ajan asutusta.

Hallinto-oikeus toteaa, että päätöksen mukaan sako- ja umpikaivolietteen tyhjennykset ovat sallittu vain sellaisille ammattimaista jätteenkuljetusta harjoittaville yrityksille, jotka on hyväksytty alueellisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen jätehuoltorekisteriin ja jotka sitoutuvat noudattamaan lautakunnan antamia jätteenkäsittelymääräyksiä. Tähän nähden ei ole perusteita epäillä, ettei kuljetuksessa noudatettaisi kunnan jätehuoltomääräyksiä. FCG:n selvityksessä esitettyjen arvelujen perusteella ei voida myöskään katsoa, että jätehuoltojärjestelmän valinnan vuoksi jätettä toimitettaisiin laittomasti muualle kuin kunnan määräämiin vastaanotto- tai käsittelypaikkoihin.

Lautakunnan päätöksen perusteluissa mainittu huomioon ottaen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen voidaan katsoa täyttävän myös jätelain 37 §:n 1 momentin 2 ja 3 kohdissa mainitut edellytykset. Valituksenalaista päätöstä ei näin ollen ole pidettävä valituksessa esitetyillä perusteilla jätelain vastaisena. Päätös ei ole myöskään syntynyt virheellisessä järjestyksessä eikä se ole muutenkaan lainvastainen. Länsi-Uudenmaan jätelautakunnan valituksenalaista päätöstä ei näin ollen ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Jätelaki 6 § 1 momentti 2 kohta ja 149 § 4 momentti

Kuntalaki 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Taina Pyysaari, Jaana Moilanen (eri mieltä) ja Ilkka Hartikainen. Esittelijä Vesa Manninen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja jätelautakunnan päätökset kumotaan ja asia palautetaan jätelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

A on viitannut hallinto-oikeuden päätökseen liitettyyn äänestyslausuntoon ja perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Länsi-Uudenmaan jätelautakunnan FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:llä teettämä sako- ja umpikaivolietteiden kuljetuksen nykytilanneselvitys 14.10.2013 osoittaa, että nykyinen kiinteistön haltijan järjestämä kuljetusjärjestelmä ei täytä jätelaissa säädettyjä edellytyksiä. Myöskään esittelijän päätösehdotuksen mukaan järjestelmä ei täytä jätelain edellytyksiä. Jätelautakunta teki kuitenkin päätöksen 4.9.2014, että nykyinen järjestelmä on toimiva ja täyttää lain edellytykset.

Perusteluja siitä, millä tavalla lautakunta olisi selvittänyt järjestelmän toimivuutta, ei ole esitetty. Lautakunta on päätösehdotuksessaan esittänyt yleisiä väittämiä, joille ei ole esitetty tutkittua tietoa. Lautakunnan jäsenenä A ei ole tietoinen siitä, että mitään uutta selvitystä olisi tehty nykytilanteen kartoittamiseksi tai että lautakunta olisi jo ryhtynyt toimenpiteisiin esimerkiksi saavuttaakseen alueen hinnoittelussa suurempaa läpinäkyvyyttä tai varmistaakseen, ettei nykyinen järjestelmä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle. A on jättänyt lautakunnan päätöksestä eriävän mielipiteen.

Jätelain 37 §:ssä on säädetty ne edellytykset, jotka kiinteistönhaltijan järjestämän jätteenkuljetuksen on täytettävä ja jotka kaikki pitää jätekuljetusjärjestelmää koskevassa päätöksessä yksilöidysti tarkastella aluetta koskevien tosiseikkojen perusteella. Perusteluna päätökselle ei voi olla kuntien tai muiden tahojen lausunnoissa tai muistutuksissa esitettyjen kannanottojen tai mielipiteiden noudattaminen eikä pelkkä 37 §:n edellytysten sanamuodon toistaminen ja niiden täyttymisen toteaminen.

Hallinto-oikeuden enemmistö on todennut päätöksen perusteluissa, että alueen jätteenkuljetusyrittäjien lukuisuuden vuoksi alueella on tarjolla jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin. Jätelautakunnalle ei ole esitetty sellaista tietoa, jonka mukaan näin voisi todeta. Jätteenkuljetusyrittäjät eivät ole toimittaneet jätehuoltoviranomaiselle lain edellyttämiä tietoja jätteenkuljetusrekisteriä varten, joten todellista tietoa kuljetusyrittäjien määrästä ei ole. Tietoa ei ole siitä, että tarjolla olisi palveluja tarjolla kattavasti ja luotettavasti tai että niitä olisi saatavana kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Hallinto-oikeus toteaa päätöksessään myös, että lautakunnan päätöksen mukaan sako- ja umpikaivolietteen tyhjennykset on sallittu vain sellaisille ammattimaista jätteenkuljetusta harjoittaville yrityksille, jotka on hyväksytty alueellisen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen jätehuoltorekisteriin ja jotka sitoutuvat noudattamaan jätehuoltomääräyksiä.

Lautakunnan kokouksessa 14.11.2013, jolloin lautakunta ensimmäisen kerran päätti sako- ja umpikaivolietteiden kuljetusjärjestelmästä, on esittelijä todennut, että 33 jätteenkuljetusyrittäjästä vain 13 on ELY-keskuksen rekisteriin merkittynä. Hän on myös tuonut esille, että vuonna 2013 vain neljä yritystä on toimittanut lain edellyttämät tiedot vuoden 2012 sako- ja umpikaivolietteiden jätteenkuljetuksista jätehuoltoviranomaiselle. Tästä on voitu todeta, että lain edellytykset eivät ole täyttyneet. Koska tietoja ei ole saatu, ei myöskään voida todeta, että lietteet on toimitettu asianmukaiseen käsittelyyn.

Helsingin hallinto-oikeuden päätös tulee kumota, koska edellä mainittuun viitaten jätelain 37 §:n 1 momentin 1–3 kohdissa säädetyt edellytykset eivät täyty.

Länsi-Uudenmaan jätelautakunta on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on katsonut, että hallinto-oikeuden päätös tulee kumota ja asia palauttaa lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

A:lle on toimitettu tiedoksi jätelautakunnan vastine.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Helsingin hallinto-oikeuden ja Länsi-Uudenmaan jätelautakunnan päätökset kumotaan ja asia palautetaan jätelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset

Jätelaki (646/2011, jätelaki) on tullut voimaan 1.5.2012. Mainitulla lailla on kumottu jätelaki (1072/1993, vuoden 1993 jätelaki) lukuun ottamatta lain 35 §:ää.

Jätelain 32 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä seuraavien, muiden kuin vaarallisten jätteiden jätehuolto:

1) vakinaisessa asunnossa, vapaa-ajan asunnossa, asuntolassa ja muussa asumisessa syntyvä jäte, mukaan lukien sako- ja umpikaivoliete;

2) sosiaali- ja terveyspalvelussa ja koulutustoiminnassa syntyvä yhdyskuntajäte;

3) valtion, kuntien, seurakuntien ja muiden julkisoikeudellisten yhteisöjen sekä julkisoikeudellisten yhdistysten hallinto- ja palvelutoiminnassa syntyvä muu kuin 2 kohdassa tarkoitettu yhdyskuntajäte;

4) liikehuoneistossa syntyvä yhdyskuntajäte, joka kerätään kiinteistöllä yhdessä 1-3 kohdassa tarkoitetun jätteen kanssa;

5) muu yhdyskuntajäte, joka kerätään yhdessä 1-4 kohdassa tarkoitetun jätteen kanssa alueellisessa putkikeräys- tai muussa vastaavassa keräysjärjestelmässä.

Jätelain 35 §:n 1 momentin mukaan kunnan on huolehdittava siitä, että 32 §:n 1 momentissa tarkoitetun jätteen kuljetus järjestetään kiinteistön haltijan järjestämästä vastaanottopaikasta 36 tai 37 §:n mukaisesti (kiinteistöittäinen jätteenkuljetus). Pykälän 2 momentin mukaan kiinteistöittäinen jätteenkuljetus on järjestämistavasta riippumatta järjestettävä niin, että tarjolla on jätteen kuljetuspalveluja kattavasti ja luotettavasti sekä kohtuullisin ja syrjimättömin ehdoin.

Jätelain 36 §:n 1 momentin mukaan kunnan on järjestettävä kiinteistöittäinen jätteenkuljetus, jollei 37 tai 41 §:stä muuta johdu (kunnan järjestämä jätteenkuljetus).

Jätelain 37 §:n 1 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistöittäinen jätteenkuljetus järjestetään kunnassa tai sen osassa siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus), jos:

1) näin järjestetty jätteenkuljetus täyttää 35 §:n 2 momentissa säädetyt edellytykset;

2) jätteenkuljetus edistää jätehuollon yleistä toimivuutta kunnassa, tukee jätehuollon alueellista kehittämistä eikä aiheuta vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle;

3) päätöksen vaikutukset arvioidaan kokonaisuutena myönteisiksi ottaen erityisesti huomioon vaikutukset kotitalouksien asemaan sekä yritysten ja viranomaisten toimintaan.

Jätelain 37 §:n 2 momentin mukaan kunta voi päättää, että kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus koskee lajiltaan tai laadultaan tietyntyyppistä jätettä.

Jätelain 37 §:n 3 momentin mukaan kunnan on seurattava ja valvottava 1 momentissa tarkoitetun päätöksen täytäntöönpanoa ja sen edellytysten täyttymistä sekä tarvittaessa käsiteltävä jätteenkuljetusta koskeva asia uudelleen.

Jätelain 149 §:n 4 momenttiin sisältyvän siirtymäsäännöksen mukaan kunnan, jossa vuoden 1993 jätelaissa tarkoitettu järjestetty jätteenkuljetus uuden jätelain voimaan tullessa hoidetaan sopimusperusteisena jätteenkuljetuksena, on tarkasteltava jätteenkuljetuksen järjestämistä uuden jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen edellytysten perusteella ja tehtävä asiassa päätös viimeistään vuoden kuluessa uuden jätelain voimaantulosta. Jos päätöksellä siirrytään kiinteistön haltijan järjestämästä jätteenkuljetuksesta kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen, päätöksessä on määrättävä kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen lakkaamisesta, joka voi tapahtua aikaisintaan kolmen vuoden kuluttua päätöksen tekemisestä ja viimeistään viiden vuoden kuluessa lain voimaantulosta.

Jätelain 137 §:n 3 momentin mukaan muun ohella 37 §:n nojalla tehtyyn kunnan päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Jätelakia koskevat esityöt

Hallituksen esityksessä jätelaiksi ja eräiksi siihen liittyviksi laeiksi (HE 199/2010 vp) todetaan yleisperustelujen kohdassa 3.1.3 (Jätehuollon vastuut), että ehdotuksen mukaan kunnalla säilyisi edelleen vuoden 1993 jätelain sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen kaltainen mahdollisuus järjestää vastuulleen kuuluvien yhdyskuntajätteiden kuljetus kunnan tietyllä alueella siten, että kiinteistön haltija sopii siitä jätteen kuljettajan kanssa (kiinteistön haltijan järjestämä jätteenkuljetus). Kuljetusjärjestelmään liittyvän kunnan päätöksenteon edellytyksiä kuitenkin täsmennettäisiin ja lakiin lisättäisiin säännökset kuljetusten seurannan ja valvonnan tehostamiseksi. Hallituksen esityksessä todetaan tähän liittyen edelleen, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa ja ehdotuksessa säilytettyä kunnan mahdollisuutta valita kahden jätteenkuljetusjärjestelmän välillä voidaan lähtökohtaisesti pitää kunnan itsehallintoa tukevana ratkaisuna.

Hallituksen esityksessä todetaan kiinteistön haltijan järjestämää jätteenkuljetusta koskevan 37 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa, että kunnan olisi tehtävä asiasta kuntalain mukainen hallintopäätös. Toisin kuin vuoden 1993 jätelaissa säädetään, päätös voitaisiin kuitenkin tehdä vain, jos pykälän 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Kunnan päätösvallan rajaaminen ehdotetulla tavalla olisi tarpeen sen varmistamiseksi, että kunta varmistuu 32 §:ssä vastuulleen säädetyn jätteen osalta jätteenkuljetuspalvelujen saatavuudesta, laadukkuudesta ja toimivuudesta myös silloin, kun kuljettajan valinta jätetään ehdotetun pykälän mukaisesti kiinteistön haltijan päätettäväksi.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan myös, että vuoden 1993 jätelaissa olevaa kunnan mahdollisuutta määrätä ehtoja kuljetuksesta perittävästä kohtuullisesta ylimmästä maksusta taikka alueesta, jolla kuljettajan on tarjottava kuljetuspalvelua, ei lakiin ehdoteta sisällytettäviksi, koska mainitut seikat tulevat otetuiksi huomioon 1 momentin mukaisten edellytysten täyttymisen arvioinnissa ja seurannassa.

Hallituksen esityksen 37 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan edelleen, että ehdotetut kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset olisivat tiukemmat kuin vuoden 1993 jätelain mukaisen sopimusperusteisen jätteenkuljetuksen käyttöönoton edellytykset. Tämä olisi tarpeen erityisesti kiinteistön haltijoiden oikeussuojan turvaamiseksi. Jätteenkuljetuksen järjestäminen 37 §:n mukaisesti johtaa siihen, että kiinteistön haltija on velvollinen tekemään sopimuksen jätteen kuljettamisesta. Se lisää kiinteistön haltijan velvollisuuksia verrattuna kunnan järjestämään jätteenkuljetukseen.

Sako- ja umpikaivolietteiden osalta hallituksen esityksen 121 §:ä koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan, että siirtoasiakirjan laatimisvelvollisuus laajennettaisiin vaarallisten jätteiden lisäksi koskemaan myös sellaisia muiden jätteiden kuljetuksia, joissa riski epäasianmukaiseen toimintaan arvioidaan tavallista suuremmaksi. Näitä olisivat muun ohella sako- ja umpikaivolietteet.

Saatu selvitys

Länsi-Uudenmaan jätelautakunta on Hangon, Inkoon, Karkkilan, Lohjan, Raaseporin, Siuntion ja Vihdin kuntien yhteinen jätehuoltoviranomainen. Länsi-Uudenmaan jätelautakunnan alueen kaikissa kunnissa on ollut uuden jätelain voimaan tullessa sako- ja umpikaivolietteen osalta käytössä vuoden 1993 jätelain mukainen sopimusperusteinen jätteenkuljetusjärjestelmä. Jätelautakunnan on uuden jätelain 149 §:n 4 momentin siirtymäsäännöksen mukaisesti tullut tehdä päätös uuden jätelain mukaisesta jätteenkuljetusjärjestelmästä.

Länsi-Uudenmaan jätelautakunnan FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:ltä tilaama selvitys sako- ja umpikaivolietteiden keräyksen ja käsittelyn nykytilasta lautakunnan alueella valmistui 14.10.2013. Selvityksessä tarkasteltiin myös jätelain 37 §:n 1 momentissa kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle asetettujen edellytysten täyttymistä. Selvityksessä hyödynnettiin myös tietoja, joita saatiin Länsi-Uudenmaan vesi ja ympäristö ry:n vuosien 2012 ja 2013 aikana laatimista haja-asutuksen jätevesiä koskevista tilannekatsauksista.

Selvityksessä päädyttiin muun ohella siihen, että vastaanottopaikkoihin tuotu lietemäärä eli 105 374 m­ vuonna 2012 oli huomattavasti alhaisempi kuin arvion perusteella kiinteistöillä muodostuva lietemäärä, joka oli noin 321 000 m­. Tilannekatsauksen mukaan valtaosa saostussäiliöistä tyhjennettiin vähintään kerran vuodessa, mutta alle puolet vähintään kaksi kertaa vuodessa. Umpisäiliöitä tyhjennettiin tarpeen mukaan.

Oikeudellinen arviointi

Kunta on jätelain 149 §:n 4 momentin siirtymäsäännöksen perusteella voinut päättää muun ohella sako- ja umpikaivolietteiden osalta kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen jatkamisesta, jos jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset täyttyvät. Jotta jätelain 37 §:n 1 momentissa säädettyjen oikeudellisten vähimmäisedellytysten täyttymistä voidaan arvioida, tulee päätöksenteon tueksi tehtävässä selvityksessä kuvata päätöksen kohteena olevia alueita riittävän yksityiskohtaisesti ja niin, että kysymyksessä oleviin jätelajeihin mahdollisesti liittyvät erityispiirteet otetaan huomioon (ks. KHO 2016:19).

Edellä mainituissa FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:n ja Länsi-Uudenmaan vesi ja ympäristö ry:n laatimissa selvityksissä on esitetty kattavat tiedot niistä viemäriverkostojen ulkopuolisista kiinteistöistä jätelautakunnan alueella, joilla syntyy sako- ja umpikaivolietettä ja jotka siten ovat nyt kyseessä olevan jätteenkuljetuksen piirissä.

Sako- ja umpikaivolietteiden kuljetuksiin on jätelain esitöissä katsottu liittyvän erityinen riski lainvastaisesta toiminnasta ja kuljetusten valvontaan on tästä syystä haluttu kiinnittää erityistä huomiota. FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:n selvityksessä on kiinnitetty huomiota muun ohella vastaanottopaikoille tuotavan lietteen määrään, jota on pidetty alhaisena suhteessa kiinteistöillä syntyvän lietteen arvioituun määrään. Selvityksen yhteenvedossa on johtopäätöksenä todettu, että jätelaissa säädetyt edellytykset kiinteistön haltijan järjestämän jätteenkuljetuksen järjestämiselle eivät täyty nykyisellään. Mikäli kuljetusrekisteri kehitetään jätelain edellyttämälle tasolle, ehtojen täyttämisedellytykset paranevat.

FCG:n selvityksen tulosten ja siinä tehtyjen johtopäätösten perusteella ei voida päätellä, että kaikki jätelain 37 §:n 1 momentissa säädetyt edellytykset kiinteistön haltijan järjestämälle jätteenkuljetukselle täyttyisivät sako- ja umpikaivolietteiden osalta. Lautakunnalla ei ole ollut käytettävissään myöskään sellaista muuta selvitystä, jonka perusteella lautakunta olisi voinut tehdä tällaisen johtopäätöksen.

FCG Suunnittelu ja tekniikka Oy:n selvitys on valmistunut vuonna 2013. Jätelautakunnan valituksen kohteena oleva päätös on tehty syyskuussa 2014. Päätöksen tekemisestä on siten kulunut jo lähes kolme vuotta. Jätelautakunta on valituksen johdosta korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan vastineessa lisäksi katsonut, että hallinto-oikeuden päätös tulee kumota ja asia palauttaa jätelautakuntaan uudelleen käsiteltäväksi. Asiassa on siten mahdollisesti saatavissa uutta selvitystä muun ohella edellä mainituista sako- ja umpikaivolietteen määristä.

Edellä mainituilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja jätelautakunnan päätökset on kumottava ja asia on palautettava jätelautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Mika Seppälä, Kari Tornikoski, Antti Pekkala ja Leena Romppainen. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 14.7.2017