Muu päätös 6269/2017

Rantayleiskaavaa koskeva valitus (Rantasalmi)

Antopäivä: 4.12.2017
Taltionumero: 6269
Diaarinumero: 4148/1/16

Asia Yleiskaavaa koskeva valitus

Valittajat A, B, C, D, E ja F

Päätös, jota valitus koskee

Itä-Suomen hallinto-oikeus 8.11.2016 nro 16/0314/3

Asian aikaisempi käsittely

Rantasalmen kunnanvaltuusto on 25.5.2015 tekemällään päätöksellä (§ 14) hyväksynyt Haukiveden-Haapaselän rantaosayleiskaavan muutoksen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään, siltä osin kuin nyt on kysymys, toimitettuaan asiassa katselmuksen 28.9.2016, hylännyt A:n ja hänen asiakumppaneidensa valituksen kunnanvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Sovellettavat säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 1 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on maakuntakaava otettava huomioon siten kuin siitä edellä säädetään.

Saman pykälän 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Pykälän 3 momentin mukaan edellä 2 momentissa tarkoitetut seikat on selvitettävä ja otettava huomioon siinä määrin kuin laadittavan yleiskaavan ohjaustavoite ja tarkkuus sitä edellyttävät.

Pykälän 4 momentin mukaan yleiskaava ei saa aiheuttaa maanomistajalle tai muulle oikeuden haltijalle kohtuutonta haittaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisten on suunnitellessaan alueiden käyttöä koskevia toimenpiteitä ja päättäessään niiden toteuttamisesta katsottava, ettei toimenpiteillä vaikeuteta yleiskaavan toteutumista. Pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava korvaa samaa aluetta koskevan aikaisemmin hyväksytyn yleiskaavan, jollei kaavassa toisin määrätä. Yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa muutoin kuin 1 momentissa tarkoitetun asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Saman pykälän 2 momentin mukaan ranta-asemakaavasta on muutoin voimassa, mitä asemakaavasta säädetään. Mitä 60 §:ssä säädetään asemakaavan ajanmukaisuuden arvioinnista, ei kuitenkaan koske ranta-asemakaavaa.

Maankäyttö- ja rakennuslain, joka on tullut voimaan 1.1.2000, siirtymäsäännösten 214 §:n 1 momentin mukaan rantakaava on voimassa tämän lain mukaisena asemakaavana, johon sovelletaan tämän lain 10 luvussa tarkoitettua ranta-asemakaavaa koskevia säännöksiä.

Asiassa saatu selvitys

Suunnittelualue, jonka pinta-ala on noin 75 hehtaaria, sijaitsee Rantasalmen taajamasta noin 11 kilometrin etäisyydellä. Alue rajoittuu Haukiveteen ja Hietalampeen.

Alueella on voimassa 4.10.2010 vahvistettu Etelä-Savon maakuntakaava. Maakuntakaavassa Porosalmen alueelle on merkitty matkailupalvelujen alueen kohdemerkintä (rm, Porosalmi 14.15). Kaavamääräyksen mukaan merkinnällä osoitetaan matkailun kehittämisen kannalta potentiaalisia painopistealueita, joihin kohdistuu maakunnallisesti tai seudullisesti tärkeitä kehittämistarpeita. Alueen kehittäminen, maankäyttö ja rakentaminen edellyttävät yksityiskohtaisempaa suunnittelua ja vaikutusten arviointia. Porosalmen kohdekohtaisen erityismääräyksen mukaan alueen käyttöä suunniteltaessa on huolehdittava siitä, että rakentaminen tai muu käyttö ei yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa aiheuta alueella tai sen läheisyydessä sijaitsevalle Natura 2000 -verkostoon kuuluvalle alueelle sellaisia häiriöitä, jotka merkittävästi heikentävät alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon.

Maakuntakaavassa on suunnittelualueen länsipuolelle merkitty ohjeellinen retkeilyreitti.

Haukiveden-Haapaselän rantaosayleiskaavassa, joka on hyväksytty 7.2.2002, suunnittelualue on merkitty vahvistetuksi ranta-asemakaavoitetuksi alueeksi. Kaavamääräyksen mukaan alueelle voidaan rakentaa vahvistetun ranta-asemakaavan mukaisesti. Kunnanvaltuuston 15.11.2010 § 53 tekemän päätöksen mukaan kaavamääräys on muutettu kuulumaan seuraavasti. Alueella voidaan rakentaa vahvistetun ranta-asemakaavan mukaisesti. Näillä punaisella vinoviivalla karttaan rasteroiduilla alueilla ei Haukivesi-Haapaselkä rantayleiskaava ole voimassa.

Alueella on voimassa 17.4.1996 hyväksytty Hietalammen-Kaakonlammen rantakaava.

Valituksenalainen kaava

Valituksenalaisessa kaavassa suunnittelualueelle on osoitettu viisi loma-asuntojen aluetta (RA), joilla on yhteensä yhdeksän rakennuspaikkaa, yksi asuinpienrakennusten alue (A) sekä sellainen loma-asuntojen alue, jolla on kaksi rakennuspaikkaa, joille kullekin saa rakentaa 1–2 loma-asuntoa, sekä tarpeelliset sauna- ja talousrakennukset (RA-5). Suunnittelualueelle on osoitettu yksi uuden saunarakennuksen rakennuspaikka. Suunnittelualueelle on lisäksi osoitettu yksi veneliikenteen alue (LV), arvokas kallioalue (ge-1) ja useita luonnon monimuotoisuuden kannalta tärkeitä alueita (luo). Kaavassa on vielä osoitettu purettavia rakennuksia. Muilta osin suunnittelualue on osoitettu retkeily- ja ulkoilualueeksi (VR) ja maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M).

Maa- ja metsätalousvaltaisen alueen kaavamääräyksen mukaan alue on varattu pääasiassa maa- ja metsätalouskäyttöön. Alueella on sallittu haja-asutusluontoinen rakentaminen lukuun ottamatta 200 metrin syvyistä rantavyöhykettä. Uuden rakennuspaikan muodostamisessa noudatetaan kunnan rakennusjärjestyksen määräyksiä. Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n nojalla määrätään, että alueella on 200 metrin syvyisellä keskiveden korkeuden mukaisella rantavyöhykkeellä rakentaminen kielletty. Yleiskaavan hyväksymishetkellä olevan noin 200 metrin syvyisellä rantavyöhykkeellä sijaitsevaan tilan asuinrakennukseen liittyen voidaan rakentaa enintään 25 neliömetrin suuruinen rantasauna asuinrakennuksen läheisyyteen.

Valituksenalaisen kaavan yleisten määräysten mukaan rakennusluvat voidaan myöntää tämän oikeusvaikutteisen kaavan perusteella seuraaville alueille: RA, RA-1, RA-2 ja yksittäiset A:t sekä RM-1-alueiden omarantaisen mitoituksen mukaiselle rakentamiselle. Yleisissä määräyksissä on lisäksi muun muassa seuraavat määräykset. Rakennusten tulee sopeutua malliltaan, materiaaliltaan, mittasuhteiltaan ja värityksen puolesta luonnonmaisemaan, eikä niitä saa sijoittaa avoimille ranta- tai peltoalueille. Uudet rakennukset on pyrittävä sijoittamaan olemassa olevien rakennusryhmien yhteyteen. Varsinkin loma-asunnon sijoittamisessa on kiinnitettävä erityistä huomiota maaston sopivuuteen ja riittävän suojapuuston jäämiseen rantaviivan ja rakennusten väliin. Rakennetun alueen maisemakuva on muutoinkin säilytettävä luonnonmukaisena.

Oikeudellinen arviointi

Hallinto-oikeus toteaa, että yleiskaavaa koskevan valituksen johdosta hallinto-oikeus voi tutkia vain sen, onko päätös lainvastainen valituksessa esitetyillä perusteilla. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu tutkia kaavapäätöksen tarkoituksenmukaisuutta kuten sitä, olisiko jokin muu vaihtoehto parempi kuin tehty kaavaratkaisu. Hallinto-oikeuden toimivaltaan ei kuulu myöskään kaavapäätöksen muuttaminen esimerkiksi rakennuspaikkoja siirtämällä.

Alueella voimassa olevat kaavat ja vuorovaikutuksesta esitetty valitusperuste

Valituksessa on viitattu kaavaselostuksessa mainittuun vuonna 1996 hyväksyttyyn yleiskaavaan, jota valittajat eivät ole nähneet. Hallinto-oikeus toteaa, että 17.4.1996 hyväksytty kaava on Hietalammen-Haapaselän rantakaava, mikä nykyisin on maankäyttö- ja rakennuslain 214 §:n siirtymäsäännöksen perusteella mainitun lain mukainen ranta-asemakaava. Rantasalmen kunnanhallituksen lausunnossa esitetyllä tavalla kaavaselostuksessa on tältä osin virhe. Alueella on voimassa edellä selostetut kaavat.

Hallinto-oikeus toteaa, että asiassa on kysymys yleiskaavan muutoksesta. Yleiskaavaa laadittaessa tai muutettaessa on otettava huomioon maakuntakaava. Yleiskaava ei ole voimassa sellaisella alueella, jossa on voimassa ranta-asemakaava, kuten nyt kysymyksessä olevalla alueella. Yleiskaava kuitenkin ohjaa tarkempaa suunnittelua. Ranta-asemakaavan nykyisellä sisällöllä ja aluevarauksilla ei siten lähtökohtaisesti ole yleiskaavan laadintaa ohjaavaa vaikutusta.

Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalainen kaava on ollut vuorovaikutuksen kohteena siten kuin maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään. Valituksenalainen kaava ei ole lainvastainen valituksessa esitetyllä tavalla voimassa olevan vuonna 2002 hyväksytyn Haukiveden-Haapaselän rantaosayleiskaavan vuorovaikutusprosessiin liittyvillä perusteilla. Jäljempänä on arvioitu, onko valituksenalainen kaava perustunut riittäviin selvityksiin ja onko se lainvastainen.

Mitoituksesta ja alueen luontoarvoista esitetty valitusperuste

Valittajat ovat katsoneet, että yleiskaavan mitoitus on liian korkea ja se on perustunut virheellisiin lähtökohtiin. Valituksessa on katsottu, että alueen mitoituksessa on noudatettava Haukiveden-Haapaselän rantaosayleiskaavan mitoitusperusteita. Toisaalta valituksessa on katsottu, että vuonna 2002 suunnittelualueelle laskettua teoreettista mitoitusta ei tule noudattaa. Valituksessa on katsottu, että alueen luonnonolosuhteet ja vastarannan läheisyys erityisesti Hietalahden rannalla Kerttuvuoren länsipuolella eivät mahdollista rakentamista kyseiselle alueelle.

Kunnanhallituksen lausunnon mukaan mitoitusperusteiden on noudatettava Haukiveden-Haapaselän rantaosayleiskaavan mitoitusta, jotta maanomistajien yhdenvertainen kohtelu toteutuu. Valituksenalaisen kaavan mitoitus on kohtuullinen. Kunnanhallituksen lausunnon mukaan mitoitukseksi tulee 2,9 rakennuspaikkaa todelliselle rantaviivakilometrille ja viisi rakennuspaikkaa mitoitusrantaviivakilometrille. Hietalahden alue ei ole koko yleiskaava-alue huomioiden poikkeus. Valtuuston hyväksymät mitoitusperusteet johtavat siihen, että rakentamista tulee myös vastarannalle. Hietalahden alueen rakennusoikeus on osoitettu Hietalahdelle ja Hietalammen rakennusoikeus on osoitettu Hietalammelle. Rakennusoikeutta ei ole siirretty. Tien rakentaminen Rutjun alueelle ei vaaranna luonnon monimuotoisuutta eikä vaaranna uhanalaisten tai harvinaisten eläin- ja kasvilajien olemassaoloa.

Valituksenalaisen kaavan kaavaselostuksessa on viitattu voimassa olevan Haukiveden-Haapaselän rantaosayleiskaavan rakennusoikeuslaskelmaan, jonka mukaan nyt kysymyksessä olevien tilojen teoreettinen rakennusoikeus on 14,59 rakennuspaikkaa. Voimassa olevan kaavan kaavaselostuksen liitteenä (kaavan perusselvitykset ja tavoitteet, alustavat mitoitustavoitteet) olevan kartan mukaan nyt kysymyksessä oleva suunnittelualue sijoittuu alueelle, jossa mitoitustavoite on kuusi rakennuspaikkaa mitoitusrantakilometriä kohden. Kaavaselostuksen mukaan mitoituslukua kuusi on käytetty muun muassa elinkeinotoiminnan alueilla. Voimassa olevan kaavan kaavaselostuksen mukaan rantarakennusoikeuden määrää laskettaessa rantaviiva on muunnettu siten, että kapeiden lahtien ja salmien vaikutus on otettu vähentävänä huomioon. Lisäksi perusselvityksissä ranta-alueet on luokiteltu rakennettavuuden mukaan eli on käytetty rakennettavuuskertoimia. Kaava-aineistosta ei kuitenkaan yksiselitteisesti ilmene sitä, miten mainittuja rakennusoikeuden määrään vaikuttavia laskennallisia keinoja on kunkin tilan osalta käytetty. Kaava-aineistosta ei näin ollen ilmene tarkasti, miten muunnetun rantaviivan pituus on laskettu.

Voimassa olevassa kaavassa on osoitettu muun muassa maisemallisesti merkittäviä aluekokonaisuuksia, luonnonarvoiltaan merkittäviä alueita sekä arvokkaita maisema-alueita. Kaavan perusselvitykset ja tavoitteet -nimisessä selvityksessä Sikovuoren jyrkänne ja Kerttuvuoren jyrkänne on mainittu maisemallisesti merkittävinä kohteina. Maisema-arvoihin liittyvä aluerajaus on kaavassa osoitettu Kerttuvuoren ja Sikovuoren alueille. Mainitun selvityksen mukaan maisemallisesti merkittävillä rantaosuuksilla rakentaminen tulee sopeuttaa maiseman ehdoilla.

Voimassa olevaan kaavaan on tehty Rantasalmen kunnanvaltuuston päätöksellä 16.6.2008 § 31 kaavamuutos, joka on koskenut useita tiloja. Mainittua kaavamuutosta koskevassa kaavaselostuksessa on todettu, ettei osayleiskaavan kokonaismitoitusta muuteta.

Suomen perustuslain 6 §:stä ilmenevää yhdenvertaisuusperiaatetta on sovellettava myös maankäyttö- ja rakennuslain mukaisessa kaavoituksessa. Periaate, jonka toteutumistapa viime kädessä riippuu kulloinkin kysymyksessä olevasta kaavamuodosta, edellyttää muun ohella, ettei alueiden omistajia kaavassa aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita.

Hallinto-oikeus arvioi, että maaomistajien tasapuolisen kohtelun vaatimus huomioon ottaen nyt kysymyksessä olevan alueen maankäyttöä suunniteltaessa on tullut ottaa huomioon voimassa olevan Haukiveden-Haapaselän rantaosayleiskaavan mitoitusperiaatteet ja määräykset. Mainitulla kaavalla on ratkaistu laajan alueen maankäyttö ja maanomistajien mahdollisuudet rakentamiseen. Myös voimassa olevaan rantaosayleiskaavaan liittyviä selvityksiä on voitu käyttää valituksenalaisen kaavan valmistelussa. Edellä selostetulla tavalla voimassa olevan kaavan aineistosta ei yksityiskohtaisesti ilmene, miten teoreettiseen mitoituslukuun on päädytty. Asiassa esitetyn selvityksen ja karttatarkastelun perusteella hallinto-oikeus arvioi, ettei asiassa ole aihetta epäillä, että voimassa olevan kaavan rantaviivan pituutta koskevat laskelmat olisi nyt kysymyksessä olevien tilojen osalta laadittu muusta suunnittelualueesta poikkeavalla tavalla. Se, miten ja missä määrin omarantaista rakentamista on yleiskaavassa mahdollista sijoittaa suunnittelualueelle, ratkaistaan kuitenkin valituksenalaisella kaavalla. Näistä syistä hallinto-oikeus päätyy siihen, ettei valituksenalainen kaava ole lainvastainen sen vuoksi, että valituksenalaista kaavaa laadittaessa on käytetty voimassa olevan kaavan aineistoon sisältyneitä lähtötietoja suunnittelualueeseen sisältyvistä tiloista, siitä huolimatta, ettei asiassa ole yksityiskohtaisesti selvitetty, miten kunkin tilan osalta muunnetun rantaviivan pituuteen on päädytty. Kunta on hyväksynyt valituksenalaisessa kaavassa noudatettavaksi alueelle aikaisemmin hyväksytyn osayleiskaavan mukaiset mitoitusperusteet. Kaavaselostuksesta ilmenee, että rantaviivan muuntaminen näiden mitoitusperusteiden mukaisesti on johtanut suunnittelualueella siihen, että muunnettua rantaviivaa on noin 2,4 kilometriä todellisen rantaviivan ollessa noin 4 kilometriä. Hallinto-oikeuden arvion mukaan alueen olosuhteet on tullut otetuksi huomioon. Hallinto-oikeus päätyy edellä mainittuja seikkoja kokonaisuutena harkitessaan siihen, että valituksenalaista kaavaa laadittaessa on otettu riittävästi huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla se, että ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Lomatien pohjoispuolelle on osoitettu kolme luonnon monimuotoisuuden kannalta erityisen tärkeäksi alueeksi osoitettua aluetta. Kaavaselostuksen mukaan Rutjusuo on noin 4,7 hehtaarin suuruinen vanhalle pellolle syntynyt suurruoholehto. Puusto on lehtipuuvaltaista. Kohteeseen liittyy suolta lähtevä puro, jonka varressa on lehtokasvillisuutta. Kerttuvuoren lehto on noin 0,4 hehtaarin suuruinen lehtipuuvaltainen tuore lehto. Kerttuvuoren suo on noin 0,4 hehtaarin suuruinen pienialainen suo, jonka kasvillisuus on sararämettä. Kohteiden on arvioitu olevan paikallisesti arvokkaita. Valituksenalaisen kaavan kaavaselostuksessa arvokkaina luonnon maisema-alueina on mainittu muun muassa Kerttuvuori ja Sikovuori.

Valituksenalaisessa kaavassa suunnittelualueen pohjoisosaan, Hietalahden rannalle, on osoitettu kuusi rakennuspaikkaa, joista yksi on olemassa oleva rakennuspaikka. Itäisempi loma-asuntoalue on osoitettu paikalle, jossa on kaavassa purettaviksi merkittyjä pienikokoisia mökkejä. Läntisempi loma-asuntoalue, johon on osoitettu kolme rakennuspaikkaa, rajoittuu suunnittelualueen länsireunaan. Alue rajoittuu Hietalahteen ja eteläpuolella Rutjusuohon. Alue on Kerttuvuoren länsipuolella. Läntisemmän loma-asuntoalueen etäisyys vastarannasta vaihtelee karttatarkastelun perusteella noin 120–160 metrin välillä. Katselmuksessa tehtyjen havaintojen perusteella alue on puustoista sekametsää.

Suunnittelualueen eteläosaan, Hietalammen rannalle, on osoitettu yksi RA-1-alue ja kaksi RA-5-aluetta. Katselmuksella tehtyjen havaintojen perusteella Hietalammen ranta on hyvin rakentamiseen soveltuvaa ja maisemallisesti kaunista aluetta.

Katselmuksella tehtyjen havaintojen perusteella Hietalahden pohjoispuolelta avautuu varsin kaunis maisema suunnittelualueelle. Asiassa ei ole kuitenkaan esitetty sellaista maisemaan liittyvää tai muuta selvitystä, jonka perusteella voisi päätyä siihen, ettei suunnittelualueen pohjoisosaan voisi maisemallisista syistä lainkaan rakentaa. Huomioon ottaen luo-alueiden luontoarvoista esitetty selvitys sekä niiden sijoittuminen hallinto-oikeus arvioi, että suunnittelualueen pohjoisosan luonnonarvot ja olosuhteet eivät ole esteenä loma-asuntoalueiden osoittamiselle. Huomioon ottaen lisäksi kaavan yleiset määräykset rakennusten sijoittumisesta ja maiseman huomioon ottamisesta hallinto-oikeus arvioi, että valituksenalaisessa kaavamuutoksessa on otettu riittävästi huomioon maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:ssä tarkoitetulla tavalla rakentamisen sopeutuminen rantamaisemaan, luonnonsuojelu ja maisema-arvot.

Muut valitusperusteet

Valituksessa on katsottu, että Hietalahden rannalle osoitetut rakennuspaikat aiheuttavat maanomistajille kohtuutonta haittaa, erityisesti sen vuoksi, että vastarannalla olevalla tilalla harjoitetaan maatilamatkailua.

Hallinto-oikeus toteaa, että suunnittelualueelle osoitetussa rakentamisessa on kysymys tavanomaisesta lomarakentamisesta. Rantaviivan mitoituksella on edellä selostetulla tavalla pyritty ottamaan huomioon muun muassa vesistöjen kapeus. Rakentamiseen käytettäviä alueita ei kuitenkaan ole aina mahdollista sijoittaa kaikkia maanomistajia tyydyttävällä tavalla. Huomioon ottaen lisäksi alueen olosuhteista saatu selvitys, kaavan yleismääräykset sekä suunnittelualueen pohjoisosaan osoitettujen rakennuspaikkojen etäisyys vastarantaan hallinto-oikeus arvioi, ettei valituksenalainen kaava aiheuta maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 4 momentissa tarkoitettua kohtuutonta haittaa maanomistajille.

Valituksessa on katsottu, että asuinpienrakennusten alueen kaavamääräys on virheellinen.

Valituksenalaisen kaavan asuinpienrakennusten alueen (A) kaavamääräyksen mukaan alueelle voidaan (asuinpientalon lisäksi) rakentaa olemassa olevaan maatalouskäytössä olevan maatilan talouskeskusten yhteyteen siihen sopeutuvia asuin- ja maatilamatkailua palvelevia rakennuksia.

Kunnanhallituksen lausunnon mukaan Haukiveden-Haapaselän rantaosayleiskaavassa rantavyöhykkeellä olevat asuinrakennuspaikat on osoitettu samalla merkinnällä. Alueen rakennuskannassa ei ole tapahtunut muutoksia yleiskaavan hyväksymisen jälkeen.

Hallinto-oikeus toteaa, että voimassa olevassa Haukiveden-Haapaselän rantaosayleiskaavassa A-alueen kaavamääräys vastaa sisällöltään valituksenalaisen kaavan kaavamääräystä. Kun kysymyksessä on muutos voimassa olevaan kaavaan, alueella on voitu käyttää hallinto-oikeuden arvion mukaan laajemmalla alueella käytössä olevaa kaavamääräystä.

Lopputulos

Valituksenalainen kaava ei ole valituksessa esitettyjen valitusperusteiden johdosta lainvastainen. Valitus on hylättävä.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Maankäyttö- ja rakennuslaki 9 §

Kuntalaki (365/1995) 90 § (1375/2007)

Kuntalaki (410/2015) 145 §, 146 § 1 momentti ja 147 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Ritva Schiestl ja Terhi Helttunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan ensisijaisesti vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan kokonaisuudessaan. Toissijaisesti valituksenalainen kaava on kumottava siltä osin kuin kaavassa on sijoitettu rakennuspaikkoja Kerttuvuoren länsipuolelle, Rutjun alueelle.

Vaatimustensa tueksi muutoksenhakijat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Kaava-aineistosta ei ilmene, miten muunnetun rantaviivan pituus on laskettu. Tällainen puute on sellaisenaan päätöksen kumoamisperuste. Näin merkityksellistä kysymystä ei voi jättää vain yleisarvion varaan. Kaava-alueen kokonaisrantaviivan pituus on laskettu väärin. Rantaviivan laskeminen liian pitkäksi on lisännyt perusteettomasti kaavassa osoitettua rakennusoikeutta.

Asiassa on sivuutettu tiettyjä rakennuspaikkoja koskevat aikaisemmat Mikkelin lääninhallituksen ja korkeimman hallinto-oikeuden ennakkotapaukset. Kerttuvuoren länsipuolen rakennuspaikat on 1980-luvulla katsottu rantarakentamiseen soveltumattomiksi, koska kapean vesialueen vastarannalle oli jo myönnetty naapuritilalle rakennusoikeuksia. Valituksenalaisessa kaavassa tälle alueelle on osoitettu rakennuspaikkoja. Hallinto-oikeus on nyt ratkaissut saman jo aikaisemmin tuomioistuimessa ratkaistun kysymyksen uudelleen toisella tavalla.

Kaavamuutoksessa käytetyt rantarakennuspaikkojen määrät pohjautuvat vuonna 2002 alueelle laaditun rantayleiskaavan kantatilarekisterin mitoitustaulukoihin. Nämä teoreettiset rakennustehokkuusluvut eivät ole oikeudellinen kaava-asiakirja, eikä niitä näin ollen voida pitää kaavamuutoksen lähtökohtana. Teoreettisten mitoituslukujen pitäminen kaavamuutoksella osoitetun rantarakentamisen mitoituksen perustana sisältää itsessään rantaosayleiskaavaprosessiin jääneen ristiriidan siitä, ettei teoreettisten mitoituslukujen taustalla olevia laskelmia ole missään vaiheessa avattu. Samalla naapureiden kuulemismenettely on jäänyt toteuttamatta.

Alueen teoreettinen mitoitus on laskettu vuonna 2002 väärin. Räikeimpänä esimerkkinä tästä on kokonaisrantaviivan kasvaminen kilometrillä. Voimassa olevassa Hietalammen-Kaakonlammen rantakaavassa kokonaisrantaviivan pituudeksi on ilmoitettu 3,1 kilometriä, kun nyt rantaviivan pituudeksi on ilmoitettu 4,1 kilometriä samojen tilojen osalta. Ero selittyy ainoastaan sillä, että Kaakonlammen noin kilometrin mittainen rantaviiva on virheellisesti otettu mukaan kokonaisrantaviivaan uudemmissa laskelmissa. Vuonna 2002 laaditun osayleiskaavan mitoitusperiaatteiden mukaan vesistön pinta-alaan perustuvassa mitoitusrantaviivan laskennassa huomioidaan kuitenkin ainoastaan yli neljän hehtaarin suuruiset vesistöt. Kaakonlampi on kooltaan 3,2 hehtaaria.

Mitoitusrantaviivan pituus on todellisuudessa 1,6 kilometriä, kun kokonaisrantaviivasta vähennetään lammen rantaviiva kokonaisuudessaan ja huomioidaan poikkeuksellisen vaativat maisemalliset olosuhteet ja huomattavalta osalta rakentamiseen täysin kelpaamaton jyrkkä ja kallioinen rantaviiva. Näiden laskelmien perusteella kaavassa olisi tullut osoittaa 4–5 rakennuspaikkaa vähemmän.

Hietalahden alue on maisemallisesti yksi Rantasalmen upeimpia. Rakennuspaikat olisi tullut sijoittaa muualle suunnittelualueelle kuin Hietalahden kapeimpaan kohtaan, jota vastapäätä on Hietalahden tilan maatilamatkailua palvelevia rakennuksia ja kaavoitettuja rakennuspaikkoja. Kaavaratkaisu keskittää kaavamuutoksesta aiheutuvan haitan ennen kaikkea Hietalahden tilalle. Kaavamuutosaineistossa tai hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole otettu huomioon vuonna 2008 hyväksytyssä rantaosayleiskaavassa tehtyjä muutoksia Hietalahden tilan alueella Rutjua vastapäätä.

Rantasalmen kunnanhallitus on antanut selityksen.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat antaneet vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset kumotaan.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n 1 momentin mukaan kaavan tulee perustua kaavan merkittävät vaikutukset arvioivaan suunnitteluun ja sen edellyttämiin tutkimuksiin ja selvityksiin. Kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus.

Maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:n 2 momentin mukaan yleiskaavaa laadittaessa on otettava huomioon:

1) yhdyskuntarakenteen toimivuus, taloudellisuus ja ekologinen kestävyys;

2) olemassa olevan yhdyskuntarakenteen hyväksikäyttö;

3) asumisen tarpeet ja palveluiden saatavuus;

4) mahdollisuudet liikenteen, erityisesti joukkoliikenteen ja kevyen liikenteen, sekä energia-, vesi- ja jätehuollon tarkoituksenmukaiseen järjestämiseen ympäristön, luonnonvarojen ja talouden kannalta kestävällä tavalla;

5) mahdollisuudet turvalliseen, terveelliseen ja eri väestöryhmien kannalta tasapainoiseen elinympäristöön;

6) kunnan elinkeinoelämän toimintaedellytykset;

7) ympäristöhaittojen vähentäminen;

8) rakennetun ympäristön, maiseman ja luonnonarvojen vaaliminen; sekä

9) virkistykseen soveltuvien alueiden riittävyys.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 1 momentin mukaan laadittaessa yleiskaavaa tai asemakaavaa (ranta-asemakaava) pääasiassa loma-asutuksen järjestämiseksi ranta-alueelle on sen lisäksi, mitä yleis- tai asemakaavasta muutoin säädetään, katsottava, että:

1) suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön;

2) luonnonsuojelu, maisema-arvot, virkistystarpeet, vesiensuojelu ja vesihuollon järjestäminen sekä vesistön, maaston ja luonnon ominaispiirteet otetaan muutoinkin huomioon; sekä

3) ranta-alueille jää riittävästi yhtenäistä rakentamatonta aluetta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:n 2 momentin mukaan rakennuspaikan tulee asemakaava-alueen ulkopuolella olla tarkoitukseen sovelias, rakentamiseen kelvollinen ja riittävän suuri, kuitenkin vähintään 2 000 neliömetriä. Rakennuspaikan soveliaisuutta ja kelvollisuutta harkittaessa on muun muassa otettava huomioon, ettei rakennuspaikalla ole tulvan, sortuman tai vyörymän vaaraa.

Kaavan mitoituksesta saatu selvitys

Valituksen kohteena olevan Haukiveden-Haapaselän rantaosayleiskaavan muutoksen selostuksessa mitoitusta on kuvattu seuraavasti:

"Mitoitusrantaviiva on laskettu Etelä-Savon seutukaavaliiton muunnetun rantaviivan ohjeiden mukaisesti. Kaava-alueella on rantaviivaa n. 4,1 km ja mitoitusrantaviivaa n. 2,4 km. Kaavamuutoksessa on noudatettu Haukiveden-Haapaselän rantayleiskaavan mitoitusperusteita ja -periaatteita.

Voimassa olevassa Haukiveden-Haapaselän rantayleiskaavassa tilojen 428-9-6, 418-1-47, 418-1-46 ja 418-1-32 rakennusoikeudeksi on laskettu:

- Tila 428-9-6 todellista rantaviivaa 2 598 m, mitoitusrantaviivaa 1 560 m. Teoreettiseksi mitoitukseksi tilalle on ilmoitettu 9,36.

- Tila 418-1-47 todellista rantaviivaa 42 m, mitoitusrantaviivaa 21 m. Teoreettiseksi mitoitukseksi tilalle on ilmoitettu 0,13.

- Tila 418-1-46 ei rantaviivaa.

- Tila 418-1-32 todellista rantaviivaa 1 448 m, mitoitusrantaviivaa 850 m. Teoreettiseksi mitoitukseksi tilalle on ilmoitettu 5,1.

Tilojen yhteenlaskettu teoreettinen rakennusoikeus on yleiskaavassa siis 14,59 rakennuspaikkaa. Kun rakennettavuuskertoimena on käytetty 1,2, nostaa se rakennusoikeutta 3 rakennuspaikalla. Ilman kerrointa laskennallinen rakennusoikeus on 12,2 rakennuspaikkaa.

Yleiskaava-aineistosta ei selviä, miten mitoitusperusteiden mukaisia rakennettavuuskertoimia on käytetty. Alueella on myös jyrkänteitä, jotka vähentävät rakennusoikeutta sekä myös hyvin rakentamiseen soveltuvaa ranta-aluetta, jotka nostavat rakennusoikeutta. Edellä mainittujen seikkojen voidaan katsoa kumoavan toisensa.

Alueella on 6 loma-asuntoa ja 1 omakotitalo. Kaksi loma-asuntoa sijoittuu samalle rakennuspaikalle. Alueelle voitaisiin siis sijoittaa 6 uutta lomarakennuspaikkaa."

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on kysymys oikeusvaikutteisesta Haukiveden-Haapaselän rantaosayleiskaavan muutoksesta. Rakennusluvat voidaan kaavan yleisten määräysten mukaan kaavan perusteella myöntää muun ohella loma-asuntojen alueille (RA). RA-alueilla sijaitsee kuusi olemassa olevaa rakennusta. RA-alueille on osoitettu kaavaselostuksessa viitattujen Haukiveden-Haapaselän rantayleiskaavan mitoituslaskelmien perusteella kuusi uutta rakennuspaikkaa.

Valittajien mukaan Haukiveden-Haapaselän rantaosayleiskaavan muutosta varten laadituista selvityksistä ei ilmene, miten mitoitusrantaviivan pituus on laskettu. Valittajien mukaan mitoitusrantaviivan pituutta määritettäessä olisi tullut ottaa huomioon muun ohella huomattavalta osalta rakentamiseen täysin kelpaamaton jyrkkä kallioinen rantaviiva.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että karttatarkastelun perusteella rantaosayleiskaavan muutoksen alueen rannat ovat monilta osin varsin jyrkkiä ja kallioisia. Kaava-alueen rantavyöhykkeellä sijaitsevat Sikovuori ja Kerttuvuori. Lisäksi osa kaava-alueen muusta rantavyöhykkeestä on maastonmuodoltaan karttatarkastelun perusteella jyrkkyydeltään rakentamiseen kelpaamatonta.

Ympäristöoppaan 120 "Rantojen maankäytön suunnittelu" mukaan rakentamiseen täysin soveltumatonta rantaa ei yleensä lasketa lainkaan mukaan muunnettuun rantaviivaan. Oppaan mukaan rakentamiseen soveltumattomia tai huonosti soveltuvia ovat muun ohella pinnanmuodoltaan erittäin jyrkät rannat. Sama, maankäyttö- ja rakennuslain 116 §:n 2 momentin rakennuspaikalle asettamiin vaatimuksiin perustuva tulkinta on vakiintunut oikeuskäytännössä.

Nyt kysymyksessä olevaa kaavamuutosta varten laadituissa selvityksissä on viitattu vuonna 2002 alueelle laaditun Haukiveden-Haapaselän rantayleiskaavan mitoituslaskelmiin. Mainitun kaavan mitoitusperiaatteiden mukaan rakentamiseen vaikeasti soveltuvat ranta-alueet, muun ohella erittäin jyrkät kalliorannat, on tullut muuntaa rakennettavuuskertoimella 0,4. Rakentamiseen soveltumattomien rantojen, kuten pystysuorien kallioseinämien osalta, on tullut puolestaan käyttää kerrointa 0,0. Mainitun kaavan mitoitustaulukosta tai muusta kaava-aineistosta ei ilmene, että nyt kysymyksessä olevan kaavamuutoksen alueella olevien tilojen mitoitusrantaviivaa laskettaessa olisi käytetty rakennettavuuskertoimia. Hallinto-oikeuden toimittamasta katselmuksesta, hallinto-oikeuden päätöksestä tai asiakirjoista ei liioin ilmene, kuinka rantaviivan jyrkkyys on otettu huomioon kaavan mitoituslaskelmissa.

Valittajat ovat lisäksi esittäneet, että Kaakonlammen rantaviiva on virheellisesti laskettu rantayleiskaavassa kaavamuutoksen kohteena olevien tilojen muunnettuun rantaviivaan mukaan. Hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa Rantasalmen kunnanhallitus on todennut, että on oletettava, että Kaakonlammen rakennusoikeus on huomioitu mitoitustaulukon luvuissa mitoitusperiaatteiden mukaisesti. Haukiveden-Haapaselän rantayleiskaavan mitoitusperiaatteiden mukaan pienillä lammilla yhtä rakennuspaikkaa kohden on jäätävä vähintään neljä hehtaaria vesipinta-alaa. Koska Kaakonlampi on suuruudeltaan noin 3,2 hehtaaria, ei sille olisi rantayleiskaavan mitoitusperiaatteiden perusteella voitu osoittaa rakennuspaikkaa, eikä sen rantaviivaa olisi tämän vuoksi tullut mitoituslaskelmissa ottaa huomioon.

Kaavaa laadittaessa on voitu sinänsä hyödyntää alueelle vuonna 2002 laadittua rantayleiskaavaa varten tehtyjä selvityksiä, joissa maanomistajien yhdenvertaista kohtelua on tarkasteltu nyt kysymyksessä olevaa kaava-aluetta laajemmin. Aiemmin laaditun rantayleiskaavan laatimista koskevista selvityksistä ei kuitenkaan käy ilmi rantojen rakennettavuuden merkitys mitoitusrantaviivaa laskettaessa. Asiassa on siten jäänyt selvittämättä, kuuluuko rakennusoikeutta määriteltäessä käytettyyn mitoitusrantaviivaan myös sellaisia rantavyöhykkeen osia, jotka ovat rakentamiseen osittain tai täysin soveltumattomia tai joille kaavan mitoitusperiaatteiden perusteella rakentamista ei muuten voida osoittaa. Näin ollen asiassa jää epäselväksi, täyttääkö kaavamuutos perustuslain 6 §:n vaatimuksen maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta ja maankäyttö- ja rakennuslain 39 §:ssä ja 73 §:n 1 momentissa rantayleiskaavalle asetetut sisältövaatimukset.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja kunnanvaltuuston päätökset on kumottava.

Päätökset on kumottu selvitysten puutteellisuuden johdosta. Tähän nähden muista valitusperusteista ei ole tarpeen enemmälti lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Joonas Ahtonen.

 
Julkaistu 4.12.2017