KHO:2014:153

Valtioneuvosto oli yleisistunnossa tekemässään päätöksessä asettanut myöntämäänsä kirjelähetyksiä koskevaan toimilupaan ehtoja postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi.

Postilain 9 §:n 4 momentin mukaan toimilupaviranomainen ei saa asettaa toimiluvassa ehtoja, jotka johtaisivat rinnakkaisiin vastaavan tasoisiin velvoitteisiin postilain tai sen nojalla annettujen säädösten taikka muun lainsäädännön kanssa. Momentilla on pantu täytäntöön postidirektiivin 9 artiklan 2 kohta, jonka mukaan postiyritykselle ei saa toimiluvassa asettaa sekä yleispalveluvelvoitteita että velvollisuutta osallistua yleispalvelun tarjoamisesta aiheutuviin kustannuksiin eivätkä toimiluvan ehdot saa johtaa rinnakkaisiin ehtoihin, jotka ovat sovellettavissa yrityksiin muun kuin alakohtaisen kansallisen lainsäädännön perusteella.

Postilain 9 §:n 2 ja 4 momenttia oli tulkittava siten, etteivät ne estäneet asettamasta toimilupaan ehtoa, joka koski samaa kysymystä kuin postilain säännös. Toimiluvan ehto ei kuitenkaan saanut johtaa siihen, että toimiluvanhaltijalle asetettiin vastaavan tasoinen velvoite kuin yleispalvelun tarjoajalle.

Valtioneuvosto oli asettanut myöntämäänsä toimilupaan ehdot toimitusehtojen laatimisesta ja velvollisuudesta vastaanottaa ja välittää jokaisen sitä haluavan kirjelähetys. Ehdot eivät olleet postilain 9 §:n 4 momentin vastaisia sillä perusteella, että niissä toistettiin vastaavan sisältöiset postilain 40 ja 41 §:iin sisältyvät velvollisuudet.

Toimilupaan oli sisällytetty myös ehto, jonka mukaan toimiluvanhaltijan tuli järjestää osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelu. Ehdon katsottiin liittyvän mainittujen palvelujen tarjoamisen järjestämiseen, jotta postiyritys voi toteuttaa postilain 53 §:n 3 momenttiin ja 54 §:n 2 momenttiin sisältyvät velvollisuudet lähetysten perilletoimittamisesta ja perillesaamattomien lähetysten käsittelystä. Ehto ei ollut postilain 9 §:n 2 ja 4 momentin vastainen.

Valtioneuvosto oli lisäksi asettanut toimilupaan ehdot, joiden mukaan toimiluvanhaltijan hintojen oli oltava syrjimättömiä, toimiluvanhaltijan tuli jakaa jaeltavaksi jätetyt lähetykset vähintään kolme kertaa viikossa ja toimiluvanhaltijan tuli järjestää postilähetysten lähettämistä, virheellisesti jaettujen lähetysten palauttamista ja postilaissa tarkemmin määriteltyjen kirjelähetysten noutamista varten vähintään yksi toimipiste kussakin toimilupa-alueensa kunnassa. Näiden ehtojen katsottiin johtavan rinnakkaisiin vastaavan tasoisiin velvoitteisiin yleispalvelun tarjoajaa koskevien yleispalveluvelvoitteiden kanssa. Valtioneuvoston päätös kumottiin mainittujen ehtojen osalta lainvastaisena ja asia palautettiin näiltä osin valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi.

Postilaki (415/2011) 3 §, 9 §, 16 § 1 momentti, 17 § 1 momentti, 26 § 1 momentti, 33 § 2 momentti, 40 § 1 momentti, 41 §, 53 § 3 momentti, 54 § 2 momentti

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/67/EY yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 2002/39/EY ja 2008/6/EY (postidirektiivi) 9 artiklan 2 ja 3 kohta

Päätös, josta valitetaan

Valtioneuvosto 2.3.2012 nro 19/2012

Asian aikaisempi käsittely

Esan Kirjapaino Oy on hakenut toimilupaa postitoiminnan harjoittamiseen postinumeroalueille 15–19 sekä 142. Hakija on täydentänyt hakemustaan myöhemmin siten, että toimilupaa on haettu Asikkalan, Hartolan, Heinolan, Hollolan, Hämeenkosken, Iitin, Joutsan, Kuhmoisten, Kärkölän, Lahden, Nastolan, Orimattilan, Padasjoen, Pertunmaan sekä Sysmän kuntiin.

Valtioneuvoston ratkaisu

Valtioneuvosto on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt Esan Kirjapaino Oy:lle toimiluvan kirjelähetyksiä koskevaan postitoimintaan. Toimiluvan sisältö on seuraava:

Postipalvelujen tarjoaminen

Toimiluvanhaltijalla on oikeus harjoittaa postilain 3 §:n mukaista kirjelähetyksiä koskevaa postitoimintaa.

Toimilupa-alue

1. Esan Kirjapaino Oy:n toimilupa-alue sisältää Asikkalan, Hartolan, Heinolan, Hollolan, Hämeenkosken, Iitin, Joutsan, Kuhmoisten, Kärkölän, Lahden, Nastolan, Orimattilan, Padasjoen, Pertunmaan sekä Sysmän kunnat alueet kokonaisuudessaan.

2. Toimiluvanhaltija voi aloittaa toimilupaehtojen mukaisen toiminnan Heinolan, Hollolan, Lahden, Nastolan ja Orimattilan kunnissa heti. Muissa toimilupa-alueensa kunnissa toimiluvanhaltijan tulee aloittaa toimiluvan ehdot täyttävä toiminta viimeistään viiden vuoden kuluttua toimiluvan saamisesta.

Toiminnan laajuus

3. Esan Kirjapaino Oy:llä on tämän toimiluvan nojalla oikeus harjoittaa toimilupa-alueellaan rajoituksetonta postitoimintaa.

Toiminnan lainmukaisuus

4. Esan Kirjapaino Oy vastaa kaikesta tämän toimiluvan nojalla harjoitettavan postitoiminnan lainmukaisuudesta. Yhtiön on tässä toiminnassaan noudatettava postilakia ja sen nojalla annettuja säännöksiä ja määräyksiä.

Palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaaminen

5. Toimiluvanhaltijan tulee laatia postilain 41 §:ssä vaaditut toimitusehdot ennen toimiluvanvaraisen jakelutoiminnan aloittamista.

6. Toimiluvanhaltijalla on velvollisuus vastaanottaa ja välittää jokaisen sitä haluavan kirjelähetys, kuten siitä on postilain 40 §:ssä säädetty.

7. Toimiluvanhaltijan hintojen on oltava syrjimättömiä.

8. Toimiluvanhaltijan tulee huolehtia toimitusehdoissa kirjattujen palveluehtojen toteutumisesta, kuitenkin siten, että jaeltavaksi jätetyt lähetykset jaetaan vähintään kolme kertaa viikossa, arkipyhiä lukuun ottamatta.

9. Toimiluvanhaltijan tulee järjestää osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelu.

10. Toimiluvanhaltijan tulee merkitä lähetyksensä siten, että ne ovat tunnistettavissa ja erotettavissa muiden toimiluvanhaltijoiden vastaavista lähetyksistä.

11. Toimiluvanhaltijan tulee järjestää postilähetysten lähettämistä, virheellisesti jaettujen lähetysten palauttamista ja postilain 47 §:ssä tarkoitettujen kirjelähetysten noutamista varten vähintään yksi toimipiste kussakin toimilupa-alueensa kunnassa.

Voimassaolo

12. Toimilupa on voimassa 2 päivään maaliskuuta 2022 saakka.

Valtioneuvosto on perustellut päätöstään, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, ministeri Kiurun päätösehdotuksesta ilmenevällä tavalla muun ohella seuraavasti:

Liikenne- ja viestintäministeriö pitää palvelun laadun, saatavuuden ja tehokkuuden turvaamista erityisesti asiakasnäkökulmasta erittäin tärkeänä. Ministeriön näkemyksen mukaan tällaisia laissa mainittuja välttämättömiä ehtoja ovat (---) postilähetysten lähettämistä, palauttamista ja noutamista helpottavien toimipisteiden ylläpito; osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelun järjestäminen; toimitusehtojen laatiminen ennen jakelutoiminnan aloittamista sekä toimitusehdoissa kirjattujen palveluehtojen toteuttaminen, vähimmäisjakelukertoja täsmentäen. Näiden lisäksi palvelun laadun, saatavuuden ja tehokkuuden turvaamiseksi toimitusehtoihin on pidetty tarpeellisena lisätä hintojen syrjimättömyys sekä toimiluvanhaltijan velvollisuus vastaanottaa ja välittää jokaisen sitä haluavan kirjelähetys, kuten siitä on postilain 40 §:ssä säädetty.

Toimiluvassa asetetuilla ehdoilla täydennetään postilaissa säädettyä lain 9 §:n mukaisesti. (---)

Toimiluvanhaltijan tulee järjestää postilähetyksen lähettämistä, virheellisesti jaettujen lähetysten palauttamista ja postilain 47 §:ssä tarkoitettujen kirjelähetysten noutamista varten vähintään yksi toimipiste kussakin toimilupa-alueensa kunnassa. Toimipisteiden riittävällä määrällä varmistetaan se, ettei asiakkaalle aiheudu kohtuutonta vaivaa kirjeiden lähettämisestä eikä mahdollisista kirjelähetysten palauttamisista. Asiakkaiden etua pyritään vahvistamaan myös sillä, että ehtoihin on asetettu toimiluvanhaltijan velvollisuus järjestää osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelu. Palvelulla pyritään varmistamaan kirjelähetysten jakelu oikeaan osoitteeseen.

Postilain 41 §:ssä säädetään, että postiyritysten on laadittava toimitusehdot. Toimiluvassa asetettu ehto laatia toimitusehdot ennen toimiluvanvaraisen jakelutoiminnan aloittamista täsmentää laissa säädettyä ja sillä pyritään varmistamaan postipalvelun käyttäjän sekä postiyrityksen oikeuksien ja velvollisuuksien läpinäkyvyys.

Toimiluvassa asetetun ehdon mukaan toimiluvanhaltijan tulee huolehtia toimitusehdoissa kirjattujen palveluehtojen toteutumisesta, kuitenkin siten, että jaeltavaksi jätetyt lähetykset jaetaan vähintään kolme kertaa viikossa, arkipyhiä lukuun ottamatta. Postipalvelujen luonteen vuoksi postitoimijoilta täytyy edellyttää riittävän usein tapahtuvaa jakelua ja ehdon asettamisella halutaan varmistaa sekä lähettäjän että vastaanottajan oikeus palvelun saatavuuteen ennalta määrätyn vähimmäisvaatimuksen mukaisesti. Kolmipäiväisellä jakelulla varmistettaisiin se, että kirjelähetykset jaetaan postinsaajille kohtuullisessa ajassa ilman pidempiä viivästyksiä. Huomionarvoista on se, että Esa Jakelut Oy:n olemassa olevaan jakeluverkkoon kuuluu jo varhaisjakelu jokaisena arkipäivänä noin 108 000 talouteen sekä viikonloppujakelu noin 9 000 talouteen.

Toimiluvassa on asetettu velvollisuus vastaanottaa ja välittää jokaisen sitä haluavan kirjelähetys, kuten siitä on postilain 40 §:ssä säädetty.

Näiden lisäksi palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi on asetettu ehto syrjimättömästä hinnoittelusta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Esan Kirjapaino Oy on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus muuttaa toimiluvan lupaehtoa 8 siten, että kolmen jakelukerran sijasta lähetykset tulee jakaa hakemuksen mukaisesti kerran viikossa, sekä kumoaa lupaehdot 5, 6, 7, 9 ja 11. Suomen valtio on lisäksi velvoitettava korvaamaan Esan Kirjapaino Oy:n oikeudenkäyntikulut viivästyskorkoineen.

Esan Kirjapaino Oy on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Valtioneuvosto ei tehnyt päätöstä esittelijän esityksen mukaisesti, vaan ministeri Kiuru esitti oman päätösehdotuksensa, johon kaikki päätökseen osalliset ministerit yhtyivät. Valtioneuvosto on mahdollisesti lupaehtoja määrätessään painottanut esittelijää enemmän tarkoituksenmukaisuusharkintaan perustuvia seikkoja kuin postilain säännöksiä. Esittelijä on kirjauttanut eriävän mielipiteensä valtioneuvoston päätöspöytäkirjaan.

Lupaehto 8

Valtioneuvosto on asettanut Esan Kirjapaino Oy:lle yleispalveluun verrattavan lupaehdon. Kolmea viikoittaista jakelukertaa koskeva lupaehto on senkaltainen lupavelvoite, joka postilakia säädettäessä nimenomaisesti tarkoitettiin poistettavaksi alalle pyrkiviltä yrityksiltä. Postilain valmisteluasiakirjoissa korostetaan useassa kohtaa sitä, että postiyritykselle ei tule asettaa samankaltaisia ehtoja kuin yleispalvelua tarjoavalle postiyritykselle. Hallituksen esityksessä on nimenomaisesti kiinnitetty huomiota jakelukertojen määrään arvioitaessa mahdollisten uusien yritysten tuloa alalle. Esityksessä todetaan, että "Ehdon tulisi olla direktiivin mukainen, joten sillä ei voitaisi esimerkiksi velvoittaa muuta kuin yleispalvelun tarjoajaa jakamaan kirjelähetyksiä viitenä päivänä viikossa".

Asiaa arvioitaessa on korostettava, että sillä toimialueella, jolla Esan Kirjapaino Oy toimii, sen toiminta ei syrjäytä yleispalvelun tarjoajan toimintaa. Yleispalvelun tarjoaja ja Esan Kirjapaino Oy toimivat toimilupa-alueella rinnakkain. Kirjeen lähettäjä voi siten valita, kulkeeko posti perille yleispalvelun tarjoajan vai Esan Kirjapaino Oy:n toimesta. Esan Kirjapaino Oy on postilain 41 §:n perusteella velvollinen julkaisemaan yrityksen internet-sivuilla sekä pyydettäessä paperimuodossa ilmoittamaan toimitusehtonsa. Näistä toimitusehdoista ilmenee muun ohella se seikka, että Esan Kirjapaino Oy jakaa osalla toiminta-aluettaan postia vain kerran viikossa. Näin ollen valtioneuvoston lupapäätöksessä olevat perustelut vähintään kolmelle jakelukerralle viikossa ovat perusteettomia.

Esan Kirjapaino Oy:n tarkoitus on hakemuksen mukaisesti ryhtyä jakamaan myös sopimuskumppaneiden kirjelähetyksiä. Näiden lähettäjien kanssa tehtäisiin erikseen sopimus, jossa sovittaisiin muun muassa asiakkaan tarpeeseen perustuvasta jakelukertojen määrästä. Kun jakelukertojen määrä on Esan Kirjapaino Oy:n ja sen asiakkaan väliseen sopimukseen perustuva, ei ole tarvetta määrätä asiasta lupaehdoilla.

Kolmipäiväinen jakeluvelvoite tarkoittaisi käytännössä vuositasolla huomattavia lisäkustannuksia, jotka vastaisivat noin 10 prosenttia Esan Kirjapaino Oy:n liikevaihdosta. Näin ollen lupaehto estäisi luvan tarkoittaman toiminnan harjoittamisen koko jakeluverkon alueella. Ehto vaikeuttaisi olennaisesti Esan Kirjapaino Oy:n tuloa toimialalle. Lupaehto on postilain keskeisen tarkoituksen vastainen, ja postilain 9 § estää sen asettamisen. Lupaehto on muutettava lupahakemuksen mukaiseksi siten, että jakelukertoja on yksi viikossa.

Lupaehdot 5 ja 6

Velvollisuudesta laatia toimitusehdot on säädetty postilain 41 §:ssä. Postilain 40 §:ssä on säädetty velvollisuudesta vastaanottaa ja välittää jokaisen sitä haluavan kirjelähetys. Valtioneuvosto on asettanut toimiluvassa ehtoja, jotka johtavat postilain 9 §:n 5 momentin (oikeastaan 4 momentin) mukaisesti vastaavaan velvoitteeseen postilain säännösten kanssa. Ehdot ovat postilain vastaisia.

Esan Kirjapaino Oy on postiyrityksenä muutoinkin velvollinen noudattamaan postilakia ja siten myös postilain 40 ja 41 §:ää. Ehtoja ei ole tästäkään syystä tarpeen kirjata lupapäätökseen.

Lupaehto 7

Postilaissa hinnoittelua koskeva syrjimättömyyden periaate on asetettu lain 26 §:ssä vain yleispalvelujen tarjoajalle. Lisäksi syrjinnästä on annettu erityissäännökset muussa lainsäädännössä. Lupaehto johtaa postilain 9 §:ssä tarkoitetulla tavalla rinnakkaiseen ja vastaavantasoiseen velvoitteeseen postilaissa ja muussa lainsäädännössä säädettyjen velvoitteiden kanssa.

Lupaehto 9

Postilain 54 §:n mukaan Esan Kirjapaino Oy voisi postiyrityksenä sopia lähettäjän kanssa siitä, ettei sillä ole velvollisuutta selvittää vastaanottajan oikeaa osoitetta ja lähettää kirjelähetystä voimassa olevan osoitteenmuutoksen tai edelleenlähetyssopimuksen osoittamaan osoitteeseen. Sen sijaan yleispalveluun kuuluvan kirjelähetyksen osoiteselvittelystä ei voi sopia toisin lähettäjän kanssa. Toimiluvassa on asetettu yleispalvelun tarjoajan velvollisuuksien kanssa rinnakkainen ja samantasoinen velvoite. Lupaehto on postilain 9 §:n vastainen.

Lupaehto 11

Velvollisuudesta ylläpitää toimipisteitä, joista yleispalveluun kuuluvat tuotteet ja palvelut ovat saatavilla, säädetään postilain 16 §:ssä. Hallituksen esityksessä lausutun mukaisesti vain yleispalvelun tarjoajalla tulee olla palvelupiste jokaisessa kunnassa. Muille postiyrittäjille kuin yleispalvelujen tarjoajille postilain 47 §:ssä on säädetty oikeus, mutta ei velvollisuutta säilyttää tietyin edellytyksin kirjelähetykset noudettavina postiyrityksen noutopaikassa. Esan Kirjapaino Oy:lle on asetettu rinnakkainen ja samantasoinen velvoite yleispalveluvelvoitteen kanssa. Lupaehto on postilain 9 §:n vastainen.

Toimipisteiden ylläpitämisestä aiheutuisi myös huomattavat lisäkustannukset. Virheellisesti jaettujen lähetysten palauttaminen olisi sinänsä melko kohtuullisin kustannuksin järjestettävissä sijoittamalla tähän tarkoitukseen palautuslaatikoita esimerkiksi jokaiseen kuntaan. Sen sijaan lähetysten noutamismahdollisuus edellyttäisi henkilöresursseja, joiden aiheuttamat kustannukset olisivat kohtuuttomat harjoitettuun toimintaan nähden ja vaikeuttaisivat siten olennaisesti luvan mukaisen toiminnan harjoittamista. Lupaehtoa on näin ollen pidettävä myös postilain tarkoituksen vastaisena. Lupaehdolla postiyritykselle asetettaisiin vaatimuksia, jotka käytännössä rajoittaisivat postilain tarkoituksena olevan kilpailun syntymistä postialalla.

Oikeudenkäyntikulut

Valtioneuvosto on edellä selvitetyllä tavalla asettanut Esan Kirjapaino Oy:lle postilain sanamuodon ja tarkoituksen vastaisia lupaehtoja. Oikeudenkäynti on aiheutunut viranomaisen virheestä, mistä syystä olisi kohtuutonta, että Esan Kirjapaino Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Liikenne- ja viestintävirasto on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa todennut muun ohella seuraavaa:

Postilain 9 §:n 4 momentin sisältämä rajoitus

Postilain 9 §:n 4 momentin mukaan valtioneuvosto ei saa asettaa ehtoja, jotka johtaisivat rinnakkaisiin vastaavan tasoisiin velvoitteisiin tämän lain tai sen nojalla annettujen säädösten taikka muun lainsäädännön kanssa. Momentilla on ollut tarkoitus implementoida rajoituksia, jotka sisältyvät Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 2008/6/EY direktiivin 97/67/EY muuttamisesta yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden täysimääräisen toteuttamisen osalta (postipalveludirektiivi).

Postilain 9 §:n 4 momentin rajoitus on kuitenkin sanonnallisesti ja sisällöllisesti osittain laajempi kuin postipalveludirektiivin 9 artiklan 2 kohdan 4 kappaleen rajoitus, sillä postilain 9 §:n 4 momentti kohdistuu myös postilain eli alakohtaisen lain nojalla asetettaviin vaatimuksiin. Postilain 9 §:n 4 momentin laajuus aiheutuu siitä, että momentilla on tarkoitettu implementoida myös postipalveludirektiivin 9 artiklan 2 kohdan 3 kappale, jonka mukaan vain nimetyille yleispalvelun tarjoajille voidaan asettaa ehdoksi yleispalveluvelvoitteita ja 3 artiklassa tarkoitettuja velvoitteita ja vaatimuksia.

Postilain vaatimuksiin liittyvät lupaehdot 5, 6 ja 9

Postilain 9 §:n 4 momentin tarkoituksena on postipalveludirektiivin 9 artiklan 2 kohdan 4 kappaleen rajoituksen voimaansaattamiseksi kieltää ensisijaisesti sellaiset ehdot, jotka kohdistuvat yritykseen muun kuin alakohtaisen (muun kuin postitoimintaa koskevan) kansallisen lainsäädännön perusteella. Postilain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista voidaan sen sijaan edellyttää toimilupaan liitetyssä ehdossa, eikä postipalveludirektiivi aseta tälle estettä.

Postilain 9 §:n 4 momentin sisältämä kielto ei siten sinänsä estä sisällyttämästä toimilupaan ehtoja, jotka edellyttävät postilain ja sen nojalla annettujen säännösten noudattamista, mikäli tällaiset ehdot ovat välttämättömiä palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi.

Lupaehtojen 5, 6 ja 9 voidaan katsoa sisällöllisesti liittyvän palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseen ja olevan tämän tarkoituksen kannalta välttämättömiä. Ehtoja ei voida pitää postitoiminnan laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamisen kannalta poikkeuksellisina tai yllättävinä vaan verraten tavanomaisina. Ehtoja ei myöskään voida arvioida kohtuuttomiksi tai muuten suhteellisuusperiaatteen vastaisiksi. Valtioneuvostolla on siten ollut toimivalta postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla ja harkintavaltansa rajoissa liittää Esan Kirjapaino Oy:n toimilupaan kyseiset ehdot.

Yleispalveluvelvoitteeseen liittyvät lupaehdot 7, 8 ja 11

Myös nämä lupaehdot liittyvät sisällöllisesti palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseen. Valtioneuvosto ei ole ilmeisesti ylittänyt postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohtaan perustuvaa toimivaltaansa arvioidessaan tällaiset ehdot välttämättömiksi. Ehtoja ei voida myöskään pitää sillä tavoin epätavanomaisina, yllättävinä, kohtuuttomina tai syrjivinä, että valtioneuvosto olisi ylittänyt harkintavaltansa rajat päättäessään liittää nämä ehdot kyseisen säännöksen nojalla toimilupapäätökseen.

Lupaehtoja on kuitenkin arvioitava myös siltä kannalta, johtavatko ne postilain 9 §:n 4 momentin kieltämällä tavalla rinnakkaisiin vastaavan tasoisiin velvoitteisiin postilain kanssa. Arvioinnin kohteena on tältä osin erityisesti se, asettavatko kyseiset ehdot yritykselle vaatimuksia, jotka rinnastuvat yleispalveluvelvoitteeseen siten, että ne ovat vastaavan tasoisia kuin yleispalveluvelvoitteet.

Postilain 26 § sisältää useita kriteereitä yleispalvelun tarjoajan yleispalvelutuotteiden hinnoittelulle. Postilain 26 §:n mukaisiin ehtoihin verrattuna lupaehto 7 on yleisluonteinen, eikä sitä voida pitää rinnakkaisena vastaavan tasoisena velvoitteena yleispalvelun tarjoajalle asetettuihin hinnoitteluvelvoitteisiin nähden. Ehdon tarkoituksena on huolehtia siitä, että avautuvan kilpailun hyödyt jakaantuvat tasaisesti erilaisille asiakkaille.

Lupaehtoa 8 on arvioitava erityisesti siltä kannalta, että postipalveludirektiivin 9 artiklan 2 kohdan 3 kappaleen mukaan vain nimetyille yleispalvelun tarjoajille voidaan asettaa ehdoksi yleispalveluvelvoitteita. Direktiivin 3 artiklan 3 kohdassa edellytetään jäsenvaltion huolehtivan muun muassa siitä, että yleispalvelu on taattu vähintään viitenä työpäivänä viikossa.

Vaatimus kolmena työpäivänä toteutettavasta jakelusta on määrällisesti arvioituna kolme viidesosaa tai 60 prosenttia yleispalveluvelvoitteen edellyttämästä viiden työpäivän jakeluvelvoitteesta. Toimiluvan ehtoon 8 sisältyvää velvoitetta on siten verraten vaikea pitää rinnakkaisena vastaavantasoisena velvoitteena yleispalveluvelvoitteen kanssa. Kysymys ei ole ainakaan sellaisesta ilmeisestä vastaavantasoisuudesta tai rinnakkaisuudesta, joka voitaisiin arvioida selvästi lainvastaiseksi. Valtioneuvoston voidaan siksi katsoa käyttäneen päätösvaltaansa postilain ja postipalveludirektiivin määrittelemissä puitteissa ja harkintavaltansa rajoissa, kun se on liittänyt tämän laajuisen jakeluvelvoitteen yrityksen toimilupaan.

Lupaehtoa 11 on arvioitava etenkin siltä kannalta, että postilain 16 §:n 1 momentin mukaan yleispalvelun tarjoajan on ylläpidettävä jokaisessa kunnassa vähintään yksi yleispalvelua tarjoava toimipiste. Ehdon sisältämä vaatimus on käytännössä samansisältöinen ja vastaavantasoinen kuin yleispalvelun tarjoajaa postilain mukaan velvoittava vaatimus. Yksinomaan postilain 16 §:n 1 momenttia ei kuitenkaan voida pitää ratkaisevana, sillä palvelupisteiden tiettyä vähimmäismäärää ei postipalveludirektiivissä ole määritelty yleispalveluvelvoitteen osatekijäksi.

Palvelupisteiden vähimmäismäärää koskevalla ehdolla pyrittäneen turvaamaan lähinnä postipalvelun saatavuutta. Ehdon tavoitteena lienee ohjata yrityksen toimintaa siten, etteivät harvaan asutut alueet joudu postipalveluiden suhteen eriarvoiseen asemaan. Tällaista tavoitetta on liikennevaliokunnan mietinnössä (LiVM 28/2010 vp) pidetty yhtenä postipalvelujen saatavuuden kannalta mahdollisena perusteena lupaehdolle. Tavoitetta voidaan myös pitää postipalveludirektiivin 9 artiklan 3 kohdassa edellytetyllä tavalla objektiivisena perusteena velvoitteelle.

Palvelupisteiden vähimmäismäärän määrittelyä voitaneen osaltaan pitää välttämättömänä vaatimuksena palvelun saatavuuden turvaamisen kannalta. Kun lupaehdon 11 sisältöä ei myöskään voitane pitää ilmeisen kohtuuttomana vaatimuksena, valtioneuvosto on voinut postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla ja harkintavaltansa rajoissa liittää tämän sisältöisen ehdon toimilupaa koskevaan päätökseensä.

Päätöksen lainvastaisuudesta

Valtioneuvostolla on jakeluvelvoitteen laajuuden ja palvelupisteiden määrän osalta ollut lakiin perustuvaa harkintavaltaa päättää myös suppeammasta jakeluvelvoitteesta ja harvemmasta palvelupisteverkosta. Koska valtioneuvoston päätöksestä saa tehdä valituksen vain päätöksen lainvastaisuuden perusteella, valtioneuvoston päätökseen kohdistuvalla valituksella ei kuitenkaan voida oikeudellisesti tehokkaalla tavalla puuttua tällaisen lain nojalla ja rajoissa tapahtuvan harkintavallan käyttämiseen, jossa valtioneuvosto on valinnut yhden lainmukaisen ratkaisun useista mahdollisista lainmukaisista ratkaisuista.

Esan Kirjapaino Oy on antanut vastaselityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa:

Postilain 9 §:n 2 momentin 1–4 kohta ovat yleisluonteisia, ja tästä syystä toimiluvassa asetetut, toimintaa koskevat yksityiskohtaiset ehdot eivät ole verrattavissa mainittuihin kohtiin.

Lupaehdot 5, 6 ja 9

Lupaehdot 5 ja 6 eivät ole välttämättömiä, sillä niiden sisältämät velvoitteet seuraavat suoraan laista.

Lupaehdolla 9 asetetaan Esan Kirjapaino Oy:lle velvoite, jota ei ole säädetty postilaissa. Postilaki ei aseta muille postiyrityksille kuin yleispalvelun tarjoajalle velvollisuuden lupaehdossa tarkoitetun palvelun järjestämiseen.

Lupaehdot 7, 8 ja 11

Lupaehtojen 7, 8 ja 11 asettamista ei voida perustella niiden välttämättömyydellä.

Lupaehdon 7 osalta kysymys on velvoitteesta, joka on asetettu postilaissa ainoastaan yleispalvelun tarjoajalle.

Vaikka lupaehdossa 8 ei ole asetettu yleispalveluvelvoitteiden kanssa täsmälleen samanlaisia velvollisuuksia, lupaehto on kuitenkin lähes samantasoinen kuin yleispalvelun tarjoajalle asetettu ehto. Postilain lähtökohta on ollut, että postiyritykselle ei aseteta samoja velvoitteita kuin yleispalvelun tarjoajalle. Jos postiyritykselle asetetun lupaehdon velvoitteet ovat 60 prosenttia yleispalveluvelvoitteen mukaisesta velvoitteesta, lupaehto on lainvastainen.

Esan Kirjapaino Oy:n postipalvelut kilpailevat Itella Oyj:n tarjoamien vastaavien sopimusasiakkaille tarjottavien postipalveluiden kanssa. Itellan voimassa olevassa postitoimiluvassa ei ole asetettu sopimusasiakkaille tarjottavia postipalveluita koskevia toimilupaehtoja.

Liikenne- ja viestintäministeriön "Postin yleispalvelun rahoitus" (Liikenne- ja viestintäministeriön julkaisu 9/2012) -raporttiin sisältyvän lakiehdotuksen mukaan postilain 3 §:ssä tarkoitetut toimiluvanhaltijat ovat velvollisia yleispalvelun turvaamiseksi maksamaan valtiolle 2–4 prosenttia postipalvelun myynnistä. Mikäli lakiehdotus toteutuu, osallistuu Esan Kirjapaino Oy yleispalvelun rahoitukseen ja joutuu omien kustannustensa lisäksi kantamaan osaltaan myös yleispalvelun tarjoajan kustannuksia, joten tältäkin kannalta rinnakkaiset toimilupaehdot ovat kohtuuttomia.

Vaikka valtioneuvostolla on harkintavaltaa, harkintavallan raja on ylitetty lupaehdossa asetetulla jakelutiheydellä.

Ministeriön lausunnon perustella jää lupaehdon 11 osalta epäselväksi, millä tavoin postipalveludirektiivi oikeuttaa ehdon asettamisen. Kun lupaehdon 11 kanssa vastaavankaltainen velvoite on asetettu vain yleispalvelun tarjoajalle ja kun postilain tarkoituksena on madaltaa kynnystä ryhtyä postiyritykseksi, on selvää, että lupaehdolla asetetaan kohtuuttomia edellytyksiä postitoiminnan harjoittamiselle.

Liikenne- ja viestintäministeriölle on lähetetty tiedoksi Esan Kirjapaino Oy:n vastaselitys.

Esan Kirjapaino Oy on toimittanut laskun asiaa koskevista oikeudenkäyntikuluistaan arvonlisäverottomalta määrältään 20 461 euroa.

Liikenne- ja viestintäministeriölle on lähetetty tiedoksi Esan Kirjapaino Oy:n oikeudenkäyntikululasku. Ministeriö on Esan Kirjapaino Oy:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen johdosta antamassaan lausumassa viitannut hallintolain 64 §:ään ja hallintolainkäyttölain 74 §:ään ja lausunut muun ohella, että tässä asiassa ei ole kysymys viranomaisen virheestä. Esitetty lasku on puutteellinen, koska siitä ei ilmene asiaan käytetty tuntimäärä, eikä ministeriöllä ole mahdollisuutta laskun perusteella arvioida käytetyn työmäärän kohtuullisuutta.

Esan Kirjapaino Oy:lle on lähetetty tiedoksi liikenne- ja viestintäministeriön lausuma.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen. Korkein hallinto-oikeus kumoaa valtioneuvoston päätöksen lupaehtojen 7, 8 ja 11 osalta ja palauttaa asian tältä osin valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi. Muilta osin valitus hylätään.

2. Suomen valtio määrätään korvaamaan Esan Kirjapaino Oy:n oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa 10 000 eurolla viivästyskorkoineen. Viivästyskorko määräytyy korkolain 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun korkokannan mukaisesti siitä lukien, kun kuukausi on kulunut korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Sovellettavat säännökset

Muutoksenhakua koskevat säännökset

Postilain (415/2011) 80 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston postilain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentin mukaan valtioneuvoston päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Valituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on lainvastainen.

Postilain säännökset lain tarkoituksesta, toimilupaa edellyttävästä postitoiminnasta, toimilupaviranomaisesta ja toimiluvan sisällöstä

Postilain 1 §:n 1 momentin mukaan lain tarkoituksena on turvata postipalveluiden ja erityisesti yleispalvelun saatavuus tasapuolisin ehdoin koko maassa.

Postilain 3 §:n mukaan kirjelähetyksiä koskeva postitoiminta edellyttää toimilupaa.

Postilain 4 §:n 1 momentin mukaan toimilupaa postipalvelun tarjoamiseen haetaan valtioneuvostolta.

Postilain 9 §:n 2 momentin mukaan valtioneuvoston tulee asettaa toimiluvassa ehtoja, jotka täydentävät mainitun lain säännöksiä tai sen nojalla annettuja säädöksiä ja jotka koskevat:

1) velvollisuutta toimia Maailman postiliiton yleissopimuksen (SopS 17/1967) mukaisena nimettynä operaattorina ja Maailman postiliiton sopimusten noudattamista;

2) postinumerojärjestelmän ylläpitämistä;

3) kielilaissa (423/2003) tai saamen kielilaissa (1086/2003) tarkoitettua kielellistä palvelua;

4) velvollisuutta määritellä postilaatikoiden paikat; tai

5) muita näihin verrattavia palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi välttämättömiä ehtoja.

Saman pykälän 3 momentin mukaan pykälän 2 momentin 1–3 kohdan mukaisia ehtoja voidaan asettaa vain yleispalvelun tarjoajalle tai, ellei yleispalveluvelvollisuutta ole asetettu, muulle postiyritykselle. Pykälän 2 momentin 4 kohdan mukainen ehto voidaan asettaa muulle kuin yleispalvelun tarjoajalle vain, jos alueella ei ole asetettu kirjelähetysten välittämistä koskevaa yleispalveluvelvollisuutta.

Saman pykälän 4 momentin mukaan toimilupaviranomainen ei saa asettaa ehtoja, jotka johtaisivat rinnakkaisiin vastaavan tasoisiin velvoitteisiin tämän lain tai sen nojalla annettujen säädösten taikka muun lainsäädännön kanssa.

Postilain säännökset yleispalvelun sisällöstä, yleispalveluvelvollisuudesta ja yleispalvelun tarjoajan hinnoittelusta

Postilain 14 §:n 1 momentin mukaan koko maassa on oltava pysyvästi tarjolla postipalvelujen yleispalvelu, joka on saatavilla tasapuolisin ehdoin.

Postilain 15 §:n 1 momentin mukaan yleispalveluun kuuluu muun ohella seuraavia postilähetyksiä koskevien postipalveluiden pysyvä tarjonta:

1) enintään kahden kilon painoiset kirjelähetykset, jotka maksetaan yleisesti käytettävissä olevilla käteismaksutavoilla ja jotka käyttäjällä on mahdollisuus jättää postiyrityksen kuljetettavaksi keräilypisteeseen; kotimaan kirjelähetyksistä on pidettävä tarjolla ainakin sellaista jättöpäivästä lukien toisena arkipäivänä jaettavaksi tarkoitettua kirjetuotetta, johon sovelletaan 19 §:ssä määriteltyä yleispalvelun laatustandardia.

Postilain 16 §:n 1 momentin mukaan yleispalvelun tarjoajan on ylläpidettävä toimipisteitä, joista yleispalveluun kuuluvat tuotteet ja palvelut ovat saatavilla. Yleispalvelun tarjoajan on käytettävissään olevin keinoin huolehdittava siitä, että toimipisteissä voidaan asioida esteettömästi. Toimipisteet on sijoitettava siten, että yleispalvelun käyttäjät voivat asioida toimipisteessä kohtuullisen matkan päässä vakituisesta asunnostaan. Toimipisteiden sijaintia ja kohtuullista matkaa määriteltäessä on otettava huomioon alueen väestötiheys ja pinta-ala, alueella ilmenevät asiointitarpeet, palveluiden sijainti yleensä ja muut paikalliset olosuhteet sekä uusien postipalvelumuotojen kehittyminen. Yleispalvelun tarjoajan on ylläpidettävä jokaisessa kunnassa vähintään yksi yleispalvelua tarjoava toimipiste.

Postilain 17 §:n 1 momentin mukaan yleispalveluun kuuluvat kirjelähetykset on keräiltävä ja jaettava vähintään kerran päivässä viitenä arkipäivänä viikossa, arkipyhiä lukuun ottamatta. Velvollisuudesta voidaan poiketa tilapäisesti vain, jos postin keräily tai jakaminen estyy syystä, joka johtuu postin saajasta, lain säännöksestä, liikenteen keskeytyksestä tai muusta vastaavasta ylivoimaisesta esteestä ja jota postin jakelussa ei ole voitu ottaa huomioon.

Saman pykälän 2 momentin mukaan lähettäjällä on oltava mahdollisuus jättää yleispalveluun kuuluvia kirjelähetyksiä postiyrityksen kuljetettaviksi kohtuullisen matkan päässä asunnostaan sijaitsevaan keräilypisteeseen.

Postilain 22 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on säännöllisin väliajoin arvioitava kirje- ja pakettipalveluiden markkinoita. Markkinoiden arvioinnissa tulee selvittää palveluiden tarjonta eri puolilla maata siten, että Viestintävirasto voi arvioida tarvetta asettaa velvollisuus tarjota yleispalvelua. Markkinoiden arvioinnin perusteella Viestintäviraston tulee päättää, onko yleispalvelun turvaamiseksi tarpeen määrätä yleispalveluvelvoitteita.

Postilain 23 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava yhdelle tai useammalle postiyritykselle velvollisuus tarjota yleispalvelua, jos markkinoiden arviointi osoittaa sen olevan välttämätöntä yleispalvelun turvaamiseksi. Päätöksen tulee perustua avoimuuden, suhteellisuuden ja syrjimättömyyden periaatteisiin.

Postilain 26 §:n 1 momentin mukaan yleispalvelun tarjoajan on hinnoiteltava yleispalveluun kuuluvat postipalvelut siten, että hinnat:

1) ovat kohtuulliset;

2) ovat sellaiset, että palvelut ovat kaikkien käyttäjien saatavilla heidän asuinpaikastaan riippumatta;

3) ovat kustannussuuntautuneet;

4) kannustavat tehokkaaseen yleispalvelun tarjontaan; ja

5) noudattavat avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita.

Postilain säännös kustannusten korvaamisesta yleispalvelun tarjoajalle

Postilain 33 §:n 1 momentin mukaan yleispalvelun tarjoajalle on korvattava valtion varoista se osa yleispalvelun nettokustannuksista, joka muodostaa tälle kohtuuttoman taloudellisen rasitteen:

1) yrityksen kokoon;

2) yritystoiminnan laatuun;

3) yrityksen harjoittaman toiminnan liikevaihtoon; ja

4) muihin näihin rinnastettaviin seikkoihin nähden.

Saman pykälän 2 momentin mukaan pykälän 1 momentissa tarkoitettujen kustannusten korvaamisesta päättää liikenne- ja viestintäministeriö Viestintäviraston laatiman nettokustannuslaskelman pohjalta. Muiden postiyritysten tulee osallistua näiden kustannusten korvaamiseen yleispalvelun tarjoajalle. Muiden postiyritysten maksaman korvauksen määräytymisestä ja perusteista säädetään erikseen lailla.

1.2 Unionin oikeuden oikeussäännöt

Postilailla on pantu täytäntöön Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 97/67/EY yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä sellaisena kuin se on muutettuna direktiiveillä 2002/39/EY ja 2008/6/EY (jäljempänä "postidirektiivi").

Postidirektiivin johdanto-osan 8 perustelukappaleen mukaan toimenpiteet, joilla pyritään varmistamaan markkinoiden asteittainen ja säännelty vapauttaminen ja turvaamaan asianmukainen tasapuolisuus sen toteuttamisessa, ovat välttämättömiä postialan palvelujen vapaan tarjoamisen takaamiseksi yhteisön koko alueella yleispalvelujen tarjoajien velvollisuudet ja oikeudet huomioon ottaen.

Postidirektiivin johdanto-osan 23 perustelukappaleen mukaan jäsenvaltioilla olisi oltava mahdollisuus asettaa toimilupien myöntämisen edellytykseksi joko yleispalvelujen tarjoaminen tai tukiosuuksien maksaminen korvausrahastoon, jonka tarkoituksena on maksaa yleispalvelun tarjoajalle korvaus niiden palvelujen tarjoamisesta, joista aiheutuu kohtuuton taloudellinen rasite.

Postidirektiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että käyttäjillä on oikeus yleispalveluun, johon sisältyy tietyn laatuisten postipalvelujen pysyvä tarjonta kaikille käyttäjille kohtuullisin hinnoin jäsenvaltioiden koko alueella. Artiklan 2 kohdan mukaan 1 kohdassa säädettyä yleispalvelua varten jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä siitä huolehtimiseksi, että yhteyspisteiden ja lähetyspaikkojen tiheydessä otetaan huomioon käyttäjien tarpeet. Artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava toimenpiteitä siitä huolehtimiseksi, että yleispalvelu on taattu vähintään viitenä työpäivänä viikossa, paitsi poikkeuksellisiksi katsotuissa tilanteissa tai maantieteellisissä olosuhteissa, ja että yleispalvelu kattaa vähintään:

- yhden keräilyn,

- yhden jakelun jokaiselle luonnolliselle henkilölle tai oikeushenkilölle perillekantona tai poikkeuksellisesti kansallisen sääntelyviranomaisen harkintansa mukaan määrittelemin ehdoin yhden jakelun asianmukaisesti asennettuihin laitteisiin.

Postidirektiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat ottaa yleispalvelun piiriin kuulumattomia palveluita varten käyttöön yleisvaltuuksia, siinä laajuudessa kuin se on tarpeen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi.

Postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan ensimmäisen kappaleen mukaan jäsenvaltiot voivat ottaa yleispalvelun piiriin kuuluvia palveluja varten käyttöön valtuutusmenettelyjä, yksittäiset toimiluvat mukaan lukien, siinä laajuudessa kuin se on tarpeen olennaisten vaatimusten noudattamisen takaamiseksi ja yleispalvelun tarjoamisen turvaamiseksi.

Postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan toisen kappaleen mukaan valtuutusten myöntämisen ehdoksi voidaan

- määrätä yleispalveluvelvoitteita,

- tarvittaessa ja jos se on perusteltua asettaa kyseisten palvelujen laatua, saatavuutta ja tehokkuutta koskevia vaatimuksia,

- tarvittaessa määrätä velvoite maksaa tukiosuus 7 artiklassa tarkoitettuihin rahoitusjärjestelmiin, jos yleispalvelun tarjoaminen aiheuttaa nettokustannuksia ja kohtuuttoman rasituksen 4 artiklan mukaisesti nimetylle yleispalvelun tarjoajalle tai tarjoajille,

- tarvittaessa määrätä velvoite maksaa tukiosuus 22 artiklassa tarkoitettuihin kansallisten sääntelyviranomaisten toimintakustannuksiin,

- tarvittaessa velvoittaa tai määrätä noudattamaan kansallisessa lainsäädännössä säädettyjä työehtoja.

Postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan kolmannen kappaleen mukaan ensimmäisessä luetelmakohdassa ja 3 artiklassa tarkoitettuja velvoitteita ja vaatimuksia voidaan asettaa vain nimetyille yleispalvelun tarjoajille.

Postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan neljännen kappaleen mukaan lukuun ottamatta yrityksiä, jotka on nimetty yleispalvelun tarjoajiksi 4 artiklan mukaisesti, valtuutukset eivät saa

- olla määrällisesti rajoitettuja,

- edellyttää sekä yleispalveluvelvoitteita että velvollisuutta maksaa tukiosuus kustannustenjakomekanismiin samojen yleispalvelun osatekijöiden tai valtion alueen osien osalta,

- johtaa rinnakkaisiin ehtoihin, jotka ovat sovellettavissa yrityksiin muun kuin alakohtaisen kansallisen lainsäädännön perusteella,

- asettaa muita teknisiä tai toiminnallisia ehtoja kuin sellaisia, jotka ovat tarpeen tämän direktiivin mukaisten velvoitteiden täyttämiseksi.

Postidirektiivin 9 artiklan 3 kohdan mukaan edellä 1 ja 2 kohdassa tarkoitettujen menettelyjen, velvoitteiden ja vaatimusten on oltava avoimia, saatavilla, syrjimättömiä, oikeasuhteisia, täsmällisiä ja yksiselitteisiä, ne on julkistettava etukäteen ja niiden on perustuttava objektiivisiin perusteisiin.

Postidirektiivin 2 artiklan 14 kohdan mukaan direktiivissä tarkoitetaan "valtuutuksella" mitä tahansa lupaa, jossa määritellään erityisesti postialaa koskevia oikeuksia ja velvoitteita ja jonka nojalla yritykset voivat tarjota postipalveluja sekä tarvittaessa perustaa ja/tai käyttää verkkojaan tällaisten palveluiden tarjoamiseen joko yleisvaltuutuksen tai yksittäisten toimilupien muodossa, sellaisina kuin ne ovat seuraavasti määriteltyinä:

- "yleisvaltuutuksella" tarkoitetaan valtuutusta, jota voidaan säännellä joko yleisellä toimiluvalla tai yleisellä lainsäädännöllä, jolloin ei ole merkitystä, edellyttääkö tämä sääntely rekisteröinti- tai ilmoitusmenettelyä, ja joka ei edellytä, että kyseisen postipalvelujen tarjoajan olisi saatava kansalliselta sääntelyviranomaiselta nimenomainen päätös ennen tästä valtuutuksesta johtuvien oikeuksien käyttämistä,

- "yksittäisellä toimiluvalla" kansallisen sääntelyviranomaisen myöntämää valtuutusta, jolla annetaan postipalvelujen tarjoajalle erityisiä oikeuksia tai jolla mahdollisesti sovellettavan yleisvaltuutuksen lisäksi tarvittaessa asetetaan yrityksen toiminnalle erityisiä velvoitteita, jolloin postipalvelujen tarjoajalla ei ole oikeutta käyttää kyseisiä oikeuksia ennen kuin se on saanut kansallisen sääntelyviranomaisen päätöksen asiasta.

1.3 Lainvalmisteluaineisto

Hallituksen esityksessä Eduskunnalle muun muassa postilaiksi (HE 216/2010 vp) on yleisperustelujen kohdassa "2.3.5 Kilpailun edistäminen" todettu muun ohella seuraavaa:

"Uudessa lainsäädännössä tulee huolehtia siitä, että postiyrityksille ei aseteta yleispalveluvelvollisuuden kanssa päällekkäisiä velvollisuuksia tilanteessa, jossa niillä on velvollisuus osallistua yleispalvelun kohtuuttomien nettokustannusten korvaamiseen. Tällaisia ovat muun ohella palvelun tasoon liittyvät velvollisuudet."

Hallituksen esityksessä on yleisperustelujen kohdassa "3.1 Tavoitteet" todettu muun ohella seuraavaa:

"Uuden lain tarkoituksena on yleispalvelun turvaamisen lisäksi edistää yleisesti postitoimialan ja postipalvelujen kehitystä. Uusien yritysten tuloa postimarkkinoille edistetään karsimalla postiyritysten velvollisuuksia nykyisestä ja madaltamalla näin alalle tulon kynnystä."

Postilain 9 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu muun muassa seuraavaa:

"Pykälän 2 momentissa säädettäisiin sellaisista ehdoista, joita toimilupaan voitaisiin vähimmäissisällön lisäksi liittää. Momentissa tarkoitettujen ehtojen tulee olla sellaisia, jotka täydentävät tämän lain säännöksiä tai sen nojalla annettuja säädöksiä. Ehtoja liitetään toimilupaan vain tarvittaessa eivätkä ne saa olla päällekkäisiä lain tai sen nojalla annettujen säännösten kanssa.

(---)

Momentin 6 kohdan (annetun lain 5 kohdan) nojalla toimilupaviranomainen voi asettaa muita palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi tarpeellisia ehtoja. Vastaavia ehtoja voidaan asettaa voimassa olevan postipalvelulain 6 §:n 5 momentin nojalla. Ehdotetun säännöksen 1–5 kohdat perustuvat siihen toimilupaehtojen asettamistarpeeseen, joka on nyt tiedossa. On kuitenkin tarkoituksenmukaista säätää viranomaiselle mahdollisuus asettaa toimiluvassa sellaisia mainittuihin ehtoihin verrattavia ehtoja, joiden tarvetta ei juuri nyt voida ennakoida mutta jotka osoittautuvat välttämättömiksi. Mahdollisuus antaa muita ehtoja rajataan kuitenkin siten, että niiden on oltava välttämättömiä palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi. Esimerkkinä tästä voisi olla ehto, joka koskisi viikoittaisten jakelukertojen määrää. Toimilupaan voitaisiin sisällyttää tällainen ehto sillä edellytyksellä, että se olisi välttämätön palvelun laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi. Ehdon tulisi olla direktiivin mukainen, joten sillä ei voitaisi esimerkiksi velvoittaa muuta kuin yleispalvelun tarjoajaa jakamaan kirjelähetyksiä viitenä päivänä viikossa."

Hallituksen esityksessä on postilain 9 §:n 4 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu seuraavaa:

"Ehdotetussa 4 momentissa rajataan se, millaisia ehtoja toimilupaviranomainen voi asettaa suhteessa muuhun lainsäädäntöön. Momentin mukaan toimilupaviranomainen ei saa asettaa ehtoja, jotka johtaisivat rinnakkaisiin velvoitteisiin tämän lain tai sen nojalla annettujen säädösten taikka muun lainsäädännön kanssa. Momentin nojalla toimilupaviranomainen ei saa toimilupaehdoissa toistaa sellaisia velvoitteita, jotka ovat sovellettavissa postiyritykseen joko alakohtaisen tai muun lainsäädännön nojalla. Postiyritystä koskevaa sääntelyä ovat ensinnäkin tämä laki ja sen nojalla annettu alemmanasteinen sääntely. Näiden lisäksi postitoimintaa koskevaa lainsäädäntöä sisältyy esimerkiksi rikoslakiin. Myös muussa kuin alakohtaisessa lainsäädännössä asetetaan velvollisuuksia, joita postiyritysten on muiden yritysten tapaan noudatettava. Tällaisia velvollisuuksia on esimerkiksi henkilötietolaissa (523/1999) ja yhtiölainsäädännössä. Momentti on tarpeen, koska direktiivin 9 artiklan 2 kohdan mukaan toimilupa ei saa johtaa rinnakkaisiin ehtoihin, jotka ovat sovellettavissa yrityksiin muun kuin alakohtaisen kansallisen lainsäädännön perusteella."

Liikenne- ja viestintävaliokunta on hallituksen esityksestä antamansa mietinnön (LiVM 28/2010 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa lausunut ehdotetusta postilain 9 §:stä muun ohella seuraavasti:

"Valiokunnan saaman selvityksen mukaan postidirektiivi mahdollistaa postitoiminnan järjestämistä koskevien vähimmäisvaatimusten tai palvelun saatavuuden, laadun ja tehokkuuden turvaamiseksi välttämättömien toimilupaehtojen asettamisen myös muille postiyrityksille kuin yleispalvelun tarjoajalle, kunhan nämä vaatimukset eivät ole vastaavantasoisia kuin yleispalvelun tarjoajalle asetettavat vaatimukset. Lisäksi osallistumisvelvollisuus yleispalvelun kustannuksiin ja laatuvaatimusten asettaminen ovat direktiivin mukaan vaihtoehtoisia vain silloin, jos laatuvaatimuksilla ymmärretään yleispalvelua vastaavien tai niihin rinnastettavien vaatimusten asettamista. Sen sijaan selkeästi matalampitasoisten, esim. viikoittaista jakelua koskevien vaatimusten asettaminen ei direktiivin mukaan sulje pois sitä mahdollisuutta, että samalle toimijalle asetettaisiin myös vaatimus osallistua yleispalvelun kustannuksiin. Toimilupaehdoissa voidaan siten direktiivin estämättä asettaa esim. viikoittaista keräilyn ja jakelun tiheyttä tai palvelun alueellista saatavuutta koskeva vaatimus myös muille postiyrityksille kuin yleispalvelun tarjoajalle. Muita näihin verrattavia ehtoja voivat olla esimerkiksi ehdot, jotka koskevat keräilypistetiheyttä. Asetettavilla toimilupaehdoilla ei ole tarkoitus nostaa alalle tulon kynnystä, vaan turvata palvelujen saatavuus, laatu ja tehokkuus.

Toimiluvassa määritetään aina postiyrityksen maantieteellinen toimialue. Palvelujen saatavuudella voidaan tarkoittaa muun muassa palvelun viikoittaista ja alueellista saatavuutta. Esimerkkinä tämänkaltaisista ehdoista toimilupaehdoilla voidaan turvata esimerkiksi tietyn maantieteellisen alueen, koko toimilupa-alueen taikka esim. toimilupa-alueen harvaan asuttujen osien palveluita. Jos esimerkiksi toimilupa-alueeseen sisältyy sekä harvaan asuttuja alueita että kaupunkitaajamia, palvelun saatavuutta koskeva toimilupaehto voi olla välttämätön osalle aluetta. Tällöin toimiluvassa voidaan asettaa esimerkiksi ehto, joka koskee viikoittaista jakelu- ja keräilytiheyttä harvaan asutulla toimilupa-alueen osalla. Yleispalveluun sisältyy velvoite viisipäiväisestä jakelusta ja keräilystä. Muille postiyrityksille voidaan taas asettaa velvoite selkeästi tätä harvemmin tapahtuvasta keräilystä ja jakelusta. Selkeästi harvempana voidaan esimerkiksi pitää vaatimusta jakelusta ja keräilystä kerran tai mahdollisesti kahdesti viikossa.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan postidirektiiviä sovellettaessa joissakin maissa on otettu käyttöön myös muuntyyppisiä toimilupaehtoja. Palvelun laatua on pyritty turvaamaan esimerkiksi asettamalla toimilupaehto, jolla vaaditaan toimiluvanhaltijaa tarjoamaan postipalvelunsa luotettavasti. Palvelun saatavuutta taas edistäisi ehto, jonka nojalla postiyrityksen on taattava palvelun tarjollaolo toimilupa-alueellaan. Tämäntyyppisillä ehdoilla voitaisiin velvoittaa postiyritystä huolehtimaan siitä, että toimiluvan mukaisia palveluita todella on tarjolla myös käytännössä.

Valiokunta ehdottaa, että esityksen 9 §:n 4 momentin sanamuotoa tarkistetaan siten, että säännöksestä käy selkeämmin ilmi direktiivin lähtökohta, jonka mukaan rinnakkaisia toimilupiin perustuvia velvoitteita, kuten esimerkiksi jakeluvelvoitteita, voidaan asettaa, mutta nämä velvoitteet eivät saa olla vastaavantasoisia kuin yleispalveluvelvoitteet. Valiokunta pitää toimilupaehtoja keskeisenä mekanismina, joilla markkinoiden mahdollisia ongelmia voidaan ehkäistä. Toimilupaehdoilla tulee myös tarvittaessa ohjata toimintaa siten, etteivät harvaan asutut alueet joudu postipalveluiden suhteen eriarvoiseen asemaan. Hallituksen esityksen perusteluissa on toimilupaehtojen asettamiskynnys asetettu varsin tiukaksi. Valiokunta toteaa, että esim. palvelun saatavuutta, laatua ja tehokkuutta koskevia toimilupaehtoja tulee voida asettaa ja myös tarvittaessa muuttaa, mikäli se on tarpeen markkinoiden toiminnan ja postilain tavoitteiden turvaamiseksi."

1.4 Asetettujen lupaehtojen laillisuuden arvioiminen

Lupaehto 5

Valtioneuvosto on asettanut Esan Kirjapaino Oy:lle myöntämäänsä toimilupaan ehdon, jonka mukaan toimiluvanhaltijan tulee laatia postilain 41 §:ssä vaaditut toimitusehdot ennen toimiluvanvaraisen jakelutoiminnan aloittamista. Esan Kirjapaino Oy katsoo, että mainittu toimiluvan ehto on postilain 9 §:n 4 momentin vastainen, koska se johtaa postilaissa säädettyä velvoitetta vastaavaan velvoitteeseen.

Postilain 41 §:n 1 momentin mukaan postiyrityksen on laadittava toimitusehdot. Toimitusehdot on julkaistava yrityksen internet-sivuilla ja pidettävä lisäksi pyynnöstä saatavilla paperimuodossa ilman korvausta.

Postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan valtioneuvoston tulee asettaa toimiluvassa ehtoja, jotka täydentävät tämän lain säännöksiä tai sen nojalla annettuja säädöksiä ja jotka koskevat muita, 2 momentin 1–4 kohdan ehtoihin verrattavia palvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi välttämättömiä ehtoja. Saman pykälän 4 momentin mukaan toimilupaviranomainen ei saa asettaa ehtoja, jotka johtaisivat rinnakkaisiin vastaavan tasoisiin velvoitteisiin tämän lain tai sen nojalla annettujen säädösten taikka muun lainsäädännön kanssa.

Hallituksen esityksessä (HE 216/2010 vp) on postilain 9 §:n 4 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että momentin mukaan toimilupaviranomainen ei saa asettaa ehtoja, jotka johtaisivat rinnakkaisiin velvoitteisiin tämän lain tai sen nojalla annettujen säädösten taikka muun lainsäädännön kanssa eikä toimilupaviranomainen saa toimilupaehdoissa toistaa sellaisia velvoitteita, jotka ovat sovellettavissa postiyritykseen joko alakohtaisen tai muun lainsäädännön nojalla. Hallituksen esityksen mukaan momentti on tarpeen, koska direktiivin 9 artiklan 2 kohdan mukaan toimilupa ei saa johtaa rinnakkaisiin ehtoihin, jotka ovat sovellettavissa yrityksiin muun kuin alakohtaisen kansallisen lainsäädännön perusteella.

Postipalvelujen tarjoamisen ehtoja koskevan postidirektiivin 9 artiklan 2 kohdan neljännen kappaleen mukaan toimiluvan ehdot eivät saa muun ohella johtaa rinnakkaisiin ehtoihin, jotka ovat sovellettavissa yrityksiin muun kuin alakohtaisen kansallisen lainsäädännön perusteella.

Postilain 9 § on saanut lopullisen muotonsa liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössään (LiVM 28/2010 vp) lausuman perusteella. Valiokunta on ehdottanut, että esityksen 9 §:n 4 momentin sanamuotoa tarkistetaan siten, että säännöksestä käy selkeämmin ilmi direktiivin lähtökohta, jonka mukaan rinnakkaisia toimilupiin perustuvia velvoitteita, kuten esimerkiksi jakeluvelvoitteita, voidaan asettaa, mutta nämä velvoitteet eivät saa olla vastaavantasoisia kuin yleispalveluvelvoitteet.

Postilain 9 §:n 2 ja 4 momenttia on liikenne- ja viestintäministeriön mietinnössä lausuttu huomioon ottaen tulkittava siten, etteivät ne estä asettamasta toimilupaan ehtoa, joka koskee samaa kysymystä kuin postilain säännös. Toimiluvan ehto ei saa kuitenkaan johtaa siihen, että toimiluvanhaltijalle asetetaan vastaavantasoinen velvoite kuin yritykselle, jolle on asetettu velvollisuus tarjota yleispalvelua. Myöskään postidirektiivin 9 artikla ei estä asettamasta rinnakkaisia alakohtaiseen sääntelyyn perustuvia ehtoja edellyttäen, ettei toimiluvan ehto merkitse yleispalveluvelvoitteen asettamista silloin, kun postiyritystä koskee velvollisuus maksaa tukiosuus kustannustenjakomekanismiin samojen yleispalvelun osatekijöiden tai valtion alueen osien osalta.

Postilain 41 §:ssä tarkoitettu velvollisuus toimitusehtojen laatimisesta koskee kaikkia postiyrityksiä, eikä asiassa ole kysymys siitä, että ehdon liittäminen toimilupaan merkitsisi yleispalveluvelvoitetta vastaavan velvoitteen asettamista.

Toimiluvan myöntämistä koskevan valtioneuvoston päätöksen perustelujen mukaan toimitusehtojen laatimista koskevalla ehdolla pyritään varmistamaan postipalvelun käyttäjän sekä postiyrityksen oikeuksien ja velvollisuuksien läpinäkyvyys. Esan Kirjapaino Oy on jo postilain 41 §:n perusteella velvollinen noudattamaan lupaehtoon 5 sisältyvää velvollisuutta. Kun otetaan huomioon edellä postilain 9 §:n 2 ja 4 momentin tulkinnasta lausuttu, lupaehtoa 5 ei ole pidettävä lainvastaisena sillä perusteella, että siinä toistetaan postilain 41 §:ään sisältyvän velvollisuuden sisältö.

Lupaehto 6

Esan Kirjapaino Oy:lle myönnetyn toimiluvan lupaehdon 6 mukaan toimiluvanhaltijalla on velvollisuus vastaanottaa ja välittää jokaisen sitä haluavan kirjelähetys kuten siitä on postilain 40 §:ssä säädetty. Esan Kirjapaino Oy katsoo, että myös mainittu toimiluvan ehto on postilain 9 §:n 4 momentin vastainen sillä perusteella, että se johtaa vastaavaan velvoitteeseen postilain säännösten kanssa.

Postilain 40 §:n 1 momentin mukaan postiyrityksellä on velvollisuus vastaanottaa ja välittää jokaisen sitä haluavan kirjelähetys voimassa olevaa maksua vastaan toimilupansa sekä toimitusehtojensa mukaisesti postin saajalle. Pykälän 2 momentissa on säädetty perusteista, joiden vuoksi postiyritys voi kieltäytyä vastaanottamasta tai välittämästä kirjelähetystä. Hallituksen esityksessä (HE 216/2010 vp) pykälän yksityiskohtaisissa perusteluissa lausutun mukaan edellä tarkoitetun pykälän 1 momentissa postiyrityksen velvollisuus kytketään sen toimilupaan ja toimitusehtoihin.

Postilain 40 §:ssä tarkoitettu velvollisuus kirjelähetysten vastaanottamiseen ja välittämiseen koskee kaikkia postiyrityksiä niiden toimiluvan ja toimitusehtojen mukaisesti. Asiassa ei ole siten kysymys siitä, että ehdon liittäminen toimilupaan merkitsisi yleispalveluvelvoitetta vastaavan velvoitteen asettamista.

Kirjelähetysten vastaanottamista ja välittämistä koskevan, lainsäädännöstä määritellyn velvollisuuden tarkoituksena voidaan katsoa olevan palvelujen laadun, saatavuuden ja tehokkuuden turvaaminen. Esan Kirjapaino Oy on jo postilain 40 §:n perusteella velvollinen noudattamaan lupaehtoon 6 sisältyvää velvollisuutta. Kun otetaan huomioon edellä postilain 9 §:n 2 ja 4 momentin tulkinnasta lausuttu, mainittua ehtoa ei voida pitää lainvastaisena sillä perusteella, että siinä toistetaan postilain 40 §:ään sisältyvän velvollisuuden sisältö.

Lupaehto 7

Toimiluvan ehdon 7 mukaan toimiluvanhaltijan hintojen on oltava syrjimättömiä. Esan Kirjapaino Oy on katsonut, että mainittu ehto johtaa postilain 9 §:n 4 momentin tarkoittamalla tavalla rinnakkaiseen ja vastaavantasoiseen velvoitteeseen postilaissa ja muussa lainsäädännössä säädettyjen velvoitteiden kanssa. Liikenne- ja viestintäministeriön lausunnon mukaan ehto on yleisluontoinen ja sen tarkoituksena on huolehtia siitä, että avautuvan kilpailun hyödyt jakaantuvat tasaisesti erilaisille asiakkaille.

Postidirektiivin ja postilain mukaan postiyritykselle ei voida toimiluvassa asettaa vastaavan tasoisia velvoitteita kuin yleispalvelun tarjoajalle silloin, kun postiyritys voidaan velvoittaa osallistumaan yleispalvelun tarjoamisesta aiheutuviin kustannuksiin. Edellä selostetussa liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnössä (LiVM 28/2010 vp) todetusti säännös tästä sisältyy postilain 9 §:n 4 momenttiin, jonka mukaan toimilupaviranomainen ei saa asettaa ehtoja, jotka johtaisivat rinnakkaisiin vastaavan tasoisiin velvoitteisiin postilain kanssa. Muiden postiyrityksen velvollisuudesta osallistua kustannusten korvaamiseen yleispalvelun tarjoajalle on säädetty postilain 33 §:ssä.

Yleispalvelun tarjoajalle on postilaissa asetettu velvollisuus noudattaa hinnoittelun syrjimättömyyden periaatetta. Postilain 26 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan yleispalvelun tarjoajan on hinnoiteltava yleispalveluun kuuluvat postipalvelut siten, että hinnat noudattavat avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita. Kun Esan Kirjapaino Oy:lle myönnetyssä toimiluvassa on asetettu hintojen syrjimättömyyttä koskeva vaatimus, kyseisen ehdon on katsottava johtavan vastaavan tasoiseen velvoitteeseen yleispalvelun tarjoajaa koskevan velvoitteen kanssa. Lupaehdossa 7 asetettu hintojen syrjimättömyyttä koskeva velvoite on siten postilain 9 §:n 4 momentissa tarkoitetulla tavalla rinnakkainen vastaavan tasoinen velvoite kuin yleispalvelun tarjoajalle postilaissa asetettu velvollisuus. Lupaehto 7 on näin ollen postilain 9 §:n 4 momentin vastainen.

Lupaehto 8

Lupaehdon 8 mukaan toimiluvanhaltijan tulee huolehtia toimitusehdoissa kirjattujen palveluehtojen toteutumisesta, kuitenkin siten, että jaeltavaksi jätetyt lähetykset jaetaan vähintään kolme kertaa viikossa, arkipyhiä lukuun ottamatta. Esan Kirjapaino Oy on katsonut, että kolmea viikoittaista jakelukertaa koskeva ehto on postilain 9 §:n 4 momentin vastainen, koska lupaehto on samantasoinen kuin yleispalvelun tarjoajaa koskeva velvollisuus.

Postilain 17 §:n 1 momentin mukaan yleispalveluun kuuluvat kirjelähetykset on keräiltävä ja jaettava vähintään kerran päivässä viitenä arkipäivänä viikossa, arkipyhiä lukuun ottamatta.

Liikenne- ja viestintävaliokunta on mietinnössään (LiVM 28/2010 vp) katsonut, että muille postiyrityksille kuin yleispalvelun tarjoajalle voidaan asettaa velvoite viisipäiväistä keräilyä ja jakelua selkeästi harvemmin tapahtuvasta keräilystä ja jakelusta. Selkeästi harvempana valiokunta on pitänyt esimerkiksi vaatimusta keräilystä ja jakelusta kerran tai mahdollisesti kahdesti viikossa.

Kun otetaan huomioon edellä todettu liikenne- ja viestintävaliokunnan mietinnön lausuma, Esan Kirjapaino Oy:lle myönnetyn toimiluvan ehdossa 8 asetettua velvoitetta jakaa lähetykset vähintään kolme kertaa viikossa on tulkinnallisesti pidettävä lähtökohtaisesti rinnakkaisena vastaavan tasoisena velvoitteena yleispalvelun tarjoajaa koskevan viisipäiväisen jakeluvelvoitteen kanssa.

Valtioneuvoston päätöksen mukaan kolmipäiväistä jakelua koskeva ehto on asetettu siitä syystä, että postipalvelun luonne edellyttää riittävän usein ja kohtuullisessa ajassa ilman pidempiä viivästyksiä tapahtuvaa jakelua. Arvioitaessa muulle kuin yleispalvelun tarjoajalle asetetun toimilupaehdon välttämättömyyttä on otettava huomioon, että postilaki turvaa yleispalvelujen saatavuuden koko maassa tasapuolisin ehdoin. Lisäksi lailla varmistetaan yleispalvelun rahoitus, ja muut postiyritykset voidaan lailla säätää velvollisiksi osallistumaan yleispalvelun kustannuksiin.

Postipalvelujen käyttäjän on aina mahdollista valita yleispalvelun tarjoajan palvelu, joka kattaa koko yleispalveluvelvoitteen tarkoittaman alueen viisipäiväisine jakeluvelvoitteineen. Esan Kirjapaino Oy:n valituksen mukaan kolmipäiväisestä jakelusta koko toimilupa-alueelle aiheutuvat kustannukset vastaisivat noin 10 prosenttia jakeluyrityksen liikevaihdosta. Valituksessa ei ole esitetty tarkempia selvityksiä, joihin tämä arvio perustuu. Kun suuri osa Esan Kirjapaino Oy:n toimilupa-alueesta muodostuu harvaan asutuista kunnista, joissa välimatkat ovat pitkiä, voidaan kolmipäiväisen jakeluvelvoitteen arvioida aiheuttavan joka tapauksessa merkittäviä lisäkustannuksia jakelutoiminnan aloittamiselle.

Kaikki edellä todetut seikat huomioon ottaen kolmipäiväisen jakeluvelvoitteen on katsottava johtavan postiyrityksen kannalta kohtuuttoman ankariin taloudellisiin seuraamuksiin, jotka ovat omiaan nostamaan alalle tulon kynnystä ja rajoittamaan kilpailua. Koska toimilupa-alueen asukkaiden on mahdollista edelleenkin käyttää yleispalvelun tarjoajan palvelua, joka sisältää muun muassa viisipäiväisen jakelun, ei ehto ole postipalvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi välttämätön.

Ehto on siten postilain 9 §:n 4 momentin vastainen, eikä sitä ole voitu asettaa myöskään postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla.

Lupaehto 9

Lupaehdon 9 mukaan toimiluvanhaltijan tulee järjestää osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelu. Esan Kirjapaino Oy on katsonut, että lupaehdolla on asetettu yleispalvelun tarjoajan velvollisuuksien kanssa rinnakkainen ja samantasoinen velvoite ja ehto on siten postilain 9 §:n 4 momentin vastainen. Esan Kirjapaino Oy on lausunut, että se voisi postilain 54 §:n nojalla sopia lähettäjän kanssa siitä, ettei sillä ole velvollisuutta selvittää vastaanottajan oikeaa osoitetta ja lähettää kirjelähetystä voimassa olevan osoitteenmuutoksen tai edelleenlähetyssopimuksen osoittamaan osoitteeseen.

Valtioneuvoston päätöksen mukaan osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelulla pyritään varmistamaan kirjelähetysten jakelu oikeaan osoitteeseen. Liikenne- ja viestintäministeriön lausunnon mukaan ehto koskee postilain 54 §:ssä säädetyn osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelun järjestämistä.

Postilain 53 §:n 3 momentin mukaan vastaanottajalla on oikeus määrätä hänelle osoitettujen lähetysten edelleen lähettämisestä tai jakelun keskeytyksestä.

Postilain 54 §:n 1 momentin mukaan postiyrityksellä on velvollisuus toimittaa kirjelähetys tai postipaketti lähetykseen merkittyyn osoitteeseen.

Saman pykälän 2 momentin mukaan, jos kirjelähetyksen tai postipaketin osoitetieto on puutteellinen tai virheellinen, postiyrityksen tulee osoiterekisterinsä ja yleisesti saatavilla olevien julkisten rekistereiden avulla pyrkiä selvittämään vastaanottajan oikea osoite. Jos vastaanottaja on tehnyt voimassa olevan osoitteenmuutoksen tai sopimuksen edelleen lähettämisestä, kirjelähetys tai postipaketti on toimitettava sen mukaiseen uuteen osoitteeseen, ellei postiyritys ole lähettäjän kanssa toisin sopinut. Yleispalveluun kuuluvan kirjelähetyksen tai postipaketin osoiteselvittelystä ei kuitenkaan voi sopia toisin lähettäjän kanssa.

Hallituksen esityksessä (HE 216/2010 vp) on postilain 54 §:n 2 momentin yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun muassa, että "Postiyritys voi myös sopia lähettäjän kanssa siitä, että lähetyksille ei tarvitse tehdä osoiteselvitystä. Näin postiyritys voi esimerkiksi kehittää sellaisia tuotteita, joita ei tarvitse ohjata osoiteselvitykseen."

Postilain 54 §:n 2 momentin mukaan muu postiyritys kuin yleispalvelun tarjoaja voi sopia lähettäjän kanssa, ettei lähetyksille tehdä osoiteselvittelyä. Postiyritys voi myös sopia lähettäjän kanssa, ettei lähetystä toimiteta osoitteenselvittelyssä ilmenneen voimassa olevan osoitteenmuutoksen mukaiseen uuteen osoitteeseen. Lähettäjän sitä halutessa postiyrityksen on kuitenkin postilain 54 §:n 2 momentin nojalla tarjottava osoitetiedoiltaan puutteellisten ja virheellisten lähetysten osoitteenselvittely sekä toimitettava lähetys voimassa olevan osoitteenmuutoksen mukaiseen uuteen osoitteeseen.

Postilain 53 §:n 3 momentin mukaisesti vastaanottajalla on oikeus jakelun keskeytykseen, eikä tästä oikeudesta voida sopia toisin postiyrityksen ja lähettäjän välisellä sopimuksella. Postilain 53 §:n 3 momentti siten edellyttää, että postin vastaanottaja voi tehdä postiyrityksen kanssa sopimuksen jakelun keskeyttämisestä.

Osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelun järjestäminen liittyy edellä selostettuihin postilain 53 ja 54 §:ssä säädettyihin postiyrityksen velvollisuuksiin, jotka koskevat lähetysten perilletoimittamista ja perillesaamattomien lähetysten käsittelyä. Kyseisten velvollisuuksien voidaan katsoa liittyvän postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla postipalvelujen laadun, saatavuuden ja tehokkuuden turvaamiseen.

Esan Kirjapaino Oy:n toimiluvassa asetettu osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelua koskeva ehto liittyy palvelun tarjoamisen järjestämiseen postilaissa säädettyjen lähetysten perilletoimittamista ja perillesaamattomien lähetysten käsittelyä koskevien velvollisuuksien toteuttamiseksi. Ehdolla ei voida katsoa olevan tarkoitus poiketa postilain 54 §:n 2 momentin mukaisesta mahdollisuudesta sopia toisin osoitteenselvittelystä lähettäjän kanssa tehtävällä sopimuksella. Lupaehdolla ei ole myöskään tosiasiallisesti rajoitettu luvanhaltijan mahdollisuuksia järjestää palvelut oman toimintansa kannalta tarkoituksenmukaisella tavalla.

Valtioneuvosto on voinut siten postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaisesti ja postilain 9 §:n 4 momentin estämättä asettaa toimiluvan ehdoksi osoitteenmuutos- ja jakelunkeskeytyspalvelun järjestämisen. Asetettu lupaehto 9 ei ole lainvastainen.

Lupaehto 11

Valtioneuvosto on asettanut Esan Kirjapaino Oy:lle lupaehdon, jonka mukaan toimiluvanhaltijan tulee järjestää postilähetysten lähettämistä, virheellisesti jaettujen lähetysten palauttamista ja postilain 47 §:ssä tarkoitettujen kirjelähetysten noutamista varten vähintään yksi toimipiste kussakin toimilupa-alueensa kunnassa. Esan Kirjapaino Oy on katsonut, että vain yleispalvelun tarjoajalla tulee olla palvelupiste jokaisessa kunnassa ja että Esan Kirjapaino Oy:lle asetettu rinnakkainen ja samantasoinen velvoite on siten postilain 9 §:n 4 momentin vastainen.

Postilain 16 §:n 1 momentin mukaan yleispalvelun tarjoajan on ylläpidettävä toimipisteitä, joista yleispalveluun kuuluvat tuotteet ja palvelut ovat saatavilla. Yleispalvelun tarjoajan on käytettävissään olevin keinoin huolehdittava siitä, että toimipisteissä voidaan asioida esteettömästi. Toimipisteet on sijoitettava siten, että yleispalvelun käyttäjät voivat asioida toimipisteessä kohtuullisen matkan päässä vakituisesta asunnostaan. Toimipisteiden sijaintia ja kohtuullista matkaa määriteltäessä on otettava huomioon alueen väestötiheys ja pinta-ala, alueella ilmenevät asiointitarpeet, palveluiden sijainti yleensä ja muut paikalliset olosuhteet sekä uusien postipalvelumuotojen kehittyminen. Yleispalvelun tarjoajan on ylläpidettävä jokaisessa kunnassa vähintään yksi yleispalvelua tarjoava toimipiste.

Esan Kirjapaino Oy:lle asetettu lupaehto on yleisluonteisempi kuin postilain 16 §:ssä yleispalvelun tarjoajalle asetetut yksityiskohtaiset, yleispalveluun kuuluvia tuotteita ja palveluita sekä toimipisteverkkoa koskevat velvoitteet. Lupaehdon olennainen sisältö vähintään yhdestä toimipisteestä jokaisessa toimialueen kunnassa on kuitenkin sama kuin yleispalvelun tarjoajaa koskeva velvoite. Ehdon voidaan siten katsoa olevan yleispalveluvelvoitteen kanssa rinnakkainen vastaavan tasoinen velvoite.

Valtioneuvoston päätöksen mukaan lupaehto on välttämätön sen varmistamiseksi, ettei asiakkaille aiheudu kohtuutonta vaivaa kirjeiden lähettämisestä eikä mahdollisista kirjelähetysten palauttamisista. Jokaiseen toimilupa-alueen kuntaan perustettavasta toimipisteestä aiheutuvien toimitila- ja henkilöstökulujen voidaan kuitenkin arvioida muodostuvan alalle pyrkivän yrityksen kannalta korkeiksi. Ehto olisi myös omiaan rajoittamaan kilpailun muodostumista harvaan asutuille alueille. Tämän vuoksi ja kun valtioneuvoston päätöksessä ei ole osoitettu, että ehdolla tavoiteltu päämäärä ei olisi saavutettavissa vaihtoehtoisin ja postiyrityksen toiminnan kannalta vähemmän haitallisin ehdoin, lupaehdon 11 ei voida katsoa olevan postipalvelujen laadun, saatavuuden tai tehokkuuden turvaamiseksi välttämätön.

Ehto on siten postilain 9 §:n 4 momentin vastainen. Sitä ei ole voitu asettaa myöskään postilain 9 §:n 2 momentin 5 kohdan nojalla.

Lopputulos

Valtioneuvoston Esan Kirjapaino Oy:lle myöntämä toimilupa on edellä todetuilla perusteilla lupaehtojen 7, 8 ja 11 osalta hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla lainvastainen ja päätös on näiltä osin kumottava. Asia on näiltä osin palautettava valtioneuvostolle uudelleen käsiteltäväksi. Sen sijaan lupaehdot 5, 6 ja 9 eivät ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastaisia.

2. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä mainitussa pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Saman pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Esan Kirjapaino Oy:n valitus on osittain hyväksytty. Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden kumoamien lupaehtojen merkitys postitoiminnan aloittamiselle, olisi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen kohtuutonta, jos Esan Kirjapaino Oy joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa kokonaan vahinkonaan. Tämän vuoksi Suomen valtio on, Esan Kirjapaino Oy:n vaatimus enemmälti hyläten, syytä velvoittaa korvaamaan Esan Kirjapaino Oy:lle korkeimmassa hallinto-oikeudessa aiheutuneet kohtuulliseksi arvioidut kulut edellä ratkaisuosasta ilmenevällä määrällä viivästyskorkoineen.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Anne Nenonen.