KHO:2014:158

Kaupunkikehitysjaosto oli myöntänyt A:lle ja B:lle poikkeuksen kerrosalaltaan 270 neliömetrin suuruisen pysyvään asumiseen tarkoitetun asuinrakennuksen rakentamiseen ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Poikkeus oli myönnetty ehdolla, että rakennuspaikalla sijaitseva vanha kerrosalaltaan 123 neliömetrin suuruinen lomarakennus puretaan ennen kuin uusi asuinrakennus otetaan käyttöön.

Rakennushankkeessa oli kysymys uuden pysyvään asumiseen tarkoitetun asuinrakennuksen rakentamisesta ja samalla sen vieressä sijainneen lomarakennuksen purkamisesta. Rakennushankkeessa ei muodostunut uutta rakennuspaikkaa. Kysymys oli siten maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetusta olemassa olevan asuinrakennuksen korvaamisesta. Sillä seikalla, että loma-asunto korvattiin pysyvään asumiseen tarkoitetulla asuinrakennuksella, ei ollut poikkeamistoimivallan kannalta merkitystä. Toimivalta poikkeuksen myöntämiseen oli kunnalla.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 72 § 1 momentti ja 171 § 2 momentti 1 kohta

Ks. myös KHO 2014:130

Päätös, josta valitetaan

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 12.3.2014 nro 14/0163/2

Asian aikaisempi käsittely

Ylöjärven kaupunkikehitysjaosto on 21.2.2013 tekemällään päätöksellä (§ 24) myöntänyt A:lle ja B:lle poikkeuksen kerrosalaltaan 270 neliömetrin suuruisen maatilan päärakennuksen rakentamiseen Ylöjärven kaupungin Pengonpohjan kylässä sijaitsevalle Sarkarannan tilalle RN:o 2:164 ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Poikkeus on myönnetty ehdolla, että vanha kerrosalaltaan 123 neliömetrin suuruinen asuinrakennus puretaan ennen kuin uusi asuinrakennus otetaan käyttöön.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään C:n valituksesta kumonnut Ylöjärven kaupunkikehitysjaoston päätöksen ja siirtänyt asian Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen tässä laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, ellei kyse ole olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 3 momentin mukaan poikkeamisen 2 momentissa tarkoitetuissa tapauksissa voi myöntää elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus.

Asiassa saatu selvitys ja hallinto-oikeuden johtopäätökset

Hankkeessa on kysymys kerrosalaltaan 270 neliömetrin suuruisen kaksikerroksisen asuinrakennuksen rakentamisesta Ylöjärven kaupungin Pengonpohjan kylässä sijaitsevalle tilalle Sarkaranta RN:o 2:164, joka on muodostunut tilasta Sarkaranta RN:o 2:162 ja A:n ja B:n poikkeamislupahakemuksen kohteena vuonna 2008 olleesta tilasta Myllyranta RN:o 2:159. Rakentamisen yhteydessä on tarkoitus purkaa rakennuspaikalla oleva kerrosalaltaan 123 neliömetrin suuruinen loma-asunto. Rakennuspaikalla sijaitsee edellä mainitun loma-asunnon lisäksi ennestään sauna pinta-alaltaan 30 neliömetriä, talousrakennus pinta-alaltaan 44 neliömetriä ja aitta pinta-alaltaan 24 neliömetriä. Rakennuspaikalla ei ole voimassa asemakaavaa eikä maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua oikeusvaikutteista yleiskaavaa.

Hankkeessa on kysymys lomarakennuksen korvaamisesta pinta-alaltaan merkittävästi laajemmalla vakituiseen asuinkäyttöön tarkoitetulla rakennuksella. Kun otetaan huomioon laajennuksen suuruus ja rakennuksen käyttötarkoituksen muutos, kyseessä on maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentissa tarkoitettu uuden rakennuksen rakentaminen ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa lain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Näin ollen toimivalta poikkeamisluvan myöntämiseen on Pirkanmaan ELY-keskuksella. Tämän vuoksi kaupunkikehitysjaoston ei olisi tullut ottaa hakemusta ratkaistavakseen, vaan siirtää hakemus ELY-keskuksen ratkaistavaksi.

Hakijoiden tulee ilmoittaa ELY-keskukselle, haluavatko he vielä jatkaa hakemustaan.

Asian näin päättyessä hallinto-oikeus ei ole lausunut muista valitusperusteista.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Tuula Lunden-Laakso, Elina Tanskanen ja Tiina Hyvärinen. Asian esittelijä Laura Ruotsalainen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Ylöjärven kaupunkikehitysjaoston päätös saatetaan voimaan.

Vaatimuksensa tueksi valittajat ovat esittäneet muun ohella seuraavaa:

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 ja 2 momentin säännökset eivät koske maa- ja metsätalouden harjoittamista varten tarpeellista rakentamista. Sarkarannan tilan RN:o 2:164 pinta-ala on noin 10,5511 hehtaaria yhdessä tiluskuviossa, josta peltoa on 4,64 hehtaaria ja metsää noin viisi hehtaaria. Tilalla on Näsijärven Myllylahden rantaviivaa noin 200 metriä. Kaupungin asiakirjoissa tila on maatilana. Se, että omistajat eivät juuri nyt itse viljele tilaansa, ei poista maatilastatusta. Päärakennuksen rakentaminen mahdollistaa myöhemmin tilan viljelyn. Maatila on EU-tukikelpoinen, kun peltoa on yli kolme hehtaaria. Siihen sovelletaan verohuojennuksena annettavia sukupolvenvaihdoksen huojennussäännöksiä. Tällä hetkellä pellot on vuokrattu maanviljelijälle, joka viljelee pääosaa koko kylän peltoalasta. Se, että pieni osa tilasta käsittää entisen vapaa-ajan asunnon, ei muuta maatilastatusta.

ELY-keskus ei ole valittanut poikkeamispäätöksestä. Tämä merkitsee, että ELY-keskus on ollut samaa mieltä kaupunkikehitysjaoston kanssa. Lähtökohtaisesti poikkeamistoimivalta kuuluukin kunnalle. Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 1 kohta kumoaa tässä saman lain 171 §:n 2 momentin 1 kohdan.

C on, korkeimman hallinto-oikeuden varattua hänelle tilaisuuden lausua asiassa toimivaltaisesta viranomaisesta, selityksessään todennut muun ohella, että toimivalta asiassa on ELY-keskuksella, ja esittänyt, että valitus hylätään.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

1. Ratkaistavana oleva oikeuskysymys

Asiassa on ratkaistavana, onko poikkeuksen myöntäminen uuden pysyvään asumiseen käytettävän asuinrakennuksen rakentamiseen ranta-alueelle ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa kuulunut kunnan toimivaltaan, kun poikkeus on myönnetty ehdolla, että samalla rakennuspaikalla sijaitseva vanha loma-asunto puretaan ennen kuin uusi asuinrakennus otetaan käyttöön.

2. Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

Maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentin mukaan meren tai vesistön ranta-alueeseen kuuluvalle rantavyöhykkeelle ei saa rakentaa rakennusta ilman asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen mainitussa laissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista rakentamista tai muuta toimenpidettä koskevista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista.

Saman pykälän 2 momentin 1 kohdan mukaan kunta ei kuitenkaan saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, ellei kyse ole olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta (sellaisena kuin se on laissa 134/2011). Mainittu lainmuutos on tullut voimaan 1.4.2011.

Hallituksen esityksessä maankäyttö- ja rakennuslain muuttamisesta (HE 141/2010 vp) todetaan lain 171 §:n 2 momentin 1 kohtaa koskevissa yleisperusteluissa muun ohella seuraavaa:

"2.2. Rantarakentamisen poikkeamisasiat

Rakentaminen rantavyöhykkeelle ja sitä laajemmalle ranta-alueelle edellyttää maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 ja 2 momentin mukaan asemakaavaa tai sellaista oikeusvaikutteista yleiskaavaa, jossa on erityisesti määrätty yleiskaavan tai sen osan käyttämisestä rakennusluvan myöntämisen perusteena. Lain 72 § sisältää eräitä poikkeuksia tästä pääsäännöstä koskien mm. maa- ja metsätalouden tai kalatalouden kannalta tarpeellista rakentamista sekä olemassa olevan asuinrakennuksen pihapiiriin kuuluvaa talousrakennusta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunta voi myöntää erityisestä syystä poikkeuksen maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetyistä tai sen nojalla annetuista säännöksistä, määräyksistä, kielloista ja muista rajoituksista. Kunta ei kuitenkaan voi myöntää poikkeamista lain 171 §:n 2 momentin tarkoittamissa tilanteissa, joiden osalta poikkeamisvalta kuuluu elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle, jäljempänä ELY-keskus.

ELY-keskuksen toimivaltaan kuuluu lain 171 §:n 2 momentin 1 kohdan mukaan poikkeamisasian ratkaiseminen, kun kyse on uuden rakennuksen rakentamisesta alueelle, jolla ei ole voimassa lain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Oikeuskäytännössä on katsottu, että toimivalta kuuluu ELY-keskukselle oikeusvaikutteisen yleiskaavan rakentamattomiksi tarkoitetuilla alueilla, kuten metsätalous- tai virkistysalueilla, sekä muilla alueilla, joilla ei ole erityistä määräystä rakentamisesta (KHO 2004:58, KHO 2006:4, KHO 2006:89, KHO 2008:39). Lainkohdassa tarkoitettuun uuden rakennuksen rakentamiseen on rinnastettu olemassa olevan rakennuksen korvaaminen ja merkittävä laajentaminen.

Maankäyttö- ja rakennuslain voimaantulon jälkeen toimivallan jaossa oli tulkintaepäselvyyksiä. Nykytilanteessa tulkinta toimivallan jakautumisesta on jo suurelta osin vakiintunut korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytännön myötä.

(---)

ELY-keskusten ratkaisemien rantarakentamisen poikkeamisasioiden tarkastelu osoittaa, että koko maan tasolla noin 60 % näistä asioista koskee rakentamista rakennuspaikalle, jolla on jo rakennuksia. Uuden rakennuspaikan muodostumista merkitsevien poikkeamispäätösten määrä on laskenut suhteellisesti hieman enemmän verrattuna tähän niin sanottuun korvaavaan rakentamiseen.

3. Ehdotetut muutokset

(---)

Lain 171 §:n 2 momentin 1 kohtaan sisältyvää poikkeamisen toimivallan jakoa ehdotetaan muutettavaksi siten, että tietyt voimassa olevan lain mukaan ELY-keskuksen ratkaistavaksi kuuluvat asiat ratkaisisi kunta.

ELY-keskus ratkaisisi poikkeamisasian niissä tilanteissa, kun hankkeessa on kyse uuden rakennuksen rakentamisesta alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Näillä alueilla kunta kuitenkin ratkaisisi poikkeamisen, jos hankkeessa on kyse olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta.

Muutos merkitsisi voimassa olevan lain mukaan ELY-keskukselle kuuluvan toimivallan osittaista siirtoa kuntiin. Koko maan tasolla arviolta noin 60 prosenttia ELY-keskusten ratkaistavaksi kuuluvista rantarakentamisen poikkeamisasioista siirtyisi kunnan viranomaisen ratkaistavaksi. Muutoksen tavoitteena on lisätä kunnan toimivaltaan kuuluvien asioiden määrää ja selkeyttää edelleen viranomaisten välistä toimivallan jakoa."

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan sanotun säännöksen osalta seuraavaa:

"171 §. Poikkeamistoimivalta. Toimivalta poikkeamisasian ratkaisemiseen on lain 171 § 1 momentin pääsäännön mukaan kunnalla. Tästä pääsäännöstä on tiettyjä poikkeuksia, joista säädetään lain 171 § 2 momentissa. Näiltä osin poikkeamistoimivalta kuuluu kunnan sijasta valtion viranomaiselle, elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle.

2 momentin 1 kohtaan ehdotetulla muutoksella rantarakentamisen poikkeamistoimivaltaa siirrettäisiin kuntiin. ELY-keskus ratkaisisi poikkeamisasian niissä tapauksissa, joissa on kyse uuden rakennuksen rakentamisesta alueelle, jolla ei ole voimassa lain 72 § 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Ehdotetun muutoksen mukaan kunnan toimivaltaan kuuluisi kuitenkin ratkaista olemassa olevan asuinrakennuksen korvaamista ja laajentamista koskeva poikkeamisasia näillä alueilla.

Olemassa olevalla asuinrakennuksella viitattaisiin säännöksessä rakennukseen, jolla on edelleen käyttöarvoa, sillä ei siten tarkoitettaisi osittain tai kokonaan tuhoutunutta rakennusta."

3. Tosiseikat

Ylöjärven kaupunkikehitysjaosto on 21.2.2013 myöntänyt A:lle ja B:lle poikkeuksen kerrosalaltaan 270 neliömetrin suuruisen maatilan päärakennuksen rakentamiseen kysymyksessä olevalle rakennuspaikalle ilman maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa. Poikkeus on myönnetty ehdolla, että rakennuspaikalla sijaitseva vanha kerrosalaltaan 123 neliömetrin suuruinen asuinrakennus puretaan ennen kuin uusi asuinrakennus otetaan käyttöön.

Kaupunkikehitysjaosto on hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa todennut, että poikkeamisasian valmistelussa on tapahtunut virhe, kun purettavaksi aiottu rakennus on tulkittu tilakeskuksen asuinrakennukseksi, vaikka se on lomarakennus. Jaoston lausunnon mukaan kysymys on siis lomarakennuksen korvaamisesta uudella asuinrakennuksella.

4. Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdan, sellaisena kuin se on voimassa lailla 134/2011 muutettuna, mukaan kunta ei saa myöntää poikkeusta, kun kysymys on uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa, ellei kyse ole olemassa olevan asuinrakennuksen laajentamisesta tai korvaamisesta. Edellä mainituista lain esitöistä ilmenee, että elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle kuuluvaa toimivaltaa ratkaista poikkeamisasiat tällaisissa tilanteissa on lainmuutoksella tarkoitettu siirtää kunnalle siten, että kunnan toimivaltaan kuuluu ratkaista olemassa olevan asuinrakennuksen korvaamista ja laajentamista koskeva poikkeamisasia. Lain esitöiden perusteella muutoksen tavoitteena on laajentaa kunnan toimivaltaa rantarakentamisen poikkeamisasioissa.

Rakennushankkeessa on kysymys uuden pysyvään asumiseen tarkoitetun asuinrakennuksen rakentamisesta ja samalla sen vieressä sijainneen lomarakennuksen purkamisesta. Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdan säännöksestä ja lain esitöistä ei nimenomaisesti ilmene, tarkoitetaanko säännöksessä korvaamisella myös loma-asunnon korvaamista pysyvään asumiseen tarkoitetulla asuinrakennuksella.

Korvattavan ja uuden rakennuksen erilaisista käyttötarkoituksista huolimatta kysymyksessä olevassa rakennushankkeessa rantavyöhykkeelle ei muodostu uutta rakennuspaikkaa. Rakennushankkeessa on siten kysymys edellä kuvatussa hallituksen esityksessä tarkoitetusta niin sanotusta korvaavasta rakentamisesta. Lisäksi on otettava huomioon, että käyttötarkoituksen muuttamista koskevan hakemuksen ratkaiseminen on jo aikaisemminkin kuulunut maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1 momentin mukaan kunnan toimivaltaan silloin, kun kysymys ei ole uuden rakennuksen rakentamisesta. Näin ollen sillä seikalla, että loma-asunto korvataan pysyvään asumiseen tarkoitetulla asuinrakennuksella, ei ole merkitystä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ja kunnan välisen poikkeamistoimivallan kannalta.

Myöskään sillä seikalla, että uusi asuinrakennus on entistä loma-asuntoa suurempi, ei ole merkitystä mainitun poikkeamistoimivallan kannalta, koska myös asuinrakennuksen laajentamista koskeva poikkeamistoimivalta kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 koh³dan nojalla kunnalle.

Edellä esitetyn perusteella rakennushankkeessa on kysymys maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 2 momentin 1 kohdassa tarkoitetusta olemassa olevan asuinrakennuksen korvaamisesta ja poikkeamishakemuksen ratkaiseminen on kuulunut Ylöjärven kaupungin toimivaltaan. Tästä syystä Hämeenlinnan hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja asia palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeuden tulee asian ratkaistessaan lausua muun ohella myös A:n ja B:n esittämästä valitusperusteesta, jonka mukaan rakennushankkeessa on kysymys maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 3 momentin 1 kohdassa tarkoitetusta maa- ja metsätalouden harjoittamista varten tarpeellisesta rakentamisesta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Jukka Reinikainen.