KHO:2015:23

Uhkasakko kiinteistöllä olevan rakennuksen kunnostamiseksi tai purkamiseksi oli asetettu A:lle. A omisti kiinteistön yhdessä C:n kuolinpesän kanssa, jonka osakkaita A ja B olivat. Lainhuutotodistuksen mukaan A:lle oli myönnetty selvennyslainhuuto 2/3 omistusosuuteen ja C:n kuolinpesälle 1/3 omistusosuuteen tilasta.

Uhkasakkoa tuomittaessa selvitettiin myös asettamispäätöksen lainmukaisuus. Koska A kiinteistön osaomistajana ei voinut yksin käyttää päätösvaltaa kiinteistöä koskevissa asioissa eikä hänellä siten ollut uhkasakkolain 7 §:n 1 momentissa tarkoitettua oikeudellista mahdollisuutta noudattaa päävelvoitetta, ei lainvoimaisesti asetettua uhkasakkoa voitu tuomita hänen maksettavakseen. Uhkasakon tuominneen ympäristölautakunnan ja hallinto-oikeuden päätökset kumottiin.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 166 § 1 ja 3 momentti sekä 182 §.

Uhkasakkolaki 6 §, 7 § 1 momentti ja 8 §

Ks. ja vrt. myös KHO:2015:22

Päätös, josta valitetaan

Kouvolan hallinto-oikeus 22.10.2013 nro 13/0539/2

Asian aikaisempi käsittely

Orimattilan ympäristölautakunta kunnan rakennusvalvontaviranomaisena oli 4.11.2009 tekemällään päätöksellä (§ 123) kehottanut A:ta kunnostamaan tai purkamaan Orimattilan kunnan Kuivannon kylässä sijaitsevalla tilalla olevan navettarakennuksen 30.6.2010 mennessä.

Ympäristölautakunta oli 1.12.2010 tekemällään päätöksellä (§ 141) määrännyt A:n suorittamaan sanotut toimenpiteet 30.6.2011 mennessä.

Ympäristölautakunta oli edelleen 2.11.2011 tekemällään päätöksellä (§ 154) määrännyt A:n tekemään mainitun toimenpiteen 30.6.2012 mennessä ja asettanut 1 000 euron uhkasakon määräyksen tehostamiseksi.

Valituksenalaisen asian käsittely

Ympäristölautakunta on 31.10.2012 tekemällään päätöksellä (§ 107), sikäli kuin nyt on kysymys, tuominnut A:n maksettavaksi ympäristölautakunnan lainvoimaisella päätöksellä 2.11.2011 asetetun uhkasakon.

A on valittanut ympäristölautakunnan päätöksestä Kouvolan hallinto-oikeuteen ja valituksessaan vaatinut ympäristölautakunnan päätöksen kumoamista ja poistamista siltä osin, kuin siinä on tuomittu 1 000 euron uhkasakko maksettavaksi.

A on katsonut, ettei 2.11.2012 asetettua uhkasakkoa ole annettu hänelle tiedoksi.

Keskeinen työ on peltikaton korjaus. Lautakunta on myöntänyt, että työtä on tehty, vaikkakaan ei kokonaan. Peltikattoa ei voi korjata talvella. Ennen kuin katto voidaan pellittää uudelleen, kattoa on purettava ja sisärakenteita vahvistettava.

Navettarakennus sijaitsee metsätilalla. Lähin naapuri on kilometrin päässä. Tilan ja kyseisen rakennuksen omistavat metsäyhtymänä muutoksenhakija ja kuolinpesä. Muutoksenhakija on kuolinpesän hoitaja, ja kuolinpesän toisena osakkaana on muutoksenhakijan veli B, joka on tehnyt rakennuksen korjausta.

Rakennuksen turvallisuus on tärkeää, mutta niin on myös työn tekemisen turvallisuus. Kohde ei millään kriteereillä arvioituna ole niin kiireellinen, että katto olisi pitänyt purkaa ja kattopelti asentaa vuoden 2012 kesän jatkuvilla sateilla.

Ympäristölautakunta on antanut lausunnon.

Muutoksenhakija on allekirjoittanut saantitodistuksen uhkasakon asettamispäätöksestä vastaanotetuksi 15.11.2011. Muutoksenhakijalla on ollut kolme vuotta aikaa kunnostaa tai purkaa kyseessä oleva navettarakennus. Lautakunnan jaosto on käydessään paikalla 26.9.2012 todennut rakennuksen vaaralliseksi. Lausuntoon on liitetty muun muassa saantitodistus ja viisi kappaletta valokuvia.

A on antanut vastaselityksen.

Rakennuksen vaarallisuutta ei ole käytetty päätöksissä perusteena, eikä rakennuksen muuttumista vaaralliseksi ole perusteltu. Tukirakenteet on korjattu sisältä, mutta katonharjan oikaiseminen olisi vaatinut peltikatteen purkamisen. Se ei kesän ja syksyn 2012 sateissa olisi ollut mielekästä, ja märän pellin käsittely on vaarallista. Vanha kattopelti ei tee tyhjää rakennusta vaaralliseksi etenkään talvisaikaan. Vastaselitykseen on liitetty valokuva.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kouvolan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen ympäristölautakunnan päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 166 §:n 1 momentin mukaan rakennus ympäristöineen on pidettävä sellaisessa kunnossa, että se jatkuvasti täyttää terveellisyyden, turvallisuuden ja käyttökelpoisuuden vaatimukset eikä aiheuta ympäristöhaittaa tai rumenna ympäristöä. Pykälän 3 momentin mukaan jos rakennuksen kunnossapitovelvollisuus laiminlyödään, kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi määrätä rakennuksen korjattavaksi tai sen ympäristön siistittäväksi. Jos rakennuksesta on ilmeistä vaaraa turvallisuudelle, tulee rakennus määrätä purettavaksi tai kieltää sen käyttäminen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 167 §:n 1 momentin mukaan rakennettu ympäristö on pidettävä rakennusluvan mukaisessa käytössä ja siistissä kunnossa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n 1 momentin mukaan jos joku ryhtyy toimiin tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisesti taikka lyö laimin näihin perustuvan velvollisuutensa, kunnan rakennusvalvontaviranomainen sekä asianomainen ministeriö markkinavalvontaviranomaisena voi päätöksellään velvoittaa niskoittelijan määräajassa oikaisemaan sen, mitä on tehty tai lyöty laimin. Pykälän 2 momentin mukaan viranomaisen antamaa kieltoa tai määräystä voidaan tehostaa uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella. Pykälän 3 momentin mukaan uhkasakkoa ja teettämisuhkaa koskevassa asiassa sovelletaan muutoin, mitä uhkasakkolaissa säädetään.

Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellytyksenä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen, jollei päätöstä ole säädetty tai määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.

Asiassa saatu selvitys ja johtopäätökset

Ympäristölautakunta on valituksenalaisessa päätöksessään ja aiemmissa päätöksissään todennut, että navettarakennus on heikkokuntoinen. Lautakunnan jaosto on käydessään paikalla 26.9.2012 todennut rakennuksen vaaralliseksi.

Muutoksenhakija on 2.11.2011 määrätty kunnostamaan tai purkamaan heikkokuntoinen navettarakennus 30.6.2012 mennessä 1 000 euron sakon uhalla. Rakenteiltaan heikkokuntoista rakennusta on pidettävä vaarallisena.

Valituksenalaisessa päätöksessä lukee virheellisesti, että uhkasakko olisi asetettu 2.11.2012. Valituksenalaisen päätöksen selostusosasta ilmenee myös uhkasakon oikea asettamispäivämäärä, ja virheellinen päivämäärä on myöhempi kuin uhkasakon tuomitsemista koskevan valituksenalaisen päätöksen päätöspäivämäärä. Kyseessä on siten ilmeinen kirjoitusvirhe. Valituksenalaisen päätöksen perusteella on selvää, mistä uhkasakosta on kyse.

Muutoksenhakija on allekirjoittanut uhkasakon asettamispäätöstä koskevan saantitodistuksen 15.11.2011 ja on siten saanut uhkasakon asettamispäätöksestä tiedon. Uhkasakon asettamispäätös on lainvoimainen.

Muutoksenhakijaa on kuultu ennen asetetun uhkasakon tuomitsemista.

Muutoksenhakija ei ole täyttänyt hänelle asetettua päävelvoitetta loppuun määräajassa. Muutoksenhakijaa on kehotettu kunnostamaan tai purkamaan heikkokuntoinen navettarakennus ensimmäisen kerran 4.11.2009. Muutoksenhakijalla on siten ollut runsaasti aikaa kunnostaa tai purkaa kyseessä oleva navettarakennus. Muutoksenhakijalle on myös lähetetty useita selvityspyyntöjä asiasta. Muutoksenhakijalla on ollut riittävästi aikaa asetetun päävelvoitteen täyttämiselle. Muutoksenhakija ei ole esittänyt pätevää syytä päävelvoitteen noudattamatta jättämiselle. Sellaisena ei voida pitää vuoden 2012 kesän sateisuutta. Ympäristölautakunta on siten voinut tuomita asetetun uhkasakon maksettavaksi. Ympäristölautakunnan päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainittujen lisäksi

Hallintolaki 34 § 1 momentti, 44 § 1 momentti ja 51 §

Uhkasakkolaki 6 §, 7 § 1 momentti, 8, 11, 22 ja 23 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Helena Asikainen, Marja-Liisa Nurmi ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Ville Niiniviita.

Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja ympäristölautakunnan päätökset kumotaan.

A on saanut ympäristölautakunnan päätösasiakirjat, mutta kiinteistön toinen omistaja B ei ole niitä saanut. He eivät ole myöskään saaneet tietoa siitä, mitä toimenpiteitä heidän olisi tullut tehdä. Peltikaton korjausta ja laudoituksen punamultamaalausta ei voitu tehdä sateisella talvella 2012. B on 78-vuotias, eikä aputyövoimaa ole saatavilla.

Siistimisvelvoite ja asuinrakennuksen kunnostus- tai purkuvelvoite on täytetty. Entinen navetta on nykyisin ladon jatke, joka ei ole vaarallinen.

A on myöhemmin täydentänyt valitustaan ja todennut lisäksi, että asianomistajia ei ole kertaakaan kutsuttu ympäristölautakunnan tai rakennustarkastajan toimittamiin tarkastuksiin tai katselmuksiin. Heille ei ole annettu mitään selvityksiä eikä perusteluja. Ympäristölautakunta ei ole myöskään vastannut A:n ja B:n selvityksiin, vaan heille on suoraan tuomittu uhkasakko.

Ladon sisärakenteita on vahvistettu ja ulkolaudoitusta täydennetty. Luonnonolosuhteet ovat myöhästyttäneet ulkokatto- ja maalaustöitä. Nämä työt on tehty keväällä 2013.

Orimattilan ympäristölautakunta on antanut valituksen johdosta lau³sun³non.

Uhkasakon tuomitsemispäätös on tehty lokakuun 2012 tilanteen mukaisesti. Sen jälkeen suoritettuja toimenpiteitä ei ole otettu huomioon.

Ympäristölautakunnan jaosto suorittaa rakennusjärjestyksen mukaisesti syyskatselmukset syys-lokakuussa. Katselmuksessa tarkastetaan kymmeniä kohteita yleensä kahden päivän aikana. Tarkkojen aikataulujen antaminen on vaikeaa. Jos asianomainen on ilmoittanut halunsa olla katselmuksessa mukana, tämä on pyritty ottamaan huomioon.

A on antanut vastaselityksen.

Asianosaisilla tulee olla oikeus olla läsnä katselmuksessa. Katselmuksessa rakennustarkastaja olisi voinut A:n kanssa kirjallisesti sopia tehtävistä töistä. A olisi voinut täydentää tekemiään töitä 30.6.2013 mennessä.

Rakennus on muutettu kokonaan ladoksi. Aukot ovat poistettuja ovia, ikkunoita ja luukkuja. Välikatto ja savupiippu on purettu. Kattorakenteita on vahvistettu sisäpuolelta. Aukot on laudoitettu ja maalattu. Roskat ovat rakenteiden purkujätteitä ja rakennustavaraa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Kouvolan hallinto-oikeuden ja Orimattilan ympäristölautakunnan päätökset kumotaan.

Perustelut

Sovellettavat oikeusohjeet esitöineen

Uhkasakkolain 7 §:n 1 momentin mukaan uhkasakko voidaan kohdistaa vain sellaiseen asianosaiseen, jolla on oikeudellinen ja tosiasiallinen mahdollisuus noudattaa päävelvoitetta. Jos uhkasakko kohdistetaan useisiin asianosaisiin, kullekin on asetettava eri uhkasakko. Pykälän 2 momentin mukaan, jos päävelvoite koskee yhteisöä tai säätiötä, uhkasakko kohdistetaan joko yhteisöön tai säätiöön taikka sen päätösvaltaa käyttävän toimielimen jäseniin tai toimitusjohtajaan tai vastaavassa asemassa olevaan muuhun henkilöön.

Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellytyksenä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen, jollei päätöstä ole säädetty tai määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.

Hallituksen esityksessä uhkasakkolaiksi (HE 1990/63 vp) todetaan lain 7 §:ää koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa seuraavaa:

Pykälän 1 momentin mukaan uhkasakko voitaisiin kohdistaa vain sellaiseen asianosaiseen, jolla on sekä oikeudellinen että tosiasiallinen mahdollisuus noudattaa päävelvoitetta. Oikeudellisella mahdollisuudella tarkoitettaisiin esimerkiksi oikeudellista perustetta hallita kiinteistöä, jonka korjaamisvelvoitteesta on kysymys. Uhkasakkoa ei siten voitaisi kohdistaa kiinteistönomistajaan, joka on rikkonut rakennusluvan ehtoja, jos hän on jo myynyt kiinteistön ja luovuttanut sen hallinnan toiselle. Maanomistajaa ei voitaisi myöskään velvoittaa purkamaan vuokralaisen omistamaa luvatonta rakennusta vuokralaisen vuokrasopimuksen nojalla hallitsemalta maalta, koska maanomistajalla ei olisi omankäden oikeuteen syyllistymättä välitöntä oikeudellista mahdollisuutta täyttää päävelvoitetta. Rakennuksen purkuvelvoite ja uhkasakko olisi tällöin kohdistettava luvattomasti rakentaneeseen vuokralaiseen.

(...)

Uhkasakko kohdistetaan käytännössä useisiin henkilöihin tai yhteisöihin esimerkiksi silloin, kun päätös sisältää yhteisomistajien kiinteistön korjaamisvelvoitteen. Kullekin osaomistajalle olisi pykälän 1 momentin mukaan asetettava erillinen uhkasakko. Useille ei voida asettaa yhteistä uhkasakkoa, koska uhkasakon suuruus on mitoitettava kunkin velvoitettavan maksukyvyn mukaan.

Merkitykselliset tosiseikat

Puheena oleva uhkasakko on asetettu navetan kunnostamista tai purkamista koskevan päävelvoitteen tehosteeksi A:lle, jonka maksettavaksi se on myös tuomittu. A on valittanut uhkasakon tuomitsemista koskevasta päätöksestä. Hän on asiaa hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltäessä ilmoittanut, ettei hän yksin omista tilaa vaan että tilan toisena omistajana on kuolinpesä, jonka osakkaita hän ja hänen veljensä B ovat.

Korkein hallinto-oikeus on hankkinut selvitystä tilan omistajista. Lainhuutotodistuksen mukaan A:lle on 3.4.2004 myönnetty selvennyslainhuuto kahden kolmasosan omistusosuuteen ja 15.10.1991 kuolleen C:n kuolinpesälle yhden kolmasosan omistusosuuteen tilasta.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Uhkasakon tuomitsemisen edellytyksenä on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on täytäntöönpanokelpoinen ja että päävelvoitetta ei ole tuomitsemispäätöstä tehtäessä kokonaisuudessaan täytetty. Lisäksi edellytetään, että uhkasakon asettamispäätös on oikeudellisesti virheetön. Kiinteistöä tai sillä olevaa rakennusta koskevaa päävelvoitetta asetettaessa on aluksi selvitettävä, kenellä on kiinteistön tai rakennusten haltijana oikeus tehdä niitä koskevia päätöksiä. Useimmiten tällainen hallintaoikeus kuuluu kiinteistön omistajalle ollen niin sanottua omistajan hallintaa. Se voi kuulua maanvuokrasopimuksen perusteella myös vuokramiehelle. Silloin kun omistukseen tai vuokraoikeuteen perustuva hallintaoikeus kuuluu usealle, ei yksi osaomistaja voi päättää kiinteistöä koskevista asioista. Hänellä ei tällöin ole uhkasakkolain 7 §:n 1 momentissa tarkoitettua oikeudellista mahdollisuutta noudattaa päävelvoitetta.

Koska A saadun selvityksen mukaan ei yksin omista tilaa, ei tilalla olevaa navettarakennusta koskevaa päävelvoitetta ole voitu asettaa yksin hänen noudatettavakseen. Hänen maksettavakseen ei siten myöskään voida tuomita sanotun päävelvoitteen laiminlyönnin varalta asetettua uhkasakkoa. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden ja ympäristölautakunnan päätökset on kumottava.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Tuomas Lehtonen, Liisa Heikkilä ja Janne Aer. Asian esittelijä Leo Kaasinen.