KHO:2015:142

Maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentissa säädetään muutoksenhausta hallinto-oikeuden päätökseen niissä asioissa, jotka momentissa on mainittu. Näissä asioissa saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Puheena olevaa momenttia oli muutettu lailla siten, että momentin soveltamisalaan kuuluivat 1.4.2015 lukien maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n 1 momentissa tarkoitetun velvoitteen ja siihen liittyvän uhkasakon asettamista ja maksettavaksi tuomitsemista sekä teettämisuhan asettamista ja täytäntöön pantavaksi määräämistä koskevat asiat. Lainmuutoksen voimaantulosäännökseen ei ollut sisällytetty siirtymäsäännöstä.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että voimaantulosäännöksen sanamuodon mukaan sillä seikalla, milloin hallinto-oikeudessa valituksen kohteena ollut viranomaisen päätös oli annettu, ei ollut merkitystä. Myös lainmuutoksen perustelut, joissa korostettiin tavoitetta jouduttaa rakennusvalvontaviranomaisten määräämien pakkokeinojen täytäntöönpanoa, puolsivat sanamuodon mukaista tulkintaa. Korkein hallinto-oikeus viittasi myös aikaisempaan samaa lainkohtaa koskevaan oikeuskäytäntöön, jossa kulloinkin voimassa olevan säännöksen soveltamisalaa oli tulkittu laajasti. Kun muutoksenhakujärjestelmä kokonaisuudessaan turvaa oikeusturvan saatavuuden ja riittävyyden sekä asian käsittelyn joutuisasti, kysymyksessä olevan valitusoikeuden rajoitusta koskevan säännöksen sanamuodon mukainen tulkinta ei ollut myöskään ristiriidassa perustuslakivaliokunnan kannanottojen kanssa.

Edellä lausuttu huomioon ottaen se, että viranomaisen päätös oli annettu ennen lainmuutoksen voimaantuloa, ei estänyt valituslupamenettelyn soveltamista asiassa.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 182 § ja 190 § 3 momentti (204/2015)

Ks. KHO 2007:66, KHO 2010:40, KHO 27.4.2011 taltionumero 1163

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 25.5.2015 nro 15/0389/5

Asian vaiheet

Vantaan ympäristölautakunnan rakennuslupajaosto on 26.11.2013 (§ 194) velvoittanut A:n maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n 1 momentin nojalla 20 000 euron sakon uhalla purkamaan Vantaalla sijaitsevalle kiinteistölle (92-426-1-12) luvatta rakennetun rakennuksen ja siivoamaan siitä aiheutuneet purkujätteet kiinteistöltä 31.5.2014 mennessä. Lisäksi rakennuslupajaosto on kieltänyt rakennuksen käytön asumiseen.

Helsingin hallinto-oikeus on päätöksellään 25.5.2015 hylännyt A:n valituksen. Hallinto-oikeus on asian käsittelyn hallinto-oikeudessa viemän ajan takia pidentänyt samalla määräaikaa päävelvoitteen täyttämiseen. Hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjauksen mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Taina Pyysaari ja Ilona Nuorteva, joka on myös esitellyt asian.

A on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on käsitellyt asian valituslupa-asiana.

2. Valituslupaa ei myönnetä. Korkein hallinto-oikeus ei siten anna ratkaisua valitukseen.

Perustelut

1. Muutoksenhaku hallinto-oikeuden päätökseen

Sovellettavat säännökset ja lain esityöt

Maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n 1 momentin mukaan, jos joku ryhtyy toimiin mainitun lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisesti taikka lyö laimin näihin perustuvan velvollisuutensa, kunnan rakennusvalvontaviranomainen sekä asianomainen ministeriö markkinavalvontaviranomaisena voi päätöksellään velvoittaa niskoittelijan määräajassa oikaisemaan sen, mitä on tehty tai lyöty laimin.

Maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentin (204/2015) mukaan 182 §:n 1 momentissa tarkoitetun velvoitteen ja siihen liittyvän uhkasakon asettamista ja maksettavaksi tuomitsemista sekä teettämisuhan asettamista ja täytäntöön pantavaksi määräämistä koskevassa asiassa hallinto-oikeuden päätökseen, jolla valitus on jätetty tutkimatta tai jolla ei ole muutettu valituksen kohteena ollutta viranomaisen päätöstä, saa hakea muutosta valittamalla vain, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

Lainmuutos (204/2015) on tullut voimaan 1.4.2015. Voimaantulossäännökseen ei ole sisällytetty siirtymäsäännöksiä.

Maankäyttö- ja rakennuslain muuttamista koskevan hallituksen esityksen (HE 334/2014 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan 190 §:n 3 momentin osalta seuraavaa:

"Maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n 1 momentissa tarkoitetun velvoitteen ja siihen liittyvän uhkasakon asettamista ja maksettavaksi tuomitsemista sekä teettämisuhan asettamista ja täytäntöön pantavaksi määräämistä koskevassa asiassa ehdotetaan otettavaksi käyttöön valituslupa korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Tavoitteena on jouduttaa rakennusvalvontaviranomaisten pakkotoimien täytäntöönpanoa esimerkiksi tilanteissa, joissa rakennuksen omistaja tai haltija laiminlyö maankäyttö- ja rakennuslain 166 §:n mukaisen rakennuksen ja sen ympäristön kunnossapidon tai kyse on luvattomasta rakentamisesta."

Kysymyksenasettelu

Asiassa on sinänsä riidatonta, että puheena oleva hallintopakkoasia, jolla A on maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n nojalla velvoitettu ryhtymään toimenpiteisiin, kuuluu maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentin (204/2015) soveltamisalaan. Pelkästään se seikka, että hallinto-oikeus on jatkanut päävelvoitteen täyttämistä koskevaa määräaikaa asian käsittelyyn kuluneen ajan johdosta, ei myöskään merkitse sitä, että hallinto-oikeus olisi muuttanut lautakunnan päätöstä.

Hallinto-oikeuden päätös on annettu sen jälkeen, kun maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentin muutos (204/2015) on tullut voimaan. Ympäristölautakunnan päätös on kuitenkin annettu sitä ennen. Asiassa on näin ollen ensin ratkaistava, sovelletaanko mainittua muutoksenhakusäännöstä myös siinä tapauksessa, että hallinto-oikeuden päätöksen perusteena oleva viranomaisen päätös on annettu ennen säännöksen voimaantuloa.

Oikeudellinen arviointi

Maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentti koskee muutoksenhakua hallinto-oikeuden päätökseen.

Kun maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momenttia on edellisen kerran muutettu lailla (1129/2008), lain voimaantulosäännökseen on sisällytetty siirtymäsäännös, jonka mukaan ennen lain voimaantuloa kunnassa tehtyihin päätöksiin sovelletaan lain voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä.

Nyt kysymyksessä olevan maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momenttia koskevan lainmuutoksen (204/2015) voimaantulosäännökseen ei sen sijaan ole sisällytetty vastaavaa tai muutakaan siirtymäsäännöstä.

Myöskään lainmuutoksen esitöissä (HE 334/2014 vp) tätä asiaa ei ole käsitelty. Lain esitöissä on tosin korostettu tavoitetta jouduttaa rakennusvalvontaviranomaisten pakkotoimien täytäntöönpanoa.

Valituslupajärjestelmä sisältää muutoksenhakurajoituksen. Tästä lähtökohdasta korkein hallinto-oikeus on esimerkiksi maankäyttö- ja rakennuslain 188 §:n 5 momentin soveltamista koskevassa vuosikirjaratkaisussaan KHO 2012:70 viitannut siihen, että valituslupajärjestelmän tulkintaan vaikuttaa periaate valitusoikeuden rajoitusten suppeasta tai ainakin sananmukaisesta tulkinnasta.

Korkein hallinto-oikeus kuitenkin toteaa, että valitusoikeuden rajoituksen merkitystä arvioitaessa on myös otettava huomioon, että valituslupajärjestelmästä johtuva muutoksenhakurajoitus kohdistuu vain jatkovalitusvaiheeseen. Lisäksi hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentin mukaan valituslupa on myönnettävä, jos sen myöntämisen edellytykset täyttyvät.

Myös maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentin erilaisista soveltamistilanteista on korkeimman hallinto-oikeuden oikeuskäytäntöä, kuten seuraavista esimerkeistä ilmenee:

Tapaus KHO 2007:66 koski tilannetta, jossa hallinto-oikeus oli jättänyt tutkimatta valituksen rakennuslupa-asiassa. Tuolloin sovellettavana olleen maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentin mukaan valituslupaa edellytettiin tilanteessa, jossa hallinto-oikeus ei ollut muuttanut viranomaisen päätöstä. Korkein hallinto-oikeus totesi, että lain perustelujen mukaan valituslupajärjestelmä koskisi tilanteita, joissa olisi samanlainen hallintoviranomaisen ja hallinto-oikeuden ratkaisu. Sellainen tilanne ei ollut käsillä, kun hallinto-oikeus jätti valituksen tutkimatta. Korkein hallinto-oikeus kuitenkin viittasi lainkohdan sanamuotoon ja lain tarkoitukseen sekä katsoi, että valittaminen edellytti valituslupaa.

Tapauksessa KHO 2010:40 oli kysymys siitä, koskiko maankäyttö- ja rakennuslain valituslupajärjestelmä myös ympäristökeskuksen poikkeamispäätöksiä. Voimaantulosäännökseen sisältynyt siirtymäsäännös oli koskenut vain kunnassa tehtyjä päätöksiä. Siirtymäsäännöksen perusteluissa myös todettiin, että valituslupajärjestelmää ehdotetaan sovellettavaksi lain voimaantulon jälkeen kunnassa tehtäviin päätöksiin. Korkein hallinto-oikeus totesi, että laajennetun valituslupajärjestelmän tavoitteena on korkeimman hallinto-oikeuden työskentelyn tehostaminen ja käsittelyaikojen lyhentäminen. Valituslupajärjestelmä on tarkoitettu ulottumaan poikkeamispäätöksiin ratkaisutyyppinä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että voimaantulosäännöksen sanamuoto ei vastannut lain valmisteluasiakirjoista ilmenevää tarkoitusta. Maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momenttia oli tulkittava niin, että se koski kaikkia poikkeamispäätöksiä.

Lyhyenä ratkaisuselosteena julkaistussa tapauksessa KHO 27.4.2011 taltionumero 1163 kunnan rakennusvalvontaviranomainen oli hylännyt A:n hakemuksen saada jatkaa rakennusluvan voimassaoloa rakennustyön loppuunsaattamista varten. Hallinto-oikeus ei ollut A:n valituksen johdosta muuttanut kunnan rakennusvalvontaviranomaisen päätöstä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että kysymys oli rakennuslupaa koskevasta asiasta. Hallinto-oikeuden päätöksellä ei ollut muutettu viranomaisen päätöstä. Valittaminen hallinto-oikeuden päätöksestä edellytti siten maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentin mukaisesti valituslupaa.

Korkein hallinto-oikeus viittaa myös niihin kannanottoihin, joita perustuslakivaliokunta on viime aikoina esittänyt korkeimman hallinto-oikeuden valituslupajärjestelmän laajentamisesta. Perustuslakivaliokunta on esimerkiksi lausunnossaan (PeVL 55/2014 vp) hallituksen esityksestä hallintolainkäytön muutoksenhakusääntelyn tarkistamisesta (HE 230/2014 vp) kehottanut valtioneuvostoa selvittämään mahdollisuutta laajentaa valituslupajärjestelmää jatkossa lastensuojeluasioihin. Samassa lausunnossaan perustuslakivaliokunta on pitänyt myös tärkeänä, että oikaisuvaatimusjärjestelmän ja valituslupajärjestelmän johdonmukaista kehittämistä ja laajentamista jatketaan. Lausunnossaan hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi julkisesta työvoima- ja yrityspalvelusta sekä eräiden siihen liittyvien lakien muuttamisesta (HE 133/2012 vp) perustuslakivaliokunta oli jo aikaisemmin katsonut, että valituslupajärjestelmään ja sen laajentamiseen ei enää ole perusteita suhtautua lähtökohtaisen pidättyvästi (PeVL 32/2012 vp).

Yleisesti vakiintuneen tulkintaperiaatteen mukaan tuomioistuimessa noudatettavaa menettelyä koskevat säännökset tulevat voimaantulohetkestään noudatettaviksi, ellei erikseen toisin säädetä. Asiassa sovellettavan maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentin voimaantulosäännöksen sanamuodon mukaisesti sillä seikalla, milloin hallinto-oikeuden päätöksen perusteena oleva viranomaisen päätös on annettu, ei ole merkitystä. Myös lainmuutoksen perustelut, joissa korostetaan tavoitetta jouduttaa rakennusvalvontaviranomaisten pakkotoimien, oikeastaan pakkokeinojen, täytäntöönpanoa, puoltavat sanamuodon mukaista tulkintaa.

Korkein hallinto-oikeus on aikaisemmassa maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momenttia koskevassa oikeuskäytännössään tulkinnut kulloinkin voimassa olevan säännöksen soveltamisalaa laajasti. Kun muutoksenhakujärjestelmä kokonaisuudessaan turvaa oikeusturvan saatavuuden ja riittävyyden sekä asian käsittelyn joutuisasti, tulkinta ei ole ristiriidassa perusoikeusjärjestelmän kanssa sellaisena kuin perustuslakivaliokunta on sitä viimeaikaisissa kannanotoissaan tulkinnut. Rakennusvalvonta-asioihin liittyy usein kysymys omaisuudensuojasta perusoikeutena. Viranomaisen päätöksestä on ensi asteessa rajoittamaton muutoksenhakuoikeus riippumattomaan tuomioistuimeen, hallinto-oikeuteen. Jatkomuutoksenhaun saattaminen valitusluvanvaraiseksi ei edellä lausuttuun nähden loukkaa omaisuudensuojaa ja on muutoinkin yhteensopiva perusoikeusjärjestelmän kokonaisuuden kanssa.

Korkein hallinto-oikeus on edellä esitettyjä näkökohtia punnitessaan katsonut, että asiassa ei ole painavia perusteita tulkita maankäyttö- ja rakennuslain 190 § 3 momentin (204/2015) voimaantulosäännöstä muulla kuin sen sanamuodosta ilmenevällä tavalla. Näin ollen se seikka, että viranomaisen päätös on annettu ennen lainmuutoksen voimaantuloa, ei ole esteenä valituslupajärjestelmän sisältävän säännöksen soveltamiselle. Säännöksen soveltamisen kannalta on sen sijaan ratkaisevaa hallinto-oikeuden päätöksen antamisajankohta.

Nyt kysymyksessä olevassa asiassa hallinto-oikeuden on siten tullut liittää päätökseensä muutoksenhakuohjaus, jonka mukaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla korkeimpaan hallinto-oikeuteen, jos korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan.

2. Valituslupahakemuksen hylkääminen

Sen perusteella, mitä asiassa on esitetty ja mitä asiakirjoista muutoin ilmenee, asian saattamiseen korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ei ole maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentissa (204/2015) ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Esa Hakkola.