KHO:2016:3

ELY-keskus oli myöntänyt lintutieteelliselle yhdistykselle luvan poiketa luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksistä. Rauhoitusmääräyksissä oli kielletty alueella liikkuminen 1.4.–31.7. lintujen pesinnän turvaamiseksi. Poikkeaminen koski alueella liikkumista ajalla 1.4.–15.7.2012 lintulaskentojen suorittamiseksi. Maanomistajaa ei ollut kuultu päätöstä valmisteltaessa.

Maanomistajan kuuleminen poikkeamista koskevan hakemuksen johdosta oli ollut hallintolain 34 §:n 2 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta, kun otettiin huomioon, että liikkumiskielto, josta poikkeamista haettiin, oli asetettu lintujen pesimärauhan, ei maanomistajan intressien, turvaamiseksi, ja lintulaskenta muutoin oli luonteeltaan toimintaa, jota voitiin harjoittaa jokamiehenoikeuden nojalla. Päätöksessä luvan saaja oli lisäksi velvoitettu hankkimaan maanomistajan suostumus lintulaskentoihin. ELY-keskus ei siten ollut tehnyt menettelyvirhettä, kun se oli jättänyt maanomistajan kuulematta ennen päätöksentekoa.

Luonnonsuojelulaki 24 § ja 61 § 3 momentti

Hallintolaki 11 § ja 34 § 1 momentti ja 2 momentti 5 kohta

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 11.6.2015 nro 15/0469/5

Asian aikaisempi käsittely

Uudenmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on päätöksellään 23.3.2012 Nro UUDELY/213/07.01/2012 päätöksestä tarkemmin ilmenevin ehdoin myöntänyt Helsingin seudun lintutieteelliselle yhdistykselle Tringa ry:lle luvan poiketa muun ohessa Kuovilan luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksistä linnusto³laskentaa varten ajalla 1.4.-15.7.2012. Tarkoituksena on ollut, että linnustolaskento³ja suorittavat hakemuksessa mainitut 10 henkilöä. Päätöksessä on muun ohella määrätty, että luvan hakijan on hankittava maanomistajien suostumus linnustolaskentoihin.

A, joka omistaa kiinteistön Skogböle RN:o 1:112, jolla sijaitsee Kuovilan luonnonsuojelualue, on valituksessaan Helsingin hallinto-oikeudelle 29.9.2014 vaatinut, että ELY-keskuksen päätös on kumottava ja asia on palautettava ELY-keskukselle uutta käsittelyä varten. Valittajan oikeudenkäyntikulut on korvattava.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A:n valituksen sekä vaatimuksen oikeudenkäyntikulujen kor³vaamisesta.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaise³mista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkai³suun.

Hallintolain 45 §:n 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Helsingin seudun lintutieteellinen yhdistys Tringa ry on hakenut lupaa poiketa muun ohessa Kuovilan luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksistä linnusto³laskentaa varten ajalla 1.4.-15.7.2012. Tarkoituksena on ollut, että linnustolas³kentoja suorittavat hakemuksessa mainitut 10 henkilöä, joista kukin käy alueella noin kolme kertaa. Luonnonsuojelualue sijaitsee entisen Pohjan kun³nan (nykyään Raasepori) Skogbölen kylässä kiinteistöllä Skogböle RN:o 1:112. Maapinta-alaltaan 187,4 hehtaarin suuruinen luonnonsuojelualue on perustettu maanomistajan hakemuksesta Uudenmaan ympäristökeskuksen (nykyään Uu³denmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus) päätöksellä 25.11.1997 nu³mero LUO 578. Rauhoitusmääräysten mukaan alueella on muun muassa kiel³letty liikkuminen ajalla 1.4.–31.7. lintujen pesimärauhan turvaamiseksi. Pää³töksen mukaan rauhoitusmääräyksistä saadaan Uudenmaan ympäristökeskuk³sen luvalla poiketa, mikäli se on luonnonsuojelualueen hoidon ja käytön kan³nalta perusteltua.

ELY-keskus on myöntänyt luvan rauhoitusmääräyksistä poikkeamiseen hake³muksen mukaisesti. Päätöksen lupaehtojen mukaan luvan hakijan on hankitta³va maanomistajan suostumus linnustolaskentoihin. Lisäksi päätöksessä edelly³tetään, että maastoon ei saa jäädä pysyviä jälkiä eikä alueen linnustoa saa tar³peettomasti häiritä. ELY-keskus on päätöksensä perusteluissa katsonut, että luonnonsuojelualueilla suoritettava linnustolaskenta on luonnonsuojelun sekä luonnonsuojelualueiden hoidon ja käytön kannalta tarpeellista.

Hallinto-oikeus toteaa, että ELY-keskuksen olisi tullut varata kiinteistön RN:o 1:112 omistajalle A:lle tilaisuus tulla asiassa kuulluksi ennen asian ratkaisemista sekä antaa päätös hänelle tiedoksi. Koska näin ei ole mene³telty, asiassa on näiltä osin tapahtunut menettelyvirhe. ELY-keskuksen päätök³seen sisältyvät ehdot huomioon ottaen ja päätöksen mukaisten linnustolasken³tojen tultua jo suoritetuksi päätöstä ei kuitenkaan ole menettelyvirheen vuoksi syytä kumota eikä palauttaa ELY-keskukseen uudelleen käsiteltäväksi.

Valituksenalaisen päätöksen perusteluista ilmenevät ne seikat ja selvitykset, jotka ovat olleet päätöksen perusteena, ja päätöksessä on mainittu ne rauhoi³tusmääräykset, joita päätöstä tehtäessä on sovellettu. Päätös täyttää siten hal³lintolain 45 §:ssä asetetut vaatimukset.

Hallinto-oikeus katsoo, että rauhoitusmääräyksistä poikkeaminen linnustolas³kentaa varten on ollut luonnonsuojelualueen hoidon ja käytön kannalta perus³teltua. Kun otetaan huomioon, että luvan saajan on edellytetty hankkivan maanomistajan suostumus ennen luvan tarkoittamiin linnustolaskentoihin ryh³tymistä ja se, ettei päätös ole ollut täytäntöönpanokelpoinen ennen sen lainvoi³maisuutta, on lupa voitu myöntää ajalle 1.4.–15.7.2012, vaikka päätös ei ole ollut lainvoimainen vielä 1.4.2012. ELY-keskus on voinut myöntää haetun poikkeamisen päätöksessä mainituin ehdoin. Sillä, onko luvan saaja menetellyt päätöksen lupaehtojen mukaisesti, ei ole merkitystä arvioitaessa päätöksen lainmukaisuutta. Hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa arvioida päätöksen täy³täntöönpanoon liittyviä asioita.

Ratkaisun lopputulokseen nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttö³lain 74 §, A:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Luonnonsuojelulaki 24 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Markku Setälä, Marja Viima ja Elena Feldman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan ELY-keskukselle. Lisäksi A on vaatinut oikeudenkäyntikulujensa korvaamista.

Vaatimustensa tueksi A on viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt seuraavaa:

Valittaja on saanut tiedon ELY-keskuksen poikkeamispäätöksestä koskien valittajan omistamalla kiinteistöllä sijaitsevan Kuo³vilan yksityisen suojelualueen rauhoitusmääräystä 29.8.2014 hänen asiamiehensä tiedustellessa ELY-keskukselta sen mahdollisesti myöntämiä poikkeamispäätöksiä. Valittajaa ei ole asianosaisasemasta huolimatta kuultu asiasta eikä ELY-keskuksen päätös ole tullut hänelle muu³toin tietoon tätä ennen.

Päätöksen mukaan luvan hakijan on hankittava maanomistajan suostumus linnustolaskentoihin. Yhdistys ei ole hakenut tällaista suostumusta.

ELY-keskus on todennut päätöksen perusteluissa ainoastaan, että linnustolaskenta on luonnonsuojelun ja luonnonsuojelualueiden hoidon ja käytön kannal³ta tarpeellista. Päätöstä ei ole hallintolain 45 §:n tarkoittamalla tavalla perustel³tu, joten on jäänyt epäselväksi, miksi linnustolaskenta tässä tapauk³sessa on perusteltua tai millä metodeilla sitä oli tarkoitus tehdä. Koska valittaja ei ole nähnyt Tringa ry:n hakemusta, hänen on vaikeaa ottaa kantaa siihen, onko päätös ollut luonnonsuojelualueen käytön ja hoidon kan³nalta tarpeellinen tai ovatko annetut lupaehdot tässä tapauksessa riittävät.

Koska lupaehtoja ei ole noudatettu, ne ovat olleet riittämättömät, eikä ELY-keskus ole valvonut niiden noudattamista. Linnustolaskentoja ei sinänsä voida pitää alueen käytön ja hoidon kannalta tarpeellisena. Mikäli linnustolaskenta olisi ollut viranomaisen suorit³tama, näin olisi varmasti voinut päätellä, mutta kun suorittajana on yksityinen taho, tarpeellisuutta olisi pitänyt perustella. Yhdistys on hakenut poikkeamislupaa ensisijaisesti jäsentensä harrastustoi³mintaa varten.

Hallintolain 45 §:n 2 momentissa on säädetty edellytyksistä, joissa päätöksen perustelut voidaan jättää esittämättä. Mi³kään niistä ei toteudu tässä asiassa. Asiassa ei ole sellaista kiirettä tai muuta erityistä syytä, joka tekisi perustelemisen tarpeettomaksi. Ot³taen huomioon, ettei hakemuksen mukainen linnustolaskenta ole ollut sellai³nen, joka olisi voitu suorittaa jokamiehenoikeuden perusteella, maanomis³tajan olisi, arvioidessaan oman suostumuksensa antamista, ollut erityisen arvo³kasta saada asiantuntijaviranomaiselta tietoa siitä, miksi laskenta katsotaan tarpeelliseksi suorittaa harrastuspohjalta.

ELY-keskuksen päätös on annettu 23.3.2012 ja lupaa haettiin ajalle 1.4.–15.7.2012. Täten normaalisti 30 päivän valitusaika on päät³tynyt aikaisintaan 29.4.2012. Tringa ry on kuitenkin aloittanut linnustolaskelmat ja liikkumisen alueella jo 15.4.2012, jolloin päätös ei ole ollut vielä täytäntöönpanokelpoinen normaalin valitusaikaolettaman mukaisesti. Luonnonsuoje³lulaki ei sisällä mahdollisuutta määrätä päätöksiä välittömästi täytäntöönpantaviksi, joten ELY-keskuksen antama päätös on täytäntöönpanokelpoinen vain lain³voimaisena valitusajan päätyttyä. Näin ollen linnustolaskentaa ei ole voitu aloittaa päätöksen ollessa lainvoimaa vailla. Päätöksestä saa kuitenkin sellaisen kuvan, että linnustolaskenta on voitu aloittaa hakemuksen mukaisesti. ELY-keskus on 25.9.2014 neuvottelussa kertonut, että lintuyhdistykset hakevat poikkeamislupia niin myöhään, että he usein tarvitsevat luvan jo seuraavalla viikolla alkavaa las³kentaa varten.

Uudenmaan ELY-keskus on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että valitus hylätään, viitannut asiassa aiemmin lausumaansa ja esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ennen hakemuksen vireilletuloa hakija oli yhteydessä ELY-keskuksen asiaa tuntevaan ylitarkastajaan. Ennakkoneuvottelu hakemuksen tarkoittamista linnustolaskennoista sekä käsitys lintulaskennan yleensä luonnolle aiheuttamista haitoista vaikutti siihen, ettei hakemuksessa ollut tarpeen seikkaperäisesti esitellä lintulaskennan toteuttamistapaa. Lintulaskennat tarkoittavat lintuharrastajien tekemää lintujen havainnointia ja tiedon keruuta, joka perustuu Helsingin yliopiston Eläinmuseon julkaisemiin yleisesti hyväksyttyihin laskentaohjeisiin.

Lintulaskentoja tehdään kautta koko Suomen ja niitä koordinoi Eläintieteellinen keskusmuseo. Alueiden laajuuden vuoksi laskennat tehdään pääosin lintuharrastajavoimin ja ne ovat suurimmaksi osaksi lintu- ja luontoyhdistysten vastuulla. Tässä tapauksessa laskennat tehtiin Helsingin seudun lintutieteellinen yhdistys Tringa ry:n organisoimana. Yhdistys on kokenut lintulaskentojen järjestäjä ja tunnettu toimija Uudenmaan ELY-keskuksen toimialueella.

Tavallisesti lintulaskentoja tehdään jokamiehenoikeudella ottaen huomioon kyseistä oikeutta koskevat oikeudet ja velvollisuudet. Luonnonsuojelualueilla, joilla liikkumista ei ole rajoitettu, on laskentojen tekeminen mahdollista ilman lupaa.

Kuovilan luonnonsuojelualueella on rauhoitusmääräysten mukaan liikkuminen kielletty 1.4.–31.7. ja siksi poikkeuslupa siellä liikkumiseen oli tarpeen. ELY-keskus antoi luvan luonnonsuojelullisin perustein. Koska liikkumisrajoitus on asetettu suojelualueella lintujen pesimäkaudeksi, oli tärkeää päivittää tiedot suojelualueen linnustosta jo rajoituksen tehokkuuttakin ajatellen. Laskennan tulosten perusteella on mahdollista laatia alueelle tarvittaessa hoito- ja käyttösuunnitelma, jossa eri lintulajien suojelu otetaan tarkemmin huomioon. Päätös on ollut riittävästi perusteltu ottaen huomioon poikkeusluvan ehdot sekä poikkeusluvan tarkoittama toiminta.

Toiminnan luonteesta johtuen ei ole ollut tarpeen valvoa lintulaskentoja paikalla. Viranomaisen rajallisista voimavaroista johtuen se ei olisi ollut mahdollistakaan. Siksi on pidetty riittävänä valvontana, että luvan saaja velvoitetaan toimittamaan jälkikäteen ELY-keskukseen raportti suojelualueella tehdyistä lintulaskennoista.

Helsingin seudun lintutieteellinen yhdistys Tringa ry on valituksen ja ELY-keskuksen lausunnon johdosta antamassaan vastineessa viitannut asiassa aiemmin lausumaansa sekä esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yhdistyksen vapaaehtoisvoimin toteuttamat linnustoselvitykset paikkaavat osin niitä hallinnon selvitystarpeita, joiden määrärahoja on viime vuosina supistettu merkittävästi. Kuovilan luonnonsuojelualueella on liikuttu jokamiehenoikeudella häiritsemättä maanomistajaa ja rikkomatta rauhoitusmääräyksiä sekä pyrkimällä noudattamaan liikkumisluvan ehtoja.

Yhdistys on toivonut korkeimman hallinto-oikeuden ottavan kantaa siihen, voiko ELY-keskus oikeuttaa maanomistajan antamaan oikeuden kyseessä olevaan tieteelliseen työhön.

A on antanut vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki Helsingin seudun lintutieteellinen yhdistys Tringa ry:n vaatimuksia, jotka liittyvät ELY-keskuksen päätöksen sisällön lainmukaisuuteen.

2. Muilta osin korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. A:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Sikäli kuin yhdistyksen tarkoituksena on ollut hakea muutosta ELY-keskuksen 23.3.2012 tekemään poikkeamispäätökseen, jossa on määrätty, että luvan hakijan on hankittava maanomistajien suostumus lintulaskentoihin, yhdistys ei ole tehnyt valitusta ELY-keskuksen päätöksestä hallinto-oikeuteen. Maanomistajan valituksesta hallinto-oikeus ei ole muuttanut ELY-keskuksen päätöstä yhdistyksen vahingoksi. Kun vaatimus on tehty ELY-keskuksen päätöstä koskevan valitusajan päättymisen jälkeen, se on jätettävä tutkimatta.

Tämän vuoksi korkein hallinto-oikeus ei myöskään voi ottaa kantaa siihen, onko ELY-keskus voinut luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksistä poikkeamista koskevassa päätöksessä määrätä, että kyseiselle toiminnalle on lisäksi saatava maanomistajan suostumus.

2.

Sovellettavat säännökset

Luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentin mukaan valitusoikeus ELY-keskuksen luonnonsuojelulain nojalla tekemästä päätöksestä on niillä, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea.

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Hallintolain 11 §:n mukaan hallintoasiassa asianosainen on se, jonka oikeutta, etua tai velvollisuutta asia koskee.

Saatu selvitys

Kuovilan luonnonsuojelualue on perustettu maanomistajan hakemuksesta 25.11.1997. Perustamispäätökseen sisältyvien rauhoitusmääräysten mukaan muun ohella alueella liikkuminen on kiellettyä 1.4.–31.7. välisenä aikana lintujen pesimärauhan turvaamiseksi. Maanomistajalla on kuitenkin oikeus liikkua alueella valvontatarkoituksessa. Perustamispäätöksessä on lisäksi määrätty, että rauhoitusmääräyksistä saadaan Uudenmaan ympäristökeskuksen luvalla poiketa, mikäli se on luonnonsuojelualueen hoidon ja käytön kannalta perusteltua.

ELY-keskus on päätöksellään 23.3.2012 antanut Helsingin seudun lintutieteellinen yhdistys Tringa ry:lle luvan poiketa Kuovilan luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksistä. Poikkeaminen on koskenut alueella liikkumista ajalla 1.4.–15.7.2012 linnustolaskentojen suorittamiseksi. Liikkumislupa on myönnetty päätöksessä nimetyille kymmenelle henkilölle. Päätöksen mukaan luvan hakijan on hankittava maanomistajien suostumus lintulaskentoihin. Laskentoja suoritettaessa lupa on pidettävä mukana ja näytettävä vaadittaessa. Kuovilan luonnonsuojelualueen maanomistajaa ei ole kuultu päätöstä valmisteltaessa eikä päätöstä ole lähetetty hänelle tiedoksi.

Alueen maanomistaja A on vaatinut ELY-keskuksen päätöksen kumoamista.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Kyse on maanomistajan hakemuksesta perustetusta luonnonsuojelualueesta, jonka rauhoitusmääräyksistä on luonnonsuojelulain 24 §:n 2 momentin mukaisesti tullut sopia maanomistajan kanssa. Rauhoitusmääräysten perusteella maanomistaja voi liikkua alueella valvontatarkoituksessa myös liikkumiskieltoaikana. Näillä perusteilla rauhoitusmääräyksestä poikkeaminen saattaa koskea maanomistajan oikeutta ja etua luonnonsuojelulain 61 §:n 3 momentissa tarkoitetulla tavalla.

Yksityisen maalle maanomistajan hakemuksesta perustetun luonnonsuojelualueen rauhoitusmääräyksistä poikkeamisesta päätettäessä maanomistaja on lähtökohtaisesti hallintolaissa tarkoitettu asianosainen, jota on kuultava ennen asian ratkaisemista. Hallintolain 34 §:n 2 momentin 5 kohdan mukaan asian saa kuitenkin ratkaista asianosaista kuulematta, jos hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista asianosaista tai kuuleminen on muusta syystä ilmeisen tarpeetonta. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että nyt kyseessä olevassa asiassa maanomistajan kuuleminen ennen rauhoitusmääräyksistä poikkeamista koskevan asian ratkaisemista on ollut ilmeisen tarpeetonta, kun otetaan huomioon, että liikkumiskielto, josta poikkeamista haettiin, on asetettu lintujen pesimärauhan, ei maanomistajan intressien, turvaamiseksi, ja lintulaskenta muutoin on luonteeltaan toimintaa, jota voidaan harjoittaa jokamiehenoikeuden nojalla. Päätöksessä luvan saaja on lisäksi velvoitettu hankkimaan maanomistajan suostumus lintulaskentoihin.

Edellä sanotun perusteella asiassa ei ole ELY-keskuksessa tapahtunut menettelyvirhettä.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Janne Aer. Asian esittelijä Liisa Selvenius-Hurme.