KHO:2016:48

ELY-keskus oli jättänyt tutkimatta poikkeamista koskevan hakemuksen, koska se oli jo aiemmalla lainvoimaisella päätöksellään hylännyt samansisältöisen hakemuksen.

Hallintoasiassa annettu hakemuksen hylkäävä päätös ei saa sellaista oikeusvoimaa, joka estäisi samanlaista hakemusta koskevan asian ratkaisemisen uudella hallintopäätöksellä. Perustuslain 21 §:n 1 momentin säännöksestä johtui, että viranomaisen oli käsiteltävä ja ratkaistava sille tehty poikkeamishakemus. Hakemukseen oli annettava ratkaisu siitä riippumatta, oliko vastaava hakemus aiemmin ollut saman viranomaisen ratkaistavana. Asian käsittelemistä koskevaan velvollisuuteen ei vaikuttanut myöskään se, kuinka todennäköisenä hakemuksen hylkäämistä voitiin aiempien ratkaisujen perusteella pitää. ELY-keskus ei ollut voinut jättää hakemusta tutkimatta sillä perusteella, että samansisältöiseen hakemukseen oli aiemmin annettu ratkaisu eikä myöskään sillä perusteella, että se oli pitänyt perättäisten käsittelymaksujen maksamista hakijan kannalta epätarkoituksenmukaisena.

Asiassa oli kysymys myös hallinto-oikeuden päätöksen valituskelpoisuudesta. Hallinto-oikeuden päätöksessä, jolla ELY-keskuksen päätös oli kumottu ja asia palautettu uudelleen käsiteltäväksi, ei ollut ratkaistu kysymyksessä olevaa poikkeamisasiaa. Hallinto-oikeuden päätös ei siten poikkeamisasian osalta sisältänyt hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettua valituskelpoista ratkaisua. Hallinto-oikeuden päätöksessä oli kuitenkin ratkaistu kysymys siitä, oliko poikkeamista koskeva hakemus tutkittava ja annettava sen johdosta asiaratkaisu vai voitiinko se jättää tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätös sisälsi tältä osin hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetun valituskelpoisen ratkaisun.

Suomen perustuslaki 21 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 5 § 1 momentti

Maankäyttö- ja rakennuslaki 171 § 1–3 momentit

Ks. KHO 1974 II 164, KHO 1989 A 69, KHO 1990 A 20

Ks. Mäenpää: Hallintoprosessioikeus (2007) s. 581-582, Hallberg – Ignatius – Kanninen: Hallintolainkäyttölaki (1997) s. 94, Hepola: Oikeusvoimaopin transformaatio, Siviiliprosessioikeudellisen oikeusvoimaopin muuttuminen ja siirtyminen hallinto- ja ympäristöoikeuteen ympäristöluvan pysyvyyden kannalta (2005), s. 574.

Päätös, josta valitetaan

Itä-Suomen hallinto-oikeus 14.8.2015 nro 15/0214/3

Asian aikaisempi käsittely

A on hakenut poikkeamista lomarakennuksen, talousrakennuksen ja saunarakennuksen rakentamiseen Tuusniemen kunnassa Juurikkamäen kylässä sijaitsevalle tilalle Pajaranta 857-404-19-26.

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on päätöksellään 15.6.2015 nro POSELY/533/07.01/2011 jättänyt hakemuksen tutkimatta.

ELY-keskus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Suomen perustuslain (731/1999) 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin. Kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Säännös ilmaisee oikeusvaltioperiaatteen ja sen osana olevan hallinnon lainalaisuusperiaatteen. Perustuslain 118 §:n mukaan virkamies vastaa virkatoimiensa lainmukaisuudesta. Viranomaisella taikka virkamiehellä ei siten ole oikeutta taikka mahdollisuutta toimia toisin kuin laki yksittäisessä tapauksessa yksiselitteisesti edellyttää.

Puheena olevassa asiassa ELY-keskus on ratkaissut asian julkipanon jälkeen 5.6.2013 antamallaan päätöksellä. Kuopion hallinto-oikeus on 19.3.2014 julkipanon jälkeen antamallaan päätöksellä 14/0065/3 hylännyt kyseisestä päätöksestä tehdyn valituksen todeten, että oikeudellisia edellytyksiä poikkeamisluvan myöntämiselle maankäyttö- ja rakennuslain 72 §:n 1 momentissa tarkoitetusta kiellosta ei ole. Korkein hallinto-oikeus ei päätöksellään 17.9.2014 taltionumero 2767 ole myöntänyt asiassa valituslupaa katsoen, ettei asian saattamiseksi korkeimman hallinto-oikeuden ratkaistavaksi ole maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 3 momentissa ja hallintolainkäyttölain 13 §:n 2 momentissa säädettyä valitusluvan myöntämisen perustetta.

Kyseessä on täsmälleen samaa rakennushanketta koskeva hakemus, joka on edellä mainitulla poikkeamispäätöksellä ratkaistu. Hakemukseen liittyvä asemapiirros on identtinen aiemmin lainvoimaisesti ratkaistun hakemuksen kanssa. Asiassa ei ole esitetty eikä ilmennyt mitään uutta selvitystä taikka mitään muutosta asiaan liittyvissä olosuhteissa. Asiassa ei ole mitään sellaista, mikä ei olisi ollut ELY-keskuksen taikka tuomioistuinten tiedossa asiaa edellisen kerran ratkaistaessa. Tosiseikkojen ohella myös poikkeamisen edellytyksiä koskevat säännökset ovat samat kuin asiaa aikaisemmin ratkaistaessa. Kyse on samasta asiasta joka jo aikaisemmin on lainvoimaisesti ratkaistu.

Hakija on saanut asiansa käsitellyksi asianmukaisesti lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa ja saanut tämän päätöksen tuomioistuimen käsiteltäväksi. Tuomioistuimessa on lainvoimaisesti todettu, ettei maankäyttö- ja rakennuslain mukaisia oikeudellisia edellytyksiä poikkeamisluvan myöntämiselle ole. Voimassa oleva oikeus ei sinänsä ilmeisesti aseta ehdotonta estettä asian tutkimiselle, mutta muun ohella hallinnon lainalaisuuden vaatimuksen kautta ELY-keskus ei voisi päätyä asiassa kuin hakijan kannalta kielteiseen ratkaisuun. Samassa asiassa annetut tuomioistuinten päätökset sitovat ELY-keskusta. Mikäli asia tutkittaisiin ja siinä annettaisiin uudestaan kielteinen päätös, tulisi siitä periä ELY-keskuksia koskevan maksuasetuksen (1397/2014) mukaan myös 250 euron maksu. Tästäkin syystä ELY-keskus katsoo, että asia on jätettävä tutkimatta. Myös tähän päätökseen saa hakea muutoista valittamalla.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen soveltamat oikeusohjeet

Suomen perustuslaki 2 § 3 momentti, 6 §, 21 §, 22 § ja 118 §

Maankäyttö- ja rakennuslaki 171 § ja 172 §

Hallinto-oikeuden ratkaisu siltä osin kuin nyt on kysymys

Itä-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään A:n valituksesta kumonnut ELY-keskuksen päätöksen ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

ELY-keskuksen päätös

Valittaja oli toimittanut ELY-keskukselle poikkeamislupahakemuksen lomarakennuksen, talousrakennuksen ja rantasaunan rakentamiseksi Pajarannan tilalle.

ELY-keskus on jättänyt hakemuksen tutkimatta. ELY-keskus on muun muassa viitannut perustuslain säännöksiin julkisen vallan käytön perustumisesta lakiin ja virkamiehen vastuusta toimiensa lainmukaisuudesta. ELY-keskus on todennut, että kysymyksessä olevassa asiassa se on ratkaissut asian aiemmin 5.6.2013 antamallaan päätöksellä. Kuopion hallinto-oikeus on 19.3.2014 antamallaan päätöksellä hylännyt ELY-keskuksen päätöksestä tehdyn valituksen, eikä korkein hallinto-oikeus ole päätöksellään 17.9.2014 taltionumero 2767 myöntänyt asiassa valituslupaa. Kyseessä on nyt täsmälleen samaa rakennushanketta koskeva hakemus, joka on edellä mainitulla poikkeamispäätöksellä ratkaistu. Asiassa ei ole esitetty eikä ilmennyt mitään uutta selvitystä taikka muutosta asiaan liittyvissä olosuhteissa. Muun ohella hallinnon lainalaisuuden vaatimuksen kautta ELY-keskus ei voisi päätyä muuta kuin hakijan kannalta kielteiseen ratkaisuun. Mikäli asia tutkittaisiin ja siinä annettaisiin uudestaan kielteinen päätös, tulisi siitä myös periä käsittelymaksu.

Asian arviointia ja johtopäätökset

Hallinto-oikeuden yleisten oppien mukaan lupa-asioissa annettava hylkäävä päätös ei saa oikeusvoimaa siten, etteikö hakija voisi hakea samaa etuutta tai lupaa uudelleen. Asiaa ei ole arvioitava toisin, vaikka hallinto-oikeus on hylännyt ELY-keskuksen hylkäävästä päätöksestä tehdyn valituksen, eikä korkein hallinto-oikeus ole antanut asiassa valituslupaa.

Viranomaisen olisi tullut antaa uusi sisällöllinen ratkaisu poikkeamishakemuksesta, vaikka poikkeamislupaa on haettu useita kertoja ja vaikka viranomainen pitäisi sinänsä varmana, että hakemus tultaisiin hylkäämään.

Edellä lausutun perusteella hallinto-oikeus on kumonnut ELY-keskuksen päätöksen poikkeamishakemuksen tutkimatta jättämisestä ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi sisällöllisen ratkaisun antamista varten.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Suomen perustuslaki 21 § 1 momentti

Muutoksenhakua koskeva ohje

Hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaan päätökseen ei saa hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin perusteella hakea muutosta valittamalla siltä osin kuin ELY-keskuksen päätös on hallinto-oikeudessa kumottu.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen ja Paula Vesterinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Pohjois-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja ELY-keskuksen päätös saatetaan voimaan. Mikäli korkein hallinto-oikeus katsoo, että ELY-keskuksella olisi ollut velvollisuus antaa asiassa ratkaisu hakemukseen, korkeimman hallinto-oikeuden tulisi tutkia asia myös poikkeamisen edellytysten osalta.

ELY-keskus jätti hakemuksen tutkimatta, koska samalle rakennushankkeelle oli jo aiemmin haettu lupaa, joka oli lainvoimaisella päätöksellä hylätty, eikä asiassa ollut tullut ilmi mitään uutta selvitystä aiempaan hakemukseen nähden. Hallinto-oikeuden päätöksessä on muutoksenhausta todettu muun muassa, että hallinto-oikeuden päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla siltä osin kuin ELY-keskuksen päätös on kumottu. Kyse on päätöksestä, jolla hallinto-oikeus on kumonnut ELY-keskuksen päätöksen, joten ELY-keskuksella on valitusoikeus maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 2 momentin mukaisesti.

Oikeuskirjallisuudessa tai oikeuskäytännössä ei ole todettu, että hallinto-oikeudellisissa lupa-asioissa annettava hylkäävä päätös ei koskaan voisi saada oikeusvoimaa. Vaikka näin olisi, se ei merkitse sitä, että viranomaisella olisi poikkeuksetta aina velvollisuus tutkia sama asia uudelleen. Oikeuskirjallisuudessa oikeusvoiman käsitettä on pidetty hallinto-oikeudellisessa yhteydessä huonosti soveltuvana. Oikeusvoiman käsitteessä on kyse siitä, miten se rajoittaa päätösten muuttamista, mutta nyt puheena olevassa asiassa on kysymys muusta. ELY-keskus ei ole katsonut, ettei se voisi tutkia hakemusta, vaan ettei sillä näissä oloissa ole ollut velvollisuutta tutkia sitä, koska hanke on identtinen edellisen päätöksen kanssa. Puheena olevaa asiaa on käsitelty hallintoviranomaisissa ja tuomioistuimissa jo riittävän monta kertaa.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus oikaisee hallinto-oikeuden päätökseen liitetyn muutoksenhakuohjauksen kuulumaan siten, että päätöksestä saa valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen.

2. Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Hallinto-oikeuden päätöksen valituskelpoisuus

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

ELY-keskus on jättänyt tutkimatta poikkeamishakemuksen, koska se oli jo ratkaissut saman hakijan vastaavan sisältöisen hakemuksen aiemmalla lainvoimaisella päätöksellään. Itä-Suomen hallinto-oikeus on kumonnut ELY-keskuksen päätöksen poikkeamishakemuksen tutkimatta jättämisestä ja palauttanut asian sille uudelleen käsiteltäväksi sisällöllisen ratkaisun antamista varten.

Asiassa on kysymys hallinto-oikeuden päätöksen valituskelpoisuudesta, joka on prosessinedellytyksenä erotettava valitusoikeutta koskevasta kysymyksestä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätöksen valituskelpoisuutta on arvioitava edellä mainitun hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin perusteella eikä arviointiin vaikuta ELY-keskuksen valituksessa mainittu maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 2 momentin säännös, joka koskee päätöksen tehneen viranomaisen valitusoikeutta.

Hallinto-oikeuden päätöksessä ei ole ratkaistu kysymyksessä olevaa poikkeamisasiaa, eikä se poikkeamisasian osalta sisällä hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettua valituskelpoista ratkaisua. Hallinto-oikeuden päätöksessä on kuitenkin ratkaistu kysymys siitä, onko ELY-keskuksen tullut antaa poikkeamista koskevaan hakemukseen asiaratkaisu. Hallinto-oikeuden päätös on tältä osin hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentissa tarkoitettu päätös, josta saa valittaa. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätökseen liitetty muutoksenhakuohjaus on oikaistava. Koska hallinto-oikeuden ratkaisu edellä lausuttuun nähden on valituskelpoinen, ELY-keskuksen valitus on maankäyttö- ja rakennuslain 190 §:n 2 momentti huomioon ottaen tutkittava.

2. Valituksen hylkääminen

Sovellettavat oikeusohjeet

Suomen perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n 1, 2 ja 3 momenttien mukaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus voi erityisestä syystä myöntää poikkeuksen uuden rakennuksen rakentamisesta ranta-alueelle, jolla ei ole voimassa 72 §:n 1 momentissa tarkoitettua kaavaa.

Oikeudellinen arviointi

ELY-keskus on jättänyt A:n poikkeamishakemuksen tutkimatta, koska se oli jo ratkaissut saman hakijan vastaavan sisältöisen hakemuksen aiemmalla lainvoimaisella päätöksellään. ELY-keskus on lisäksi perustellut hakemuksen tutkimatta jättämistä sillä, ettei asiassa voisi päätyä muuhun kuin hakijan kannalta kielteiseen ratkaisuun. ELY-keskus on myös viitannut siihen, että kielteisestä päätöksestä tulisi periä käsittelymaksu. Valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle ELY-keskus on katsonut, ettei sillä ole ollut velvollisuutta tutkia hakemusta.

Hallintoasiassa annettu hakemuksen hylkäävä päätös ei saa sellaista oikeusvoimaa, joka estäisi saman asian panemisen vireille uudella hakemuksella. Perustuslain 21 §:n 1 momentin säännöksestä johtuu, että poikkeamisasiassa toimivaltaisen viranomaisen on käsiteltävä ja ratkaistava sille tehty poikkeamishakemus. Hakemus on käsiteltävä viranomaisessa siitä riippumatta, onko asia jo aiemmin ollut saman viranomaisen ratkaistavana. Asian käsittelemistä koskevaan velvollisuuteen ei vaikuta myöskään se, kuinka todennäköisenä hakemuksen hylkäämistä voidaan aiempien ratkaisujen perusteella pitää. ELY-keskus ei ole voinut jättää hakemusta tutkimatta myöskään sillä perusteella, että se katsoo perättäisten käsittelymaksujen maksamisen olevan hakijan kannalta epätarkoituksenmukaista.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Kari Kuusiniemi, Matti Pellonpää, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Tuula Pääkkönen.