KHO:2017:22

Päästökauppalaki – Päästökauppa­direktiivi – Komission päätökset 2013/448/EU ja 2011/278/EU – Päätösten pätemättömyys – Päästöoikeuksien jakaminen maksutta – Monialainen korjauskerroin – Päästökatto – Laitoskäsite – Hiilivuototoimiala – Unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu – Tuomion vaikutusten ajallinen rajaaminen

Vuosikirjanumero: KHO:2017:22
Antopäivä: 10.2.2017
Taltionumero: 529
Diaarinumero: 788, 789, 790 ja 826/1/14

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa oli ratkaistavana kysymys siitä, oliko työ- ja elinkeinoministeriön päätös laitoskohtaisten maksutta jaettavien päästöoikeuksien määristä päästökauppakaudelle 2013-2020 päästökauppalain ja päästökauppadirektiivin vastainen. Valituksissa oli katsottu, että työ- ja elinkeinoministeriön soveltamat komission päätökset olivat pätemättömiä. Ministeriö ei sen vuoksi olisi saanut soveltaa komission päätöstä 2013/448/EU siten, että valittajien laitoksiin sovellettiin komission päätöksen mukaista monialaista korjauskerrointa. Valittajien mielestä komission päätös oli annettu virheellisessä menettelyssä ja virheitä oli tehty myös teollisuuden päästökaton määrittelyssä, teollisuuden jätekaasujen huomioon ottamisessa sekä laitoskäsitteen tulkinnassa. Komission päätöksen mukaista monialaista korjauskerrointa ei olisi lainkaan saanut soveltaa hiilivuototoimialaan.

Unionin tuomioistuimen korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnön johdosta antaman tuomion (asia C-506/14) mukaan komission päätöksen 2013/448/EU 4 artikla ja liite II, joissa oli määritelty monialainen korjauskerroin, olivat pätemättömät. Muutoin esitettyjen kysymysten tarkastelussa ei ollut ilmennyt seikkoja, jotka olisivat vaikuttaneet kysymyksissä tarkoitetun toisen komission päätöksen 2011/278/EU pätevyyteen. Unionin tuomioistuin oli rajannut pätemättömäksi julistamisen vaikutukset niin, että ne alkavat vasta 10 kuukauden kuluttua 28.4.2016 annetun tuomion Borealis Polyolefine ym. (yhdistetyt asiat C-191/14 ym.) julistamispäivästä, jotta Euroopan komissio voi toteuttaa tarvittavat toimenpiteet, ja toisaalta niin, ettei pätemättömäksi todettujen säännösten perusteella tämän ajanjakson päättymiseen saakka toteutettuja toimenpiteitä voida kyseenalaistaa.

Saatuaan unionin tuomioistuimelta vastauksen ennakkoratkaisupyyntöön korkein hallinto-oikeus hylkäsi työ- ja elinkeinoministeriön päätöksestä tehdyt valitukset. Kun otettiin huomioon unionin tuomioistuimen tuomio, sen vaikutusten ajallinen rajaaminen, ja se, että työ- ja elinkeinoministeriön oli tullut valituksenalaista päätöstä tehdessään päästökauppalain 21 §:n 3 momentin 3 kohdan ja 25 §:n 1 momentin mukaisesti soveltaa komission päätöksessä tarkoitettua monialaista korjauskerrointa, sekä yhtiöiden esittämät valitusperusteet, työ- ja elinkeinoministeriön päätös ei ollut hallintolainkäyttölain 7 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin lainvastainen. Valituksissa ei ollut esitetty muitakaan perusteita, joiden vuoksi ministeriön päätöstä olisi tullut pitää lainvastaisena.

Päästökauppalaki 2 § 1 momentti 2, 5 ja 26 kohta, 6 § 1 momentti 20 kohta, 18–21, 24 ja 25 §

Hallintolainkäyttölaki 7 § (586/1996) 1 momentti

Kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kaupan järjestelmän toteuttamisesta yhteisössä ja neuvoston direktiivin 96/61/EY muuttamisesta annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2003/87/EY, sellaisena kuin se on muutettuna kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/29/EY (päästökauppadirektiivi) 3 artikla e ja u alakohta, 9 artikla ensimmäinen alakohta, 9 a artikla 1 kohta, 10 a artikla 1, 2 4, 5 ja 12 kohta ja 23 artikla 3 kohta

Komission päätös 2011/278/EU päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsäännösten vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti

Komission päätös 2013/448/EU Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 11 artiklan 3 kohdan mukaisista kansallisista täytäntöönpanotoimenpiteistä päästöoikeuksien jakamiseksi maksutta siirtymäaikana

Komission päätös 2017/126/EU päätöksen 2013/448/EU muuttamisesta siltä osin kuin kyse on yhtenäisen monialaisen korjauskertoimen vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti

Unionin tuomioistuimen tuomio asiassa C-506/14 Yara Suomi Oy ym. (ECLI:EU:C:2016:799)

Ks. KHO 2014:163

Päätös, josta valitetaan

Työ- ja elinkeinoministeriö 8.1.2014 nro TEM/1130/05.03.02/2011

1. Työ- ja elinkeinoministeriön päätös

Työ- ja elinkeinoministeriö on 8.1.2014 päästökauppalain (311/2011) nojalla tekemällään päätöksellä vahvistanut laitoskohtaiset maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrät päästökauppakaudelle 2013–2020. Päätöksen liitteessä 1 on lueteltu laitokset, joille myönnetään päästöoikeuksia kaudella 2013–2020. Luetteloon sisältyvät muun muassa Yara Suomi Oy:n, Borealis Polymers Oy:n, Neste Oil Oyj:n ja Ruukki Metals Oy:n (nykyään SSAB Europe Oy) laitokset.

Päätöksessä todetaan muun ohessa seuraavaa:

Päätöksen tausta

Päästöoikeuksien jakomenetelmät päästökauppakaudella 2013–2020

Euroopan unioni on osana ilmasto- ja energiapakettia sitoutunut vähentämään kasvihuonekaasupäästöjään 20 prosentilla vuoteen 2020 mennessä vuoden 1990 tasosta. Osana tavoitteen saavuttamista EU:n parlamentti ja neuvosto hyväksyivät keväällä 2009 direktiivin 2009/29/EY direktiivin 2003/87/EY muuttamisesta kasvihuonekaasujen päästöoikeuksien kauppaa koskevan yhteisön järjestelmän parantamiseksi ja laajentamiseksi (jäljempänä päästökauppadirektiivi). Direktiivin soveltamisalaan kuuluva päästökauppasektori kattaa noin 45 prosenttia EU:n kasvihuonekaasupäästöistä ja sille on asetettu 21 prosentin päästövähennystavoite vuoteen 2020 mennessä vuoden 2005 tasosta. Päästökauppakauden 2013–2020 kansallisesta täytäntöönpanosta säädetään päästökauppalaissa (311/2011).

Päästökauppadirektiivin mukainen unionin päästökauppajärjestelmä käynnistyi vuoden 2005 alussa ensimmäisellä päästökauppakaudella, joka kattoi vuodet 2005–2007. Toinen päästökauppakausi kattaa vuodet 2008–2012 ja kolmas puolestaan vuodet 2013–2020. Kahden ensimmäisen päästökauppakauden aikana päästöoikeuksien jakaminen päästökaupan toiminnanharjoittajille on perustunut komission hyväksymiin EU:n jäsenvaltioiden kansallisiin jakosuunnitelmiin. Kolmannella päästökauppakaudella siirrytään aiemmasta poiketen EU:n laajuiseen päästökattoon ja koko unionissa sovellettaviin harmonisoituihin päästöoikeuksien jakoperusteisiin. Komissio on määrittänyt päästökauppadirektiivin 9 artiklan mukaisesti koko EU:n päästökauppasektorin päästökaton, joka on vuonna 2013 noin 2,08 miljardia hiilidioksiditonnia ja alenee tästä vuosittain lineaarisesti 1,74 prosenttia.

Päästöoikeuksien ensisijainen jakomenetelmä vuoden 2013 alusta alkaen on huutokauppa, jolla on tarkoitus laskea liikkeelle yli puolet päästöoikeuksista. Ne päästöoikeudet, joita ei huutokaupata, jaetaan puolestaan toiminnanharjoittajille maksutta harmonisoitujen jakoperusteiden mukaisesti. Euroopan komissio hyväksyi 27 päivänä huhtikuuta 2011 päästökauppadirektiivin 10 a artiklan mukaisesti päätöksen 2011/278/EU päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaa jakamista koskevista yhdenmukaistetuista jakoperusteista (jäljempänä ilmaisjakopäätös). Päätöksessä määritetään harmonisoidut säännöt, joiden perusteella toiminnanharjoittajille jaetaan päästöoikeuksia maksutta päästökauppakaudelle 2013–2020.

Jakomenetelmän osalta päästökauppasektorin toiminnot on jaettu päästökauppadirektiivissä kolmeen osaan:

Sadan prosentin huutokauppa. Sähkön tuotanto sekä kasvihuonekaasupäästöjen talteenotto- ja varastointilaitokset eivät saa maksuttomia päästöoikeuksia päästökauppakaudelle 2013–2020. Poikkeuksena tästä pääsäännöstä ovat teollisuuden jätekaasuista tuotettu sähkö sekä päästökauppadirektiivin 10 c artiklan mukaiset lähinnä uusia jäsenvaltioita koskevat määräaikaiset säännökset.

Asteittain aleneva ilmaisjako. Muille sektoreille kuin sähkön tuotannolle ja hiilivuototoimialoille jaetaan päästöoikeuksia pääsääntöisesti maksutta asteittain alenevan ilmaisjaon mukaan. Vuonna 2013 ilmaisjako kattaa 80 prosenttia harmonisoitujen jakosääntöjen mukaan lasketusta päästöoikeusmäärästä, mistä se alenee 30 prosenttiin vuoteen 2020 mennessä ja päättyy kokonaan vuonna 2027. Tähän ryhmään kuuluvat muun muassa kaukolämmön tuotanto, kaukojäähdytys sekä osa teollisuudesta. Myös päästökauppadirektiivin mukaisesti sähköntuottajiksi määritellyt laitokset saavat maksuttomia päästöoikeuksia tehokkaissa yhteistuotantolaitoksissa tuotetulle lämmölle.

Sadan prosentin ilmaisjako. Niille teollisuuden aloille, joiden katsotaan olevan alttiita merkittävälle hiilivuodon riskille (jäljempänä hiilivuototoimialat) jaetaan kaikki päästöoikeudet maksutta harmonisoitujen jakosääntöjen mukaisesti. Hiilivuototoimialat on määritetty vuosille 2013 ja 2014 komission päätöksessä 2010/2/EU, jonka mukaista listaa voidaan tarvittaessa muuttaa päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 13 kohdan mukaisesti.

Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan mukaan ilmaisjako perustuu siinä määrin kuin se on toteutettavissa EU:n laajuisiin vertailuarvoihin. Komissio on yhdessä EU:n teollisuutta edustavien toimialajärjestöjen kanssa valmistellut vertailuarvot 52 tuotteelle, minkä lisäksi öljynjalostamoille ja aromaattisille aineille on erityinen hiilipainotettuihin tonneihin perustuva menetelmä. Komission ilmaisjakopäätöksessä on lisäksi vertailuarvot lämmölle ja polttoaineille. Niihin laitoksiin tai laitoksen osiin, joihin ei voida soveltaa mitään ilmaisjakopäätöksen mukaista vertailuarvoa, sovelletaan puolestaan historiallisiin päästöihin perustuvaa laskentatapaa.

Päästökauppadirektiivin mukaisesti vertailuarvona käytetään EU:n tehokkaimpien laitosten (10 prosenttia laitoksista) vuosien 2007–2008 päästöjen keskiarvoa (kasvihuonekaasut/tuotettu tuotemäärä). Jotkut vertailuarvot perustuvat lisäksi kirjallisuusarvoihin. Maa- tai laitoskohtaisia eroja esimerkiksi käytetyn polttoaineen tai muun raaka-aineen taikka käytetyn teknologian osalta ei ole otettu huomioon, ellei eri teknologialla tai eri raaka-aineesta valmistettava lopputuote ole käyttötarkoitukseltaan ja ominaisuuksiltaan erilainen. Ilmaisjako ei siten tarkoita päästöoikeuksien jakamista toiminnanharjoittajille heidän tarpeidensa mukaan, vaan tiukkojen harmonisoitujen jakosääntöjen mukaisesti.

Laitoskohtaiseen ilmaisjakoon sovelletaan lisäksi joko lineaarista kerrointa (sähköntuottajat) tai komission eri vuosille määrittämää monialaista korjauskerrointa.

Sovellettavat säädökset

Keskeisin päästökauppaa koskeva säädös on järjestelmän perusratkaisut sisältävä päästökauppadirektiivi. Direktiivissä määritetään muun muassa päästökauppajärjestelmän kattavuus, päästöoikeuksien jakomenetelmät ja ilmaisjaon keskeiset periaatteet. Päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaan jakamiseen sovelletaan lisäksi päästökauppadirektiivin 10 a artiklan nojalla annettua komission ilmaisjakopäätöstä. Päätös sisältää säännökset muun muassa päästöoikeuksien jakoperusteista, ilmaisjaon edellyttämistä laitoskohtaisista tiedoista ja näiden tietojen todentamisesta. Ilmaisjakopäätöksen tulkintaa helpottamaan on lisäksi laadittu ohjeasiakirjat.

Suomessa päästökauppakauden 2013–2020 täytäntöönpanosta säädetään päästökauppalaissa. Maksuttomien päästöoikeuksien jakamista vakiintuneille laitoksille päästökauppakaudelle 2013–2020 koskevat säännökset sisältyvät päästökauppalain 4 ja 5 lukuun. Keskeiset jakoperusteet ja päästöoikeusmäärien laskennassa noudatettavat periaatteet ovat lain 20 ja 21 §:ssä. Laitosten toiminnan vähentämisestä ja päästöoikeusmäärän alentamisesta säädetään päästökauppalain 33–34 §:ssä, ilmaisjakoon vaikuttavasta laitoksen toiminnan lopettamisesta 17 §:ssä. Komission ilmaisjakopäätös on lisäksi pantu erikseen täytäntöön päästökauppalain 20 §:n 1 momentin ja 33 §:n 2 momentin mukaisesti valtioneuvoston asetuksilla 30/2012 ja 590/2012. Maksuttomien päästöoikeuksien hakumenettelystä säädetään työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella 544/2011 ja hakemisen määräajasta työ- ja elinkeinoministeriön asetuksella 371/2011.

Päätöksen valmistelu

Maksuttomia päästöoikeuksia päästökauppakaudelle 2013–2020 tuli hakea työ- ja elinkeinoministeriölle osoitetulla hakemuksella viimeistään 30 päivänä elokuuta 2011. Laitosten alustavat päästöoikeusmäärät, eli päästöoikeusmäärät ilman päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdassa tarkoitettua monialaista korjauskerrointa, laskettiin ministeriössä ja niistä kuultiin toiminnanharjoittajia. Työ- ja elinkeinoministeriön päätös alustavista laitoskohtaisista päästöoikeusmääristä annettiin ja toimitettiin Euroopan komissiolle 28 päivänä helmikuuta 2012.

Euroopan komissio tarkasti Suomen laitosten alustavat päästöoikeusmäärät ja vaati niihin useita muutoksia. Kaikista muutoksista kuultiin kyseisiä toiminnanharjoittajia. Komissio hyväksyi Suomen laitosten alustavat päästöoikeusmäärät 5 päivänä syyskuuta 2013. Komissio määritti 5 päivänä syyskuuta 2013 myös kullekin vuodelle monialaisen korjauskertoimen, jota soveltamalla alustavista päästöoikeusmääristä lasketaan lopulliset laitoskohtaiset päästöoikeusmäärät. Korjauskerroin vähentää niiden laitosten maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrää, jotka eivät ole päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 4 kohdassa tarkoitettuja sähköntuottajia.

Komission hyväksyttyä Suomen alustavat päästöoikeusmäärät työ- ja elinkeinoministeriö sovelsi korjauskertoimia laitoskohtaisiin laskelmiin. Toiminnanharjoittajille varattiin mahdollisuus 5.11.2013 päivätyllä kirjeellä tarkistaa laitoskohtaiset laskelmat ja antaa lausuntonsa viimeistään 22.11.2013.

Työ- ja elinkeinoministeriössä valmisteltiin myös sellaiset muutokset laitoskohtaisiin päästöoikeuslaskelmiin, jotka alentavat laitoskohtaista päästöoikeusmäärää tai poistavat kokonaan oikeuden maksuttomiin päästöoikeuksiin vuodesta 2013 alkaen. Tällaisia muutoksia ovat kapasiteetin supistuminen ja toiminnan keskeyttäminen 1.7.2011–31.12.2012 välisenä aikana. Toiminnanharjoittajille varattiin mahdollisuus antaa lausuntonsa myös näistä laskelmista 5.11.2013 päivätyllä kirjeellä.

Toiminnanharjoittajien kuulemisessa tuli ministeriön tietoon sellaisia muutoksia laitosten tuotantokapasiteettiin, jotka alentavat laitoskohtaista päästöoikeusmäärää vuodesta 2013 alkaen. Viimeksi mainittujen muutosten osalta ministeriössä valmisteltiin uudet laitoskohtaiset laskelmat, jotka toimitettiin toiminnanharjoittajille kommentoitaviksi.

Kahden toiminnanharjoittajan lausunnossa katsottiin, että komission määrittämä monialainen korjauskerroin on päästökauppadirektiivin vastainen. Yhden laitoksen toiminnanharjoittaja katsoi, että komission ilmaisjakopäätöksessä määritetty kuuman metallin vertailuarvo ei ole direktiivin säännösten mukainen.

Tuotteiden vertailuarvot on komission ilmaisjakopäätöksessä määritetty päästökauppadirektiivin säännösten mukaisesti. Komissio on määrittänyt monialaisen korjauskertoimen päästökauppadirektiivin säännösten mukaisesti. Jäsenvaltion tulee direktiivin ja komission ilmaisjakopäätöksen mukaisesti soveltaa ilmaisjakopäätöksen mukaisia vertailuarvoja ja monialaista korjauskerrointa laitoskohtaiseen ilmaisjakoon. Tältä osin työ- ja elinkeinoministeriöllä ei ole toiminnanharjoittajan vaatimuksesta huolimatta harkinnanvaraa muuttaa ilmaisjakopäätöksessä määritettyä vertailuarvoa tai jättää soveltamatta komission eri vuosille määrittämää monialaista korjauskerrointa. Siten kaikkien laitosten päästöoikeusmääriin on tässä päätöksessä sovellettu päästökauppadirektiivin ja komission ilmaisjakopäätöksen mukaisia laskentasääntöjä.

(---)

Maksuttomien päästöoikeuksien jakoperusteet

(---)

Sähköntuottajiin sovellettava lineaarinen kerroin

Sähköntuottajiksi määritellyille laitoksille ei päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 3 kohdan mukaan lähtökohtaisesti voida jakaa maksuttomia päästöoikeuksia. Tällainen laitos saa kuitenkin päästöoikeuksia tehokkaassa yhteistuotannossa tuotetulle lämmölle. Näiden laitosten päästöoikeusmääriin on sovellettu päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 4 kohdan mukaisesti 9 artiklassa säädettyä lineaarista kerrointa siten, että niiden päästöoikeusmäärä vähenee vuosittain 1,74 prosenttia.

Taulukko 2: Sähköntuottajiin sovellettava lineaarinen kerroin

Monialainen korjauskerroin

Niiden laitosten päästöoikeusmääriin, jotka eivät ole edellä tarkoitettuja sähköntuottajia, on sovellettu komission 5 päivänä syyskuuta 2013 määrittämää monialaista korjauskerrointa.

Taulukko 3: Monialainen korjauskerroin

Komissio on määrittänyt monialaisen korjauskertoimen päästökauppadirektiivin säännösten mukaisesti. Jäsenvaltion tulee direktiivin ja komission ilmaisjakopäätöksen mukaisesti soveltaa sitä laitoskohtaiseen ilmaisjakoon. Tältä osin työ- ja elinkeinoministeriöllä ei ole toiminnanharjoittajien vaatimuksesta huolimatta harkinnanvaraa sen soveltamiseen Suomessa sijaitsevien laitosten ilmaisjakoon. Siten kaikkien niiden laitosten päästöoikeusmääriin, jotka eivät ole sähköntuottajia, on sovellettu komission 5 päivänä syyskuuta 2013 määrittämää monialaista korjauskerrointa.

(---)

Suomen laitosten päästöoikeusmäärät

Päästökauppalain soveltamisalaan kaudella 2013–2020 kuului 598 kesäkuun 2011 loppuun mennessä päästöluvan saanutta laitosta. Yhteensä 464 laitosta haki maksuttomia päästöoikeuksia kaudelle 2013–2020. Päästöoikeuksia myönnetään yhteensä 450 laitokselle. Taulukossa 5 on esitetty yhteenlasketut maksuttomien päästöoikeuksien määrät eri toimialoille. Yhteenlasketut päästöoikeusmäärät sisältävät myös Ahvenanmaan maakuntahallituksen ilmoittamat Ahvenanmaalla sijaisevien laitosten päästöoikeusmäärät.

(---)

Ministeriön päätöksen liitteenä 1 on päästökauppalain 25 §:n ja komission ilmaisjakopäätöksen 15 artiklan 5 kohdan mukainen luettelo päästökauppalain soveltamisalaan kuuluvista laitoksista, joille myönnetään ilmaisia päästöoikeuksia kaudelle 2013–2020, sekä kullekin laitokselle maksutta jaettavista päästöoikeusmääristä.

Kunkin laitoksen toiminnanharjoittajalle toimitetaan lisäksi tämän päätöksen liitteenä kyseistä laitosta koskevan sähköisen tiedonkeruulomakkeen yhteenvetosivu laskelmineen, josta ilmenee laitoksen päästöoikeusmäärä vuosille 2013–2020.

(---)

2. Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa ennen ennakkoratkaisun pyytämistä

1. Yara Suomi Oy, 2. Borealis Polymers Oy ja 3. Neste Oil Oyj (myöhemmin yhtiöt) ovat valituksissaan vaatineet, että työ- ja elinkeinoministeriön päätös kumotaan siltä osin kuin yhtiöille myönnettyjen päästöoikeuksien määrään on sovellettu komission päätöksen 2013/448/EU mukaista monialaista korjauskerrointa ja asia palautetaan tältä osin ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Lisäksi yhtiöt ovat vaatineet, että asiaan tulee tarvittaessa pyytää Euroopan unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisu siitä, onko komission päätös 2013/448/EU päästökauppadirektiivin mukainen.

Yhtiöt ovat perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Yhtiöiden valitukset kohdistuvat ainoastaan päästöoikeuksien siihen osaan, joka niiltä on jäänyt saamatta, koska työ- ja elinkeinoministeriö on soveltanut komission päätöstä 2013/448/EU.

Mainitussa päätöksessään komissio on määrittänyt niin kutsutun monialaisen korjauskertoimen, jonka tarkoituksena on leikata edellytykset täyttävien laitosten alustavien ilmaiseksi jaettavien päästöoikeuksien määrää teollisuuden päästökaton tasolle. Komissio on määrittänyt teollisuuden päästökaton päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan mukaisesti. Päätös on kuitenkin päästökauppadirektiivin vastainen, koska komission määrittämää monialaista korjauskerrointa on käytettävä päästökauppadirektiivin mukaisesti vain tarvittaessa, mikäli alustavien päästöoikeuksien määrä ylittää niin kutsutun teollisuuden päästökaton. Komissio on jättänyt teollisuuden jätekaasuista tuotetun sähköenergian ja tehokkaan yhteistuotannon lämmön ja jäähdytyksen tuottamat päästöt teollisuuden päästökattoa määritellessään laskelman ulkopuolelle. Näiden päästöjen jättäminen teollisuuden päästökaton ulkopuolelle johtaa monialaisen korjauskertoimen käyttöön toisin kuin direktiivi edellyttää.

Komissio on lisäksi soveltanut monialaista korjauskerrointa päästökauppadirektiivin vastaisesti hiilivuototoimialaan kuuluviin toiminnanharjoittajiin. Muista toimialoista poiketen hiilivuotoriskille alttiit toimialat saavat direktiivin mukaisesti 100 prosenttia maksutta jaettavia päästöoikeuksia vuosina 2013–2020. Komissio on luokitellut energiaintensiivisen teollisuuden hiilivuototoimialoihin päätöksessään 2010/2/EU. Monialaisen korjauskertoimen soveltaminen hiilivuototoimialaan muuttaa päästökauppadirektiivin keskeisiä osia, mikä on vastoin Euroopan unionin toiminnasta annetun sopimuksen 290 artiklan säännöksiä.

Alustavia maksutta jaettavia päästöoikeuksia määritettäessä ja hyväksyttäessä laskelmiin otettiin mukaan sekä jätekaasuista tuotettu sähkö että tehokkaalla yhteistuotannolla tuotettu lämpö. Tämän laskentasystematiikan muutos, kyseisiin toimintoihin liittyvien päästöjen poisjättäminen teollisuuden päästökattoa määritettäessä, johtaa monialaisen korjauskertoimen soveltamiseen. Ministeriön olisi tullut arvioida päätöksessä 2013/448/EU esitetyn korjauskertoimen oikeudenmukaisuutta unionin lainsäädännön perusteella ja jättää soveltamatta monialaista korjauskerrointa, kun se päätti ilmaisista päästöoikeuksista.

Komissio on tehdessään päätöksen 2013/448/EU ylittänyt toimivaltansa määrittäessään päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan mukaisen monialaisen korjauskertoimen. Komissio ei myöskään ole noudattanut päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 1 kohdassa määriteltyä komitologiamenettelyä.

Euroopan komissio hyväksyi 27.4.2011 päästökauppadirektiivin 10 a artiklan mukaisesti päätöksen 2011/278/EU päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaa jakamista koskevista yhdenmukaistetuista jakoperusteista (jäljempänä ilmaisjakopäätös). Ilmaisjakopäätöksessä määritettiin muun muassa tuotekohtaiset vertailuarvot, jotka toimivat laskentaperusteena maksutta jaettaville päästöoikeuksille tuotannon mukaisesti. Ilmaisjakopäätös määrittää, mikä laitos on oikeutettu maksutta jaettaviin päästöoikeuksiin. Ilmaisjakopäätöksen lopullisesta sisällöstä päätettiin niin sanotussa komitologiamenettelyssä.

Toisessa päätöksessään 2013/448/EU komissio määritti niin kutsutun monialaisen korjauskertoimen, jonka tarkoituksena on leikata ilmaisia päästöoikeuksia niiden saamisen edellytykset täyttävien toiminnanharjoittajien osalta. Monialaisen korjauskertoimen käyttö johtaa siihen, että toiminnanharjoittajat eivät todellisuudessa saa ilmaisia päästöoikeuksia niin suurta määrää kuin ovat hakeneet, vaan myönnettyä päästöoikeuksien määrää leikataan vuodesta 2013 alkaen vuosittain kertoimen mukaisesti.

Päästökaupan ilmaisjaon kannalta on merkityksellistä tarkastella päästökauppadirektiivissä määriteltyjen termien "laitos" ja "sähköntuottaja" erityispiirteitä ja niiden eroja. Tämä erittely ja sen ymmärtäminen on tärkeää: siinä missä useimmat päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kuuluvat laitokset voivat osittain saada ilmaisia päästöoikeuksia kaudella 2013–2020 ja joutuvat hankkimaan loput päästöoikeudet huutokaupassa, sähköntuottaja ei lähtökohtaisesti täytä edellytyksiä päästöoikeuksien ilmaisjaolle.

Toisin kuin muut teolliset laitokset, sähköntuottajat on periaatteessa jätetty ilmaisjaon ulkopuolelle. Komissio on selventänyt sähköntuottajan käsitettä antamassaan asiakirjassa "Guidance paper to identify electricity generators". Asiakirjassa todetaan olevan yleistä, että yrityksen toimintaan saattaa kuulua monia eri toimintoja. Toimintoihin kuuluu usein sähköntuotanto tai muita teollisia menetelmiä. Mikäli laitos harjoittaa useampia päästökauppadirektiivin liitteessä 1 mainittuja toimintoja ja yksi näistä toiminnoista on sähköntuotanto, laitos ei ole sähköntuottaja.

Sähköntuottajille ei lähtökohtaisesti jaeta päästöoikeuksia maksutta. Päästökauppadirektiivi sisältää kuitenkin tästä poikkeuksia, erityisesti koskien:

1. Jätekaasuista tuotettua sähköä, kun teollinen laitos (esimerkiksi terästehdas) myy jätekaasunsa sähköntuottajalle ja kyseinen sähköntuottaja tuottaa sähköä jätekaasuja polttamalla, ilmaisjako on mahdollinen päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 1 kohdan nojalla. Kyseisessä tapauksessa hiilidioksidipäästöjä tuotetaan sähköntuotantolaitoksella, mutta ilmaisjakopäätöksen mukaan ilmaisjaon mukaiset päästöoikeudet myönnetään teolliselle laitokselle (teräksen tuottajalle).

2. Tehokkaalla yhteistuotannolla tuotettua lämpöä. Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 4 kohta sallii ilmaisjaon, kun sähköntuottaja tuottaa lämpöä, jonka se myy teolliselle laitokselle (esimerkiksi terästehdas), jossa se hyödynnetään teollisen laitoksen tuotantoprosessissa. Myös kyseisessä tapauksessa hiilidioksidipäästöjä tuotetaan sähköntuotantolaitoksella, mutta ilmaisjakopäätöksen mukaan maksutta jaettavat päästöoikeudet myönnetään lämmön käyttävälle teolliselle laitokselle.

Komissio määritti päätöksessään 2013/448/EU päästökauppadirektiivissä määritellyn päästökaton ja sen seurauksena monialaisen korjauskertoimen. Selventääkseen teollisuuden päästökaton laskentaperiaatteita komissio julkaisi 22.10.2013 asiakirjan, jossa selitetään monialaisen korjauskertoimen käyttöönoton syitä ja taustoja. Asiakirjassa komissio on esittänyt, miten teollisuuden päästökattoa määritettäessä on otettu huomioon teollisuuden prosessikaasuihin sekä tehokkaan lämmön ja jäähdytyksen yhteistuotantoon liittyvät päästöt. Määriteltäessä teollisuuden päästökattoa teollisuuden jätekaasuihin ja tehokkaaseen yhteistuotantoon liittyviä päästöjä ei ole kokonaisuudessaan otettu huomioon, vaikka ilmaisjako on myönnetty teollisille laitoksille juuri kyseisten toimintojen osalta. Tämä johtuu komission päästökauppadirektiivin 3 artiklan e alakohdassa olevan "laitoksen" määritelmän virheellisestä tulkinnasta sekä virheellisestä tulkinnasta siitä, miten määritelmä liittyy päästökauppadirektiivin artikla 3 u alakohdassa olevaan "sähköntuottajan" määritelmään.

Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan mukaista teollisuuden päästökattoa määrittäessään komissio on jättänyt sisällyttämättä siihen päästöjä, jotka liittyvät teollisuuden jätekaasuista tuotettuun sähköön ja yhteistuotannossa tuotettuun lämpöön. Komissio on lähtenyt siitä, että nämä päästöt ovat sähköntuottajien päästöjä eikä niitä voida sisällyttää teollisuuden päästökattoon, koska 10 a artiklan 5 kohta jättää 3 kohdan soveltamisalaan kuuluvat laitokset teollisuuden päästökaton ulkopuolelle. Komissio on keinotekoisesti erottanut nämä päästöt teollisuuden päästökatosta huolimatta siitä, että niitä tulisi tarkastella osana teollisen laitoksen tuotantoprosessia ja tästä syystä sisällytettävä teollisuuden päästökaton alle, koska päästöt ovat näiltä osin kuuluneet ilmaisjaon piiriin.

Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan viittauksella "muihin kuin kohdan 3 soveltamisalaan kuuluviin laitoksiin" ei tarkoiteta sähköntuottajia. Kyseistä kohtaa tulee tulkita siten, että siinä tarkoitetaan laitoksia, jotka tosiasiallisesti ovat olleet oikeutettuja ilmaisiin päästöoikeuksiin 10 a artiklan 1 kohdan ja 10 a artiklan 4 kohdan mukaisesti ja jotka on laskettava mukaan teollisuuden päästökattoa laskettaessa päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan mukaisesti. Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohtaa tulee tulkita ottaen huomioon niiden laitosten päästöt, jotka ovat oikeutettuja ilmaisiin päästöoikeuksiin 10 a artiklan 1 kohdan ja 10 a artiklan 4 kohdan mukaisesti.

Laitos on toimintakokonaisuus, joka sisältää sitä palvelevat oheistoiminnot mukaan luettuna energiatuotanto. Eroa ei tulisi tehdä sillä perusteella, onko esimerkiksi päästöluvalla sama haltija kuin päästökauppalain mukaisella toiminnalla, koska tämä johtaa tilanteeseen, jossa osa teollisuuden prosessikaasuilla tuotetusta sähköstä jää teollisuuden päästökaton ulkopuolelle. Tarkastelu tulisi sen sijaan tehdä siten kuin päästökauppadirektiivissä ja kansallisessa päästökauppalaissa edellytetään.

Esimerkiksi jätekaasujen teolliset tuottajat voivat siirtää jätekaasunsa sähköntuottajille, jotka voivat tuottaa sähköä polttamalla näitä jätekaasuja. Jätekaasuja käytetään sähköntuotantoon ja tässä vaiheessa muodostuu kasvihuonekaasuja. Koko prosessi mukaan lukien jätekaasujen tuottaminen ja poltto on osa samaa "laitosta", jossa teräksen tuotanto on mainittu direktiivin liitteessä 1 ja sähköntuotanto on tähän välittömästi liittyvää toimintaa.

Vertailuarvoihin perustuva päästöoikeuksien jakaminen perustuu tuotekohtaisiin vertailuarvoihin. Ilmaisjakopäätöksen seurauksena niiden jätekaasujen hiilipitoisuudet, jotka ovat peräisin ilmaisjakopäätöksen liitteessä 1 mainittujen tuotteiden tuotannosta, on laajalti sisällytetty näiden tuotteiden tuotekohtaisiin vertailuarvoihin. Edellä mainittu koskee muun muassa sulan raakaraudan ja koksin tuotekohtaisia vertailuarvoja. Tämän seurauksena päästöt, jotka syntyvät sähköntuottajien jätekaasujen polton seurauksena, sisällytetään päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaan jakamiseen kyseisiä tuotteita tuottaville päästökauppajärjestelmän piiriin kuuluville laitoksille. Siten kyseiset päästöt on otettu huomioon jäsenvaltioiden ilmoittamien alustavien maksutta jaettavien päästöoikeuksien kokonaismäärässä, jonka on oltava teollisuuden päästökaton mukainen. Kyseiset päästöt jätettiin komission toimesta virheellisesti huomioimatta teollisuuden päästökaton määrittelyssä.

Näiltä osin komissio on virheellisesti tulkinnut käsitettä laitos siten, että teollisuuden jätekaasusta tuotetun sähkön aiheuttamat päästöt on jätetty ulkopuolelle teollisuuden päästökattoa määritettäessä vastaavalla tavalla kuin sähköntuottajan tehokkaalla yhteistuotannolla tuottama lämpö ja jäähdytys huolimatta siitä, että nämä toiminnot ovat laitos-käsitteen alle kuuluvia ja päästökauppadirektiivin mukaista toimintaa palvelevia toimintoja.

Edellä mainittu laitoksen käsitteen tulkinta päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan teollisuuden päästökattoa määritettäessä johtaa tilanteeseen, jossa teollisuuden päästökatto jää matalammaksi kuin jäsenvaltioiden komissiolle toimittamat alustavat päästöoikeusmäärät, mikä johtaa monialaisen korjauskertoimen käyttämiseen vastoin päästökauppa­direktiivin 10 a artiklan 5 kohdassa tarkoitettua.

Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohtaa tulee tulkita ottamalla huomioon direktiivin kokonaisuus sekä mainitun artiklan 1 ja 4 kohta. Sen tulee katsoa kattavan kaikki päästöoikeuksiin oikeutetut laitokset. Direktiivillä rohkaistaan energiatehokkaampien ja vähemmän päästöjä tuotantoyksikköä kohden aiheuttavien tekniikoiden käyttöön (perustelukappale 20). Komission tulkinta 10 a artiklan 5 kohdasta ei ota huomioon direktiivin keskeistä energiatehokkuuden tavoitetta. Sitä tulisi tulkita suhteessa 10 a artiklan 1 kohdan tavoitteisiin.

Päästökauppadirektiivin perusteluosan kappaleen 23 mukaan "Säännöillä olisi myös vältettävä epäasianmukaista kilpailun vääristymistä sähkön ja teollisuuslaitoksille toimitettavan lämpö- ja jäähdytysenergian markkinoilla. Lisäksi säännöillä olisi vältettävä epäasianmukaisia kilpailun vääristymisiä yhden operaattorin laitosten ja ulkoistetun tuotannon laitosten tuotantotoiminnan välillä."

Komissio on 24.12.2009 komitologiamenettelyssä tehdyllä päätöksellään 2010/2/EU määritellyt hiilivuototoimialat. Energiaintensiivinen teollisuus kuuluu pääosin hiilivuototoimialoihin.

Komission määrittämää monialaista korjauskerrointa ei tulisi soveltaa hiilivuototoimialalla toimiviin toiminnanharjoittajiin ja niiden saamiin päästöoikeuksiin, koska hiilivuototoimialalle on päästökauppadirektiivissä turvattu 100-prosenttinen päästöoikeuksien ilmaisjako.

Myös päästökauppalain 19 §:n 2 momentin 3 kohdassa on säädetty hiilivuototoimialojen 100 prosentin ilmaisjaosta. Sanotun lainkohdan mukaan päästöoikeuksia on jaettava maksutta siten, että toimialoille tai toimialan osille, jotka komissio on päättänyt päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 13 kohdan nojalla olevan alttiita merkittävälle hiilivuotoriskille (hiilivuototoimiala), jaetaan ilmaisjakosäädöksen mukaan laskettu määrä kokonaan.

Toisin kuin päästökauppadirektiivi ja siihen perustuva kansallinen lainsäädäntö edellyttävät, hiilivuototoimiala ei tosiasiallisesti saa 100 prosenttia tarvitsemistaan päästöoikeuksista, koska komissio on ulottanut monialaisen korjauskertoimen koskemaan myös hiilivuototoimialaa. Hiilivuototoimialalla toimivat toiminnanharjoittajat eivät saa edes jäsenvaltioiden ilmaisjakopäätöksen mukaisesti määrittämiä alustavia määriä maksutta jaettavia päästöoikeuksia.

Soveltamalla monialaista korjauskerrointa hiilivuototoimialalla komissio muuttaa päästökauppadirektiivin keskeisiä osia, mikä on vastoin Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artiklan mukaista komissiolle myönnettyä toimivaltaa. Ministeriön olisi tullut jättää soveltamatta monialaista korjauskerrointa hiilivuototoimialalla.

Komission päätöksen mukaan jäsenvaltioiden olisi määritettävä maksutta jaettavien päästöoikeuksien lopulliset vuosittaiset määrät päätöksen 2013/448/EU, direktiivin 2003/87/EY, komission päätöksen 2011/278/EU ja muiden asiaa koskevien unionin lainsäädännön säännösten mukaisesti. Näiltä osin ministeriöllä on harkintavaltaa määrittäessään päästöoikeuksien määriä toisin kuin se on päätöksessään perustellut. Ministeriön olisi tullut ottaa huomioon lopullisia päästöoikeuksien määriä myöntäessään kaikki komission päätöksessä 2013/448/EU mainitut päätökset sekä asiaan liittyvä unionin lainsäädäntö, etenkin päästökauppadirektiivi muutoksineen ja siihen perustuva kansallinen lainsäädäntö. Siltä osin kuin komission päätökset ovat päästökauppadirektiivin vastaisia, ministeriön olisi tullut jättää soveltamatta niitä.

Monialaista korjauskerrointa soveltaessaan ministeriön olisi tullut ottaa huomioon päästökauppadirektiivissä hiilivuototoimialalle turvattu 100 prosentin ilmaisjako. Monialaisen korjauskertoimen taloudellisten vaikutusten ollessa merkittäviä – ei pelkästään hiilivuototoimialalle, vaan koko päästökauppasektorille – ministeriön olisi tullut tutkia myös muuta unionin lainsäädäntöä päättäessään lopullisesta päästöoikeuksien ilmaisjaosta kaudelle 2013–2020 ja jättää soveltamatta monialaista korjauskerrointa.

Jäsenvaltioiden tulee vilpittömän yhteistyön periaatteen puitteissa ilmoittaa unionin toimielimille säädösten EU-oikeuden vastaisuudesta. Tästä johtuen jäsenvaltioiden viranomaisten velvollisuutta täyttää perussopimuksista johtuvia tehtäviä ei voida toteuttaa pelkällä EU-säädöksen soveltamisella tarkastelematta sen sisältöä ja johdonmukaisuutta muun EU-lainsäädännön kanssa. Jäsenvaltioiden tulee myös pidättäytyä niistä toimenpiteistä, jotka voisivat vaarantaa unionin tavoitteiden toteutumisen. Edellä mainittu velvoite koskee vastaavasti viranomaisen toimenpiteitä ja harkintavaltaa sen soveltaessa komission päätöksen sisältämiä toimenpiteitä. Unionin tavoitteiden ja lainsäädännön vastaisia toimenpiteitä ei tule panna täytäntöön.

Työ- ja elinkeinoministeriön tehdessä päätöstä laitoskohtaisista maksutta jaettavista päästöoikeuksien määristä sen olisi tullut tarkastella komission päätöstä 2013/448/EU kriittisesti päästökauppadirektiivin ja unionin tavoitteiden mukaisesti etenkin, koska epäkohdat oli toiminnanharjoittajien lausunnoissa saatettu ministeriön tietoon ennen lopullisen päätöksen tekemistä.

Hallintoasiaa käsittelevällä viranomaisella on erityinen perusteluvelvoite niiden seikkojen osalta, jotka on lain mukaan nimenomaisesti arvioitava asiasta päätettäessä. Päätöstä on arvioitava kunkin laissa mainitun kriteerin osalta erikseen kaikkien päätöksessä mainittujen relevanttien kysymysten osalta. Periaate on yleisesti hyväksytty sekä kansallisessa lainkäytössä että yhteisösääntelyssä.

Toiminnanharjoittajat ovat ennen päätöksen tekemistä todenneet, että monialainen korjauskerroin on vastoin päästökauppadirektiiviä. Edelleen yksi toiminnanharjoittaja on lausunut ennen lopullista päätöstä kuuman metallin vertailuarvon olevan päästökauppadirektiivin vastainen. Ministeriö ei ole kuitenkaan perustellut soveltamiensa komission päätösten päästökauppadirektiivin mukaisuutta näiltäkään osin.

Ministeriötä velvoittavat hallintolain 6 §:ssä säädetyt hallinto-oikeudelliset periaatteet. Näistä luottamuksensuoja tarkoittaa, että viranomaisten on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Pitkälle samansisältöinen ennustettavuuden periaate tarkoittaa vastaavasti sitä, että vaikka julkiselle vallalle olisikin annettu laaja harkintavalta päättää omaan toimivaltaansa kuuluvassa asiassa, oikeussubjektilla on perusteltu oikeus luottaa viranomaisen harkintaan lopullisia päästö­oikeuksien määriä myönnettäessä.

Yhtiöillä on ollut perusteltu syy hakea päästöoikeuksia siinä uskossa, että päästökauppadirektiivissä ja kansallisessa päästökauppalaissa määriteltyjä kriteerejä noudatetaan myös lopullisten päästöoikeuksien määristä päätettäessä. Viranomainen on kuitenkin päästöoikeuksia koskevassa päätöksessään soveltanut päästökauppadirektiivin ja kansallisen päästökauppalain vastaista komission päätöstä 2013/448/EU. Viranomainen on edellä mainituilta osin menetellyt hallintolain 6 §:n mukaisen luottamuksensuojan vaatimuksen vastaisesti.

Ministeriön menettely ei täytä myöskään hallintolain tarkoituksenmukaisuuden tai tarkoitussidonnaisuuden vaatimusta. Nyt kyseessä olevassa tapauksessa viranomaisen toiminta ei ole edistänyt päästökauppadirektiivin ja kansallisen päästökauppalain tavoitteita turvata hiilivuototoimialalle 100-prosenttinen ilmaisjako, tehostaa energiatehokkuutta, turvata jätekaasuista (prosessikaasuista) tuotetulle sähkön tuotannolle päästö­oikeudet, turvata tehokkaassa yhteistuotannossa tuotetulle lämmölle ja jäähdytykselle päästöoikeudet, vähentää primäärienergian käyttöä edistämällä prosessikaasujen tehokasta käyttöä, edistää parhaita tekniikoita ja tarjota energiatehokkaisiin tekniikoihin liittyviä kannustimia.

Komissiolla on oikeus hyväksyä lakien täytäntöönpanoa koskevia säädöksiä komitologiamenettelyn puitteissa. Komitologiamenettelyn oikeudellisesta perustasta säädetään Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 290 artiklassa. Artiklan mukaan komissiolle voidaan siirtää valta antaa muita kuin lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviä, soveltamisalaltaan yleisiä säädöksiä, joilla täydennetään tai muutetaan säädöksen tiettyjä muita kuin keskeisiä osia. Lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävissä säädöksissä tulee määritellä nimenomaisesti säädösvallan siirron soveltamisala. Jollei toisin nimenomaisesti määrätä, toimeenpanotoimenpiteellä ei voida muuttaa lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävää säädöstä tai lisätä osia, jotka ovat kyseisen lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttävän säädöksen vastaisia.

Päästökauppadirektiivin perusteluosan 45 kohdan mukaan komissiolle olisi erityisesti siirrettävä toimivalta hyväksyä toimenpiteitä, jotka koskevat yhteisön laajuisia siirtymäkauden päästöoikeuksien jakamista koskevien yhdenmukaistettujen sääntöjen täytäntöönpanoa sekä tiettyjen liitteiden muuttamista. Koska nämä toimenpiteet ovat laajakantoisia ja niiden tarkoituksena on muuttaa direktiivin 2003/87/EY muita kuin keskeisiä osia myös täydentämällä sitä uusilla muilla kuin keskeisillä osilla, ne on hyväksyttävä päätöksen 1999/468/EY 5 artiklassa säädettyä valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä noudattaen.

Vastaavasti päästökauppadirektiivin 2003/87/EY 10 a artiklan 1 kohdan mukaisesti komissiolle siirretyn säädösvallan soveltamisala on rajoitettu koskemaan päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaa jakamista koskevia yhteisön laajuisia ja täysin yhdenmukaistettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä, joiden tarkoituksena on muuttaa direktiivin muita kuin keskeisiä osia.

Siirretyn säädösvallan soveltamisala on rajattu koskemaan direktiivin tiettyjen, muiden kuin sen keskeisten osien muuttamista direktiiviä täydentäen. Komissiolla ei ole toimivaltaa poistaa, uudelleen kirjoittaa tai muutoin kuin täydentäen muuttaa direktiivin 2003/87/EY tiettyjä osia.

Komission päätös 2013/448/EU koskee otsikkonsa mukaisesti kansallisia täytäntöönpanotoimenpiteitä päästöoikeuksien jakamiseksi maksutta siirtymäaikana. Päätöksen mukainen korjauskertoimen soveltaminen koskee suoraan päästöoikeuksien jakamista. Päätös on jäsenvaltioille osoitettu täytäntöönpanotoimenpide, jolla on laajakantoisia seurauksia.

Komission tulkinnan mukaisen monialaisen korjauskertoimen soveltaminen sekä teollisuuden päästökaton laskeminen johtavat maksutta jaettaviin päästöoikeuksiin oikeutettujen toiminnanharjoittajien päästöoikeuksien määrän leikkaamiseen usealla prosentilla, minkä seurauksena päätös 2013/448/EU muuttaa päästökauppadirektiivin keskeisiä osia.

Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 1 kohdan mukaan komissio hyväksyy täytäntöönpanotoimenpiteitä 23 artiklan 3 kohdassa tarkoitettua valvonnan käsittävää sääntelymenettelyä noudattaen. Komitologiamenettelyssä komissiota avustaa komitea, joka muodostuu jäsenvaltioiden edustajista. Komission edustajan olisi tullut esitellä komission ehdotus täytäntöönpanotoimenpiteistä komitealle, joka olisi antanut ehdotuksesta näkemyksensä. Tämän jälkeen komissio olisi esitellyt ehdotetut täytäntöönpanotoimenpiteet Euroopan parlamentille ja/tai neuvostolle. Päätöksestä 2013/448/EU sekä sen perusteluosasta käy ilmi, ettei mitään edellä mainituista vaiheista ei ole tapahtunut eikä päätöstä ole hyväksytty komitologiamenettelyä noudattaen.

4. SSAB Europe Oy (aikaisemmin Ruukki Metals Oy) on valituksessaan vaatinut, että työ- ja elinkeinoministeriön päätös kumotaan siltä osin kuin yhtiöille myönnettyjen päästöoikeuksien määrään on sovellettu komission päätöksen 2013/448/EU mukaista monialaista korjauskerrointa ja asia palautetaan tältä osin ministeriölle uudelleen käsiteltäväksi.

Asiaan tulee tarvittaessa pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisu siitä, onko komission päätös 2013/448/EU päästökauppadirektiivin mukainen.

Työ- ja elinkeinoministeriö on valitusten johdosta antamassaan lausunnossaan esittänyt muun muassa seuraavaa:

Kolmas päästökauppakausi poikkeaa merkittävästi edellisistä päästökauppakausista. Kolmannella päästökauppakaudella on siirrytty koko unionin laajuiseen päästökattoon eli päästöoikeuksien kokonaismäärään sekä koko unionissa sovellettaviin harmonisoituihin päästöoikeuksien jakomenetelmiin ja ilmaisjaon jakoperusteisiin. Komissio on määrittänyt päästökauppadirektiivin 9 ja 9 a artiklan mukaisesti koko EU:n päästökauppasektorin päästökaton, joka on vuonna 2013 noin 2,08 miljardia hiilidioksiditonnia ja alenee tästä vuosittain lineaarisesti 1,74 prosenttia. Ne päästöoikeudet, joita ei huutokaupata, jaetaan toiminnanharjoittajille maksutta harmonisoitujen jakoperusteiden mukaisesti.

Euroopan komissio antoi 27.4.2011 päästökauppadirektiivin 10 a artiklan mukaisesti päätöksen 2011/278/EU päästöoikeuksien maksutta tapahtuvaa jakamista koskevista yhdenmukaistetuista jakoperusteista (ilmaisjakopäätös). Ilmaisjakopäätös sisältää säännökset muun muassa päästöoikeuksien jakoperusteista, ilmaisjaon edellyttämistä laitoskohtaisista tiedoista ja näiden tietojen todentamisesta. Päästöoikeuksien jakomenetelmän osalta päästökauppasektorin toiminnot on jaettu päästökauppadirektiivissä kolmeen osaan. Niille teollisuuden aloille, joiden katsotaan olevan alttiita merkittävälle hiilivuodon riskille, jaetaan kaikki päästöoikeudet maksutta harmonisoitujen jakosääntöjen mukaisesti.

Hiilivuototoimialat on määritelty vuosille 2013 ja 2014 komission päätöksessä 2010/2/EU, jonka mukaista listaa voidaan tarvittaessa muuttaa päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 13 kohdan mukaisesti. Ilmaisjako ei kuitenkaan tarkoita päästöoikeuksien jakamista toiminnanharjoittajille heidän tarpeidensa mukaan, vaan tiukkojen harmonisoitujen jakosääntöjen mukaisesti. Laitoskohtaiseen ilmaisjakoon sovelletaan lisäksi joko lineaarista kerrointa (sähköntuottajat) tai komission eri vuosille määrittämää monialaista korjauskerrointa. Monialainen korjauskerroin on määritelty komission päätöksessä 2013/448/EU.

Tuotteiden vertailuarvot on määritelty komission ilmaisjakopäätöksessä päästökauppadirektiivin säännösten mukaisesti. Komissio on määrittänyt päätöksessään monialaisen korjauskertoimen päästökauppadirektiivissä olevan oikeusperustan ja itse direktiivin mukaisesti.

Jäsenvaltion tulee direktiivin ja komission ilmaisjakopäätöksen mukaisesti soveltaa ilmaisjakopäätöksen mukaisia vertailuarvoja ja monialaista korjauskerrointa laitoskohtaiseen ilmaisjakoon. Tämä ilmenee myös alustavien päästöoikeusmäärien hyväksymistä koskevasta komission päätöksestä 5.9.2013 ja ilmaisjakoa koskevista komission esityksistä ja ohjeista. Ministeriöllä ei ole ollut harkinnanvaraa jättää soveltamatta komission eri vuosille määrittämää monialaista korjauskerrointa. Kaikkien laitosten päästöoikeusmääriin on kyseisessä ministeriön päätöksessä sovellettu päästökauppadirektiivin ja komission ilmaisjakopäätöksen mukaisia laskentasääntöjä.

Kaikki laitoskohtaiset ilmaisjakolaskelmat tulee hyväksyttää komissiolla ennen laitoskohtaisten päästöoikeusmäärien kirjaamista toiminnan harjoittajien laitoskohtaisille tileille päästökaupparekisteriin. Ministeriön tiedossa ei ole, että komissio olisi hyväksynyt minkäänlaisia poikkeuksia ilmaisjakopäätöksen harmonisoiduista säännöistä tai antanut kirjata päästöoikeuksia laitosten tileille, jos jäsenvaltio ei ole soveltanut korjauskertoimia.

Komission oikeus tarkastaa lopulliset laitoskohtaiset maksuttomien päästöoikeuksien määrät perustuu ilmaisjakopäätöksen 15 artiklan 5 kohtaan ja 24 artiklan 2 kohtaan. Komissio tarkistaa erityisesti, että monialainen korjauskerroin on laskettu päästöoikeusmääriin oikein eikä laskelmiin ole tehty asiaankuulumattomia muutoksia. Euroopan komission vahva rooli harmonisoitujen sääntöjen valmistelijana ja valvojana on yksi keskeisistä muutoksista kaudella 2013–2020 ja se on ollut myös eurooppalaisten teollisuusjärjestöjen ja asiaa seuraavien yritysten tiedossa.

Päästökauppalaissa ja sitä koskevassa hallituksen esityksessä (315/2010 vp) korostetaan, että annettavassa sääntelyssä on kysymys täysharmonisoinnista, jossa ei ole sijaa kansalliselle harkintavallalle. Suurimmat muutokset kausia 2005–2007 ja 2008–2012 koskevaan päästökauppalakiin liittyivät päästöoikeuksien kokonaismäärän määrittämiseen ja päästöoikeuksien jakoon. Päästökauppalain 18 §:ssä säädetään, että Euroopan komissio päättää koko EU:n päästökauppaan kuuluvien toimialojen eli päästökauppasektorin vuosittaisen päästöoikeuksien kokonaismäärän päästökauppadirektiivin säännösten mukaisesti. Päästökauppadirektiivin muutokset vuoden 2012 jälkeiselle ajalle tarkoittavat ennen kaikkea sitä, että kansallisista jakosuunnitelmista luovutaan.

Päästökatto määriteltiin direktiivissä ja päästöoikeuksien jaossa siirryttiin eri sektoreiden harmonisoituihin jakomenetelmiin, joissa ensisijainen jakomenetelmä on jakaminen huutokaupalla. Vaikka energiaintensiivinen teollisuus saisi päästöoikeudet edelleen pääsääntöisesti maksutta, tämä ilmaisjako ei kuitenkaan tarkoittaisi päästöoikeuksien saamista tarpeen mukaan, vaan tiukkojen harmonisoitujen jakosääntöjen mukaisesti.

Ilmaisjako joudutaan sovittamaan lisäksi jaettavissa olevaan määrään, jolloin päästöoikeuksien määrää leikataan vielä niin sanotulla korjauskertoimella. Korjauskertoimen soveltamisesta on säädetty päästökauppalain 19 §:n 3 momentissa ja 21 §:n 3 momentin 3 kohdassa. Vertailuarvoista ja niiden soveltamisesta säädetään lain 20 §:n 2 momentissa ja 21 §:n 3 momentin 1 kohdassa.

Kansallinen lainsäädäntö perustuu päästökauppadirektiiviin ja lähtee direktiivin mukaisesti siitä, että kansallista harkintaa harmonisoitujen ilmaisjakosäännösten soveltamisessa ei ole. Tämän vuoksi työ- ja elinkeinoministeriön päätöksessä ei ole yksityiskohtaisesti perusteltu komission päättämiä ilmaisjakoon sovellettavia sääntöjä.

Monialaisesta korjauskertoimesta säädetään maksutta tapahtuvaa jakoa koskevan päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdassa. Kaikkia 10 a artiklan kohtia tulee lukea kokonaisuutena päätettäessä ilmaisjaosta. Mainitussa 10 a artiklan 5 kohdassa todetaan, että tarvittaessa on sovellettava yhtenäistä monialaista korjauskerrointa.

Kun otetaan huomioon komission rooli EU:n päästökauppajärjestelmän hallinnoijana, toimeenpanijana ja valvojana, on vaikeaa ajatella komission ylittäneen toimivaltansa monialaista korjauskerrointa koskevan päätöksen antaessaan. Korjauskertoimen laskenta perustuu päästökaupan soveltamisalaan kuuluvien laitosten kauden 2008–2012 yhteenlaskettuihin päästöoikeusmääriin, vuoden 2013 alussa tulleiden laitosten todennettuihin päästötietoihin, sähköntuottajiksi luokiteltavien laitosten ja muiden laitosten (teollisuus ja Suomessa myös pelkkää kaukolämpöä tuottavat päästökauppalaitokset) todennettuihin päästötietoihin sekä kaikkien jäsenmaiden komissiolle toimittamiin ja komission 5.9.2013 hyväksymiin laitosten alustaviin päästöoikeusmääriin. Laitosten päästöt on määritelty päästökauppadirektiivin 4–6 artiklan mukaisten laitosten päästölupien ja niihin liittyvän päästöjen tarkkailu- ja todentamisvelvoitteen perusteella. Komission laatimat ilmaisjakosäännöt eivät perustu kaikilta osin laitoksen tuottamiin päästöihin, koska teollisuuslaitokset saavat päästöoikeuksia myös kuluttamalleen lämmölle, vaikka lämpö olisi tuotettu toisessa päästökaupan piiriin kuuluvassa laitoksessa. Lämmöntuottaja vastaa laitoksen päästöluvan haltijana edelleen tuottamansa lämmön päästöjen raportoinnista ja päästöoikeuksien palauttamisesta.

Komission laskennan tulos oli, että teollisuuden (ei-sähköntuottajat) ilmaisjako-osuus on kaikkina kolmannen kauden vuosina pienempi kuin muiden kuin sähköntuottajien alustavat ilmaisjakolaskelmat. Tämän vuoksi komission oli tarpeen määrittää kullekin vuodelle korjauskerroin.

Komission epävirallisessa asiakirjassa "Questions and Answers on the Commission's decision on national implementation measures (NIMs)" todetaan, että koska monialaisen korjauskertoimen käyttämiselle asetetut säännöt on määritelty päästökauppadirektiivissä, monialaisen korjauskertoimen käyttäminen tai soveltaminen on seurausta direktiivin mekaanisesta soveltamisesta ("mechanical application"). Tämäkin seikka korostaa, että päästökaupan piiriin kuuluvilla jäsenvaltioilla ei ole tältä osin itsenäistä harkintavaltaa, vaan monialainen korjauskerroin soveltuu mekaanisesti päästöoikeuksien jakoon.

Lisäksi komissio toteaa 8.2.2011 päivätyssä asiakirjassa "Draft Commission decision on free allocation rules for the emissions trading scheme ("benchmarking decision") Explanatory paper prepared by DG Climate Action for MEPs", että päästökauppadirektiiviin on sisällytetty mahdollisuus käyttää monialaista korjauskerrointa juuri sen vuoksi, että päästöoikeuksien kokonaismäärä ei ylitä sallittua maksimimäärää, joka on määritelty päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdassa. Komissio arvioi jäsenvaltioiden sille toimittamien tietojen sisällön ja harkitsee sen perusteella, onko monialaisen korjauskertoimen soveltaminen tarpeellista vai ei, ja jos on, minkä vuoden osalta kerrointa sovelletaan.

Päästökauppadirektiivin nojalla annetussa rekisteriasetuksessa (komission asetus (EU) N:o 389/2013) on määritelty komission toimivaltaa liittyen päästöoikeuksien jakamiseen kiinteille laitoksille. Ilman komission hyväksyntää yksikään toiminnanharjoittaja ei saa kirjatuksi päästö­oikeuksia päästökauppaan kuuluvan laitoksensa päästöoikeustilille. Näin rekisteriasetuksessa on osaltaan lujitettu komission toimivaltaa EU:n päästökauppajärjestelmän toimeenpanijana, hallinnoijana ja valvojana.

Euroopan komissio on Suomen EU-edustustoon 20.2.2014 lähetetyssä kirjeessään todennut, että Suomen komissiolle toimittama kansallinen jakosuunnitelmataulukko on komission ilmaisjakopäätöksen mukainen, minkä vuoksi komissio on antanut rekisterin keskusvalvojalle ohjeen kirjata jakosuunnitelmataulukko rekisteriin rekisteriasetuksen 51(2) ja 52(2) artiklan mukaisesti. Komissio hyväksyy jäsenvaltion jakosuunnitelmataulukon kokonaisuutena. Jos ministeriö ei joiltain osin soveltaisi komission ilmaisjakoon liittyviä päätöksiä, ei yksikään Suomessa sijaitseva laitos saisi päästöoikeuksia tililleen.

Päästöoikeuksia voidaan pitää samankaltaisina aineettomina varallisuusobjekteina kuin arvo-osuuksia arvo-osuusjärjestelmässä. Päästöoikeudet ovat olemassa vain merkintöinä päästöoikeusrekisteriin perustetuilla päästöoikeustileillä. EU:n jäsenvaltioiden omat päästöoikeusrekisterit on korvattu yhteisellä unionin rekisterillä. Edellä mainitun rekisteriasetuksen 41 artiklassa säädetään päästöoikeuksien luomisesta. Artiklan mukaan keskusvalvojan on luotava tai peruutettava tilejä ja päästöoikeuksia siten kuin unionin lainsäädännön säädösten perusteella on tarpeen. Artiklan mukaan komission alaisuudessa toimiva keskusvalvoja luo toiminnanharjoittajille ja laitoksille jaettavat päästöoikeudet. Kansalliset toimivaltaiset viranomaiset eivät siten luo päästöoikeuksia EU:n päästökauppajärjestelmässä. Jäsenvaltiot eivät tämänkään vuoksi voi tosiasiallisesti käyttää kansallista harkintaa päästöoikeuksien jaossa.

Ministeriö on päätöksessään selostanut kattavasti EU:n päästökauppajärjestelmän rakennetta ja systematiikkaa erityisesti päästöoikeuksien ilmaisjaon osalta. Myös monialaisen korjauskertoimen ja vertailuarvojen oikeusperusta käy ilmi päätöksestä. Päätöksen perusteluissa ei ole yksityiskohtaisesti perusteltu Euroopan komission päätösten päästökauppadirektiivin ja muun EU-lainsäädännön mukaisuutta. Keskeisenä syynä on ollut se, että kyse on komission päätöksistä ja toimeenpanosäännöistä, joiden soveltamisen osalta kansallisilla viranomaisilla ei ole harkintavaltaa.

Viranomaisen perusteluvelvollisuuden laajuutta arvioitaessa tulee huomioida, että ilmaisjakopäätöksen ja monialaisen korjauskertoimen oikeusperustaa ja tarkoitusta on selostettu laajasti niin päästökauppalain 19 §:n 3 momentissa kuin sen perusteluissakin.

Yhtiöt eivät ole esittäneet valituksissaan sellaisia perusteita, jotka oikeuttaisivat työ- ja elinkeinoministeriön päätöksen kumoamiseen vaadituilta osin tai asian palauttamiseen ministeriön käsiteltäväksi. Asiassa esitetyt ja valituksissa yksilöidyt ennakkoratkaisupyynnöt ovat sellaisia, että ne luonteensa perusteella soveltuvat viime kädessä parhaiten ratkaistavaksi unionin tuomioistuimessa.

Yara Suomi Oy, Borealis Polymeris Oy ja Neste Oil Oyj ovat lausunnon johdosta antamissaan vastaselityksissä esittäneet muun muassa seuraavaa:

Ministeriön väite siitä, että sillä ei ole harkintavaltaa komission päätöksen noudattamisessa on virheellinen.

Ministeriön olisi tullut arvioida päästöoikeuksien lopullisia määriä itsenäisenä päätöksentekijänä päästökauppadirektiivin säännösten valossa. Mikäli ministeriö olisi tässä harkinnassa päätynyt tai epäillyt, että komission päätökset ja päästökauppadirektiivi ovat ristiriidassa keskenään, olisi ministeriö voinut reagoida asiaan ilmoittamalla siitä komissiolle.

Vaikka EU-säädös syrjäyttää ristiriitatilanteessa kansallisen hallintolain säännöksen, tulee harmonisoituja menettelysääntöjä sovellettaessa noudattaa hyvän hallinnon vaatimuksia. Ministeriö on vedonnut harkintavaltansa puuttumisen käytännössä johtavan siihen, että päätöstä ei tarvitse perustella. Viranomaisen harkintavallan laajuus ei kuitenkaan vaikuta perusteluvelvollisuuden ulottuvuuteen, vaan päätös tulee tässäkin tapauksessa perustella.

Komissio on soveltanut päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan a ja b alakohtia virheellisesti määrittäessään teollisuuden päästökattoa. Komissio ei ole ottanut huomioon kaikkia päästökattoon laskennallisesti kuuluvia päästöjä, koska päästökauppakausien välillä on tapahtunut materiaalisia muutoksia järjestelmän soveltamislaajuudessa. CITL-järjestelmästä (Community Independent Transaction Log) puuttuvat vastaselityksessä tarkemmin esitetyllä tavalla tiedot aikaisemmista päästöistä.

Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan a alakohdan mukaisesti teollisuuden päästökaton laskennassa tulee ottaa mukaan kaudella 2005–2007 todennetut keskimääräiset päästöt niiden laitosten osalta, jotka kuuluvat direktiivin soveltamisalaan vuosina 2008–2012. Mikäli kyseinen kohta olisi haluttu perustaa ainoastaan ensimmäisen päästökauppakauden 2005–2007 mukaisiin päästöihin, olisi kyseisen a alakohdan viittaus päästökauppakauteen 2008–2012 tullut jättää pois.

Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan a alakohdassa ei ole yksityiskohtaisesti määritelty sitä, mitä tosiasiallisesti tarkoitetaan "keskimääräisillä todennetuilla päästöillä kaudella 2005–2007". Joka tapauksessa päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdasta seuraa, että teollisuuden päästökaton tulisi perustua niiden laitosten ja toimintojen laajuuteen, jotka kuuluivat päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kaudella 2008–2012. CITL-rekisteri ei voi sisältää kaikkea teollisuuden päästökaton määrittämiseksi tarvittavaa tietoa.

Eräs päästökauppadirektiivin päätavoitteista on kasvihuonekaasujen määrän vähentäminen 20 prosentilla vuoden 1990 tasosta. Tämän tavoitteen saavuttamiseksi päästöoikeuksien määrän tulee olla 21 prosenttia alle vuoden 2005 tason vuonna 2020. Tähän päästään päästökauppadirektiivin 9 artiklan mukaisesti soveltamalla lineaarista kerrointa 1,74 prosenttia vuosien 2008–2012 keskimääräiseen päästömäärään. Teollisuuden omien laskelmien mukaan tavoite olisi saavutettavissa komission päätöksen (2011/278/EU) mukaisia vertailuarvoja soveltamalla.

Päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan b alakohdan mukaan teollisuuden päästökattoa määritettäessä on otettava huomioon niiden laitosten todennetut keskimääräiset päästöt kaudella 2005–2007, jotka kuuluvat päästökauppadirektiivin soveltamisalaan vasta kaudella 2013–2020.

Päästökauppadirektiivin 9 a artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on varmistettava, että niiden liitteessä 1 lueteltua toimintaa harjoittavien laitosten toiminnanharjoittajat, jotka on sisällytetty yhteisön järjestelmään vasta vuodesta 2013, toimittavat toimivaltaiselle viranomaiselle asianmukaisesti perusteltuja ja riippumattomasti todennettuja päästötietoja, jotta ne voidaan ottaa huomioon mukautettaessa koko yhteisössä myönnettävien päästöoikeuksien määrää. Näiltä osin päästökauppadirektiivi edellyttää raportointia laitoskohtaisesti. Liite 1 ei kuitenkaan käsittele laitoksia vaan nimenomaisesti toimintoja, jotka kuuluvat päästökauppadirektiivin soveltamisalaan. Tästä seuraa, että myös päästökauppadirektiivin 10 a artiklan kohdan 5 alakohtaa b tulee tulkita vastaavalla tavalla toimintokohtaisesti.

Teollisuuden päästökaton laskennassa on otettava huomioon myös ne toiminnot, jotka tulivat direktiivin soveltamisalaan päästökauppakaudella 2013–2020 ja joiden osalta kaudella 2005–2007 ei ollut todentamisvelvoitetta. Komissio ei kuitenkaan teollisuuden päästökattoa määrittäessään ole ottanut huomioon päästömääriä toimintokohtaisesti, vaan ainoastaan kokonaan uudet laitokset on otettu mukaan päästökaton laskennassa. Komissio on siis tosiasiallisesti jättänyt teollisuuden päästökaton ulkopuolelle niin kutsuttujen vanhojen laitosten uudet toiminnot, jotka eri päästöoikeuskausina ovat tulleet päästökaton piiriin, mikä johtaa liian alhaiseen teollisuuden päästökattoon.

Vastaavilla perusteilla komissio on jättänyt ottamatta huomioon teollisuuden päästökattoon niistä toiminnoista aiheutuneet päästöt, jotka kuuluivat päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kaudella 2008–2012, mutta joiden osalta rekisteröintivelvoitetta ei ollut kaudella 2005–2007. Kuten vuoden 2013 osalta, myös kaudelle 2008–2012 sisällytetty toiminto on saattanut olla käytössä järjestelmään kaudella 2005–2007 sisällytetyssä laitoksessa, minkä seurauksena nämä uudet toiminnot kaudelle 2008–2012 ovat jääneet ottamatta huomioon teollisuuden päästökattoa määritettäessä.

Komissio on toiminut virheellisesti jättäessään laskematta teollisuuden päästökattoon tietyn osan suljettujen laitosten päästöistä. Komissio ei ole ottanut huomioon ennen 30.6.2011 suljettujen laitosten päästöjä teollisuuden päästökattoa määrittäessään.

SSAB Europe Oy (aikaisemmin Ruukki Metals Oy) on antanut työ- ja elinkeinoministeriön lausunnon johdosta vastaselityksen.

3. Korkeimman hallinto-oikeuden välipäätös 7.11.2014

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksellään 7.11.2014 taltionumero 3438, pyydettyään valittajilta vastineet ennakkoratkaisupyynnön esittämisestä, päättänyt pyytää unionin tuomioistuimelta Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan nojalla ennakkoratkaisun seuraaviin unionin oikeutta koskeviin tulkintakysymyksiin:

1. Onko komission päätös 2013/448/EU, sikäli kuin se perustuu päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohtaan, pätemätön ja vastoin päästökauppadirektiivin 23 artiklan 3 kohtaa sen vuoksi, että päätöstä ei ole tehty neuvoston päätöksen 1999/468/EY 5 a artiklan ja asetuksen 182/2011/EU 12 artiklassa tarkoitetussa valvonnan sisältävässä sääntelymenettelyssä? Jos vastaus tähän kysymykseen on myöntävä, muihin kysymyksiin ei ole tarpeen vastata.

2. Onko komission päätös 2013/448/EU päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 a kohdan vastainen siltä osin kuin komissio on teollisuuden päästökattoa määritellessään jättänyt huomioon ottamatta

(i) osan niiden toimintojen ja laitosten todennetuista päästöistä kaudella 2005–2007, jotka on lisätty päästökauppadirektiivin soveltamisalaan kaudelle 2008–2012, mutta joiden osalta todentamisvelvoitetta ei ollut kaudella 2005–2007 eikä niitä näin ole rekisteröity CITL-järjestelmään;

(ii) kaudelle 2008–2012 ja 2013–2020 päästökauppadirektiivin soveltamisalaan lisätyt uudet toiminnot niiltä osin kuin ne eivät ole sisältyneet päästökauppadirektiivin soveltamisalaan vuosina 2005–2007 ja jolloin uusia toimintoja harjoitetaan päästökauppadirektiivin soveltamisalaan jo vuosina 2005–2007 kuuluneissa laitoksissa;

(iii) ennen 30.6.2011 suljettujen laitosten päästöt, vaikka kyseisillä laitoksilla tosiasiallisesti on todennettuja päästöjä kaudella 2005–2007 ja osin myös kaudella 2008–2012.

Jos kysymyksiin 2(i)–(iii) on vastattava joiltakin osin myöntävästi, onko komission päätös 2013/448/EU monialaisen korjauskertoimen soveltamisen osalta tällöin pätemätön siten, että sitä ei ole sovellettava?

3. Onko komission päätös 2013/448/EU pätemätön ja vastoin päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohtaa sekä päästökauppadirektiivin tavoitteita siten, että se jättää päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan a ja b alakohtien mukaisen teollisuuden päästökaton laskemisessa huomioimatta ne päästöt, jotka ovat peräisin (i) prosessikaasuista tuotettavan sähkön tuotannosta päästökauppadirektiivin liitteen I kattamissa laitoksissa, jotka eivät ole "sähköntuottajia", ja (ii) lämmön tuotannosta päästökauppadirektiivin liitteen I kattamissa laitoksissa, jotka eivät ole "sähköntuottajia", ja joille maksutta tapahtuva jakaminen on sallittu päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 1 ja 4 kohdan sekä päätöksen 2011/278/EU perusteella?

4. Onko komission päätös 2013/448/EU pätemätön ja ristiriidassa päästökauppadirektiivin 3 artiklan e ja u alakohdan kanssa – joko sellaisenaan tai yhdessä päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan kanssa – sen vuoksi, että se jättää päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 5 kohdan a ja b alakohtien mukaisen teollisuuden päästökaton laskemisessa huomioimatta edellä kysymyskohdassa 3 tarkoitetut päästöt?

5. Onko komission päätös 2013/448/EU vastoin päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 12 kohtaa siltä osin kuin monialainen korjauskerroin on ulotettu koskemaan päätöksessä 2010/2/EU määriteltyä hiilivuototoimialaa?

6. Onko komission päätös 2011/278/EU vastoin päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 1 kohtaa siltä osin kuin komission toimenpiteiden tulisi vertailuarvoja määritettäessä ottaa huomioon energiatehokkaisiin tekniikoihin liittyviä kannustimia, tehokkaimpia tekniikoita, tehokas yhteistuotanto ja prosessikaasujen tehokas talteenotto?

7. Onko komission päätös 2011/278/EU vastoin päästökauppadirektiivin 10 a artiklan 2 kohtaa siltä osin kuin vertailuarvojen periaatteiden tulisi perustua toimialan tehokkaimpaan 10 prosentin joukkoon kuuluvien laitosten keskimääräiseen tehokkuuteen?

Korkein hallinto-oikeus on välipäätöksensä kohdissa 37–39 todennut ennakkoratkaisupyynnön tarpeesta seuraavaa:

37. Korkeimmassa hallinto-oikeudessa ratkaistavina olevissa valituksissa on katsottu, että komission päätös 2013/448/EU on pätemätön. Jos komission päätös katsotaan pätemättömäksi, siihen perustunut työ- ja elinkeinoministeriön valituksenalainen päätös on lainvastaisena kumottava. Unionin tuomioistuimella on yksinomainen toimivalta päättää unionin säädöksen pätevyydestä. Tämän vuoksi unionin tuomioistuimen päätös on kansallisen oikeudenkäynnin tuloksen kannalta ratkaiseva.

38. Valituksissa on esitetty, että komissio on päätöksessään 2013/448/EU soveltanut päästökauppadirektiivin vastaisesti monialaista korjauskerrointa, koska kertoimen käyttöönotto perustuu päästökattoa määritettäessä käytettyihin virheellisiin tietoihin. Monialaista korjauskerrointa on sovellettu päätöksessä myös direktiivin vastaisesti jätekaasujen osalta laitoksiin sekä ylipäätään hiilivuototoimialaan. Lisäksi yhdessä valituksessa on esitetty, että komission päätöksessä 2011/278/EU on muodostettu päästökauppadirektiivin vastaisesti vertailuarvo kuumalle metallille. Jos komission päätökset ovat direktiivin vastaisia valituksissa esitetyillä perusteilla, on päästöoikeuksien maksutta jakamista koskeva päätös kumottava sanotuilta osin.

39. Unionin tuomioistuimessa on vireillä korkeimmassa hallinto-oikeudessa käsiteltävinä olevissa valituksissa esitettyihin valitusperusteisiin läheisesti liittyviä ennakkoratkaisupyyntöjä (ennakkoratkaisupyynnöt asioissa C-191/14 ja C-192/14, C-295/14 sekä C-389/14, C-391/14-C- 393/14). Korkein hallinto-oikeus katsoo, että jäljempänä esitettävä ennakkoratkaisupyyntö olisi perusteltua käsitellä yhdessä muiden vireillä olevien asioiden kanssa. Osa unionin tuomioistuimessa vireillä olevissa asioissa esitetyistä ennakkoratkaisukysymyksistä on samansisältöisiä kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa esille nousseet kysymykset. Asiakokonaisuuden vuoksi korkein hallinto-oikeus kuitenkin esittää unionin tuomioistuimen ratkaistaviksi kaikki ne kysymykset, jotka valitusten ratkaisemiseksi kansallisessa tuomioistuimessa ovat tarpeen. Koska kansalliselle tuomioistuimelle tehdyissä valituksissa on pidetty komission päätöksiä pätemättöminä ja koska kysymys päätösten pätemättömyydestä korkeimman hallinto-oikeuden käsityksen mukaan voi tulla tässä tilanteessa arvioitavaksi unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisussa, seuraavassa esitellään ne perustelut, joilla komission päätöksiä on pidetty pätemättöminä.

4. Unionin tuomioistuimen tuomio

Unionin tuomioistuin on 26.10.2016 asiassa C-506/14 antamallaan tuomiolla antanut vastaukset korkeimman hallinto-oikeuden ennakkoratkaisupyynnössään esittämiin kysymyksiin. Unionin tuomioistuin on lausunut tuomion kohdissa 22–35 ja 41–60 seuraavasti:

Ennakkoratkaisukysymysten tarkastelu

Päätöksen 2011/278 15 artiklan 3 kohdan pätevyys

Kolmas ja neljäs kysymys

22. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on pyytänyt kolmannella ja neljännellä kysymyksellään, jotka on käsiteltävä yhdessä ja ensin, unionin tuomioistuinta lausumaan päätöksen 2013/448 pätevyydestä siltä osin kuin direktiivin 2003/87 10 a artiklan 5 kohdassa tarkoitettuun päästöoikeuksien vuosittaiseen enimmäismäärään (jäljempänä päästöoikeuksien vuosittainen enimmäismäärä) ei ole korjauskerrointa määritettäessä sisällytetty direktiivin 2003/87 liitteen I alaan kuuluvien laitosten, jotka eivät ole sähköntuottajia, päästöjä siltä osin kuin nämä ovat peräisin sähkön tuotannosta prosessikaasuja polttamalla ja lämmön tuotannosta yhteistuotannolla.

23. Direktiivin 2003/87 3 artiklan u alakohdan mukaan laitos, joka tuottaa sähköä myytäväksi kolmansille osapuolille ja jossa ei suoriteta muuta liitteessä I lueteltua toimintaa kuin polttoaineiden polttoa, on katsottava "sähköntuottajaksi".

24. Sikäli kuin sähköntuottajat ovat polttaneet prosessikaasuja, vastaavia päästöjä ei ole otettu huomioon vahvistettaessa päästöoikeuksien vuosittaista enimmäismäärää (tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 74 kohta).

25. Vastaavasti direktiivin 2003/87 10 a artiklan 3 ja 5 kohdasta käy ilmi, että päästöjä, jotka syntyvät lämmön tuotannosta yhteistuotannolla, ei ole otettu huomioon päästöoikeuksien vuosittaista enimmäismäärää määritettäessä, siltä osin kuin ne ovat peräisin sähköntuotannosta (ks. vastaavasti tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 75 kohta).

26. Päätöksen 2011/278 15 artiklan 3 kohdassa, joka annettiin direktiivin 2003/87 10 a artiklan 5 kohdan täytäntöön panemiseksi, ei nimittäin sallita sähköntuottajien päästöjen huomioon ottamista päästöoikeuksien vuosittaista enimmäismäärää vahvistettaessa (ks. vastaavasti tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 68 kohta).

27. Direktiivin 2003/87 ja päätöksen 2011/278 säännöksistä ei yhdessä tarkasteltuna käy ilmi, että komissio olisi päästöoikeuksien vuosittaista enimmäismäärää vahvistaessaan jättänyt huomiotta muita päästöjä kuin ne, jotka voidaan lukea sähköntuottajien aiheuttamiksi (ks. vastaavasti tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 67, 70 ja 72–76 kohta), minkä päätöksen 2013/448 johdanto-osan 22 ja 25 perustelukappale vahvistavat. Viimeksi mainituista perustelukappaleista käy ilmi erityisesti, että komissio on kerännyt tietoja jäsenvaltioista ja niistä EFTA-maista, jotka ovat mukana Euroopan talousalueessa, selvittääkseen, voidaanko mainittuja laitoksia pitää sähköntuottajina tai muina direktiivin 2003/87 10 a artiklan 3 kohdan soveltamisalaan kuuluvina laitoksina.

28. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen kolmas ja neljäs kysymys perustuvat siis väärään lähtökohtaan. Näin on siksi, että direktiivin 2003/87 ja päätöksen 2011/278 sekä päätöksen 2013/448 säännöksistä yhdessä tarkasteltuina ei käy ilmi, että komissio olisi päästöoikeuksien vuosittaista enimmäismäärää vahvistaessaan jättänyt ottamatta huomioon muita päästöjä kuin ne, jotka voidaan lukea sähköntuottajien aiheuttamiksi.

29. On kuitenkin muistettava, että kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välille SEUT 267 artiklalla luodussa yhteistyömenettelyssä unionin tuomioistuimen tehtävänä on antaa kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus, jonka perusteella kansallinen tuomioistuin voi ratkaista siinä vireillä olevan asian. Unionin tuomioistuimen on tämän vuoksi tarvittaessa muotoiltava sille esitetyt kysymykset uudelleen. Unionin tuomioistuin saattaa myös joutua ottamaan huomioon sellaisia unionin oikeussääntöjä, joihin kansallinen tuomioistuin ei ole kysymyksessään viitannut (tuomio 11.2.2015, Marktgemeinde Straßwalchen ym., C‑531/13, EU:C:2015:79, 37 kohta).

30. Edellä 23–28 kohdassa esiin tuotujen huomioiden perusteella kolmas ja neljäs ennakkoratkaisukysymys voidaan ymmärtää siten, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää unionin tuomioistuinta lausumaan päätöksen 2011/278 15 artiklan 3 kohdan pätevyydestä siltä osin kuin sillä suljetaan pois sähköntuottajien päästöjen huomioon ottaminen päästöoikeuksien vuosittaista enimmäismäärää vahvistettaessa.

31. Tähän liittyen on todettava, että 28.4.2016 annetussa tuomiossa Borealis Polyolefine ym. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311) unionin tuomioistuin joutui ratkaisemaan asiasisällöltään samanlaisen kysymyksen, ja mainitulla tuomiolla annettua vastausta voidaan soveltaa täysin nyt käsiteltävään asiaan.

32. Unionin tuomioistuin totesi mainitussa tuomiossa, että siltä osin kuin päätöksen 2011/278 15 artiklan 3 kohdassa ei sallita sähköntuottajien päästöjen huomioimista päästöoikeuksien vuosittaista enimmäismäärää vahvistettaessa, se on direktiivin 2003/87 10 a artiklan 5 kohdan sanamuodon mukainen, kun sitä tarkastellaan yhdessä saman artiklan 3 kohdan kanssa (ks. tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 68 kohta).

33. Tämä tulkinta on niin ikään direktiivin 2003/87 systematiikan sekä sen tavoitteiden mukainen (tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 69 kohta).

34. Näin ollen on todettava, että samoista syistä kuin ne, jotka on tuotu esiin 28.4.2016 annetun tuomion Borealis Polyolefine ym. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311) 62–83 kohdassa, kolmannen ja neljännen kysymyksen tarkastelussa ei ole ilmennyt seikkoja, jotka vaikuttaisivat päätöksen 2011/278 15 artiklan 3 kohdan pätevyyteen.

Päätöksen 2011/278 liitteen I pätevyys

Kuudes ja seitsemäs kysymys

35. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää kuudennella ja seitsemännellä kysymyksellään unionin tuomioistuinta lausumaan päätöksen 2011/278 liitteen I pätevyydestä siltä osin kuin kuuman metallin vertailuarvo on väitetty määritetyksi direktiivin 2003/87 10 a artiklan 1 ja 2 kohtaan perustuvien vaatimusten vastaisesti.

(---)

41. Näin ollen ei voida katsoa, että komissio olisi ylittänyt harkintavaltansa rajat määrittäessään vertailuarvot direktiivin 2003/87 10 a artiklan 2 kohdan mukaisesti (tuomio 8.9.2016, Borealis ym., C‑180/15, EU:C:2016:647, 49 kohta).

42. Edellä esitettyjen huomioiden perusteella on todettava, että kuudennen ja seitsemännen kysymyksen tarkastelussa ei ole ilmennyt seikkoja, jotka vaikuttaisivat päätöksen 2011/278 liitteen I pätevyyteen.

Päätöksen 2011/278 10 artiklan 9 kohdan ensimmäisen alakohdan pätevyys

Viides kysymys

43. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää viidennellä kysymyksellään unionin tuomioistuinta lausumaan päätöksen 2013/448 pätevyydestä siltä osin kuin korjauskerroin on siinä ulotettu koskemaan toimialaa, joka on alttiina merkittävälle hiilivuodon riskille.

44. Yara Suomi, Borealis Polymers, Neste Oil ja SSAB Europe väittävät, että korjauskertoimen soveltaminen estää hiilivuototoimialojen laitoksia saamasta 100 prosenttia tarvitsemistaan päästöoikeuksista. Soveltamalla korjauskerrointa hiilivuototoimialaan komissio on niiden mukaan muuttanut direktiivin 2003/87 keskeisiä osia sen 10 a artiklan 12 kohdan vastaisesti.

45. Kuten edellä 29 kohdassa on todettu, kansallisten tuomioistuinten ja unionin tuomioistuimen välille SEUT 267 artiklalla luodussa yhteistyömenettelyssä unionin tuomioistuimen tehtävänä on antaa kansalliselle tuomioistuimelle hyödyllinen vastaus, jonka perusteella kansallinen tuomioistuin voi ratkaista siinä vireillä olevan asian. Unionin tuomioistuimen on tämän vuoksi tarvittaessa muotoiltava sille esitetyt kysymykset uudelleen ja otettava huomioon unionin oikeussääntöjä, joihin kansallinen tuomioistuin ei ole kysymyksessään viitannut.

46. Tämän osalta on todettava, että direktiivin 2003/87 10 a artiklan 11 kohdan mukaan tämän artiklan 4–7 kohdan mukaisesti maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrä vuonna 2013 on 80 prosenttia mainitun 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden mukaisesti määritellystä määrästä. Sen jälkeen maksutta jaettavaa määrää vähennetään vuosittain samansuuruisilla määrillä siten, että maksutta jaetaan 30 prosenttia vuonna 2020, jotta maksutta jakaminen pystytään lopettamaan kokonaan vuoteen 2027 mennessä.

47. Direktiivin 2003/87 10 a artiklan 12 kohdassa säädetään poikkeuksesta tähän sääntöön. Sellaisilla toimialoilla tai toimialojen osilla toimiville laitoksille, jotka ovat alttiita merkittävälle hiilivuotoriskille, jaetaan näin vuonna 2013 ja jokaisena sitä seuraavana vuonna vuoteen 2020 asti tämän direktiivin 10 a artiklan 1 kohdan mukaisesti maksutta päästö­oikeuksia 100 prosenttia 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden mukaisesti määritellystä määrästä.

48. Komissio on direktiivin 2003/87 10 a artiklan 11 ja 12 kohdan täytäntöön panemiseksi vahvistanut päätöksen 2011/278 10 artiklan 4 kohdassa kaksi erillistä sääntöä, toisen laitoksille toimialoilla, jotka ovat alttiita merkittävälle hiilivuodon riskille, ja toisen laitoksille toimialoilla, jotka eivät ole alttiita tälle riskille. Viimeksi mainittujen osalta kyseisen säännöksen ensimmäisestä alakohdasta käy ilmi, että direktiivin 2003/87 10 a artiklan 11 kohdan täytäntöön panemiseksi maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavaan vuotuiseen määrään sovelletaan liitteessä VI tarkoitettuja kertoimia. Vuonna 2013 on näin ollen sovellettava kerrointa 0,8, joka pienenee tämän jälkeen vuosittain niin, että vuonna 2020 kertoimen arvo on 0,3. Niillä toimialoilla tai toimialojen osilla toimivien laitosten osalta, joiden katsotaan olevan alttiita merkittävälle hiilivuodon riskille, päätöksen 2011/278 10 artiklan 4 kohdan toisessa alakohdassa säädetään, että maksutta jaettavien päästöoikeuksien alustavaan vuotuiseen määrään sovelletaan kerrointa 1.

49. Korjauskertoimesta todettakoon, että vaikka onkin niin, että se on vahvistettu päätöksen 2013/448 4 artiklassa ja liitteessä II, komissio on vahvistanut sen soveltamista koskevat yksityiskohdat päätöksen 2011/278 10 artiklan 9 kohdan ensimmäisessä alakohdassa.

50. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan päästöoikeuksien lopullinen vuotuinen kokonaismäärä, joka jaetaan maksutta kullekin vakiintuneelle laitokselle, lukuun ottamatta direktiivin 2003/87 10 a artiklan 3 kohdassa tarkoitettuja laitoksia, on päätöksen 2011/278 10 artiklan 7 kohdan mukaisesti määritettävä kullekin laitokselle maksutta jaettavien päästö­oikeuksien alustava vuotuinen kokonaismäärä kerrottuna korjauskertoimella, joka määritetään tämän päätöksen 15 artiklan 3 kohdan mukaisesti. Korjauskertoimen soveltamisesta on siis säädetty tekemättä minkäänlaista eroa niiden toimialojen laitosten, jotka ovat alttiita merkittävälle hiilivuoden riskille, ja niiden toimialojen laitosten välillä, jotka toimivat aloilla, jotka eivät ole alttiita tällaiselle riskille.

51. Voidaan siis katsoa, että ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää viidennellä kysymyksellään unionin tuomioistuinta lausumaan päätöksen 2011/278 10 artiklan 9 kohdan ensimmäisen alakohdan pätevyydestä siltä osin kuin siinä säädetään korjauskertoimen soveltamisesta kaikille sellaisille laitoksille alustavasti jaettujen päästöoikeuksien määrään, jotka eivät kuulu direktiivin 2003/87 10 a artiklan 3 kohdan soveltamisalaan, sulkematta pois niiden toimialojen tai toimialojen osien laitoksia, jotka ovat alttiita merkittävälle hiilivuodon riskille.

52. Direktiivin 2003/87 10 a artiklan 12 kohdan sanamuodosta käy ilmi, että maksutta jaettavien päästöoikeuksien lopullisen määrän vahvistamiseksi laitoksille sellaisilla toimialoilla tai toimialojen osilla, jotka ovat alttiita merkittävälle hiilivuotoriskille, päästöoikeuksien määrän on oltava "100 prosenttia [tämän artiklan] 1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden mukaisesti määritellystä määrästä".

53. Viimeksi mainitun säännöksen mukaan komissio hyväksyy direktiivin 2003/87 10 a artiklan 4, 5, 7 ja 12 kohdassa tarkoitettujen päästöoikeuksien jakamista koskevia täysin yhdenmukaistettuja täytäntöönpanotoimenpiteitä, mukaan lukien tämän artiklan 19 kohdan yhdenmukaistettua soveltamista varten tarpeelliset säännökset. Artiklan 1 kohdassa tarkoitettuihin toimenpiteisiin kuuluu siis korjauskertoimen soveltaminen, josta on säädetty kyseisen artiklan 5 kohdassa.

54. Direktiivin 2003/87 10 a artiklan tulkinta, joka estäisi korjauskertoimen soveltamisen, olisi vastoin sekä näiden säännösten sanamuotoa että kyseisen direktiivin systematiikkaa. Tämän artiklan 12 kohdan tavoin sen 11 kohdassa, jossa säädetään, että maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrää on lähtökohtaisesti tarkoitus vähentää vähitellen, viitataan myös kyseisen artiklan "1 kohdassa tarkoitettujen toimenpiteiden mukaisesti määritel[tyyn] [päästöoikeuksien] määrä[än]". Tämän vuoksi on niin, että jos korjauskerroin ei kuuluisi näihin toimenpiteisiin, sitä ei voitaisi soveltaa toimialoilla tai toimialojen osilla, jotka ovat alttiita merkittävälle hiilivuodon riskille, toimiviin laitoksiin eikä laitoksiin toimialoilla, jotka eivät ole alttiita tällaiselle riskille.

55. Komissio on siis ollut oikeassa, kun se ei ole päätöksen 2011/278 10 artiklan 9 kohdan ensimmäisessä alakohdassa jättänyt soveltamatta korjauskerrointa niillä toimialoilla tai toimialojen osilla toimiviin laitoksiin, jotka ovat alttiita merkittävälle hiilivuodon riskille.

56. Edellä esitettyjen huomioiden perusteella on todettava, että viidennen kysymyksen tarkastelussa ei ole ilmennyt seikkoja, jotka vaikuttaisivat päätöksen 2011/278 10 artiklan 9 kohdan ensimmäisen alakohdan pätevyyteen.

Päätöksen 2013/448 4 artiklan ja liitteen II pätevyys

Ensimmäinen ja toinen kysymys

57. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin pyytää ensimmäisellä ja toisella kysymyksellään unionin tuomioistuinta lausumaan päätöksen 2013/448 4 artiklan ja liitteen II, joissa korjauskerroin vahvistetaan, pätevyydestä.

58. Huomautettakoon tässä yhteydessä, että unionin tuomioistuin on jo todennut, että koska komissio ei ole määrittänyt päästöoikeuksien vuosittaista enimmäismäärää direktiivin 2003/87 10 a artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdan vaatimusten mukaisesti, päätöksen 2013/448 4 artiklassa ja liitteessä II vahvistettu korjauskerroin on niin ikään kyseisen säännöksen vastainen (tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 98 kohta).

59. Ensimmäiseen ja toiseen kysymykseen on näin olleen vastattava, että päätöksen 2013/448 4 artikla ja liite II, joissa korjauskerroin vahvistetaan, ovat pätemättömiä (tuomio 28.4.2016, Borealis Polyolefine ym., C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311, 99 kohta).

Tuomion vaikutusten ajallinen rajaaminen

60. Unionin tuomioistuin on 28.4.2016 annetun tuomion Borealis Polyolefine ym. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311) 111 kohdassa rajannut päätöksen 2013/448 4 artiklan ja liitteen II pätemättömäksi julistamisen ajalliset vaikutukset yhtäältä niin, että ne alkavat vasta 10 kuukauden kuluttua mainitun tuomion julistamispäivästä, jotta komissio voi toteuttaa tarvittavat toimenpiteet, ja toisaalta niin, ettei pätemättömäksi todettujen säännösten perusteella kyseisen ajanjakson päättymiseen saakka toteutettuja toimenpiteitä voida kyseenalaistaa.

Näillä perusteilla unionin tuomioistuin (kuudes jaosto) on ratkaissut asian seuraavasti:

1) Kolmannen ja neljännen kysymyksen tarkastelussa ei ole ilmennyt seikkoja, jotka vaikuttaisivat päästöoikeuksien yhdenmukaistettua maksutta tapahtuvaa jakoa koskevien unionin laajuisten siirtymäsäännösten vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti 27.4.2011 annetun komission päätöksen 2011/278/EU 15 artiklan 3 kohdan pätevyyteen.

2) Kuudennen ja seitsemännen kysymyksen tarkastelussa ei ole ilmennyt seikkoja, jotka vaikuttaisivat päätöksen 2011/278 liitteen I pätevyyteen.

3) Viidennen kysymyksen tarkastelussa ei ole ilmennyt seikkoja, jotka vaikuttaisivat päätöksen 2011/278 10 artiklan 9 kohdan ensimmäisen alakohdan pätevyyteen.

4) Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 11 artiklan 3 kohdan mukaisista kansallisista täytäntöönpanotoimenpiteistä päästöoikeuksien jakamiseksi maksutta siirtymäaikana 5.9.2013 annetun komission päätöksen 2013/448/EU 4 artikla ja liite II ovat pätemättömiä.

5) Päätöksen 2013/448 4 artiklan ja liitteen II pätemättömäksi julistamisen vaikutukset rajataan ajallisesti yhtäältä niin, että ne alkavat vasta 10 kuukauden kuluttua 28.4.2016 annetun tuomion Borealis Polyolefine ym. (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 ja C‑391/14–C‑393/14, EU:C:2016:311) julistamispäivästä, jotta Euroopan komissio voi toteuttaa tarvittavat toimenpiteet, ja toisaalta niin, ettei pätemättömäksi todettujen säännösten perusteella tämän ajanjakson päättymiseen saakka toteutettuja toimenpiteitä voida kyseenalaistaa.

5. Asianosaisten kuuleminen unionin tuomioistuimen ratkaisusta

Yara Suomi Oy:lle, Borealis Polymers Oy:lle, Neste Oil Oyj:lle ja SSAB Europe Oy:lle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen unionin tuomioistuimen tuomion johdosta.

SSAB Europe Oy on 25.11.2016 peruuttanut valituksensa korkeimmalle hallinto-oikeudelle.

Työ- ja elinkeinoministeriö on antanut unionin tuomioistuimen tuomion johdosta lausunnon, jossa todetaan muun ohella seuraavaa:

Unionin tuomioistuin on tuomiossaan 26.10.2016 todennut, että työ- ja elinkeinoministeriön 8.1.2014 antama päätös ei ole valituksissa esitetyn mukaisesti virheellinen. Sen sijaan unionin tuomioistuin on todennut, että komission päätöksen 2003/448 (oikeastaan 2013/448) 4 artikla ja II liite ovat pätemättömiä 1.3.2017 alkaen, koska maksutta jaettavien päästöoikeuksien enimmäismäärää laskettaessa oli huomioitu eri toimialojen uusia toimintoja joistakin jäsenmaista ja näin ollen päätös ei ole direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan 5 kohdan ensimmäisen alakohdan b alakohdan vaatimusten mukainen. Maksutta jaettavien päästöoikeuksien määrä on näin ollen ollut liian suuri.

Unionin tuomioistuin on aiemmassa tuomiossaan 28.4.2016 antanut komissiolle 10 kuukautta aikaa laskea päästöoikeuksien enimmäismäärä uudelleen ja korjata korjauskerroin. Näin ollen uutta korjauskerrointa tultaisiin soveltamaan maksutta jaettavia päästöoikeuksia jaettaessa vuosina 2018–2020. Korjattu päätös tulee koskemaan kaikkien jäsenmaiden jakamia maksuttomia päästöoikeuksia, eli myös niiden jäsenmaiden, joiden kansallisen viranomaisen päätöksestä ei ole valitettu.

Unionin tuomioistuin ei muuttanut takautuvasti komission päätöksen 2013/448 pätevyyttä. Koska muutos koskee vain osittain päästökauppakauden 2013–2020 ilmaisjakoa, on epäselvää, tuleeko työ- ja elinkeinoministeriön 8.1.2014 antama päätös käsitellä uudelleen siltä osin kuin unionin tuomioistuimen tuomio edellyttää muutosta. Tuomio ei koske kaikkia laitoksia, jotka saavat maksutta päästöoikeuksia, vaan ainoastaan teollisuuden laitoksia. Näin ollen tuomio ei koske direktiivin 2003/87/ETY 10 a artiklan 4 kohdan mukaisia laitoksia, joita työ- ja elinkeinoministeriön päätös koskee.

Työ- ja elinkeinoministeriön lausunto on annettu tiedoksi Yara Suomi Oy:lle, Borealis Polymers Oy:lle ja Neste Oil Oyj:lle.

6. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Lausuminen SSAB Europe Oy:n valituksesta raukeaa.

2. Korkein hallinto-oikeus on muiden yhtiöiden valituksista tutkinut asian. Valitukset hylätään.

Perustelut

1. Raukeaminen

SSAB Europe Oy on tänne 25.11.2016 saapuneessa kirjoituksessa peruuttanut valituksensa. Näin ollen yhtiön valituksesta ei ole tarpeen lausua.

2. Valitusten hylkääminen

Kysymyksenasettelu

Yhtiöiden valitukset kohdistuvat työ- ja elinkeinoministeriön päätökseen siltä osin kuin yhtiöiltä on jäänyt saamatta ilmaisia päästöoikeuksia, koska ministeriö on soveltanut komission päätöksen 2013/448/EU 4 artiklassa ja liitteessä II tarkoitettua monialaista korjauskerrointa. Yhtiöt ovat vaatineet, että asiassa tulee pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisu mainitun komission päätöksen pätevyydestä.

Yhtiöiden valitukset perustuvat keskeisiltä osin siihen, että yhtiöiden mukaan mainittu komission päätös on erilaisilla perusteilla päästökauppadirektiivin ja muutoinkin unionin oikeuden vastainen. Lisäksi valituksissa on katsottu, että ministeriön olisi pitänyt soveltaa harkintavaltaansa sillä tavoin, että monialaista korjauskerrointa ei olisi tullut soveltaa yhtiöille myönnettyjä päästöoikeuksia vähentävästi.

Unionin tuomioistuimen ennakkoratkaisu

Unionin tuomioistuin on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut 26.10.2016 ennakkoratkaisun asiassa C-506/14. Unionin tuomioistuin on, siten kuin edellä kohdasta 4 tarkemmin ilmenee, katsonut, että komission päätöksen 2013/448/EU 4 artikla ja liite II ovat pätemättömiä. Muutoin esitettyjen kysymysten tarkastelussa ei ollut ilmennyt seikkoja, jotka vaikuttaisivat kysymyksissä tarkoitetun toisen komission päätöksen pätevyyteen. Unionin tuomioistuin on kuitenkin komission pyynnöstä rajannut pätemättömäksi julistamisen vaikutukset niin, että ne alkavat vasta 10 kuukauden kuluttua 28.4.2016 annetun tuomion Borealis Polyolefine ym. (yhdistetyt asiat C-191/14 ym.) julistamispäivästä, jotta Euroopan komissio voi toteuttaa tarvittavat toimenpiteet, ja toisaalta niin, ettei pätemättömäksi todettujen säännösten perusteella tämän ajanjakson päättymiseen saakka toteutettuja toimenpiteitä voida kyseenalaistaa.

Viimeksi mainitussa tuomiossa unionin tuomioistuin lausui muun ohella seuraavaa (tuomion kohdat 105–110):

"Tästä seuraa ensinnäkin, että korjauskertoimen kumoamisella voidaan kyseenalaistaa kaikki tätä tuomiota edeltävät lopulliset päästöoikeuksien jakamiset, jotka jäsenvaltioissa on tehty pätevänä pidetyn säännöstön perusteella. Päätöksen 2013/448 4 artiklan ja liitteen II pätemättömäksi julistamisella voisi näin ollen olla vakavia seurauksia useille vilpittömässä mielessä perustetuille oikeussuhteille. Näillä oikeusvarmuuteen liittyvillä pakottavilla syillä voidaan oikeuttaa se, että pätemättömäksi julistamisen vaikutuksia rajataan ajallisesti.

Toiseksi on todettava, että päätöksen 2013/448 4 artiklan ja liitteen II pätemättömäksi julistaminen olisi sovellettavan korjauskertoimen puuttuessa este päästöoikeuksien jakamiselle tämän tuomion julkistamispäivän jälkeen. Tästä seuraava tilapäinen lainaukko voisi vaarantaa direktiivillä 2003/87 käyttöön otetun päästöoikeuksien kaupan järjestelmän täytäntöönpanon ja näin ollen direktiivin tavoitteiden toteuttamisen. Mikä tahansa päästöoikeuksien kaupan keskeyttäminen olisi nimittäin direktiivin päätavoitteen, joka on ympäristönsuojelu kasvihuonekaasuja vähentämällä, vastainen (ks. analogisesti tuomio Inter-Environnement Wallonie ja Terre wallonne, C-41/11, EU:C:2012:103, 61 kohta).

On kuitenkin muistutettava, että kun unionin tuomioistuin on todennut SEUT 267 artiklan nojalla aloitetussa menettelyssä, että unionin oikeuden toimi on pätemätön, sen päätöksestä seuraa oikeudellisesti, että unionin toimivaltaisten toimielinten on toteutettava tarvittavat toimen­piteet todetun lainvastaisuuden korjaamiseksi (ks. vastaavasti tuomio Régie Networks, C-333/07, EU:C:2008:764, 124 kohta).

Kolmanneksi on todettava, että on totta, että kun unionin tuomioistuin käyttää mahdollisuutta rajoittaa unionin toimen ennakkoratkaisupyynnön perusteella tapahtuvan pätemättömäksi toteamisen taannehtivuutta, sen on määriteltävä, voidaanko tästä tuomiossa todetusta ajallisesta rajoituksesta poiketa sen pääasian asianosaisen hyväksi, joka on nostanut kansallisessa tuomioistuimessa unionin toimen kansallisia täytäntöönpanotoimia koskevan kanteen, vai onko päinvastoin katsottava, että unionin toimen pätemättömäksi toteaminen, jolla on vaikutuksia ainoastaan tulevaisuudessa, takaa riittävän oikeussuojan myös kyseisen asianosaisen osalta (ks. vastaavasti tuomio Roquette Frères, C-228/92, EU:C:1994:168, 25 kohta).

Koska komission on tämän tuomion 99 kohdassa todetun pätemättömyyden vuoksi oikaistava korjauskerrointa direktiivin 2003/87 10 a artiklan 1 ja 5 kohdan mukaisesti, ei ole poissuljettua, että tämä johtaa päästöoikeuksien vuosittaisen enimmäismäärän alentamiseen ja korjauskertoimen vastaavaan korottamiseen.

Ei näin ollen ole syytä jättää pääasioiden kantajia päätöksen 2013/448 4 artiklan ja liitteen II pätemättömäksi julistamisen ajallisen vaikutuksen rajaamisen ulkopuolelle."

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Unionin tuomioistuimen ratkaisusta seuraa, että komission päätöksen 2013/448/EU 4 artikla ja liite II, joissa on määritelty monialainen korjauskerroin, ovat pätemättömät. Muilla perusteilla päästökauppadirektiiviin perustuvaa sääntelyä ei eri valtioiden unionin tuomioistuimelle esittämiin ennakkoratkaisupyyntöihin annetuissa vastauksissa pidetty unionioikeuden vastaisena siltä osin kuin asiaa oli niissä arvioitu.

Komissio on 24.1.2017 antanut päätöksen 2017/126/EU päätöksen 2013/448/EU muuttamisesta siltä osin kuin kyse on yhtenäisen monialaisen korjauskertoimen vahvistamisesta Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2003/87/EY 10 a artiklan mukaisesti. Päätöksellä on korvattu päätöksen 2013/448/EU 4 artikla ja monialaisen korjauskertoimen arvot sisältävä liite II komission uudelleenlaskennan tulosten perusteella.

Unionin tuomioistuimen ratkaisusta asiassa Borealis Polyolefine ym. käy ilmi, että komissio oli päästöoikeuksien vuosittaista enimmäismäärää vahvistaessaan ainakin osittain ottanut huomioon päästöt, jotka olivat peräisin laitoksista, joihin sovellettiin päästöoikeuksien kaupan järjestelmää ennen vuotta 2013 (tuomion kohta 95). Tämän vuoksi pätemättömäksi tulkittu monialainen korjauskerroin on komission päätöksessä 2013/448/EU määritelty siten, että laitoksille ilmaiseksi myönnetyt päästöoikeudet ovat olleet liian suuret. Nyt ratkaistavina olevissa asioissa valitukset ovat perustuneet lähes yksinomaan sille ajatukselle, että monialaista korjauskerrointa on sovellettu virheellisesti niin, että laitokset olisivat saaneet liian vähän päästöoikeuksia ilmaisjaossa.

Kun otetaan huomioon unionin tuomioistuimen tuomio nyt ratkaistavina olevissa asioissa esitetyn ennakkoratkaisupyynnön johdosta, mainitun tuomion vaikutusten ajallinen rajaaminen, se, että työ- ja elinkeinoministeriön on tullut valituksenalaista päätöstä tehdessään päästökauppalain 21 §:n 3 momentin 3 kohdan ja 25 §:n 1 momentin mukaisesti soveltaa komission päätöksessä tarkoitettua monialaista korjauskerrointa, sekä yhtiöiden esittämät valitusperusteet, työ- ja elinkeinoministeriön päätös ei ole hallintolainkäyttölain 7 §:n (586/1996) 1 momentissa tarkoitetuin tavoin lainvastainen. Valituksissa ei ole esitetty muitakaan perusteita, joiden vuoksi ministeriön päätöstä olisi pidettävä lainvastaisena.

Edellä lausutuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, yhtiöiden valitukset on hylättävä.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 10.2.2017