KHO:2017:40

Kansalaisuusasia – Selvitysvelvollisuus – Toimeentulon luotettava selvittäminen – Toimeentulolähde

Vuosikirjanumero: KHO:2017:40
Antopäivä: 15.3.2017
Taltionumero: 1217
Diaarinumero: 692/3/16

Maahanmuuttovirasto oli pyytänyt kansalaisuusasiassa hakijalta selvitystä toimeentulostaan ajanjaksoilta, jolloin hänen toimeentulonsa ei ollut perustunut toimeentulotukeen tai muihin toimeentuloa turvaaviin etuuksiin. Hakijan käytössä olleiden rahavarojen alkuperästä saatua selvitystä ei pidetty luotettavana, kun otettiin huomioon hakijan työsuhteeseen ja tilitietoihin liittyneet epävarmuustekijät. Tämän vuoksi hakija ei ollut kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 5 kohdan edellyttämällä tavalla luotettavasti selvittänyt, miten hän oli saanut toimeentulonsa Maahanmuuttoviraston päätöstä edeltävällä ajanjaksolla.

Kansalaisuuslaki 13 § 1 momentti 5 kohta ja 45 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 10.2.2016 nro 16/0159/3

Asian aikaisempi käsittely

Maahanmuuttovirasto ei ole päätöksellään 19.9.2014 (diaarinumero 7029/310//2013) myöntänyt Afganistanin kansalaiselle A:lle Suomen kansalaisuutta, koska A ei ole pystynyt luotettavasti selvittämään, miten hän on saanut toimeentulonsa.

Maahanmuuttovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Hakija on ilmoittanut kansalaisuushakemuksessaan 7.11.2013 ajankohtaiseksi toimeentulolähteekseen oman yrityksen ja asumistuen. Hakija on kuitenkin 17.1.2014 toimittanut Maahanmuuttovirastoon työsopimuksen, jonka mukaan hän on aloittanut 1.1.2014 työn kokkina 2 800 euron kuukausipalkalla toistaiseksi voimassa olevassa työsuhteessa ilman koeaikaa. Hakija on toimittanut tämän jälkeen Maahanmuuttovirastolle säännöllisesti kuukausittain tiliotteita ja palkkaerittelyitä, joista palkanmaksu tulee ilmi. Pyynnöstä hakija toimitti Maahanmuuttovirastolle myös työnantajansa nimen ja yhteystiedot sekä työpaikan nimen ja osoitteen.

Ennen hakijan kansalaisuushakemuksen vireilletuloa Maahanmuuttovirasto on tehnyt kansalaisuushakijan puolison ja lapsen oleskelulupahakemukseen kaksi kertaa kielteisen päätöksen sillä perusteella, että perheenkokoajan eli kansalaisuushakijan toimeentuloa ei katsottu riittäväksi, jotta sillä voitaisiin turvata perheenjäsenten toimeentulo Suomessa. Perheenkokoaja valitti molemmista päätöksistä Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen. Uusimman valituksen yhteydessä hän toimitti hallinto-oikeuteen 1.1.2014 aloittamastaan ansiotyöstä samat selvitykset, jotka hän liitti myös kansalaisuushakemukseensa. Hallinto-oikeus hylkäsi perheen­kokoajan valituksen 9.6.2014 todeten, että perheenkokoajan ilmoitettu palkka oli merkittävästi alan tavanomaista palkkatasoa korkeampi, vaikka perheenkokoajalla ei ollut edes ammattitutkintoa. Epäilyttävää hallinto-oikeuden mielestä oli myös se, että perheenkokoaja oli hakemuksen ja valitusten vireilläoloaikana toimittanut jatkuvasti uutta selvitystä toimeentulostaan, sekä se, että nykyinen nettopalkka vastasi lähes täsmällisesti oleskelulupahakemuksessa edellytettyä toimeentulotasoa. Hallinto-oikeus epäili päätöksessään perheenkokoajan antamien toimeentuloselvitysten luotettavuutta sekä työsuhteen ehtojen todellisuutta.

Hallinto-oikeuden päätökseen ja sen perusteisiin viitaten Maahanmuuttovirasto on katsonut, ettei hakija ole luotettavasti selvittänyt, miten on saanut toimeentulonsa 1.1.2014 jälkeen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Maahanmuuttoviraston päätöksen ja palauttanut asian Maahanmuuttovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään, siltä osin kuin nyt korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, seuraavasti:

Sovellettavat säännökset ja niiden esityöt

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus, jos hakemusta ratkaistaessa:

---

2) hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on ja on ollut Suomessa (asumisaikaedellytys):

a) viimeksi kuluneet viisi vuotta keskeytyksettä (yhtäjaksoinen asumisaika); tai

b) seitsemän vuotta 15 ikävuoden täyttämisen jälkeen, joista viimeksi kuluneet kaksi vuotta keskeytyksettä (kerätty asumisaika);

3) hän ei ole syyllistynyt muulla kuin rikesakolla rangaistuun tekoon eikä häntä ole määrätty lähestymiskieltoon (nuhteettomuusedellytys);

4) hän ei ole olennaisesti laiminlyönyt elatusvelvollisuuttaan tai julkisoikeudellisia maksuvelvoitteitaan;

5) hän pystyy luotettavasti selvittämään, miten saa toimeentulonsa.

Kansalaisuuslain 45 §:n 1 momentin mukaan hakijan on liitettävä kansalaisuushakemukseensa muun muassa 13 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettu selvitys siitä, kuinka hän saa Suomessa toimeentulonsa.

Kansalaisuuslakia koskevan hallituksen esityksen (HE 235/2002 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 13 §:n 1 momentin 5 kohdan osalta todettu kyseistä säännöstä sovellettavan siten, että hakijan edellytetään pystyvän itsenäisesti tai perheenjäsenen avulla huolehtimaan toimeentulostaan ilman huomattavaa yhteiskunnallista tukea. Ehdotuksen mukaan esimerkiksi pelkän toimeentulotuen varassa eläminen ei estäisi eikä edes vaikeuttaisi kansalaisuuden saamista. Sen sijaan edellytettäisiin tiedon saamista hakijan toimeentulolähteestä. Toimeentulolähteen selvittäminen olisi tärkeää, jotta pystyttäisiin arvioimaan, täyttääkö hakija 1 momentin muut edellytykset. Jos esimerkiksi hakija saisi toimeentulonsa lainvastaisen toiminnan perusteella, hän ei täyttäisi nuhteettomuusedellytystä. Toimeentulolähteen selvittäminen olisi tärkeää myös asumisajan täyttymisen selvittämisen kannalta.

Esitetty selvitys

A on esittänyt Maahanmuuttovirastolle 30.12.2013 päivätyn työsopimuksen, jonka mukaan hän työskentelee 1.1.2014 lähtien toistaiseksi voimassa olevassa työsuhteessa Tmi X:n palveluksessa kokkina. Hänen työajakseen on ilmoitettu 111 tuntia/105 tuntia/90 tuntia kolmessa viikossa ja kuukausipalkakseen 2 800 euroa. A on esittänyt Maahanmuuttovirastolle myös palkkaerittelytodistukset tammi–kesäkuulta 2014, joiden mukaan hänelle on maksettu palkkaa nettona 2 028,60 euroa kultakin kuukaudelta. Lisäksi Maahanmuuttovirastolle on esitetty A:n tilitapahtumatiedot kyseessä olevien palkanmaksujen osalta ja tiliotteet muun muassa kesäkuulta 2014.

A on esittänyt edellä mainitut selvitykset, lukuun ottamatta palkkaerittelyjä touko- ja kesäkuulta 2014, myös perheenjäsentensä oleskelu­lupa-asiassa. Hämeenlinnan hallinto-oikeus on tuossa asiassa 9.6.2014 antamansa päätöksen nro 14/0394/3 perusteluissa todennut muun ohessa seuraavaa:

"Valittajalla ei ole kokin ammattitutkintoa, ja työsopimuksessa kuukausipalkaksi ilmoitettu 2 800 euroa on merkittävästi alan tavanomaista palkkatasoa korkeampi. Perheenkokoaja ei ole esittänyt hallinto-oikeudelle mitään selitystä sille, mistä syystä hänelle työsopimuksen perusteella maksettavaa palkkaa olisi edellä mainituista seikoista huolimatta pidettävä todellisena. Perheenkokoajan menettely, jossa hän on hakemuksensa ja valitustensa vireillä olon aikana useaan kertaan esittänyt uutta selvitystä toimeentulostaan ja nyt viimeksi varsin täsmällisesti suuntaa-antavan toimeentulotason euromääräistä rajaa vastaavasta nettopalkastaan, on myös omiaan synnyttämään epäilyksen perheenkokoajan esittämän selvityksen luotettavuudesta. Näistä syistä yksinomaan sitä, että perheenkokoajalle on palkkaerittelyjen ja tilitapahtumatietojen mukaan maksettu työsopimuksen mukaista palkkaa alkuvuodelta 2014, ei ole pidettävä riittävänä selvityksenä työsuhteen ehtojen todellisuudesta."

Edellä mainittu hallinto-oikeuden päätös on tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden hylättyä 3.2.2015 A:n valituslupahakemuksen.

A on liittänyt valitukseensa kopion 30.12.2013 allekirjoitetusta työsopimuksestaan, johon on 11.8.2014 lisätty muihin ehtoihin teksti "1.9.2014 alkaen tuntipalkka 0–37 h/vko 10,14 €/h". Valitukseen on myös liitetty syyskuun 2014 palkkaa koskeva palkkaerittely, johon on merkitty rahapalkaksi 1 622,40 euroa ja nettopalkaksi 1 175,43 euroa. A on lisäksi esittänyt hallinto-oikeudelle käyttötiliään koskevat tiliotteet ajalta 9.1.–10.10.2014. Tiliotteiden mukaan Tmi X on maksanut A:n tilille kuukausittain kuukauden lopussa 2 028,60 euroa syyskuuhun 2014 saakka. Seuraava 1.10.2014 tehty suoritus samalta maksajalta on ollut suuruudeltaan 1 175,43 euroa. Tiliotteista ilmenee edelleen, että A on tehnyt 2 000 euron käteisnoston 25.2.2014 ja saman suuruisen automaattinoston 2.4.2014 sekä 3 200 euron käteispanon 22.4.2014.

Oikeudellinen arviointi

Kansalaisuuslain vaatimuksella hakijan toimeentulon lähteen selvittämisestä pyritään osaltaan varmistamaan, että hakija täyttää kansalaistamisen muut edellytykset. Edellyttämällä hakijalta selvitystä siitä, miten hän on saanut toimeentulonsa, voidaan ennen kaikkea varmistaa, että hakijan antamat tiedot asumisestaan Suomessa pitävät paikkansa ja ettei hän ole saanut toimeentuloaan tekemällä rikoksia tai pimeää työtä.

A:n on epäilty antaneen perheenjäsentensä oleskelulupa-asiassa vääriä tietoja toimeentulostaan siinä tarkoituksessa, että hakijoiden toimeentulo Suomessa voitaisiin oleskelulupia myönnettäessä katsoa turvatuksi hänen ansiotyöstä saamillaan tuloilla. Myös A:n tämän asian käsittelyn yhteydessä esittämistä tiliotteista ilmenevät huomattavat käteisnostot ja syyskuun 2014 palkan pienuus verrattuna hänelle aiemmin maksettuihin palkkoihin ovat omiaan synnyttämään epäilyjä siitä, että A:n ilmoittamat tiedot palkkatuloistaan eivät ole pitäneet paikkaansa. A:n esittämää selvitystä työsuhteensa ehdoista ja palkkatuloistaan ei ole Hämeenlinnan hallinto-oikeuden 9.6.2014 antamasta päätöksestä nro 14/0394/3 ilmenevistä syistä voitu pitää uskottavana, mutta asiassa ei kuitenkaan ole ilmennyt mitään konkreettisia viitteitä siitä, että A olisi 1.1.2014 alkaen tosiasiassa saanut toimeentulonsa kokonaan tai osaksi muulla tavoin kuin ilmoittamallaan ansiotyöllä, jota hän on antamiensa tietojen mukaan tehnyt samalla alalla, jolla hän oli aiemmin toiminut yrittäjänä. Voidaan pitää sinänsä uskottavana, että A on Suomessa yksin asuessaan tullut toimeen kyseisestä ansiotyöstä saamillaan tuloilla, vaikka hänen palkkansa olisi todellisuudessa ollut merkittävästi hänen ilmoittamaansa pienempi.

Vaikka A:n esittämää selvitystä toimeentulostaan ei edellä todetun perusteella voida pitää kaikilta osin luotettavana, voidaan sen kuitenkin katsoa osoittavan riittävän luotettavasti hänen toimeentulonsa lähteen. Koska Maahanmuuttovirastolla on ollut asiasta toinen käsitys hallinto-oikeus palauttaa asian sille uudelleen käsiteltäväksi.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riitta Jokioinen, Marja Tuominen (eri mieltä) ja Jussi-Pekka Lajunen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Maahanmuuttovirasto on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan. Toissijaisesti Maahanmuuttovirasto on vaatinut, että asia on palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Maahanmuuttovirasto on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Suomen kansalaisuuden saamisen edellytyksenä kansalaisuuslain mukaan on se, että kansalaisuuden hakija pystyy luotettavasti selvittämään, miten hän saa toimeentulonsa. Tarkoituksena on muun ohella mahdollistaa toimeentulolähteen laillisuuden arvioiminen.

A:n hakemukset perheen yhdistämiseksi on hylätty, koska hänen tulonsa eivät ole riittäneet täyttämään hänen Suomeen hakemiensa perheenjäsenten oleskelulupiin liittyvää toimeentuloedellytystä. Hämeenlinnan hallinto-oikeus on päätöksessään 9.6.2014 pitänyt epäilyttävänä muun muassa sitä, että A on asian käsittelyn aikana toimittanut jatkuvasti uutta perheenyhdistämisen vaatimaan tulotasoon liittyvää selvitystä viranomaisille, eikä ole katsonut A:n palkkaerittelyjen ja tilitapahtumatietojen olevan riittävä selvitys työsuhteen ehtojen todellisuudesta.

A:n kansalaisuusasiassa esittämä selvitys toimeentulosta perustuu pitkälti samaan toimeentulolähteeseen kuin hänen perheenyhdistämisasiassaan. Ainoa ero on siinä, että A on kielteisen päätöksen perheenyhdistämisasiassa saatuaan esittänyt uutta selvitystä siitä, että hänen kuukausiansionsa on 1.9.2014 muutettu tuntipalkkaan perustuvaksi, jolloin se on laskenut noin 40 prosentilla ja noin 600–800 euroon kuukaudessa hänen aloitettuaan päätoimisen opiskelun.

Hallinto-oikeus on A:n menettelystä huolimatta nyt kyseessä olevassa kansalaisuusasiassa katsonut, että kansalaisuusasiassa ei ole esiintynyt viitteitä siitä, että A olisi 1.1.2014 alkaen tosiasiassa saanut toimeentulonsa kokonaan tai osaksi muulla tavoin kuin ilmoittamallaan ansiotyöllä.

Kansalaisuuslain edellytys luotettavasti selvitetystä toimeentulolähteestä ei vastaa kaikilta osin perheenyhdistämisasioissa olevaa edellytystä turvatusta toimeentulosta. Kansalaisuusasioissa kyse ei ole niinkään henkilön riittävästä toimeentulosta, vaan korostetusti siitä, ettei toimeentulolähteeseen liity epäluotettavuutta, epäselvyyttä ja laittomuutta. A:n opiskelustaan esittämään selvitykseen liittyy myös epäselvyyksiä. A:n toimeentulolähteen on katsottava olevan kokonaisharkinnalla epäselvä ja epäluotettava.

A on antanut selityksen ja toimittanut lisäselvityksenä Tampereen Aikuiskoulutuskeskuksen edustajan 6.4.2016 allekirjoittaman asiakirjan ("Henkilökohtaistamista koskeva asiakirja"). Lisäksi korkeimmalle hallinto-oikeudelle on toimitettu 31.3.2016 päivätty palkkaerittely.

Maahanmuuttovirasto on antanut vastaselityksen, jossa se on katsonut, ettei A:n selitys ja sen liitteissä oleva selvitys A:n toimeentulolähteestä ole sellaista, että sitä voitaisiin pitää kansalaisuuslaissa tarkoitetulla tavalla riittävänä selvityksenä siitä, että A:n toimeentulolähde on ollut laillinen, tosiasiallinen ja uskottava.

Maahanmuuttoviraston vastaselitys on lähetetty tiedoksi A:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Maahanmuuttoviraston päätös saatetaan voimaan.

Perustelut

Sovellettavat kansalaisuuslain säännökset ja lain esityöt

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin mukaan ulkomaalaiselle myönnetään hakemuksesta Suomen kansalaisuus, jos hakemusta ratkaistaessa: 1) hän on täyttänyt 18 vuotta tai sitä ennen avioitunut; 2) hänen varsinainen asuntonsa ja kotinsa on ja on ollut Suomessa (asumisaikaedellytys): a) viimeksi kuluneet viisi vuotta keskeytyksettä (yhtäjaksoinen asumisaika); tai b) seitsemän vuotta 15 ikävuoden täyttämisen jälkeen, joista viimeksi kuluneet kaksi vuotta keskeytyksettä (kerätty asumisaika); 3) hän ei ole syyllistynyt muulla kuin rikesakolla rangaistuun tekoon eikä häntä ole määrätty lähestymiskieltoon (nuhteettomuusedellytys); 4) hän ei ole olennaisesti laiminlyönyt elatusvelvollisuuttaan tai julkisoikeudellisia maksuvelvoitteitaan; 5) hän pystyy luotettavasti selvittämään, miten saa toimeentulonsa; ja 6) hänellä on suomen tai ruotsin kielen tyydyttävä suullinen ja kirjallinen taito tai näiden sijasta vastaavan tasoinen suomalaisen tai suomenruotsalaisen viittomakielen taito (kielitaitoedellytys).

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 5 kohdan yksityiskohtaisten perustelujen (HE 235/2002 vp) mukaan hakijalta edellytettäisiin, että hän pystyisi luotettavasti selvittämään, millä tavoin hän saa toimeentulonsa. Kyse olisi uudesta säännöksestä. Ehdotuksen mukaan hakijalta ei enää edellytettäisi, että hänen ja hänen perheensä toimeentulo katsottaisiin turvatuksi (voimassa olevan kansalaisuuslain 4 §:n 1 momentin 4 kohta). Säännöstä sovelletaan siten, että hakijan edellytetään pystyvän itsenäisesti tai perheenjäsenen avulla huolehtimaan toimeentulostaan ilman huomattavaa yhteiskunnallista tukea. Ehdotuksen mukaan esimerkiksi pelkän toimeentulotuen varassa eläminen ei estäisi eikä edes vaikeuttaisi kansalaisuuden saamista. Sen sijaan edellytettäisiin tiedon saamista hakijan toimeentulolähteestä. Toimeentulolähteen selvittäminen olisi tärkeää, jotta pystyttäisiin arvioimaan, täyttääkö hakija 1 momentin muut edellytykset. Jos esimerkiksi hakija saisi toimeentulonsa lainvastaisen toiminnan perusteella, hän ei täyttäisi nuhteettomuusedellytystä. Toimeentulolähteen selvittäminen olisi tärkeää myös asumisajan täyttymisen selvittämisen kannalta.

Kansalaisuuslain 45 §:n 1 momentissa säädetään hakemuksen liitteistä. Mainitun momentin yksityiskohtaisten perustelujen (HE 235/2002 vp) mukaan momentissa säädettäisiin niistä hakemukseen liitettävistä selvityksistä, joista hakijan olisi huolehdittava. Hakijan olisi toimitettava ne selvitykset, jotka eivät olisi viranomaisen käytössä henkilörekistereistä saatavien tietojen perusteella.

Kansalaisuuslain 45 §:n 1 momenttia on täydennetty lailla 579/2011 siten, että hakijan on liitettävä kansalaisuushakemukseensa myös 13 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitettu selvitys siitä, kuinka hän saa Suomessa toimeentulonsa. Lain (579/2011) esitöissä (HE 80/2010 vp) todetaan, että pykälään lisättäisiin velvollisuus täydentää kansalaisuushakemukseen selvitys hakijan toimeentulolähteestä kielitaitoselvityksen ohella.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Toimeentulolähteen luotettava selvittäminen liittyy kansalaisuusasioissa muun ohella sen varmistamiseen, ettei hakijan toimeentulo ole perustunut lainvastaiseen toimintaan. Kuten lain esitöistä ilmenee, toimeentuloedellytystä arvioitaessa kansalaisuuden saamista ei estä pelkästään se, että hakija on turvautunut toimeentulotukeen tai muihin toimeentuloa turvaaviin yhteiskunnallisiin etuuksiin.

Kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 5 kohdan sanamuodon sekä mainitun lainkohdan esitöiden mukaan selvityksen toimeentulolähteestä pitää olla luotettavaa, vakaata ja hyväksyttävää. Luotettavuus sisältää vaatimuksen siitä, että hakija saa toimeentulonsa hyväksyttävistä rahalähteistä. Kansalaisuuslain 45 §:n 1 momentissa on asetettu selvitysvelvollisuus hakijalle.

Luotettava selvitys tulee esittää Maahanmuuttoviraston päätöksentekohetkeä edeltävältä ajalta. Asiaa arvioitaessa ei voida ottaa huomioon sellaista uutta selvitystä, joka koskee Maahanmuuttoviraston päätöksen jälkeistä aikaa.

Edellä hallinto-oikeuden päätöksestä ilmenevän selvityksen perusteella voidaan sinänsä todeta, että A:lla on ollut käytössään rahavaroja. A:n työsuhteeseen ja tilitietoihin liittyy kuitenkin epävarmuustekijöitä, jotka ovat omiaan heikentämään rahavarojen alkuperästä saadun selvityksen luotettavuutta ja tähän liittyen arviota siitä, että hän saisi toimeentulonsa hyväksyttävistä lähteistä. Tällaisina voidaan pitää alan palkkatasoon ja työnantajayrityksen taloudelliseen asemaan nähden poikkeuksellista aloituspalkkaa, saman työnantajan palveluksessa samasta työstä maksettavassa palkassa tapahtunutta muutosta sekä olosuhteisiin nähden poikkeuksellisia tilitapahtumia.

A ei ole edellä lausuttu huomioon ottaen kansalaisuuslain 13 §:n 1 momentin 5 kohdassa edellytetyllä tavalla luotettavasti selvittänyt, miten hän on saanut toimeentulonsa. Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätös on kumottava ja Maahanmuuttoviraston päätös saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski ja Taina Pyysaari. Asian esittelijä Katariina Bargum.

 
Julkaistu 15.3.2017