Suomeksi - På svenska - In English - Other languages

Korkein hallinto-oikeus

Korkein hallinto-oikeus

Etusivu » Päätöksiä » Vuosikirjapäätökset » Vuosikirjapaatos » KHO:2017:59

KHO:2017:59

Ympäristölupa – Ympäristönsuojelulaki – Turvetuotanto – Kuivatusvesien johtaminen – Luonnonsuojelulaki – Natura 2000 -kohde – Luontodirektiivi – Arviointivelvollisuus – Arvioinnin tarveharkinta – Arvioinnin asianmukaisuus

Vuosikirjanumero: KHO:2017:59
Antopäivä: 18.4.2017
Taltionumero: 1740
Diaarinumero: 523/1/16

Aluehallintovirasto oli myöntänyt määräaikaisen ympäristöluvan noin 53 hehtaarin toiminnassa olleelle turvetuotantoalueelle, jonka kuivatusvedet johdettiin vesienkäsittelyrakenteiden, laskuojien ja Ojajoen kautta Natura 2000 -verkostoon kuuluvaan Suomijärveen. Suomijärvi oli liitetty Natura 2000 -verkostoon lintudirektiivin mukaisena SPA-alueena, jonka suojeluperusteena oli ollut sen runsas linnusto.

Luvan hakijan aluehallintovirastolle lupahakemuksen täydennyksen yhteydessä toimittama arvio hankkeen vaikutuksista Natura-alueen luontoarvoihin ei sisältänyt sellaisia tietoja suojeluperusteena olevien lintulajien elinympäristöjen ominaispiirteistä taikka turvetuotannon aiheuttaman vesistökuormituksen tai virtaamamuutosten vaikutuksesta ominaispiirteisiin, että sitä olisi voitu pitää luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin kannalta asianmukaisena. Turvetuotannon aiheuttama kokonaiskuormitus Suomijärveen oli myönnettyjen ympäristölupien mukaan vähenemässä. Järveä oli kunnostettu sen lintuvesiarvon säilyttämiseksi ja linnuille tärkeiden avovesialueiden turvaamiseksi. Kun otettiin huomioon lupahakemuksessa ja sen täydennyksessä esitetty selvitys turvetuotantoalueen vesistökuormituksesta ja turvetuotannon vähäisestä vaikutuksesta virtaamiin sekä ympäristöluvan määräaikaisuus, kohteen valintaperusteina oleviin luontoarvoihin kohdistuvien merkittävästi heikentävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä ei jäänyt järkevää epäilyä. Luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi- ja lausuntomenettely ei siten ollut lupa-asian ratkaisemiseksi tarpeen.

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 41 § 3 momentti

Luonnonsuojelulaki 65 § 1 ja 2 momentti

Luontodirektiivi (92/43/ETY) 6 artikla 3 kohta

Unionin tuomioistuimen tuomiot asioissa C-127/02, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, C-6/04, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, C-418/04, komissio v. Irlanti, C-98/03, komissio v. Saksa, C-538/09, komissio v. Belgia ja C-404/09, komissio v. Espanja.

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 21.1.2016 nro 16/0011/1

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on 9.10.2014 viraston ympäristölupavastuualueella ympäristönsuojelulain (86/2000) nojalla tehdyllä päätöksellä nro 178/2014/2 myöntänyt Luodetkeidas Oy:lle määräaikaisen ympäristöluvan Loukaskeitaan turvetuotantoon Karvian kunnassa Karvianjoen vesistöalueella hakemukseen liitetyn suunnitelman mukaisesti. Tuotantoalueen pinta-ala auma-alueineen on noin 53 hehtaaria. Lupa on voimassa 31.12.2023 asti.

Aluehallintovirasto on päätöksen täytäntöönpanon osalta todennut, että päätös on täytäntöönpanokelpoinen sen saatua lainvoiman. Olemassa olevaa toimintaa saadaan jatkaa muutoksenhausta huolimatta.

Päätös sisältää lupamääräykset 1–17, joista määräykset 1–6 kuuluvat seuraavasti:

1. Turvetuotantoalueen vedet on johdettava hakemuksen liitteenä olevan kartan mukaisesti vesienkäsittelyrakenteiden jälkeen laskuojan kautta Ojajokeen.

2. Kaikki tuotantoalueelta johdettavat vedet on johdettava hakemuksen liitteenä olevan piirustuksen mukaisesti sarkaojarakenteiden, virtausta säätävien patojen, laskeutusaltaan ja pintavalutuskentän A kautta sekä muutoin hakemussuunnitelmasta ilmenevällä tavalla.

Sarkaojien päissä on oltava lietesyvennys, lietteenpidätin ja päisteputket. Kokoojaojiin on rakennettava virtausta säätelevät padot. Laskeutusaltaassa (väliallas) on oltava pintapuomit ja purkupään virtaamaa padottava rakenne. Laskeutusaltaan ja pintavalutuskentän on oltava mitoitusohjeiden mukaisia.

Auma-alueiden ja ojien välissä on oltava suojakaista, joka estää turpeen joutumisen ojiin.

Tuotantoalueen ulkopuoliset valumavedet on johdettava tuotantoalueen ja vesienkäsittelyrakenteiden ohitse eristysojissa, joissa on oltava lietesyvennykset.

3. Pintavalutuskentän A puhdistustehon on oltava vähintään seuraava:

Kiintoaine 50 %

Kokonaisfosfori 50 %

Kokonaistyppi 20 %

Puhdistusteho lasketaan vuosikeskiarvona ennen pintavalutuskenttää ja sen jälkeen määritetyistä pitoisuuksista häiriötilanteet mukaan lukien.

4. Jos pintavalutuskentän puhdistusteho ei tarkkailun perusteella täytä puhdistustehovaatimuksia, luvan saajan on välittömästi ryhdyttävä toimenpiteisiin puhdistustehon parantamiseksi ja ilmoitettava tehtävistä toimenpiteistä kirjallisesti elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselle ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle. Jos puhdistusteho on seuraavanakin vuonna tehovaatimuksia pienempi, luvan saajan on toimitettava sitä seuraavan vuoden helmikuun loppuun mennessä aluehallintovirastolle vesienkäsittelyn tehostamista koskeva suunnitelma, jonka perusteella aluehallintovirasto voi muuttaa tai täsmentää lupaa ja lupamääräyksiä.

5. Vesienkäsittelyrakenteista pintavalutuskenttä on toteutettava ja otettava käyttöön ennen vuoden 2016 tuotantokauden ja muut rakenteet ennen vuoden 2015 tuotantokauden aloittamista. Uusien vesienkäsittelyrakenteiden tarkennettu suunnitelma on esitettävä Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksyttäväksi ennen niiden rakentamisen aloittamista ja uudet vesienkäsittelyrakenteet on esitettävä ennen käyttöönottoa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksyttäviksi sekä saatettava tiedoksi Karvian kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle. Vesienkäsittelyrakenteiden tulee täyttää uudessa turvetuotantoa koskevassa ympäristönsuojeluohjeessa mainitut mitoitusarvot.

Vesienkäsittelyrakenteisiin saa elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen hyväksymällä tavalla tehdä sellaisia muutoksia, jotka eivät vähennä niiden tehoa.

6. Luvan saajan on pidettävä vesienkäsittelyrakenteet ja ojastot jatkuvasti toimintakunnossa ja tarkastettava niiden toimivuus säännöllisesti.

Laskeutusallas, sarkaojat ja lietesyvennykset sekä reuna- ja kokoojaojat on puhdistettava ainakin kerran vuodessa tuotantokauden päätyttyä ja aina muulloin tarpeen vaatiessa. Kivennäismaahan kaivetut ojat on tarkastettava ainakin kerran vuodessa ja puhdistettava tarvittaessa.

Laskeutusaltaasta, lietesyvennyksistä ja ojista poistettava liete on sijoitettava siten, ettei se pääse vesistöön.

Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään luvan myöntämisen edellytysten osalta muun ohella seuraavasti:

Turvetuotantoalueen kuivatusvedet johdetaan laskuojan kautta Ojajokeen, joka laskee Natura 2000 -verkostoon kuuluvaan Suomijärveen noin 1,5 kilometrin etäisyydellä tuotantoalueesta. Suomijärven Natura-alue on aluetyyppiä SPA, joka on suojeltu lintudirektiivin perusteella. Saadun luotettavana pidettävän Natura-alueen luontoarvoja koskevan kartoituksen perusteella aluehallintovirasto katsoo, että Loukaskeitaan turvetuotanto on osaltaan vaikuttanut jonkin verran Suomijärven Natura-alueeseen, mutta se ei ole merkittävästi heikentänyt niitä luonnonarvoja, joiden vuoksi alue on otettu Natura 2000 -verkostoon. Lupamääräysten mukaisesti toimittaessa vaikutukset vielä vähenevät ja loppuvat seuraavan 10 vuoden kuluessa tuotannon päätyttyä. Myös muiden samalla vaikutusalueella sijaitsevien tuotantoalueiden päästöt pienenevät vähitellen. Seuraavan yhdeksän vuoden kuluessa Suomijärven valuma-alueelta poistuu yhteensä lähes 280 hehtaaria tuotantoaluetta, josta Vapo Oy:n tuotantoalueita on yhteensä noin 225 hehtaaria.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset.

Saman pykälän 3 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan, jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteltuna yhdessä muiden hankkeiden ja suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Saman pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on valvottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi tehdään. Viranomaisen on pyydettävä arvioinnista lausunto elinkeino-, liikenne ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Saatu selvitys

Loukaskeitaan turvetuotantotoiminta on aloitettu vuonna 1989. Toimintaa on laajennettu 3–4 vuotta myöhemmin. Osa tuotantoalueesta on jo poistunut käytöstä. Jäljellä olevaa tuotantoaluetta on noin 53 ha. 29.12.2011 päivätyn hakemuksen mukaan toiminnan on arvioitu päättyvän 7–10 vuoden kuluessa.

Loukaskeitaan turvetuotantoalue on merkitty ympäristötietojärjestelmään, mutta hankkeella ei ole aikaisempaa ympäristölupaa tai siihen rinnastettavaa päätöstä. Luodetkeidas Oy on 30.12.2011 hakenut ympäristölupaa Loukaskeitaan turvetuotantotoiminnalle.

Kuivatusvesien nykyiseen käsittelyyn kuuluvat sarkaoja-altaat, päisteputkipidättimet ja laskeutusaltaat kokoojaojan molemmissa päissä. Vedet ohjautuvat Ojajokeen eri laskuojia myöten. Kuivatusvesien käsittelyä on tarkoitus tehostaa rakentamalla pintavalutuskenttä ja varastoaltaat, joista kuivatusvedet pumpataan pintavalutuskentälle. Aluehallintoviraston päätöksen mukaan pintavalutuskenttä olisi toteutettava ja otettava käyttöön ennen vuoden 2016 tuotantokauden ja muut vesien käsittelyn rakenteet ennen vuoden 2015 tuotantokauden aloittamista.

Kuivatusvedet johdetaan reittiä laskuojat–Ojajoki–Suomijärvi–Suomijoki–Karvianjoki. Etäisyys Suomijärveen on noin 1,4 km. Purkuvesistö on vedenlaadultaan luontaisesti humuspitoinen ja varsin ravinteikas.

Lähellä sijaitsevan Vapo Oy:n Loukaskeitaan tuotantoalueen tarkkailutulosten perusteella 53 ha:n tuotantoalan vuotuinen nettokuormitus vesistöön on pintavalutuskentän käyttöönoton jälkeen arvioitu seuraavaksi:

kiintoaine 640 kg/a

kokonaistyppi 360 kg/a

kokonaisfosfori 8 kg/a

Suomijärvi on umpeen kasvava lintujärvi, johon laskevat vedet ovat luonnontilaisia heikompia. Järveä kuormittaa asutuksen ja maatalouden lisäksi turvetuotanto Kattilajoen ja Ojajoen suunnasta. Suomijärvi on liitetty Natura 2000 -verkostoon (FI0200029) ja alue sisältyy pääosin valtakunnalliseen lintuvesien suojeluohjelmaan.

Ympäristökeskus on toteuttanut järvellä lintuvesien kunnostusta. Alueen pinta-ala on 382 ha ja aluetyyppi on SPA, joka on lintudirektiivin mukainen erityinen suojelualue. Alue suojellaan luonnonsuojelulailla.

Suomijärven Natura 2000 -alueen tietolomakkeen mukaan järvi on rehevä humuspitoinen laakea järviallas, joka on vähitellen umpeenkasvanut toistuvien vedenlaskujen seurauksena ja jossa kesäisin on erittäin runsaat järvikortekasvustot. Voimakas kevättulva on kuitenkin ehkäissyt rantojen soistumisen, ja keväisin järvi on yhä useita viikkoja lähes entisen kokoinen. Järven kunnostus on käynnistynyt nimenomaan lintujärviarvon säilyttämiseksi, ja ainoa tehokas keino on kesävedenpinnan pysyvä nostaminen. Suomijärven linnusto on erämainen ja edelleen lajirikas painottuen selvästi pohjoisen lajiston suuntaan. Vuosittain pesii, melko suurin vaihteluin, seuraavia vesilintuja: sinisorsa, tavi, haapana, jouhisorsa, lapasorsa, telkkä, tukkasotka, mustakurkku-uikku, nokikana, naurulokki ja pikkulokki. Lisäksi järvellä ovat pesineet heinätavi, punasotka, silkkiuikku, härkälintu, ruskosuohaukka ja sinisuohaukka. Alueella tavataan myös muun muassa laulujoutsen, mustatiira, luhtahuitti, uivelo, kapustarinta, liro ja suokukko. Alue on suojeltu vain lintudirektiivin perusteella ja siten alueella esiintyvät luontodirektiivin liitteen I luontotyypit eivät ole alueen suojeluperuste.

Vuonna 2013 tehdyn Suomijärven linnustoa koskevan selvityksen mukaan havaittiin lintudirektiivin liitteen I lintulajeista kalatiira, kapustarinta, kurki, laulujoutsen, liro ja ruskosuohaukka. Muita pesiviksi tulkittuja lajeja olivat haapana, harmaasorsa, heinätavi, jouhisorsa, lapasorsa, nokikana, silkkiuikku, sinisorsa, tavi, telkkä, tukkasotka, pikkulokki, isokuovi, rantasipi, taivaanvuohi, metsäviklo, töyhtöhyyppä, keltavästäräkki, pajusirkku ja ruokokerttunen.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös

Loukaskeitaan ympäristölupahakemuksen täydennyksenä toimitettu turvetuotannon vaikutusten arviointi sisältää ELY-keskuksen lausunnon mukaan kattavan selvityksen linnuston nykytilasta. Sen sijaan arvio olisi puutteellinen siltä osin kuin on kysymys toiminnan vaikutuksista linnuston elinympäristöön.

Hallinto-oikeus arvioi, että vuonna 2013 tehdystä linnustoselvityksestä on pääteltävissä, että Suomijärven lintulajisto vastaa edelleen sitä, mitä on ollut tarkoitus suojella, kun Suomijärvi on liitetty Natura 2000 -verkostoon.

Aluehallintoviraston päätöksen mukaan Loukaskeitaan turvetuotantoalueen vesienkäsittelyä tehostetaan, minkä seurauksena päästöt vesistöihin tulevat vähenemään. Lisäksi toiminta tulee luvan hakijan ilmoituksenkin mukaan päättymään viimeistään, kun määräaikaisen ympäristöluvan voimassaoloaika päättyy vuonna 2023. Suomijärvi on otettu Naturaan SPA-alueena ilman, että luontodirektiivin liitteen I luontotyypit olisivat alueen suojeluperuste. Näissä olosuhteissa hallinto-oikeus pitää luvan hakijan teettämää linnuston nykytilaa osoittavaa selvitystä riittävänä ympäristölupaharkinnan tekemistä varten.

Näillä ja muutoin aluehallintoviraston päätöksessä mainituilla perusteilla hallinto-oikeus katsoo, ettei aluehallintoviraston päätöstä ole valituksessa esitetyistä perusteista johtuen syytä kumota tai palauttaa asiaa aluehallintovirastolle.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Kari Hauru, Sinikka Kangasmaa ja Curt Nyman, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja Loukaskeitaan ympäristölupaa koskeva asia palautetaan aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

ELY-keskus on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

ELY-keskus on lupahakemukseen liitetystä Natura-arviosta antamassaan lausunnossa todennut, että esitetyn selvityksen perusteella on mahdotonta arvioida yhtäältä erikseen Loukaskeitaan suunnitellun turvetuotannon vaikutuksia Suomijärven Natura-alueen luonnonarvoihin tai toisaalta luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisesti tämän hankkeen ja kaikkien muiden Suomijärveen laskevien turvetuotantoalueiden - Mustakeitaan, Pohjoisnevan ja Suomikeitaan - kuivatusvesien yhteisvaikutusta Suomijärven Natura 2000 -alueeseen. Lupaa hankkeelle ei näin ollen voi tämän selvityksen perusteella myöntää.

Laadittu vaikutusten arviointi ei ole asianmukainen. Yhteisvaikutuksia ei ole arvioitu riittävällä tavalla eikä vaikutuksien arvioinnissa ole noudatettu varovaisuusperiaatetta. Johtopäätökset vaikutuksista eivät perustu johdonmukaiseen arviointiin ja tulkintaan alueen taustatiedoista. Hallinto-oikeus ei ole käsitellyt päätöksessään ELY-keskuksen valituksessaan esittämää vaatimusta yhteisvaikutusten huomioon ottamisesta. Varovaisuusperiaatetta on noudatettava, jos ei ole varmuutta siitä, etteivät hankkeen vaikutukset yhdessä muiden hankkeiden kanssa ole merkittäviä.

Hallinto-oikeuden mukaan Suomijärven linnusto vastaa sitä, mikä se on ollut liitettäessä järveä Natura 2000 -verkostoon. Järven linnuston nykyistä tilaa on siis arvioitu perusteena sille, että kyseessä oleva toiminta ei ole vaikuttanut järven linnustoon, ja tulkittu, että myöskään jatkossa vaikutuksia ei synny. Linnuston nykytilasta ei kuitenkaan voi tehdä tällaista päätelmää, sillä järvellä on tehty vuonna 2011 kunnostustöitä, joiden tavoitteena on ollut järven tilan parantaminen.

Karvian Suomijärvi on järven pinnan laskun jälkeen kehittynyt lintujärvi, jonka tila on vähitellen huonontunut maatalouden, turvetuotannon ja metsätalouden kuormituksen seurauksena. Lintuveden tilaa on siksi jouduttu parantamaan kunnostustoimin, viimeksi vedenpinnan nostolla kesän 2011 jälkeen. Karvian kunnan tilaamassa Suomijärven linnustoselvityksessä vuodelta 2012 todetaan, että Suomijärven vuonna 2011 toteutetun +50 cm vedenpinnan noston jälkeen linnusto monipuolistui ja runsastui selvästi. Vesilintujen parimäärä nousi vuoden 2011 74 parista 121 pariin vuonna 2012.

Suomijärven linnustollinen arvo on nykyään hyvä toteutettujen kunnostustoimien, kuten vedenpinnan noston ansiosta. Linnustollisen arvon säilyminen ei ole seurausta siitä, että järveen kohdistuvat vaikutukset, kuten turvetuotannon kuivatusvesien kiintoainekuormitus ja muut tekijät olisivat niin lieviä, että järven tila ja linnusto olisivat edellä mainitusta vähäisestä vaikutuksesta johtuen pysyneet ennallaan. Vaikutusarvioinnissa on otettava huomioon järven aikaisempi kehitys ja tarkasteltava muutoksia pidemmällä aikavälillä. Arvioinnissa tulisi selvittää, miten turvetuotannon aiheuttama ja muu kuormitus on vaikuttanut järven linnustolliseen tilaan ennen vuoden 2011 kunnostustoimia ja tämän pohjalta arvioida, miten hanke vaikuttaa järven tilaan ja linnustoon jatkossa.

Yhteisvaikutuksen suuruudella ja turvetuotannon piirissä olevan tuotantoalan vähenemisellä tulevaisuudessa ei voi perustella lupapäätöstä, koska yhteisvaikutuksen vaikutusmekanismia ei ole riittävällä tavalla arvioitu. Järveen aikojen kuluessa lasketut turvetuotantoalueiden kuivatusvedet ovat jatkuvasti heikentäneet järven luonnontilaa ja siten vaikuttaneet lintujen elinympäristöön ja järven linnustoon. Järveen kulkeutunut ja sen pohjaan kerrostunut kiintoaines on vuosikymmenten ajan madaltanut järveä. Luodetkeidas Oy:n hakemusasiakirjoista ja asiaa koskevista päätöksistä ei selviä, mikä on yhtiön sekä Suomijärven valuma-alueella käynnissä olevien muiden kiintoainesta ja ravinteita tuottavien hankkeiden yhteisvaikutus Suomijärven Natura-alueen suojeluperusteena olevien lintulajien elinympäristön tilaan. Useiden eri turvetuotantoalueiden jatkuva pienentyväkin ravinne- ja kiintoainekuormitus aiheuttaa Suomijärven lisärehevöitymistä, heikentää järven lintuvesiarvoa ja edellyttää jatkuvasti uusia kunnostustoimia. Vaikka kuormitus Suomijärveen loppuisi kokonaan vuonna 2023, kuormituksen vaikutukset ovat kumuloituvia, ja linnustollisen arvon heikentyminen jatkuu tämän jälkeenkin. Päästöjen väheneminen tai loppuminen tulevaisuudessa ei varmista, että vaikutukset ovat väliaikaisia ja että järven tila paranee automaattisesti toiminnan loputtua.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa se on katsonut, että valituksessa ei ole esitetty mitään sellaista, mikä antaisi aihetta päätyä hallinto-oikeuden päätöksestä poikkeavaan lopputulokseen.

Metsähallitus on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on yhtynyt ELY-keskuksen valitukseen ja siinä esitettyihin vaatimuksiin. Vastineessa on todettu muun ohella seuraavaa:

Muun kuormituksen oletettu väheneminen tulevaisuudessa ei ole riittävä peruste luvan myöntämiselle Natura-vaikutusten arvioinnin kannalta.

Lupapäätöksellä ei voida myöskään kontrolloida sitä, miten muu kuormitus tulevaisuudessa todellisuudessa kehittyy. ELY-keskuksen valituksessaan esille nostamat Suomijärven kunnostuksen positiiviset vaikutukset Natura-luontoarvoihin ovat jääneet arvioinnissa käsittelemättä. Asiakirjoista ei selviä, mikä on Luodetkeidas Oy:n sekä Suomijärven valuma-alueella käynnissä olevien muiden järveen kiintoainesta ja ravinteita tuottavien hankkeiden yhteisvaikutus Suomijärven Natura-alueen suojeluperusteena olevien lintujen elinympäristöjen tilaan.

Asiassa tehty selvitys ei luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:n vastaisesti sisällä päätöksentekoon vaadittavaa riittävää informaatiota Natura-luontoarvoihin eli linnustoon ja sen elinympäristöön kohdistuvista vaikutuksista. Hankkeen Natura-arvoja heikentävät vaikutukset eivät ainakaan ole poissuljettuja, koska eri hankkeiden yhteisvaikutuksia ei ole asianmukaisesti arvioitu.

Karvian kunnanhallitus on antanut valituksen johdosta vastineen, jossa se on viitannut asiassa aikaisemmin lausumaansa ja edellyttänyt, että aluehallintoviraston lupapäätös jää voimaan. Kyseinen tuotantoalue on poistumassa suhteellisen lyhyen ajan sisällä tuotannosta ja valituksessa vaaditut lisäselvitykset ovat pitkäkestoisia tehdä ja vaikeuttavat merkittävästi yrittäjän toimintamahdollisuuksia tuotantoalueella. Tulevaa tuotantoaikaa on jäljellä merkittävästi vähemmän kuin sitä on takanapäin.

Luodetkeidas Oy:lle on varattu tilaisuus selityksen antamiseen valituksen, lausunnon ja vastineiden johdosta.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut lausunnon ja vastineiden johdosta vastaselityksen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

Sovellettavat kansalliset säännökset ja unionin oikeus

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 41 §:n 3 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa on noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Luonnonsuojelulain 65 ja 66 §:llä on pantu kansallisesti täytäntöön luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annetun neuvoston direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 6 artiklan 3 ja 4 kohta.

Jos hanke tai suunnitelma joko yksistään tai tarkasteluna yhdessä muiden hankkeiden tai suunnitelmien kanssa todennäköisesti merkittävästi heikentää valtioneuvoston Natura 2000 -verkostoon ehdottaman tai verkostoon sisällytetyn alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon, hankkeen toteuttajan tai suunnitelman laatijan on luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Sama koskee sellaista hanketta tai suunnitelmaa alueen ulkopuolella, jolla todennäköisesti on alueelle ulottuvia merkittäviä haitallisia vaikutuksia.

Luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on pykälän 2 momentin mukaan katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentin mukaan viranomainen ei saa myöntää lupaa hankkeen toteuttamiseen taikka hyväksyä tai vahvistaa suunnitelmaa, jos lain 65 §:n 1 ja 2 momentissa tarkoitettu arviointi- ja lausuntomenettely osoittaa hankkeen tai suunnitelman merkittävästi heikentävän niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty tai on tarkoitus sisällyttää Natura 2000 -verkostoon.

Unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukaan vaatimus suunnitelman tai hankkeen vaikutusten asianmukaisesta arvioinnista edellyttää sitä, että on olemassa todennäköisyys tai vaara siitä, että suunnitelma tai hanke vaikuttaa kyseiseen alueeseen merkittävästi. Kun otetaan erityisesti huomioon ennalta varautumisen periaate, tällainen vaara on olemassa, jos objektiivisten seikkojen perusteella ei voida sulkea pois sitä, että kyseinen suunnitelma tai hanke vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen (ks. asiat C-127/02, Waddenvereniging ja Vogelbeschermingsvereniging, C-6/04, komissio v. Yhdistynyt kuningaskunta, ja C-418/04, komissio v. Irlanti). Edellytys merkitsee sitä, että jos on epäilyksiä merkittävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä, tällainen arviointi on suoritettava (C-98/03, komissio v. Saksa, C-538/09, komissio v. Belgia ja C-404/09, komissio v. Espanja).

Unionin tuomioistuin on lisäksi todennut edellä mainitussa tuomiossaan C-127/02, että kun suunnitelma tai hanke, jolla on vaikutusta kyseiseen alueeseen, ei vaaranna sen säilyttämisen tavoitteita, sitä ei voida myöskään pitää sellaisena, että se voisi vaikuttaa merkittävästi kyseessä olevaan alueeseen. Sitä vastoin silloin, kun tällainen suunnitelma tai hanke saattaa vaarantaa kyseessä olevan alueen suojelutavoitteet, sitä on välttämättä pidettävä sellaisena, että se vaikuttaa merkittävästi tähän alueeseen. Kyseiseen suunnitelmaan tai hankkeeseen liittyvien tulevien vaikutusten arvioinnin yhteydessä niiden merkittävyys on määritettävä erityisesti sen alueen ominaisuuksien ja erityisten ympäristöolosuhteiden valossa, jota tämä suunnitelma tai hanke koskee.

Asiassa voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission julkaisema ohje, joka koskee Natura 2000 -alueisiin kohdistuvien vaikutusten arviointimenetelmiä (Assessment of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites. Methodological guidance on the provisions of Article 6(3) and (4) of the Habitats Directive 92/43/EEC, November 2001). Suomessa ympäristöministeriö on julkaissut niin ikään oikeudellisesti sitomattoman, mutta selvitysaineistoa sisältävän oppaan luontoselvityksistä ja luontovaikutusten arvioinnista kaavoituksessa, YVA-menettelyssä ja Natura-arvioinnissa (Ympäristöopas 109/2003).

Saatu selvitys

Suomijärvi on liitetty Natura 2000 -verkostoon lintudirektiivin mukaisena SPA-alueena (FI0200029). Alueen suojeluperusteena on ollut sen runsas linnusto. Alueen valintaperusteena on tietolomakkeella ilmoitettu alueella pesivistä lintudirektiivin liitteen I lajeista kalatiira, kapustarinta, kurki, laulujoutsen, liro, luhtahuitti, mustakurkku-uikku, mustatiira, ruskosuohaukka, sinisuohaukka, suokukko ja uivelo sekä muuttavista lajeista härkälintu, heinätavi, jouhisorsa, lapasotka, mustalintu, mustaviklo, punajalkaviklo ja pikkulokki.

Suomijärven kohdekuvauksen mukaan se on humuspitoinen laakea järviallas, joka on vähitellen umpeenkasvanut toistuvien vedenlaskujen seurauksena ja jossa on kesäisin erittäin runsaat järvikortekasvustot. Voimakas kevättulva on estänyt rantojen soistumisen ja keväisin järvi on useita viikkoja lähes entisen kokoinen.

Suomijärven vedenpintaa on nostettu järven kunnostamiseksi Länsi-Suomen ympäristölupaviraston 13.11.2009 vesilain nojalla myöntämän luvan mukaisesti talvella 2011–2012 rakennetun pohjapadon avulla. Suomijärven kunnostuksen on arvioitu parantaneen järven linnuston tilannetta siten, että se on entisestään monipuolistunut ja runsastunut.

Loukaskeitaan turvetuotanto on aloitettu vuonna 1989. Turvetuotantoalueen kuivatusvedet johdetaan reittiä laskuojat–Ojajoki–Suomijärvi–Suomijoki–Karvianjoki. Luodetkeidas Oy on hakenut ympäristölupaa Loukaskeitaan noin 64 hehtaarin suuruiselle turvetuotantoalueelle 30.12.2011.

Varsinais-Suomen ELY-keskus on aluehallintovirastolle lupahakemuksen johdosta antamassaan lausunnossa katsonut, että hanke edellyttää luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista Natura-arviointia, koska turvetuotantoalueen kuivatusvedet laskevat Natura-verkostoon kuuluvaan Suomijärveen.

Luodetkeidas Oy on täydentänyt lupahakemustaan 22.11.2013 toimitetulla arviolla hankkeen vaikutuksista Natura-alueen luontoarvoihin. Arviointi on perustunut Suomijärvellä toukokuussa 2013 tehtyihin linnustolaskentoihin. Varsinais-Suomen ELY-keskus on antanut arvioinnin johdosta lausunnon 7.2.2014. ELY-keskus on katsonut, että kuivatusvesien vaikutuksesta linnuston elinympäristöihin esitettyä arviota ei voitu pitää riittävänä eikä selvityksen perusteella ollut mahdollista arvioida turvetuotannon vaikutuksia Suomijärven Natura-alueen luonnonarvoihin.

Aluehallintovirasto on myöntänyt 31.12.2023 asti voimassa olevan määräaikaisen ympäristöluvan noin 53 hehtaarin suuruiselle tuotantoalueelle.

Valtioneuvosto on 3.12.2015 hyväksynyt vuosia 2016–2021 koskevan Kokemäenjoen–Saaristomeren–Selkämeren vesienhoitoalueen vesienhoitosuunnitelman, jonka mukaan Suomijärvi on noin 270 hehtaarin suuruinen matala runsashumuksinen järvi ja järven ekologinen tila on välttävä. Tavoitteena oleva hyvä ekologinen tila on arvioitu voitavan saavuttaa Suomijärvellä vuoteen 2027 mennessä. Vesienhoitosuunnitelman suojelualuerekisterissä on niin sanottuna erityisenä alueena listattu yhteensä 122 Natura 2000 -aluetta. Suomijärvi ei kuulu näihin suojelurekisterikohteisiin eikä sille ole asetettu vesienhoitosuunnitelmassa erityistavoitteita.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätökset

Varsinais-Suomen ELY-keskus on valituksessaan katsonut, että Luodetkeidas Oy:n ympäristölupahakemuksen käsittelyn yhteydessä esittämä selvitys hankkeen vaikutuksista Suomijärven Natura-alueen luontoarvoihin on puutteellinen. ELY-keskus on vaatinut, että luonnonsuojelulain 65 §:n mukaisessa Natura-arvioinnissa on asianmukaisesti selvitettävä Loukaskeitaan turvetuotannon vaikutus luonnonarvoihin sekä yhteisvaikutukset muiden hankkeiden kanssa.

Luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin ja luontodirektiivin 6 artiklan 3 kohdan mukainen arviointi on tehtävä sen varmistamiseksi, ettei hanke luonnonsuojelulain 66 §:n 1 momentissa ja luontodirektiivin mainitussa kohdassa tarkoitetulla tavalla merkittävästi heikennä niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Arviointi on tehtävä, jos hanke ennalta arvioiden todennäköisesti merkittävästi heikentää Natura-alueen edellä mainittuja luonnonarvoja.

Natura-arvioinnin tarveharkintaa ja varsinaista Natura-arviointia on käsitelty edellä mainituissa komission oppaassa vuodelta 2001 ja Suomessa julkaistussa ympäristöoppaassa 109/2003. Natura-arvioinnin tarveharkintaa varten laadituissa asiakirjoissa on esitettävä Natura-alueen kokonaiskuvaus ja suojeluarvoon vaikuttavat seikat, kuvaus lajeista ja niiden elinympäristöistä sekä niiden säilymiseen vaikuttavista tekijöistä sekä lajien elinympäristöjen esiintymispaikat ja niiden kuvaus kartalla. Linnustokohteen Natura-arvioinnissa tulee suojeluperusteena olevien lintulajien lisäksi ottaa huomioon lajien elinympäristöjen ominaispiirteet ja hankkeen vaikutus näihin ominaispiirteisiin.

Luodetkeidas Oy:n aluehallintovirastolle lupahakemuksen täydennyksen yhteydessä toimittama arvio hankkeen vaikutuksista Natura-alueen luontoarvoihin ei sisällä sellaisia tietoja suojeluperusteena olevien lintulajien elinympäristöjen ominaispiirteistä taikka turvetuotannon aiheuttaman vesistökuormituksen tai virtaamamuutosten vaikutuksesta ominaispiirteisiin, että sitä voitaisiin pitää luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentissa tarkoitettuna asianmukaisena arviointina. Kyseisen arvion ei voi yksin katsoa sisältävän riittäviä tietoja edes Natura-arvioinnin tarveharkintaa varten. Kun kuitenkin kyseisen arvion lisäksi otetaan huomioon muu asiassa esitetty selvitys, voidaan saatuja tietoja pitää riittävinä Natura-arvioinnin tarveharkinnan kannalta.

Natura-arvioinnin tarveharkinnan kannalta ei ole merkitystä sillä, että Loukaskeitaan turvetuotanto on jatkunut alueella jo pitkään. Aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden perusteluissa on kuitenkin korostettu, että Loukaskeitaan turvetuotantoalueen päästöt samoin kuin turvetuotannon kokonaiskuormitus Suomijärveen tulevat myönnettyihin ympäristölupiin liitettyjen määräysten johdosta vähenemään erityisesti verrattuna kuormitustasoon silloin, kun Suomijärvi liitettiin Natura 2000 -verkostoon. Tämä kuormituksen vähentyminen on voitu ottaa huomioon arvioitaessa Natura-arvioinnin tarvetta.

Kuormituksen vähenemisen lisäksi Natura-arvioinnin tarvetta arvioitaessa tulee ottaa huomioon myös alueen olosuhteissa tapahtuneet muut muutokset, kuten Suomijärvellä toteutetut kunnostustoimet. Järven kunnostus on toteutettu nimenomaan sen lintuvesiarvon säilyttämiseksi ja linnuille tärkeiden avovesialueiden turvaamiseksi.

Kun otetaan huomioon lupahakemuksessa ja sen täydennyksessä esitetty selvitys Loukaskeitaan turvetuotantoalueen vesistökuormituksesta ja turvetuotannon vähäisestä vaikutuksesta virtaamiin sekä ympäristöluvan määräaikaisuus, ei jää tieteelliseltä kannalta järkevää epäilyä kohteen valintaperusteina oleviin luontoarvoihin kohdistuvien merkittävästi heikentävien vaikutusten aiheutumatta jäämisestä. Käytettävissä olevan aineiston pohjalta voidaan siten todeta, että luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen arviointi- ja lausuntomenettely ei ole tämän lupa-asian ratkaisemiseksi ollut tarpeen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Mikael Hildén ja Olli Malve. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 18.4.2017