KHO:2017:100

Maankäyttö ja rakentaminen – Luonnonsuojelulaki – Direktiivilaji – Lisääntymis- ja levähdyspaikka – Hävittämis- ja heikentämiskielto – Pohjanlepakko – Vesisiippa – Pikkulepakko – Uhkasakkolaki – Rakennusvalvonta-asia – Uhkasakon tuomitseminen – Purkamisvelvoite – Pätevä syy

Vuosikirjanumero: KHO:2017:100
Antopäivä: 14.6.2017
Taltionumero: 2870
Diaarinumero: 267/1/16

Noin hehtaarin suuruiselle lähes puuttomalle kalliosaarelle oli rakennettu verkkoliiteri ilman lupaa. Valittajat olivat rakennuksen purkamisvelvoitetta koskevassa uhkasakon tuomitsemisasiassa tuoneet esille, että rakennuksessa esiintyi lepakoita. Asiassa oli detektorihavainnoin selvitetty, että saaressa esiintyi pohjanlepakko, vesisiippa ja pikkulepakko. Rakennuksesta oli myös kerran tavattu yksi pohjanlepakko ja kerran yksi lajilleen määrittämätön lepakko. Lisäksi sieltä oli löytynyt lepakon ulostetta. Varsinais-Suomen ELY-keskuksen paikallakäynnillä ei silmämääräisillä havainnoilla ollut todettu merkkejä lepakoista.

Asiassa oli luotettavasti selvitetty, ettei kysymyksessä ollut minkään lepakkolajin lisääntymispaikka. Lisäksi oli vielä arvioitava, oliko kysymys saaressa havaittujen lepakkolajien luontodirektiivin 12 artiklan d kohdassa ja luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitetusta levähdyspaikasta.

Vesisiipasta ja pikkulepakosta tehdyt detektorihavainnot saarella olivat todennäköisesti liittyneet lajien ravinnonhakuun ja pikkulepakon osalta myös muuttomatkaan.

Pohjanlepakon levähdyspaikan käsitettä tulkitessaan korkein hallinto-oikeus otti huomioon erityisesti seuraavat seikat: Pohjanlepakko on Suomen yleisin lepakkolaji. Lajin kanta on elinvoimainen ja suojelutaso suotuisa. Pohjanlepakot käyttävät monenlaisia rakennuksia ja muitakin paikkoja päiväpiiloinaan, joten sellaisia löytyy varmuudella myös ympäristön suuremmista saarista, jonne laji kykenee lentämään. Rakennus oli hyvin pieni ja sieltä oli tavattu vain yksi pohjanlepakko. Rakennus oli sijainnut paikalla vasta vähän aikaa, joten kysymyksessä ei ollut pitkäaikainen vakiintunut päiväpiilo.

Rakennuksen purkaminen ei pohjanlepakon yleisyys ja elinvoimaisuus sekä lähistöllä olevat lajille sopivat päiväpiilot huomioon ottaen vaarantanut lajin suotuisaa suojelutasoa.

Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoi, ettei valituksenalainen rakennus myöskään pohjanlepakon osalta ollut sellainen levähdyspaikka, jota luontodirektiivin 12 artiklan d kohdassa ja luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitetaan.

Edellä selostetut seikat ja asian vaiheet kokonaisuutena huomioon ottaen ei ollut ilmennyt pätevää syytä sille, ettei rakennuksen purkuvelvoitetta olisi voitu täyttää.

Euroopan yhteisöjen neuvoston direktiivi 92/43/ETY luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta (luontodirektiivi) 12 artikla d kohta, 16 artikla 1 kohta ja liite IV (a)

Luonnonsuojelulaki 49 § 1 momentti

Uhkasakkolaki 10 § 1 momentti

Päätös, jota valitus koskee

Turun hallinto-oikeus 22.12.2015 nro 15/0337/1

Asian aikaisemmat vaiheet

Länsi-Turunmaan rakennuslautakunta oli 8.12.2010 velvoittanut B:n ja A:n 30.6.2011 mennessä purkamaan Länsi-Turunmaan (nykyisin Parainen) kaupungin Innamon kylässä kiinteistölle Stålhatten RN:o 2:121 luvatta rakentamansa varastorakennuksen. Lautakunta oli tehostanut velvoitetta uhkasakolla.

Turun hallinto-oikeus oli päätöksellään 20.12.2011 nro 11/0368/1 hylännyt A:n ja B:n valituksen muutoin, mutta muuttanut rakennuslautakunnan päätöstä siten, että uhkasakko jaettiin puoliksi A:n ja B:n kesken. Kummallekin oli asetettu erikseen uhkasakko, jonka peruserä on 375 euroa ja lisäerä 125 euroa kuukaudelta. Lisäksi hallinto-oikeus oli pidentänyt velvoitteen täyttämiselle asetetun määräajan päättymään 30.6.2012. Päätös oli tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 22.11.2013 taltionumero 3676. Korkein hallinto-oikeus oli pidentänyt velvoitteen täyttämiselle asetettua määräaikaa 31.5.2014 saakka.

Asian aikaisempi käsittely

Paraisten rakennuslautakunta on 4.3.2015 (§ 16) tekemällään päätöksellä, pyydettyään asiassa lausunnon Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta, tuominnut B:lle ja A:lle kummallekin erikseen maksettavaksi heille asetetut uhkasakon peruserät 375 euroa ja uhkasakon lisäerät 9 x 125 euroa eli yhteensä 1 500 euroa.

A ja B eivät ole purkaneet varastorakennusta 31.5.2014 mennessä vedoten rakennuslautakunnalle antamassaan selityksessä lepakko­havaintoihin Stålhattenin saaressa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Turun hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, valituksenalaisella päätöksellään hylännyt B:n ja A:n vaatimuksen ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta ja heidän valituksensa rakennuslautakunnan päätöksestä. Hallinto-oikeus on hylännyt myös A:n ja B:n oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään valituksen hylkäämisen ja oikeudenkäyntikulujen osalta seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 182 §:n mukaan, jos joku ryhtyy toimiin tämän lain tai sen nojalla annettujen säännösten tai määräysten vastaisesti taikka lyö laimin niihin perustuvan velvollisuutensa, kunnan rakennusvalvontaviranomainen voi päätöksellään velvoittaa niskoittelijan määräajassa oikaisemaan sen, mitä on tehty tai lyöty laimin. Viranomaisen antamaa kieltoa tai määräystä voidaan tehostaa uhkasakolla tai uhalla, että tekemättä jätetty toimenpide teetetään laiminlyöjän kustannuksella. Uhkasakkoa ja teettämisuhkaa koskevassa asiassa sovelletaan muutoin, mitä uhkasakkolaissa säädetään.

Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellytyksenä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen, jollei päätöstä ole säädetty tai määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n 1 momentin mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on lisäksi noudatettava, mitä luonnonsuojelulaissa ja sen nojalla säädetään.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty. Näihin eläinlajeihin kuuluvat pohjanlepakko (Eptesicus nilssonii), pikkulepakko (Pipistrellus nathusii) ja vesisiippa (Myotis daubentonii).

Asiassa saatu selvitys

Stålhattenin saari on 1,1630 hehtaarin suuruinen lähes puuton kalliosaari Rymättylän läntisessä saaristossa. Nauvon rakennus- ja ympäristölautakunta ja sittemmin Länsi-Turunmaan rakennuslautakunta on vuosina 2006, 2009 ja 2011 antamillaan lainvoimaisilla päätöksillä hylännyt A:n ja B:n toimenpidelupahakemukset kerrosalaltaan 14 m²:n suuruisen varastorakennuksen (verkkoliiteri) rakentamiseen saarelle. A ja B ovat kuitenkin rakentaneet hakemuksen mukaisen rakennuksen vuonna 2009 annetun hylkäävän päätöksen jälkeen.

B on heinäkuussa 2014 pyytänyt ELY-keskuksen ylitarkastajaa, lepakkoasiantuntija Ville Vaskoa selvittämään esiintyykö Stålhattenin saarella mahdollisesti lepakoita. Vasko on käynyt saarella 18.7.2014. Käynnistä laaditun, 11.11.2014 päivätyn muistion mukaan käynnillä oli mahdollista arvioida saaren sopivuutta lepakoille vain silmämääräisesti. Mikäli vajarakennuksessa on lepakoiden piilopaikkoja, ne todennäköisesti ovat rakenteissa, joita ei voi tutkia purkamatta rakennusta. Käynnillä ei löytynyt lepakoiden ulosteita, mutta myöhemmässä tarkastelussa Vasko totesi B:ltä saamansa, tämän vuonna 2013 vajan seinän viereltä talteen keräämät ulostepapanat lepakon papanoiksi. B oli myös kertonut Vaskolle havainneensa 11.5.2014 yhden lepakon päivälevolla vajan alla olevassa puuvarastossa. Myöhemmin B oli toimittanut Vaskolle samasta paikasta ottamansa valokuvan lepakosta, jonka Vasko määritti pohjanlepakoksi.

Muistion mukaan B:n käyttöön annettiin ELY-keskuksen AnaBat Express -passiividetektori, jolla on mahdollista nauhoittaa lepakoiden saalistusääniä. B piti laitetta vajan läheisyydessä neljänä iltana 1.–3.9.2014 ja 6.9.2014. Laitteessa on sisäinen GPS, ja koordinaattien perusteella laitteen sijoituspaikka voitiin jälkikäteen varmentaa. Detektoriin tallentui pohjanlepakon, vesisiipan ja pikkulepakon ääniä. Äänitallenteiden perusteella voidaan päätellä, että saarella esiintyy melko paljon lepakoita, joille saaressa oleva kalliosola muodostaa sopivan ruokailualueen. Vaskon muistion mukaan äänihavaintojen ja niiden ajoittumisen perusteella on mahdollista, että vesisiippa tai vesisiipat ovat viettäneet edellisen päivän saarella, mutta pohjanlepakoiden ja pikkulepakoiden äänihavaintojen perusteella tällaista johtopäätöstä ei voida tehdä. Yhteenvetona Vasko on todennut, että aiempien havaintojen ja valokuvien perusteella vajaa käyttävät levähdyspaikkanaan ainakin yksittäiset pohjanlepakot keväällä ja syksyllä. Alkusyksyiset äänihavainnot viittaavat siihen, että myös vesisiipoilla saattaa olla levähdyspaikka saaressa, mutta se saattaa olla esimerkiksi kallionkolo. Varsinaista lisääntymisyhdyskuntaa vajassa ei todennäköisesti kuitenkaan ole, koska niissä lepakkoyksilöitä on yleensä enemmän ja ulosteita pitäisi olla runsaammin löydettävissä.

Varsinais-Suomen ELY-keskus on rakennuslautakunnan pyynnöstä antamassaan lausunnossa viitannut Vaskon lausuntoon todeten, että detektorin avulla tehtävät johtopäätökset lepakoiden pysyvämmästä esiintymisestä saarella vaativat pidemmän seurantajakson. Lausunnon mukaan saaren pohjoisrannalla oleva kalliosola on lepakoille sopivaa saalistusaluetta ja on hyvin mahdollista, että saarella nähdyt lepakot tulevat Stålhattenin luoteispuolella sijaitsevalta osin metsäiseltä Kruununmaan saarelta, jolla on useita rakennuksia. Detektorin nauhoittamien äänien, vajasta löydetyn pohjanlepakkoyksilön ja ulostelöytöjen perusteella voidaan ELY-keskuksen mukaan todeta, ettei verkkovaja ole lepakoiden lisääntymispaikka. Sen sijaan luotettavasti ei voida arvioida kuinka säännöllisesti lepakot käyttävät vajaa levähdyspaikkanaan, kuinka monta yksilöä vajaa käyttää ja minkä lajin yksilöitä ne ovat. Lausunnossa on todettu olevan erittäin todennäköistä, että vajaa käyttävillä lepakoilla on vastaavia levähdyspaikkoja viereisellä Kruununmaan saarella. Tästä on päätelty, että vaja on osa lepakoiden käyttämää laajempaa elinympäristöä, jonka ekologinen toimivuus edellyttää lisääntymispaikkojen lisäksi säännöllisesti ja satunnaisesti käytettyjä levähdyspaikkoja sekä sopivia saalistusalueita. Johtopäätöksenään kaikesta tästä ELY-keskus on katsonut, että verkkovaja voidaan purkaa. Toimenpide ei ole luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin vastainen, sillä kyseessä on vähäinen toimenpide, jolla ei ole hävittävää tai heikentävää vaikutusta alueella esiintyvien lepakoiden elinolosuhteisiin. Johtopäätös on myös EU-komission antaman luontodirektiivin tulkintaohjeen mukainen (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under Habitats Directive 92/43/EEC, Final version, February 2007).

A ja B ovat toimittaneet hallinto-oikeudelle lisäselvityksenä Suomen lepakkotieteellinen yhdistys ry:n 17.4.2015 antaman lausunnon. Lausunto perustuu Vaskon muistioon, detektorihavaintoihin sekä B:n ottamaan valokuvaan ja hänen ilmoittamiinsa havaintoihin.

Oikeudellinen arviointi

A:n ja B:n toimenpidelupahakemukset varastorakennuksen rakentamiseksi Stålhattenin saarelle on sittemmin lainvoiman saaneilla päätöksillä kolmesti hylätty vuosina 2006–2011. Tästä huolimatta A ja B ovat vuonna 2009 rakentaneet verkkovajaksi kutsutun rakennuksen. Heidät on velvoitettu purkamaan luvaton rakennus 31.5.2014 mennessä. Päätös on lainvoimainen. Hallinto-oikeuden ratkaistavana on kysymys siitä, onko heillä ollut pätevä syy olla täyttämättä purkamisvelvoitetta.

A ja B ovat vedonneet siihen, että rakennus on luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainittujen pohjanlepakoiden ja mahdollisesti myös vesisiipan ja pikkulepakon lisääntymis- ja levähdyspaikka, jonka hävittäminen ja heikentäminen on luonnonsuojelulaissa kielletty.

Lisääntymis- ja levähdyspaikan käsitettä ei ole määritelty tarkemmin luonnonsuojelulaissa eikä luontodirektiivissä. ELY-keskuksen lausunnossa mainitussa komission tulkintaohjeessa todetaan kuitenkin, että mikäli lepakot käyttävät tällaista paikkaa, esimerkiksi tiettyä luolaa vain satunnaisesti lisääntymis- ja levähdystarkoituksiin, on hyvin todennäköistä, ettei kysymyksessä ole lisääntymis- ja levähdyspaikka.

Stålhattenin saarelta on luotettavasti dokumentoitu pohjanlepakoiden, vesisiippojen ja pikkulepakoiden saalistusääniä neljänä iltana syyskuussa 2014. Havaintojen ajankohdan perusteella on pidetty mahdollisena, että pohjanlepakot ja pikkulepakot ovat peräisin viereiseltä saarelta, jossa erittäin todennäköisesti on niiden levähdyspaikkoja. Sen sijaan kaikki havainnot, joiden perusteella annetuissa lausunnoissa on arvioitu saarella olevan rakennuksen merkitystä mahdollisena lepakoiden levähdyspaikkana, perustuvat ainoastaan B:n havaintoihin ja hänen Vaskolle esittämäänsä selvitykseen. Näissä oloissa ja ottaen huomioon nyt kysymyksessä olevan rakennusvalvonta-asian aikaisemmat vaiheet, hallinto-oikeus katsoo, että asiassa ei ole esitetty sellaista luotettavaa selvitystä, jonka perusteella olisi saatettu todennäköiseksi, että rakennus olisi luonnonsuojelulaissa tarkoitettu luontodirektiivin liitteessä IV (a) mainitun lajin levähdyspaikka. Näin ollen A ja B eivät ole selvittäneet, että heillä olisi ollut pätevä syy olla noudattamatta asetettua purkuvelvoitetta. Lautakunnan on tullut tuomita asetettu uhkasakko maksettavaksi.

Oikeudenkäyntikulut

Asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Säännöstä voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että A ja B joutuvat pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Hannamaija Falck, Tuire Nurmio, Kari Hartzell ja Marja Peltoniemi (eri mieltä), joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat pyytäneet lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatineet hallinto-oikeuden ja rakennuslautakunnan päätösten kumoamista. Lisäksi A ja B ovat vaatineet asetetun uhkasakon poistamista. Luontodirektiivin soveltamisesta lepakoiden levähdyspaikkojen purkamistilanteessa tulee pyytää unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisu. Oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa tulee korvata korkoineen.

A ja B ovat vaatimustensa tueksi esittäneet muun ohella seuraavaa:

Rakennuksen purkaminen olisi ollut vastoin lakia. Purettavaksi määrätyssä rakennuksessa on ainakin ajoittain lepakoita. Näitä havaintoja tukevat saaressa käyneen ELY-keskuksen työntekijä Ville Vaskon havainnot. Asiassa olisi tullut pyytää ensin ELY-keskuksen valituskelpoinen päätös luonnonsuojelulain soveltamisesta. Viranomaisilla on näyttö- ja selvitysvelvollisuus siitä, ettei suojeltavaa lajia ole, kun sellainen on havaittu.

Paraisten rakennuslautakunta on antanut selityksen, jossa se on esittänyt, että valitus ja oikeudenkäyntikuluvaatimus hylätään.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen.

Luonnontieteellinen keskusmuseo (LUOMUS) on antanut korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä lausunnon. Luonnontieteellinen keskus­museo on lausunut muun ohella seuraavaa:

Havaituista lajeista pohjanlepakko ja vesisiippa ovat Suomessa yleisiä ja laajalle levinneitä. Pikkulepakko taas on harvalukuinen, muuttava laji, joka on arvioitu vaarantuneeksi (Vulnerable, VU). Pohjanlepakon tiedetään käyttävän päiväpiiloinaan lähes yksinomaan rakennuksia. Vesisiipan piilot ovat useimmiten kolopuissa, joskus pöntöissä ja harvoin rakennuksissa. Pikkulepakosta on Suomesta vain kaksi lisääntymis- ja levähdyspaikkahavaintoa, molemmat vanhassa rakennuksessa olevia lisääntymisyhdyskuntia.

Saatavissa olevat tiedot viittaavat siihen, että saarella on saalistavia lepakoita ja lepakoiden, ainakin pohjanlepakon levähdyspaikka verkkovajassa. Levähdyspaikan tulee olla säännöllisesti käytetty, jotta se Euroopan unionin komission antaman luontodirektiivin tulkintaohjeen mukaan olisi direktiivin (ja luonnonsuojelulain 49 §:n) tarkoittama lisääntymis- tai levähdyspaikka. Levähdyspaikkaan viittaavia havaintoja on vuodesta 2013 alkaen. Levähdyspaikkaa on käytetty useammin kuin kerran eli se on käytössä ainakin satunnaisesti, mutta käytön säännöllisyyttä on vaikea arvioida ilman tarkempia tutkimuksia. Komission tulkintaohjeen mukaan keskeistä on suotuisan suojelutason säilyminen. Käytössä olevan aineiston perusteella on vaikea nähdä ainakaan pohjanlepakon tai vesisiipan suojelutason kärsivän, vaikka venevaja purettaisiin.

Luonnontieteellisen keskusmuseon lausunto on annettu tiedoksi Paraisten rakennuslautakunnalle ja A:lle ja B:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii asian.

1. A:n ja B:n vaatimus ennakkoratkaisun pyytämisestä unionin tuomioistuimelta hylätään.

2. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. A:n ja B:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista hallinto-oikeudessa koskeva valitus ja heidän vaatimuksensa oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta korkeimmassa hallinto-oikeudessa hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta ei muuteta.

Perustelut

1. Ennakkoratkaisupyyntö

Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 267 artiklan mukaan unionin tuomioistuimella on toimivalta antaa ennakkoratkaisu muun ohella perussopimuksen ja unionin toimielimen säädöksen tulkinnasta.

Asiassa ei pääasiaratkaisuun ja sen jäljempänä selostettuihin perusteluihin nähden ole tullut esille sellaista unionin oikeuden tulkintaan liittyvää kysymystä, jonka johdosta ennakkoratkaisupyynnön esittäminen olisi edellä mainittu huomioon ottaen tarpeen.

2. Valituksen hylkääminen

Sovellettavat säännökset

Euroopan yhteisöjen neuvoston luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelua koskevan direktiivin 92/43/ETY (luontodirektiivi) 12 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeelliset toimenpiteet liitteessä IV (a) tarkoitettuja eläinlajeja koskevan tiukan suojelujärjestelmän käyttöön ottamiseksi niiden luontaisella levinneisyysalueella ja kiellettävä muun ohella (d) lisääntymis- tai levähdyspaikkojen heikentäminen ja hävittäminen.

Pohjanlepakko (Eptesicus nilssonii), vesisiippa (Myotis daubentonii) ja pikkulepakko (Pipistrellus nathusii) sisältyvät liitteessä IV (a) lueteltuihin eläinlajeihin.

Luonnonsuojelulain 3 §:n mukaan luonnonsuojelulailla pannaan täytäntöön muun ohella luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta annettu neuvoston direktiivi 92/43/ETY (luontodirektiivi). Lain 4 §:n mukaan on sen lisäksi mitä siinä säädetään, voimassa, mitä Suomea velvoittavissa kansainvälisissä luonnon tai siihen kuuluvien luonnonvaraisten eliölajien suojelua koskevissa sopimuksissa on määrätty.

Luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentin mukaan luontodirektiivin liitteessä IV (a) tarkoitettuihin eläinlajeihin kuuluvien yksilöiden lisääntymis- ja levähdyspaikkojen hävittäminen ja heikentäminen on kielletty.

Uhkasakkolain 10 §:n 1 momentin mukaan uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellytyksenä uhkasakon tuomitsemiselle maksettavaksi on, että uhkasakon asettamista koskeva päätös on lainvoimainen, jollei päätöstä ole säädetty tai määrätty noudatettavaksi muutoksenhausta huolimatta.

Hallintolain 31 §:n mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset. Asianosaisen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista. Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 197 §:n mukaan lupa-asiaa ratkaistaessa ja muuta viranomaispäätöstä tehtäessä on noudatettava mitä luonnonsuojelulaissa säädetään.

Asian vaiheet ja ratkaistava kysymys korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Stålhattenin saari on noin hehtaarin suuruinen lähes puuton kalliosaari Rymättylän läntisessä saaristossa. Nauvon rakennus- ja ympäristölautakunta ja sittemmin Länsi-Turunmaan rakennuslautakunta on vuosina 2006, 2009 ja 2011 antamillaan lainvoimaisilla päätöksillä hylännyt A:n ja B:n toimenpidelupahakemukset kerrosalaltaan 14 m²:n suuruisen varastorakennuksen (verkkoliiteri) rakentamiseen saarelle. A ja B ovat kuitenkin rakentaneet hakemuksen mukaisen rakennuksen vuonna 2009 annetun hylkäävän päätöksen jälkeen.

Länsi-Turunmaan rakennuslautakunta on 8.12.2010 velvoittanut B:n ja A:n 30.6.2011 mennessä purkamaan luvatta rakentamansa varastorakennuksen. Päätös on tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden päätöksellä 22.11.2013 taltionumero 3676. Korkein hallinto-oikeus oli pidentänyt velvoitteen täyttämiselle asetettua määräaikaa 31.5.2014 saakka.

Koska A ja B eivät olleet purkaneet luvatonta rakennusta 31.5.2014 mennessä, Paraisten rakennuslautakunta on 4.3.2015 tuominnut B:lle ja A:lle kummallekin erikseen maksettavaksi heille asetetut uhkasakon peruserät 375 euroa ja uhkasakon lisäerät 9 x 125 euroa eli yhteensä 1 500 euroa.

Korkeimman hallinto-oikeuden on A:n ja B:n valituksen johdosta ratkaistava, onko heillä tehtyjen lepakkohavaintojen perusteella ollut uhkasakkolain 10 §:n 1 momentissa tarkoitettu pätevä syy olla noudattamatta purkamisvelvoitetta.

Lepakoiden esiintymistä koskeva selvitys

Asiassa on detektorihavainnoin selvitetty, että Stålhattenin saaressa esiintyy pohjanlepakko, vesisiippa ja pikkulepakko. Eniten detektorihavaintoja on tehty pohjanlepakosta ja vesisiipasta. Rakennuksesta on kerran tavattu yksi pohjanlepakko ja kerran yksi lajilleen määrittämätön lepakko. Lisäksi sieltä on löytynyt lepakon ulostetta. Varsinais-Suomen ELY-keskuksen paikallakäynnillä heinäkuussa 2014 ei silmämääräisillä havainnoilla todettu merkkejä lepakoista.

Luonnontieteellisen keskusmuseon lausunnon ja muun asiassa saadun selvityksen perusteella kysymyksessä olevista lepakkolajeista tiedetään muun ohella seuraavaa:

Pikkulepakko on Suomessa harvalukuinen laji, josta kuitenkin viimeisten kymmenen vuoden ajalta detektorihavainnoinnin myötä on yhä enemmän havaintoja. Laji on arvioitu vaarantuneeksi (Vulnerable, VU).

Pikkulepakko on muuttava laji ja monet havainnot Suomesta onkin tehty joko keväällä tai syksyllä. Lisääntymis- ja levähdyspaikkoja on tiedossa vain kaksi, toinen Ruotsinpyhtäällä ja toinen Helsingissä. Molemmissa on kyse vanhassa rakennuksessa olevasta lisääntymisyhdyskunnasta. Pikkulepakon päiväpiilo sijaitsee yleensä puun kolossa, joskus rakennuksessa tai kallion onkalossa.

Vesisiippa on maassamme yleinen ja melko laajalle levinnyt lepakkolaji. Se saalistelee usein vesistöjen äärellä, mutta myös metsäympäristöissä. Päiväpiiloja tunnetaan lähinnä kolopuista, pöntöistä sekä joistain rakennuksista. Lajin luokitus viimeisimmässä uhanalaisuusarvioinnissa on elinvoimainen (Least concern, LC). Lajin suojelutaso on viimeisimmässä luontodirektiivin raportoinnissa suotuisa (Favourable).

Pohjanlepakko on maamme yleisin lepakkolaji. Se on laajalle levinnyt ja runsaslukuinen. Elintavoiltaan se on generalisti ja pystyy hyödyntämään monenlaisia elinympäristöjä aina kaupungeista metsäympäristöihin. Laji ylittää vahvan kaikuluotausäänensä ja voimakkaan lentonsa turvin myös aukeita alueita ja lentää pitkiäkin matkoja päiväpiilojensa ja saalistusalueittensa välillä. Laji on luokiteltu elinvoimaiseksi viimeisimmässä uhanalaisuusarvioinnissa. Lajin suojelutaso on arvioitu suotuisaksi viimeisimmässä luontodirektiivin raportoinnissa.

Oikeudellinen arviointi

Valituksenalainen rakennus on rakennettu vuonna 2009, vaikka sitä koskevat lupahakemukset oli lainvoimaisesti hylätty. Lautakunta oli joulukuussa 2010 velvoittanut A:n ja B:n purkamaan rakennuksen. Valitusten johdosta pidennetty määräaika rakennuksen purkamiseksi on päättynyt 31.5.2014, jonka jälkeen rakennuslautakunta on kuullut A:ta ja B:tä uhkasakon tuomitsemisasiassa. A ja B ovat tuoneet esille, että Stålhattenin saaressa esiintyy lepakoita.

Edellä kohdassa "Lepakoiden esiintymistä koskeva selvitys" esitetty huomioon ottaen asiassa on luotettavasti selvitetty, ettei kysymyksessä ole minkään luontodirektiivin liitteeseen IV (a) sisältyvän lepakkolajin lisääntymispaikka. Lisäksi on vielä arvioitava, onko kysymys saaressa havaittujen lepakkolajien luontodirektiivin 12 artiklan d kohdassa ja luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitetusta levähdyspaikasta.

Detektorihavaintojen avulla on vaikea selvittää, onko äänihavainnoissa ollut kysymys pelkästään saalistavista tai muuten ohilentävistä lepakoista, vai liittyvätkö havainnot lisäksi rakennuksen käyttöön levähdyspaikkana. Detektorihavaintojen merkitystä tässä asiassa arvioidessaan korkein hallinto-oikeus on ottanut huomioon, että asiakirjoissa olevien lausuntojen, karttaselvityksen ja valokuvien perusteella Stålhattenin saaressa sijaitseva kalliosola, jossa valituksenalainen rakennus sijaitsee, on lepakoille sopiva suojainen ruokailualue riippumatta siitä, onko siellä valituksenalaista rakennusta vai ei.

Pikkulepakon osalta on tehty neljä detektoriäänihavaintoa. Pikkulepakon osalta Suomesta ei toistaiseksi tunneta pesimäkauden ulkopuolisia levähdyspaikkoja. Lajin suojelutaso Suomessa ei ole tiedossa, koska sen esiintyminen ja elintavat Suomessa tunnetaan niin puutteellisesti. Detektorihavainnoinnin lisääntymisen myötä havainnot lajista on Suomessa lisääntyneet. Stålhattenilla tehdyt detektorihavainnot ovat lajin muuttokaudelta, joten on hyvin todennäköistä, että kysymys on ollut muuttomatkalla saalistelevasta tai ohilentävästä pikkulepakosta. Sen osoittaminen, ettei pikkulepakko varmuudella käytä valituksenalaista rakennusta päiväpiilonaan, on lajin harvalukuisuus ja puutteellisesti tunnetut elintavat huomioon ottaen erittäin vaikeaa. Viereisellä Kruununmaan saarella ja muissa ympäristön saarissa voidaan niillä oleva rakennuskantakin huomioon ottaen olettaa olevan lajille sopivia päiväpiiloja.

Vesisiipasta on tehty detektoriäänihavaintoja. Vesisiippa on Suomessa ja myös kysymyksessä olevalla alueella yleinen lepakkolaji. Lajin kanta on elinvoimainen ja suojelutaso suotuisa. Lajin päiväpiilot ovat lähinnä muualla kuin rakennuksissa. Viereisellä Kruununmaan saarella ja muissa ympäristön saarissa voidaan olettaa olevan lajille sopivia päiväpiiloja.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että asiassa on luotettavasti selvitetty, ettei rakennus ole pikkulepakon eikä vesisiipan levähdyspaikka. Sitä vastoin pohjanlepakon osalta asiassa on luotettavasti selvitetty, että laji käyttää ainakin ajoittain valituksenalaista rakennusta päiväpiilonaan.

Tulkittaessa luontodirektiivin 12 artiklan d kohdassa tarkoitetun levähdyspaikan käsitettä voidaan ottaa selvityksenä huomioon myös Euroopan unionin komission luontodirektiivin soveltamisesta antama ohje, joka koskee erityisesti suojeltuja lajeja (Guidance document on the strict protection of animal species of Community interest under Habitats Directive 92/43/EEC, Final version, February 2007).

Tulkintaohjeen mukaan levähdyspaikat ovat alueita, jotka ovat olennaisia ylläpitämään eläintä tai eläinryhmää, kun se ei ole aktiivinen. Tulkintaohjeen perusteella luontodirektiivin 12 artiklan määräykset tulee ymmärtää lisääntymis- ja levähdyspaikkojen ekologisen toimivuuden säilyttämisen näkökulmasta. Lisääntymis- ja levähdyspaikat vaativat tiukkaa suojelua, kun ne ovat olennaisia eläinten elinkaarelle ja kun ne ovat lajin elinympäristön hyvin tärkeitä osia, joita tarvitaan varmistamaan sen eloonjääminen. Lisääntymis- ja levähdyspaikkojen suojelu on yhteydessä myös lajin suojelutasoon.

Korkein hallinto-oikeus on pohjanlepakon levähdyspaikan käsitettä tulkitessaan ottanut huomioon erityisesti seuraavat seikat: Pohjanlepakko on Suomen yleisin lepakkolaji. Lajin kanta on elinvoimainen ja suojelutaso suotuisa. Pohjanlepakot käyttävät monenlaisia rakennuksia ja muitakin paikkoja päiväpiiloinaan, joten sellaisia löytyy varmuudella myös Kruununmaalta tai muista ympäristön suuremmista saarista, jonne laji kykenee lentämään. Stålhattenilla sijaitseva rakennus on hyvin pieni ja sieltä on tavattu vain yksi pohjanlepakko. Rakennus on sijainnut paikalla vasta vähän aikaa, joten kysymyksessä ei ole ainakaan pitkäaikainen vakiintunut päiväpiilo. Rakennuksen purkaminen ei lajin yleisyys ja elinvoimaisuus sekä lähistöllä olevat lajille sopivat päiväpiilot huomioon ottaen vaaranna pohjanlepakon suotuisaa suojelutasoa.

Näillä perusteilla korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei valituksenalainen rakennus myöskään pohjanlepakon osalta ole sellainen levähdyspaikka, jota luontodirektiivin 12 artiklan d kohdassa ja luonnonsuojelulain 49 §:n 1 momentissa tarkoitetaan.

Uhkasakon asettanut viranomainen voi tuomita uhkasakon maksettavaksi, jos päävelvoitetta ei ole noudatettu eikä noudattamatta jättämiseen ole pätevää syytä. Edellä selostetut seikat ja asian vaiheet kokonaisuutena huomioon ottaen ei ole ilmennyt pätevää syytä sille, ettei verkkoliiterin purkuvelvoitetta olisi voitu täyttää.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että A ja B ovat joutuneet hallinto-oikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Hallinto-oikeuden päätöksen, jolla on hylätty A:n ja B:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus, muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Kari Tornikoski. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.

 
Julkaistu 14.6.2017