KHO:2017:117

Kunnallisasia – Huvilatontin vuokraaminen – Vuokrasopimusten uusimista koskevat periaatteet – Vuokran kaavamainen määräytymisperuste – Valtuuston harkintavalta – Yhdenvertaisuus – Tasapuolinen kohtelu

Vuosikirjanumero: KHO:2017:117
Antopäivä: 5.7.2017
Taltionumero: 3339
Diaarinumero: 2699/3/15

X:n kaupunginvaltuusto oli 15.12.2014 päättänyt kaupunginvaltuuston päätökseen 17.12.1998 perustuneiden ajalla 1.1.2000–31.12.2014 voimassa olleiden huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevien periaatteiden hyväksymisestä. Kaupunginvaltuusto oli aiemmin 11.11.2013 päättäessään huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisen periaatteista teknisen lautakunnan ja kaupunginhallituksen suorittaman valmistelun pohjalta muun muassa päättänyt, että huvilatontin vuokra määräytyy tontin ominaisuudet huomioon ottavan perusteen mukaisesti. Valtuuston tarkoituksena oli siten ollut siirtyminen vuokrien aiemmasta, vuonna 1998 päätetystä kaavamaisesta määräämisestä yksilöllisempään vuokrien määräämiseen. Hallinto-oikeuden kumottua viimeksi mainitun valtuuston päätöksen valtuusto oli huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevien periaatteiden hyväksymisestä 15.12.2014 tekemässään uudessa päätöksessä päättänyt vuokrien ja maanvuokrasuhteen muiden ehtojen osalta palata niiden kaavamaisempaan määräytymiseen.

Korkein hallinto-oikeus totesi, että valtuuston päätöksen kaltaiset kunnan toimintaa esimerkiksi maanvuokrauksessa linjaavat päätökset liittyvät tavoitteiltaan olennaisesti yhdenvertaisuuteen ja tasapuoliseen kohteluun. Kunnalla on laaja harkintavalta sen linjatessa niitä periaatteita, joita se noudattaa päättäessään alueidensa vuokraamisesta yksityisille henkilöille huvilakäyttöön. Kunta voi esimerkiksi pyrkiä vuokran määräämiseen tontin ominaisuudet huomioon ottaen, mutta se voi kuitenkin käyttää myös tätä kaavamaisempia vuokran määräytymisen perusteita, kunhan perusteet eivät ole syrjiviä tai yhdenvertaisuusperiaatteen tai muiden hallintolain 6 §:n mukaisten oikeusperiaatteiden vastaisia, eikä toimivaltaa perusteista päätettäessä ole käytetty laille vieraassa tarkoituksessa.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että valtuusto oli voinut päättää uudelleen vuokraamisen periaatteista kaavamaisella tavalla, vaikka sen tarkoituksena oli aiemmin ollut siirtyminen yksilöllisempään vuokran määräytymiseen. Tasapuolisen kohtelun vaatimusta tai yhdenvertaisuusperiaatetta ei ollut loukattu vuokrien kaavamaisella määräytymisellä. Valittajat eivät olleet tuoneet esille eikä asiassa ollut muutoinkaan ilmennyt, että asiaan kuulumattomat vaikuttimet olisivat olleet syynä valtuuston päätöksen saamaan sisältöön sen päättäessä 15.12.2014 huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisen periaatteista. Korkein hallinto-oikeus hylkäsi valituksen hallinto-oikeuden päätöksestä, jolla kaupunginvaltuuston päätöksestä tehty valitus oli hylätty.

Kuntalaki (365/1995) 2 § 1 momentti ja 90 § 2 momentti
Suomen perustuslaki 6 § 1 momentti
Hallintolaki 6 §

Päätös, jota valitus koskee

Vaasan hallinto-oikeus 8.7.2015 nro 15/0346/1

Asian aikaisempi käsittely

Kristiinankaupungin kaupunginvaltuusto on 11.11.2013 (§ 95) tehnyt päätöksen huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevista periaatteista.

Vaasan hallinto-oikeus on päätöksellä 2.12.2014 nro 14/0461/1 kumonnut kaupunginvaltuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95) sekä välittömästi keskeyttänyt päätöksen täytäntöönpanon.

Kristiinankaupungin kaupunginvaltuusto on 15.12.2014 (§ 68) tehnyt päätöksen huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevista periaatteista seuraavasti:

1. 1.1.2015 alkaen voimaan astuvat vuokrasopimukset uusitaan 15 vuodeksi seuraavin poikkeuksin:

a. PVO:n pohjoispuolisella T-1-alueella sijaitsevien vuokratonttien vuokrasopimukset uusitaan kahdeksi vuodeksi kerrallaan,

b. Furuvikenissä/Kanuunaniemellä (Kanonudden) asemakaavan viheralueella sijaitsevien vuokratonttien vuokrasopimukset uusitaan kahdeksi vuodeksi kerrallaan,

c. Valkoisilla alueilla (poistetut EV- ja RA-1-korttelialueet) ja Kellarinlahden etelä-/itäpuolella olevilla VL-alueilla sijaitsevien huvilatonttien vuokrasopimukset, joihin ei sisälly pidentämisehtoja, uusitaan 5 vuodeksi, minkä jälkeen otetaan kantaa jatkoon.

2. Vahvistetaan vuosivuokra, joka määräytyy 850 euron perusmaksun ja vuokrasopimuksen solmimishetkellä voimassa olevan pinta-alaan perustuvan maksun 0,55 euroa/m² mukaisesti. Maanvuokra sidotaan kaikissa tapauksissa elinkustannusindeksiin (indeksi 2015:1).

3. Kaupunginvaltuusto muuttaa arvioitujen vapaa-ajantonttien myyntikriteerejä siten, että riippumatta siitä, sijaitsevatko tontit/kuviot asemakaavoitetulla alueella vai ei, annetaan vuokralaiselle mahdollisuus tontin/kuvion lunastamiseen. Poikkeuksen muodostavat ne vuokratontit, jotka sijaitsevat asemakaavan viheralueella (VR) Furuvikenissä/Kanuunaniemellä. Sama koskee PVO:n pohjoispuolisella T-1-alueella sekä valkoisilla alueilla, Kellarinlahden alueella ja lahden pohjoispuolisilla VL-alueilla sijaitsevia vuokratontteja.

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valittaneet Kristiinankaupungin kaupunginvaltuuston päätöksestä Vaasan hallinto-oikeuteen. Valtuuston päätöksestä on hallinto-oikeuteen tehty myös 10 muuta valitusta.

Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat vaatineet, että Kristiinankaupungin kaupunginvaltuuston päätös 15.12.2014 (§ 68) kumotaan ja päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Muutoksenhakijat ovat esittäneet vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Valtuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, valtuusto on ylittänyt toimivaltansa ja päätös on muutoinkin lainvastainen.

Kaupunginvaltuusto oli 11.11.2013 (§ 95) päättänyt huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisperiaatteista. Vaasan hallinto-oikeus on kumonnut päätöksen 2.12.2014 pääosin kaava-alueella olevien vuokratonttien haltijoiden valitusten johdosta. Valitukset olivat koskeneet muun muassa kaava-alueella perittäviä vuokria, niiden laskentakaavaa, tonttien hinta-arvioita ja niille määritettyä tuottoprosenttia.

Valtuusto on valituksenalaisella päätöksellä tehnyt uuden päätöksen huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisperiaatteista ja samassa yhteydessä ennalta-arvaamatta korottanut kaavoittamattomien vuokra-alueiden vuokratasoa kohtuuttomasti vastoin asian aiempaa valmistelua ja omaa päätöstään 11.11.2013 (§ 95). Näin meneteltiin, vaikka kaavoittamattomien alueiden laskentakaava ei ollut valituksen kohteena hallinto-oikeudessa minimi- ja maksimivuokria lukuun ottamatta ja vaikka vuokratason määritystä 700 euroa + 0,10 euroa/m² ei hallinto-oikeuden ratkaisussa ollut todettu yhdenvertaisuutta loukkaavaksi.

Vaikka asian kaikessa aiemmassa valmistelussa ja kaupunginhallituksen valtuustolle antamassa esityksessä kaavoittamattomien alueiden vuokratasoksi oli määritelty 700 euroa + 0,10 euroa/m², kaupunginvaltuuston päätöksen johdosta vuokra onkin nyt 850 euroa + 0,55 euroa/m² vuodessa, mikä moninkertaisti vuokran. Tätä on pidettävä kohtuuttomana ja täysin vastoin asian aiemman valmistelun ja päätöksenteon antamaa oikeutettua odotusta ja päätöksenteon ennakoitavuutta.

Kaupunginvaltuusto ei voi mielivaltaisesti sitovalla tavalla muuttaa aikaisemmin tehtyä päätöstään ilman asiallista perustetta. Valtuuston päätöksessä tätä muutosta aiempaan on perusteltu sillä, että näin turvataan kaikkien vuokralaisten tasapuolinen kohtelu, ilmeisesti pyrkimyksellä toteuttaa yhdenvertaista kohtelua. Perustelu on virheellinen ja epäjohdonmukainen, sillä kaavoittamattomien alueiden vuokrausperiaatteiden osalta ei yhdenvertaisuutta loukkaavaa ole alun perin varsinaisesti ollut. Eri kaavatilanteessa oleville alueille voidaan ja täytyykin soveltaa eri vuokraa eikä tämä silti loukkaa yhdenvertaisuutta. Näin ollen kaupunginvaltuusto on ilman asiallista perustetta ja ilman uutta valmistelua poikennut merkittävästi aikaisemmasta päätöksenteosta asiassa. Valtuuston päätös poikkeaa merkittävästi siitä, miten asiaa on kuntalain 53 ja 55 §:n mukaisesti valmisteltu.

Lisäksi kaupunginvaltuusto on päättänyt, että myös kaavoittamattomille vuokra-alueille tulisi lunastusoikeus, mikä vaikuttaisi keskeisesti vuokra-alueiden arvoon. Päätöksen kohdasta 3 käy kuitenkin ilmi, että tämä ei koske kaikkia kaavoittamattomia alueita. Vaikka ennalta-arvaamatonta vuokratason nostoa kaava-alueen ulkopuolisilla alueilla perustellaan tasapuolisella kohtelulla, lopputulos on päinvastainen ja loukkaa yhdenvertaisuutta. Kaikki vuokrat kaavoittamattomilla alueilla nousisivat moninkertaisiksi, mutta kaikki eivät kuitenkaan saisi lunastusoikeutta vuokra-alueeseensa. Päätöksessä ei esitetä perustetta sille, miksei lunastusoikeutta anneta kaikille kaavoittamattomille vuokra-alueille.

Kaupunki on vastoin sopimusoikeuden periaatteita käyttänyt määräävää asemaansa väärin. Kaupunki on ainakin vuokra-alueiden kuvioiden 1025/1 ja 1025/2 osalta toimittanut marraskuussa uudet 20.11.2014 allekirjoittamansa vuokrasopimukset 1.1.2015 alkavalle vuokrakaudelle sekä kiinteistörekisteröintilomakkeet esitäytettyinä aiemman valmistelun ja päätöksenteon perusteella määritetyllä vuokratasolla (700 euroa + 0,10 euroa/m²), mikä perustui sopimushetkellä vallinneeseen oikeudelliseen tilanteeseen. Kaavoittamattomien alueiden laskentakaavasta ei ollut valitettu ja täytäntöönpano on toteutunut kaupunginhallituksen oman ilmoituksen 16.6.2014 (§ 196) mukaisesti. Hallinto-oikeus on sittemmin sopimusajankohdan jälkeen 2.12.2014 kumonnut valtuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95). Tämän jälkeen kaupunginvaltuusto on valituksenalaisella päätöksellä päättänyt uudelleen asiasta ja kaupunki on tämän jälkeen pannut uuden päätöksen täytäntöön ja toimittanut uudet vuokrasopimukset allekirjoitettuna 17.12.2014. Näissä sopimuksissa vuokra on korotettu noin kolminkertaiseksi. Uudella hallintopäätöksellä ei voida yksipuolisesti päättää muuttaa tosiasiallisesti olemassa olevia yksityisoikeudellisia sopimuksia takautuvasti eikä aiemman valtuuston päätöksen kumoamisesta saisi seurata yksityisoikeudellisten sopimusten mitätöitymistä, kuten kaupunginvaltuuston nyt valituksenalaisen päätöksen täytäntöönpanosta seuraa. Kaupunginvaltuuston päätös loukkaa luottamuksensuojaperiaatetta.

Kristiinankaupungin kaupunginhallitus on antanut valituksen johdosta lausunnon. Kaupunginhallitus on muun ohella todennut, että syynä siihen, että vuokratonteille, jotka sijaitsevat asemakaavan viheralueella (VR) Furuvikenissä/Kanuunaniemellä, PVO:n pohjoispuolisella T-1-alueella sekä valkoisilla alueilla, Kellarinlahden alueella ja lahden pohjoispuolisilla VL-alueilla, ehdotettiin valmistelussa 700 euron vuotuista perusmaksua ja vuokra-alueen pinta-alaan perustuvaa maksua 0,10 euroa/m², ei ollut pyrkimys kompensoida alemmalla vuosivuokralla sitä, että näihin vuokra-alueisiin ei tule olemaan lunastusoikeutta, vaan kaavoitustilanne. Kyseisiä alueita ei ole kaavoitettu vapaa-ajanasutusta varten. Tämä oli myös syynä siihen, ettei H-Kiinteistöt LKV ole arvioinut niitä, ja selittää edelleen sen, että näille alueille annettiin asian aikaisemmassa käsittelyssä kiinteä vuosimaksu, poiketen niistä vuokra-alueista, joille määrättiin suoritetun arvioinnin perusteella tietty arvo, johon vuokra perustui.

Muutoksenhakijat ovat antaneet vastineen.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, hylännyt valtuuston päätöksestä tehdyt valitukset, muiden ohella A:n ja hänen asiakumppaniensa valituksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään nyt kysymyksessä olevalta osalta seuraavasti:

(…)

Asian oikeudellisen arvioinnin lähtökohdat

Kuntalain (365/1995) 2 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät.

Kaupungin harjoittama huvilatonttien vuokraaminen on kunnan vapaaehtoinen tehtävä, jonka se on itsehallintonsa nojalla päättänyt ottaa hoidettavakseen. Kaupunki päättää vuokrauksen ehdoista kunnallisen itsehallinnon puitteissa. Kaupungin ja vuokralaisten väliset vuokrasopimussuhteet ovat luonteeltaan yksityisoikeudellisia. Sopimukseen, jolla kiinteistö tai alue annetaan määräajaksi tai toistaiseksi vuokralle määräsuuruista maksua vastaan, sovelletaan maanvuokralakia. Asiassa ei ole kyse siitä, että kaupunginvaltuusto olisi päättänyt kunnan palveluista ja muista suoritteista perittävien maksujen yleisistä perusteista kuntalain (365/1995) 13 §:n 4 kohdan mukaisesti.

Kaupungin ja vuokralaisten välillä on ajalla 1.1.2000–31.12.2014, poikkeusalueita lukuun ottamatta, ollut voimassa aikaisemmat vuokrasopimukset, joiden periaatteista kaupunginvaltuusto oli 17.12.1998 § 116 päättänyt seuraavasti:

a) uudet, 1.1.2000 voimaan astuvat vuokrasopimukset solmitaan kaikkien niiden vuokralaisten kanssa, joilla on tällä hetkellä vuokraoikeus kaupungin kesähuvila-alueisiin,

b) vuokra-aika on 15 vuotta ja sopimuksiin sisällytetään ehto siitä, että vuokrasopimuksia pidennetään vuokra-ajan päätyttyä uudeksi 15-vuotiskaudeksi,

c) kyseisillä asemakaava- ja yleiskaava-alueilla sijaitsevien kesähuviloiden vuokra-aika on 15 vuotta; aikaisemmassa päätöksessä tarkoitetulla voimalaitoksen lähivyöhykkeellä sijaitsevan kolmen kesähuvilan vuokra-aika on 5 vuotta,

d) vuokasopimukset solmitaan oheisen sopimuskaavakkeen mukaisesti (c-kohdassa tarkoitettujen vuokra-alueiden osalta vuokra-aikaa ja kaupungin lunastusvelvollisuutta koskevat ehdot sovitetaan päätöksen mukaisiksi),

e) kaupunki ottaa itselleen lunastusvelvollisuuden kohdan 5.1 mukaisesti,

f) kaikkien alueiden vuotuinen vuokra määräytyy 2 800 markan perusmaksun, lukuun ottamatta voimalaitoksen lähivyöhykkeellä sijaitsevaa kolmea kesähuvilaa, joiden perusmaksu on 2 400 markkaa, sekä vuokra-alueen pinta-alaan perustuvan maksun 23 penniä/m² mukaisesti; vuokra sidotaan elinkustannusindeksiin,

g) mikäli vuokra-alueeseen ei ole tieyhteyttä (saaret), vuokralaisella on oikeus ilmaiseen, kaupungin omistamaan venepaikkaan teknisen lautakunnan myöhemmin vahvistamien ehtojen mukaisesti (koko, varausjärjestelmä),

h) kaupunki määrää ensimmäisen vuokrakauden (15 vuotta) päättyessä uuden vuokran jatkokaudeksi, ja

i) vuokra-alueiden rajat hyväksytään teknisessä lautakunnassa.

Kaupunginhallituksen päätöksessä 3.12.1998 § 382 hallituksen ehdotuksia valtuustolle kohdissa c ja f perusteltiin siten, että asema- tai yleiskaava-alueilla sijaisevien kesähuviloiden vuokra-aika voidaan ilman esteitä pidentää 10 vuodesta 15 vuoteen. Näiden kesähuviloiden osalta ei kuitenkaan ole mahdollista pidentää vuokra-aika vielä yhdellä 15-vuotiskaudella. Perusteluissa todettiin lisäksi, että vuokramaksuissa ei kiinnitetä huomiota siihen, että tonttien laadussa on hyvin suuria eroja ja että korkeampien vuokrien soveltaminen edellyttäisi tonttien luokitusta.

Päätöksen valmistelu ja päätöksentekojärjestys

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Kuntalain (365/1995) 53 §:n 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat.

Kuntalain (365/1995) 55 §:n 1 momentin mukaan valtuusto voi käsitellä asian, joka on mainittu kokouskutsussa ja joka on valmisteltu 53 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevia periaatteita on valmisteltu kaupunginhallituksessa. Kaupunginvaltuuston toimivaltaan on kuulunut arvioida, pitääkö se suoritettua valmistelua sisällöllisesti riittävänä päätöksenteon pohjaksi vai palauttaako se asian kaupunginhallitukselle lisävalmistelua varten. Kaupunginvaltuusto on ottaessaan asian ratkaistavakseen pitänyt asian valmistelua riittävänä. Asiassa saadun selvityksen mukaan asian valmistelun ei voida valituksissa esitetyillä syillä katsoa olleen sillä tavoin ilmeisen riittämätön, että valtuuston päätös olisi tämän vuoksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Valtuuston päätös ei myöskään ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä sen vuoksi, että valtuusto on tehnyt kaupunginhallituksen päätösehdotuksesta poikkeavan päätöksen.

(---)

Päätöksen lainmukaisuus muutoin

Hallintolain 6 §:ssä säädetään hallinnon oikeusperiaatteista. Pykälän mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallinto-oikeus toteaa, että aikaisemmissa vuokrasopimuksissa, jotka ovat perustuneet kaupunginvaltuuston päätökseen 17.12.1998 § 116, kaikkien alueiden vuotuinen vuokra on määräytynyt 2 800 markan perusmaksun, lukuun ottamatta voimalaitoksen lähivyöhykkeellä sijaitsevaa kolmea aluetta, joiden perusmaksu on ollut 2 400 markkaa, sekä vuokra-alueen pinta-alaan perustuvan maksun 23 penniä/m² mukaisesti. Asemakaava- ja yleiskaava-alueilla sijaitsevien alueiden vuokra-aika on ollut 15 vuotta. Sopimuksiin oli pääsääntöisesti sisällytetty ehto siitä, että vuokrasopimuksia pidennetään vuokra-ajan päätyttyä uudeksi 15-vuotiskaudeksi. Voimalaitoksen lähivyöhykkeellä sijaitsevan kolmen alueen vuokra-aika on ollut 5 vuotta. Mikäli vuokra-alueelle ei ollut kiinteää tieyhteyttä (saaritontit), vuokralaisella on ollut oikeus maksuttomaan venepaikkaan jossakin kaupungin laiturissa.

- Luottamuksensuojaperiaate

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisten toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Hallituksen esityksen eduskunnalle hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta (HE 72/2002 vp) yksityiskohtaisissa perusteluissa on 6 §:n osalta todettu, että luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan. Lähtökohtana luottamuksensuojan periaatteen sisällyttämiselle lakiin on tämän periaatteen sinänsä laaja soveltamisala Euroopan yhteisön oikeudessa. Periaate on johdettu yhteisön oikeuteen yhtäältä jäsenvaltioiden oikeusperinteestä sekä toisaalta yleisen oikeudenmukaisuus- ja kohtuusajattelun pohjalta.

Edelleen oikeuskirjallisuudessa on todettu, että hallintotoiminnan kohteiden kannalta kysymys on lähinnä siitä, että vilpittömässä mielessä toimineella ja toimivalla yksityisellä henkilöllä, yrityksellä tai muulla oikeussubjektilla tulee tietyin, perustelluin edellytyksin olla oikeus luottaa viranomaisten toimintaan. Yksityisen tulee voida luottaa siihen, että viranomaisen toiminta ei yllättäen tai ainakaan takautuvasti muutu siltä osin kuin se vaikuttaa yksityisen oikeuteen tai etuun rajoittavasti tai muuten negatiivisesti. Luottamuksensuojaperiaate turvaa yksityisen perusteltuja
odotuksia ja asemaa etenkin suhteessa viranomaistoiminnan odottamattomiin ja yksityisen kannalta haitallisiin tai muuten epäedullisiin muutoksiin. Voimassaoleviin oikeussuhteisiin tai muihin oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuihin odotuksiin ei siten voida yksipuolisesti puuttua viranomaisten taannehtivilla toimenpiteillä.

Valtuuston ei voida katsoa päätöksellään loukanneen vuokralaisten oikeutettuja odotuksia, kun otetaan huomioon luottamuksensuojaperiaatteen keskeinen sisältö, kaupungin ja vuokralaisten aiemmat vuokrasopimussuhteet, mukaan lukien vuokran määräytymisperusteet nyt ja aiemmin. Myöskään se, että valtuusto on tehnyt uuden, erisisältöisen päätöksen huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisen periaatteista sen jälkeen, kun valtuuston aikaisempi päätös oli hallinto-oikeudessa kaikilta osin kumottu, ei ole vastoin luottamuksensuojaperiaatetta. Lainvoimaa vailla ollut aiempi päätös ei ole voinut luoda vuokralaisille sellaisia perusteltuja odotuksia, jota luottamuksensuojan saaminen edellyttäisi. Sama koskee asiassa aiemmin tehtyä valmistelua.

Hallinto-oikeus toteaa, että valituksenalaisella päätöksellä ei ole taannehtivia vaikutuksia.

Valtuuston päätös ei siten ole lainvastainen sillä perusteella, että päätös olisi vastoin luottamuksensuojaperiaatetta.

- Tasapuolisen kohtelun vaatimus

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti. Yhdenvertaisuusperiaatteen keskeinen sisältö on, että kunta ei ilman perustetta saa kohdella kuntalaisia tai yksilöiden muodostamia ryhmiä eriarvoisesti.

Nyt käsillä olevassa tapauksessa yhdenvertaisuusperiaate tarkoittaa sitä, että vuokralaisia ei ilman perustetta saa asettaa keskenään eriarvoiseen asemaan, kun kaupunki päättää vuokrasopimusten uusimisperiaatteista. Vuokralaisten yhdenvertaista kohtelua korostavat tapauksessa kaupungin ja vuokralaisten väliset vuokrasopimussuhteet sekä se seikka, että 31.12.2014 asti voimassa olleet vuokrasopimukset, muutamaa poikkeusta lukuun ottamatta, sisälsivät ehdon, jonka mukaan vuokralaisella on etuoikeus vuokrakauden päättyessä saada alue välittömästi uudelleen vuokralle samaan käyttötarkoitukseen.

Valituksenalaisen kaupunginvaltuuston päätöksen kohdan 2 mukaan vahvistetaan vuosivuokra, joka määräytyy 850 euron perusmaksun ja vuokrasopimuksen solmimishetkellä voimassa olevan pinta-alaan perustuvan maksun 0,55 euroa/m² mukaisesti.

Hallinto-oikeus toteaa, että vuokrien määrittelyssä on perusmaksun lisäksi huomioitu vain tontin pinta-ala. Tonttien aluekohtaisia ja paikkakohtaisia tekijöitä, kuten alueen sijaintia ja tontin laatua, ei ole vuokran määräytymisessä otettu huomioon, kuten ei myöskään tonttien arvoja tai toisistaan poikkeavia vuokraehtoja, kuten vuokra-aika, jatko-optio, lunastusoikeus ja rakennusoikeus.

Aikaisemmassa kaupunginvaltuuston vuokrasopimusten periaatteita koskevassa päätöksessä 17.12.1998 § 116 on ollut joitain aluekohtaisia eroja ja korjaustekijöitä, kuten alempi vuokra voimalaitoksen lähivyöhykealueiden osalta, joissa on ollut lyhyempi vuokra-aika, sekä saaritonttien osalta maksuton venepaikka. Hallinto-oikeus toteaa, että näitä eroja on kuitenkin pidettävä suhteellisen pieninä.

Lausunnossa kaupunginhallitus on esittänyt lyhyempien vuokra-aikojen ja lunastusoikeuden epäämisen syyksi alueita koskevan kaavoitustilanteen, jossa kyseisiä alueita ei ole kaavoitettu vapaa-ajan asutusta varten.

Kun otetaan huomioon yhdenvertaisuusperiaatteen keskeinen sisältö, aiempien vuokrasopimusten sisältö sekä vuokrasopimusten kestoa ja lunastusoikeutta koskevien poikkeusten perusteeksi esitetyt syyt, kaupunginvaltuusto on voinut päättää vuokrien määräytymisen periaatteista päätöksestä ilmenevällä tavalla. Valtuuston päätöksen ei voida katsoa olevan vastoin vuokralaisten yhdenvertaisen kohtelun vaatimusta.

Kaupunginvaltuusto ei näin ollen vuokrasopimusten uusimista koskevista periaatteista päättäessään ole käyttänyt harkintavaltaansa muuhun tarkoitukseen kuin mihin se lain mukaan on ollut käytettävissä. Valtuuston päätös ei mene sen toimivaltaa ulommaksi eikä ole muutoinkaan valituksissa esitetyistä syistä lainvastainen.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä kuntalaki (365/1995) 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaakko Kellosalo, Jorma Niemitalo ja Kristiina Kerttula. Asian esittelijä Anna-Lena Bernas.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja hänen asiakumppaninsa ovat valituksessaan vaatineet, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Kristiinankaupungin kaupunginvaltuuston päätökset kumotaan ja kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpano kielletään.

Muutoksenhakijat ovat uudistaneet asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittäneet vaatimustensa tueksi lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ovat asiaa kokonaisuutena tarkasteltaessa riittämättömät. Asioita on tarkasteltu liian yleisellä tasolla ottamatta riittävästi huomioon koko huvilatonttien vuokrausprosessia ja kaupungin asiassa aikaisemmin tekemiä päätöksiä. Asioita on tarkasteltu lähinnä lain kirjaimen ja hallinnon näkökulmasta ottamatta riittävästi huomioon lain tarkoitusta sekä päätöksen seurauksia yksittäisille asianosaisille.

Asian valmistelu

Kristiinankaupungin kaupunginvaltuuston päätös poikkeaa täysin siitä, mitä kaupunginvaltuusto on asiassa aiemmin päättänyt ja mitä valtuustolle oli esitetty. Tehty päätös on täydellinen muutos huvilatonttien vuokrausperiaatteisiin. Aiemmin kaupunki oli arvioinut, että "tonttien laadussa on hyvin suuria eroja ja, että korkeampien vuokrien soveltaminen edellyttäisi tonttien luokitusta" (kaupunginhallitus 3.12.1998 § 382). Valituksenalaisessa päätöksessä kaupunki on kuitenkin päättänyt soveltaa vuokratason hinnoitteluperiaatetta, joka kolminkertaistaisi valittajien vuokran määrän ilman tonttien luokitusta ja vastoin asian valmistelua. Päätöstä tehdessään valtuuston jäsenillä ei ole voinut olla riittävästi edellytyksiä arvioida monitahoisen asian syvällisiä oikeudellisia ja taloudellisia vaikutuksia, joita asiasta vuokralaisille seuraa.

Kaupunginhallitus on valmistellut uudelleenvuokrausperiaatteet hyvinkin seikkaperäisesti, mutta kaupunginvaltuusto on päätöksessään muuttanut koko periaatteen ilman asiasisältöön kohdistuvaa etukäteisvalmistelua. Valmistelu on siten ollut riittämätöntä. Hallinto-oikeuden päätöksessä asiaa on tarkasteltu pitäen lähtökohtana valtuuston muodollista päätöksentekojärjestystä, ei asian sisältöä.

Luottamuksensuoja ja oikeutetut odotukset

Hallinto-oikeuden tulkinta luottamuksensuojasta on virheellinen. On selvää, että vuokralaisilla on oikeutetut odotukset asiassa ja luottamuksensuoja kaupungin hallintopäätösten pysyvyyteen. Hallinto-oikeuden tulkinta luottamuksensuojasta ja asiassa syntyneistä oikeutetuista odotuksista perustuu liian suppeaan ja pinnalliseen arvioon, mikä on johtanut väärään lopputulokseen. Kaupunginvaltuuston päätöksessä olisi tullut ottaa huomioon uudelleenvuokrausprosessin aikana muodostuneet oikeutetut odotukset ja noudattaa aiempaa päätöksentekoa asiassa, jotta luottamuksensuojan vastaista tilannetta ei olisi syntynyt.

Lainvoimainen päätös ei voi olla edellytyksenä luottamuksensuojan saamiselle niin, että luottamuksensuojaan perustuvat odotukset olisivat hävinneet hallinto-oikeuden päätöksellä 2.12.2014. Hallinto-oikeus ei myöskään ole ottanut huomioon, että kaupunki on valtuuston päätösten 11.11.2013 ja 15.12.2014 välisenä aikana päättänyt oma-aloitteisesti toimeenpanna lainvoimaa vailla olleen päätöksen 11.11.2013 (§ 95) toimittamalla uudet sopimukset allekirjoitettuina 20.11.2014. Tämä on viranomaisen kanssa asioivalle vuokralaiselle selkeä ratkaisu siitä, millä ehdoilla uudelleenvuokraus tapahtuu ja näin ollen muodostaa selkeän oikeutetun odotuksen asiassa.

Kun arvioidaan luottamuksensuojan syntyä asiassa, tämä arvio on lisäksi tehtävä pidemmältä aikajänteeltä, koko uudelleenvuokrausprosessin ajalta. Uudelleenvuokrausasiaa on käsitelty kaupungissa ainakin jo 11.11.2013 alkaen. Vuokralaiset ovat vilpittömässä mielessä vuokrasopimuksia uusiessaan ilmoittaneet kaupungin tiedoksiannon 20.12.2013 perusteella halukkuudesta uudelleenvuokraukseen riippuen kaupungin tuolloin ilmoittamista vuokraehdoista. Vuokralaiselle keskeisiä seikkoja tuolloin ovat olleet, annetaanko alue uudelleen vuokralle ja millä ehdoilla koskien muuan muassa vuokran määrää. Kaupunki on tämän jälkeen vahvistanut nämä seikat odotusten mukaisesti ilmoituksellaan 24.6.2014 ja vielä täytäntöönpanollaan lähettämällä uudet vuokrasopimukset 20.11.2014.

Tämä tapahtumaketju on ollut selkeä kannanotto vuokralaisten suuntaan siitä, mitkä ovat kaupungin aikeet ja tahtotila asiassa. Tästä muodostuu vuokralaisille oikeutetut odotukset, jotka olisi tullut valituksenalaisessa päätöksessä ottaa huomioon. Hallinto-oikeuden kumottua 2.12.2014 valtuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95) kaupunki on kuitenkin 15.12.2014 (§ 68) päättänyt asiasta uudestaan ja ennalta arvaamatta pyörtänyt aikaisemmat vuokrausperiaatteet.

Tästä koituisi muutoksenhakijoiden kohdalla huomattavaa taloudellista haittaa vuokratason moninkertaistuessa ennalta arvaamatta ja vuokraoikeuden arvon romahtaessa. Tämä tapahtuisi, vaikka muutoksenhakijoiden osalta kaavoittamattomalla alueella ("valkoinen alue") sijaitsevien vuokraoikeuksien vuokranmääräytymisperusteissa mitään yhdenvertaisuutta loukkaavaa ei hallinto-oikeuden 2.12.2014 kumoamassa päätöksessä alun perin edes ollut todettu.

Edellä olevan lisäksi muutoksenhakijat ovat vastaanottaneet kaupungilta eri ajankohtina kaksi erisisältöistä vuokrasopimusta, kummatkin allekirjoitettuina. Kaupunki on pyrkinyt myöhemmällä 17.12.2014 allekirjoitetulla vuokrasopimuksella päätöksen 15.12.2014 (§ 68) perusteella mitätöimään aikaisemman 20.11.2014 allekirjoitetun, päätöksen 11.11.2013 § 95 perusteella laaditun sopimuksen ja samalla kolminkertaistamaan vuokran.

On huomattava, että vuokrasopimukset ovat yksityisoikeudellisia ja luovutuskelpoisia vuokraoikeuksia, jotka muun muassa sitovat kaupunkia mahdollisessa luovutustapauksessa kolmanteen henkilöön nähden. Kaupunki ei voi käsitellä asiaa näin karkeasti hallintopäätöksissään. Seurauksena tästä olisi vielä se, että muutoksenhakijat joutuisivat vuokraamaan alueita uudelleen ehdoilla, jotka eivät ole olleet samat kuin heidän päättäessään asiasta vilpittömässä mielessä, ja näin ollen olisivat täysin asiassa syntyneiden oikeutettujen odotusten vastaisia.

Asialla on takautuva vaikutus. Kaupunki on valituksenalaisella päätöksellään 15.12.2014 (§ 68) päättänyt mitätöidä jo aiemmin 20.11.2014 allekirjoittamansa sitoumuksen vuokrasopimukseksi. Sillä, että varsinainen sopimussisältö on tuolloin kohdistunut tulevaisuuteen (1.1.2015 alkaen) ei ole merkitystä, koska takautuva vaikutus kohdistuu tähän sitoumukseen.

Kaupunki on omalla toiminnallaan rajoittanut liikkumavaraansa päätöksenteossa täytäntöön panemalla päätöksen 11.11.2013 (§ 95) ja hyväksymällä omalta osaltaan vuokrasopimusten sisällön. Näin ollen kaupunki ei voi vedota vuokrausperiaatteita muuttaessaan kunnan laajaan itsehallintoon ja siitä seuraavaan vapaaseen päätöksentekoon. Se, että kaupunki muuttaa päätöksessään kokonaan perusteet uudelleenvuokraukselle, ei saa koitua muutoksenhakijoiden haitaksi syntyneiden oikeutettujen odotusten ja luottamuksensuojan vuoksi. Kaupunki ei ole voinut myöhemmin valtuuston päätöksellä muuttaa tai peruuttaa aiempaa päätöstään asianomaisille vuokralaisille haitalliseen suuntaan ilman näiden suostumusta.

Yhdenvertainen kohtelu

Hallinto-oikeus on yhdenvertaisen kohtelun osalta arviossaan keskittynyt päättyneissä vuokrasopimuksissa olleisiin vähäisiin hinnoittelueroihin ja pitänyt eroja suhteellisen pieninä. Tämä ei kuitenkaan ole yhdenvertaisen kohtelun arvioinnin oikea ja relevantti tarkastelutapa, sillä päätöksenteon kohteena ovat olleet tulevat 1.1.2015 alkavat vuokrasopimukset eivätkä 31.12.2014 päättyneet sopimukset. Päättyneisiin vuokrasopimuksiin asetetut vähäiset korjaustekijät vuokriin (voimalaitoksen läheisyys, saaritontti), joita hallinto-oikeus on arvioinut päätöksessään, eivät kuvasta tämänhetkisiä todellisia huomattavia eroja vuokratonttien laadullisissa tekijöissä, kuten asian valmistelussa ulkopuolisten arviointien perusteella on käynyt ilmi.

Hallinto-oikeuden päätöksessä todetaankin asian oikeudellisen arvioinnin taustoituksessa, että kaupunki on asian aikaisemmassa käsittelyssä 1998 päättänyt, että korkeampaa hintatasoa ei voida soveltaa ilman tonttikohtaisia arvioita, koska vuokrattavissa kohteissa oli jo tuolloin huomattavia laadullisia eroja. Tämä käsitys vahvistui valituksenalaisen päätöksen valmistelussa, jossa ulkopuolisten arviointien perusteella kohteiden arvon vaihteluväli on 6 000–180 000 euroa. Alueiden neliöhintojen vaihteluväli olisi valmistelun mukaan 4–49,79 euroa/m2.. Tämä vaihteluväli on hyvin suuri, mikä osoittaa, että pinta-alaan liittymättömät laadulliset erot ovat huomattavia.

Kaupunki on asian valmistelussa ja aikaisemmassa päätöksenteossa pyrkinyt käyttämään tätä tonttikohtaista arviointia, mutta lopulta valituksenalaisessa päätöksessä päätynytkin ratkaisuun, jossa asetetaan kaikille ainoastaan pinta-alaan perustuva, mutta merkittävästi korkeampi vuokrataso riippumatta tontin pinta-alaan liittymättömistä laadullisista tekijöistä (esimerkiksi ranta, lunastusoikeus, saaritontti) vastoin omaa aikaisempaa arviotaan asiassa (1998). Vuokralaiset, joiden tonteilla on huonoja laadullisia tekijöitä, joutuvat kohdelluksi yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisesti, koska vastaavankokoinen hyvälaatuinen vuokratontti hinnoitellaan samoin korkeammalla hintatasolla. Tämän tilanteen synty pyrittiin asian valmistelussa välttämään tonttikohtaisella hinnoittelulla, jota vastaan valtuusto kuitenkin päätti.

Kristiinankaupungin kaupunginhallitus on antanut selityksen. Valtuuston päätös 15.12.2014 (§ 68) ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, valtuusto ei ole ylittänyt toimivaltaansa eikä päätös ole muullakaan perusteella lainvastainen. Muutoksenhakijoiden vaatimus täytäntöönpanon kieltämisestä tulee hylätä.

Asian valmistelu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisessa päätöksessään oikein todennut, ettei asiassa ole käynyt ilmi mitään sellaisia seikkoja, joiden johdosta kaupunginvaltuuston päätös 15.12.2014 (§ 68) tulisi kumota kuntalain (365/1995) 90 §:n 2 momentin 1 kohdan nojalla.

Mikäli katsottaisiin, että kaupunginvaltuuston päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä muutoksenhakijoiden korkeimmalle hallinto-oikeudelle esittämin perustein, valtuutetut eivät kuntalain (365/1995) 59 §:n mukaan voisi asian käsittelyn aikana käytävässä keskustelussa tehdä kaupunginhallituksen perusehdotuksesta poikkeavaa päätösehdotusta. Näin asia ei kuitenkaan ole.

Muutoksenhakijoiden väitteelle siitä, että päätös olisi syntynyt virheellisessä järjestyksessä sillä perusteella, että valtuutetuilla ei ole voinut olla riittävästi edellytyksiä arvioida monitahoisen asian syvällisiä oikeudellisia ja taloudellisia vaikutuksia, joita asiasta seuraa vuokralaisille, ei ole perusteita. Asia pantiin 3.6.2013 vireille teknisessä lautakunnassa ja asia oli siten ollut käsiteltävänä lähes 1,5 vuotta joulukuuhun 2014 mennessä, jolloin kaupunginvaltuusto päätti huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisperiaatteista sen jälkeen, kun Vaasan hallinto-oikeus 2.12.2014 oli kumonnut valtuuston 11.11.2013 tekemän aikaisemman päätöksen asiassa. Asiasta on myös keskusteltu vilkkaasti valtuutettujen ja vuokralaisista koostuvan paikallisen huvilayhdistyksen välillä.

Luottamuksensuoja ja oikeutetut odotukset

Hallinto-oikeuden päätös, siltä osin kuin siinä on otettu kantaa luottamuksensuojaa koskevaan valitusperusteeseen, on oikea. On totta, että kaupunki ehti 24.11.2014 lähettää allekirjoitettavaksi 64 vuokrasopimusta, jotka perustuivat kaupunginvaltuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95) sisältöön. Hallinto-oikeus kuitenkin kumosi päätöksen kaikilta osin 2.12.2014. Yksi kaupunginvaltuuston 11.11.2013 tekemän päätöksen muutoksenhakijoista oli kunnallisvalituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeus asettaisi päätöksen täytäntöönpanokieltoon. Hallinto-oikeus ei kuitenkaan antanut tuossa asiassa välipäätöstä täytäntöönpanokiellosta, kuten nyt esillä olevan asian käsittelyssä annettiin 5.3.2015. Vasta pääasian ratkaisussa 2.12.2014 hallinto-oikeus päätti, että kaupungin tulee välittömästi keskeyttää asian täytäntöönpano.

Kuntalain (365/1995) 98 §:n mukaan päätös voidaan panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Täytäntöönpanoon ei kuitenkaan saa ryhtyä, jos oikaisuvaatimus tai valitus käy täytäntöönpanon johdosta hyödyttömäksi taikka jos oikaisuvaatimuksen käsittelevä toimielin tai valitusviranomainen kieltää täytäntöönpanon. Tämä poikkeaa hallintolainkäyttölain 31 §:n 1 momentista, jonka mukaan päätöstä, johon saa hakea muutosta valittamalla, ei saa panna täytäntöön ennen kuin se on saanut lainvoiman. Kunnan viranomaiselle on siten lähtökohtaisesti annettu mahdollisuus panna valituksen kohteena oleva päätös täytäntöön.

Edellä mainitut 64 vuokrasopimusta lähetettiin 24.11.2014, eli ennen kuin päätös maanvuokran suuruudesta oli saanut lainvoiman, jotta vältyttäisiin tilanteesta, jossa vuokrasuhteen päätyttyä 31.12.2014 ei olisi voimassa olevia vuokrasopimuksia. Tätä pidettiin tärkeänä lähinnä siitä syystä, että vuokralainen oli hakenut vuokraoikeuden merkintää erityisenä oikeutena lainhuutorekisteriin ja käyttänyt vuokraoikeutta lainan panttiesineenä ja hakenut käyttöoikeuskiinnitystä kiinnitysrekisteriin. Kunta halusi suojata tätä yleistä etua panemalla täytäntöön 11.11.2013 tehdyn vielä lainvoimaa vailla olleen päätöksen. Kaupunki lähetti uudet vuokrasopimukset 19.12.2014 ja korjasi siten täytäntöönpanoaan valtuuston 15.12.2014 tekemän uuden päätöksen mukaiseksi.

Liian varhaisesta täytäntöönpanosta aiheutunut vahinko ja näin ollen myös luottamuksensuojan tarve vähenevät, koska 31.12.2014 päättyneiden vuokrasopimusten kohdassa 3.2. on todettu, että "Vuokralaisella on etuoikeus kohdassa 3.1. mainitun vuokrakauden päättyessä saada alue välittömästi uudelleen vuokralle samaan käyttötarkoitukseen, jolloin uudet sopimukset solmitaan 15 vuodeksi pääosin muuttumattomin ehdoin, kuitenkin siten, että vuokranantajalla on oikeus määrätä uusi vuokra".

Osapuolille eli vuokralaisille ei ole ollut epäselvää, saavatko he vuokrata vuokra-alueet uudelleen sopimuskauden päätyttyä 31.12.2014. Joissakin tapauksissa sama vuokralainen tai vuokralaisen perilliset ovat vuokranneet saman vuokra-alueen useita vuosia joka viidestoista vuosi uusittujen vuokrasopimusten ja uusittujen maanvuokrien nojalla. Siten luottamuksensuojan tarve vähenee kyseessä olevassa asiassa, koska valtuuston 11.11.2013 ja 15.12.2014 tekemät päätökset ovat yksittäisten vuokralaisten osalta koskeneet vain vuokran suuruutta, eivätkä esimerkiksi sitä, kuka saa vuokrata tietyn alueen. Sitä vastoin vuokralaiset ovat koko ajan olleet tietoisia siitä, että vuokranantaja päättää vuokrasopimuksen mukaisesti maanvuokrasta.

Maanvuokrasta on määrätty vuokrasopimuksen kohdassa 4.1. Muilta osin sopimusehdot ovat samat sekä edellisen, 31.12.2014 päättyneen sopimuskauden, mutta myös 24.11.2014 sekä 17.12.2014 lähetettyjen 15.12.2014 tehtyyn päätökseen perustuvien vuokrasopimusten osalta.

Jos hyväksyttäisiin muutoksenhakijoiden perustelu siitä, että osittainen täytäntöönpano (64 vuokrasopimuksen lähettäminen yhteensä 229 sopimuksesta) on luonut osalle vuokralaisista luottamuksensuojan arvoisia odotuksia, joiden seurauksena 15.12.2014 tehty päätös katsotaan lainvastaiseksi kuntalain (365/1995) 90 §:n nojalla, tästä aiheutuisi merkillisiä seurauksia. Se johtaisi nimittäin siihen, että kaupunginvaltuusto joutuisi tekemään uuden päätöksen, joka sisällöltään vastaa 11.11.2013 (§ 95) tehtyä päätöstä, koska muun sisältöinen päätös katsottaisiin kuntalain (365/1995) 90 §:n nojalla lainvastaiseksi.

Mitä tulee niihin 64 vuokrasopimukseen, jotka kunta päätti lähettää 24.11.2014 ja joiden myöhemmin todettiin sisältävän lainvastaisia vuokramaksuja, vain kaksi vuokralaista on kieltäytynyt palauttamasta vuokrasopimusta. Antti Luoma ja hänen asiakumppaninsa ovat päättäneet olla allekirjoittamatta kumpaakaan 24.11.2014 ja 19.12.2014 lähetetyistä vuokrasopimuksista, vaan he ovat molemmilla kerroilla palauttaneet molemmat sopimuskappaleet allekirjoittamattomina. Tom Österholm ei ole palauttanut allekirjoitettua vuokrasopimusta kummallakaan kerralla. Siten heidän tarpeensa luottamuksensuojaan voidaan kyseenalaistaa.

Kunnallisvalituksen saa kuntalain (365/1995) 90 §:n mukaisesti tehdä sillä perusteella, että päätöksen laillisuudessa tai päätösprosessissa on puutteita. Kunnallisvalitus on nimenomaan kunnan asukkaan oikeuskeino valvoa kunnan toiminnan laillisuutta.

Maanvuokralain 78 §:n mukaan vuokrasopimusta koskeva riita voidaan saattaa tuomioistuimessa soviteltavaksi siten kuin riita-asioiden sovittelusta yleisissä tuomioistuimissa annetussa laissa säädetään. Valitusviranomaisen tulee jättää tutkimatta kunnallisvalitus, joka voidaan tutkia muussa järjestyksessä. Luottamuksensuojaa ja oikeutettuja odotuksia koskeva perustelu on luonteeltaan sopimusoikeudellinen. Muutoksenhakijoiden väittämät koskevat siviilioikeudellisen sopimuksen voimassaoloa, mikä on yleisessä tuomioistuimessa käsiteltävä asia. Korkeimman hallinto-oikeuden tulee siten jättää muutoksenhakijoiden valitus tutkimatta edellä todetulta osin. Jos korkein hallinto-oikeus kuitenkin päättää tutkia muutoksenhakijoiden valituksen siltä osin kuin kaupunginvaltuuston päätöksen on katsottu olevan lainvastainen kunnan 24.11.2014 lähettämän vuokrasopimuksen vuoksi, valitus tulee hylätä, koska kaupunginvaltuuston päätös 15.12.2014 (§ 68) ei ole Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisussaan 8.7.2015 esittämin perustein aineellisten säännösten vastainen.

Jotta muutoksenhakijat voisivat vedota luottamuksensuojaan valtuuston päätökseen 11.11.2013 (§ 95) perustuvan vuokranmaksun suuruuden osalta, edellytyksenä olisi, että viranomaisen päätös ei ole lainvastainen.

Asian taannehtiva vaikutus

Valitus on ensisijaisesti jätettävä tältä osin tutkimatta, koska asia koskee siviilioikeudellista asiaa, eli tarjouksen tai vuokrasopimuksen pätevyyttä. Maanvuokralain 78 §:n mukaan vuokrasopimusta koskeva riita voidaan saattaa tuomioistuimessa soviteltavaksi siten kuin riita-asioiden sovittelusta yleisissä tuomioistuimissa annetussa laissa säädetään. Valitusviranomaisen tulee jättää tutkimatta kunnallisvalitus, joka voidaan tutkia muussa järjestyksessä.

Osana luottamuksensuojan periaatetta viranomaisia koskee kielto tehdä vaikutukseltaan taannehtivia päätöksiä. Yksittäisen osapuolen oikeus luottamuksensuojaan taannehtivien päätösten kiellon muodossa koskee vain lainvoiman saaneita päätöksiä. Valtuuston päätös ei siten missään tapauksessa voi olla lainvastainen tällä perusteella.

Tasapuolinen kohtelu

Kaupunginvaltuuston päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että valtuusto on päättänyt yhtä suuresta perusmaksusta kaikille vuokralaisille ja ottanut maanvuokran määräytymismuuttujana huomioon ainoastaan kunkin vuokra-alueen pinta-alan.

Kyse on yksityisoikeudellisesta maksusta, johon sovelletaan maanvuokralakia. Maanvuokralakiin ei sisälly määräyksiä vuokramaksun suuruudesta. Maanvuokralain 78 §:n mukaan vuokrasopimusta koskeva riita voidaan saattaa tuomioistuimessa soviteltavaksi siten kuin riita-asioiden sovittelusta yleisissä tuomioistuimissa annetussa laissa säädetään. Valitus tulee ensisijaisesti jättää tältä osin tutkimatta. Jos korkein hallinto-oikeus kuitenkin päättää tutkia valituksen tältä osin, valitus tulee tältä osin hylätä, koska ehdotusta yhtä suuresta maksusta kaikille vuokra-alueille on valtuuston pöytäkirjan 15.12.2014 mukaan perusteltu sillä, että näin turvataan kaikkien vuokralaisten tasapuolinen kohtelu.

Yhdenvertaisuusperiaate merkitsee sitä, että ryhmiä ei perusteetta saa kohdella eriarvoisesti. Hallinto-oikeus on ratkaisussaan perustellut johtopäätöstään siitä, että valtuuston päätös 15.12.2014 ei ole yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen ottamalla huomioon yhdenvertaisuusperiaatteen keskeisen sisällön, aikaisempien vuokrasopimusten sisällön, vuokrasopimusten pituuden ja lunastusoikeuden poikkeusehtojen syyt.

Lunastusoikeuden poikkeusehtojen syitä on selvitetty kaupunginhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa lausunnossa. Niitä alueita, joilla muutoksenhakijoiden vuokra-alueet sijaitsevat, kutsutaan valmistelutekstissä "valkoisiksi alueiksi", koska valtuusto päätti 20.12.2010 hyväksyä Karhusaaren osayleiskaava 2020 -nimisen osayleiskaavan tarkoituksenaan myöhemmin hyväksyä asemakaavan voimalaitos- ja satamatoiminnan laajentamiseksi Karhusaarella. Näitä alueita nimitetään valtuuston päätöksessä 15.12.2014 "valkoisiksi alueiksi", koska ne eivät Vaasan hallinto-oikeuden 25.11.2011 tekemän päätöksen jälkeen sisälly Karhusaaren osayleiskaavaan. On hieman epävarmaa, kuuluvatko kyseiset vuokra-alueet oikeusvaikutteiseen Kristiinankaupungin rantayleiskaavaan, joka sai lainvoiman 9.11.2000. Tosiasia on joka tapauksessa, että laajennettujen teollisuusalueiden yhdistäminen vapaa-ajan asutukseen on vaikeaa ja siten voidaan todeta, että kaupunginvaltuuston tuleva tahto ja aikomus näiden niin kutsuttujen "valkoisten alueiden" osalta on epäselvä. Karhusaaren osayleiskaavan mukaan alue asemakaavoitetaan viimeistään vuonna 2020. Tästä syystä näitä alueita ei ole sisällytetty siihen vuokra-alueryhmään, jossa vuokralaisille on valtuuston päätöksessä 15.12.2014 myönnetty oikeus hankkia omistusoikeus vuokra-alueeseen.

Yhdenvertaisuusperiaatteen näkökulmasta 11.11.2013 tehty päätös perustui kunkin vuokra-alueen arviointiin, jossa vuokranmaksu perustui viiteen prosenttiin arvioinnista tietyin poikkeuksin. Koska muutoksenhakijoiden vuokra-alueita ei ollut arvioitu, ne suljettiin tämän maanvuokran määräytymisperiaatteen ulkopuolelle. Valtuuston 15.12.2014 tekemässä päätöksessä päätettiin, että kaikilla vuokralaisilla on sama perusmaksu sekä pinta-alaan perustuva osuus vuokramaksusta. Tällaisen maksun vahvistamistavan ei voida katsoa olevan yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen.

A asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen.

Asian valmistelu

Kaupunginvaltuusto voi poiketa esityksestä kuntalain 104 §:ssä säädetyllä tavalla, mutta valituksenalainen päätös poikkeaa siinä määrin valmistelun sisällöstä, että tehtyä päätöstä ei ole asiasisällöllisesti valmisteltu kuntalain 93 §:n mukaisesti. Lisäksi peruste, jolla poikkeaminen on tehty, on virheellinen. Kaupungin esittämä kanta tarkoittaisi, että kaupunginvaltuusto voisi vapaan harkintansa perusteella tehdä päätöksiä ilman asiayhteyttä valmisteluun.

Kaupunki on valmistellut asiaa selityksessä kuvatulla tavalla pitkään ja yksityiskohtaisesti ottamalla huomioon eri kaavatilanteessa olevat vuokralaiset, vuokrakohteiden huomattavat laadulliset erot ja Vaasan hallinto-oikeuden ratkaisun 2.12.2014. Valituksenalaisessa päätöksessä tehtyä seikkaperäistä valmistelua ei kuitenkaan ole otettu huomioon, joten kaupungin väitteet siitä, että tehty valtuuston päätös olisi tähän valmisteluun perustuva, ovat virheellisiä.

Peruste, jolla kaupunginvaltuusto poikkesi valmistelusta päätyessään ainoastaan pinta-alaan perustuvaan vuokrahinnoitteluun, on virheellinen. Asian valmistelussa käy selkeästi ilmi, että muut kuin pinta-alaan perustuvat laadulliset tekijät vaikuttavat vuokraoikeuksien arvoon samansuuruisesti kuin pinta-ala. Tästä seuraa tosiasiallisesti joillekin vuokralaisille epäoikeudenmukainen lopputulos, kun huonot laadulliset ominaisuudet omaava vuokrakohde hinnoiteltaisiin samalla periaatteella hyvien kanssa.

Mikäli valituksenalainen päätös, jolla poikettiin päätösehdotuksesta, olisi asianmukaisesti valmisteltu, muun muassa luottamuksensuojaan perustuvat seikat ja jo täytäntöönpannun valtuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95) seurauksena olemassa olevat sopimukset olisi huomattu. Jotta kaupunki olisi voinut korjata aikaisempaa sitovalla tavalla täytäntöönpantua päätöstään, sen olisi tullut noudattaa hallintolain 34 ja 50 §:ssä säädettyjä vaatimuksia virheen korjaamisesta ja asianosaisten kuulemisesta.

Kaupunginvaltuusto ei ole huolehtinut asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä eikä ole hankkinut asian ratkaisemiseksi tarpeellisia tietoja ja selvityksiä hallintolain 31 §:n edellyttämällä tavalla.

Luottamuksensuoja ja oikeutetut odotukset

Päätöksen aiemmassa käsittelyssä saavuttama oikeusvoimavaikutus ja luottamuksensuoja on otettava valituksenalaisen päätöksen laillisuutta arvioitaessa huomioon. Päätöksen lainvoimaisuus ei ole yksinomainen edellytys luottamuksensuojan saamiselle.

Valituksenalaisessa päätöksessä huomioon otettava luottamuksensuoja muodostuu uudelleenvuokrausprosessin aikana useiden kaupungin toimenpiteiden ja päätösten kautta, jolloin jokainen toimi on johdonmukaisesti seurannut aiempaa, aina valituksenalaiseen päätökseen asti.

Kaupunki ei valituksenalaista päätöstä tehdessään ole lainkaan ottanut huomioon aiempaa käsittelyä. Aiempi asiaa koskeva päätös 11.11.2013 (§ 95) on ollut täytäntöönpanokelpoinen, kuten kaupunki on selityksessään todennut.

Vasta tämän jälkeen hallinto-oikeus on 2.12.2014 kumonnut valtuuston päätöksen maksimi- ja minimivuokrien oltua yhdenvertaisuusperiaatteen vastaisia. Tämä ei kuitenkaan sisällöllisesti koskisi useimpia vuokralaisia eikä yhtään muutoksenhakijaa "valkoisella alueella", vaan ainoastaan lainvastaisesti määritettyjä maksimivuokran ylittäviä ja minimivuokran alittavia vuokraoikeuksia kaavoitetuilla alueilla. Edellä olevan perusteella asiassa on syntynyt luottamuksensuoja, joka tulisi ottaa huomioon.

Täytäntöönpano on ollut huomattavasti laajempaa kuin aiemmin oli ilmoitettu ja koskenut kaiken kaikkiaan 64 vuokraoikeutta. Näin laaja aiemman päätöksen täytäntöönpano, jota on edeltänyt kaupungin tiedoksiannot ja ilmoitukset asiassa, velvoittaa kaupunkia pysyvällä tavalla. Tätä ei valituksenalaisessa päätöksessä voida sivuuttaa ja tämä vahvistaakin oikeutettuja odotuksia ja luottamuksensuojaa asiassa.

Muutoksenhakijat eivät ole ennen uudelleenvuokrausta koskevaa valtuuston päätöstä 11.11.2013 (§ 95) pitäneet uudelleenvuokrausta varmana. Muutoksenhakijoiden vuokra-alueita ("valkoinen alue") ei ole kaavoitettu muiden vuokra-alueiden tapaan, ja kaupunki myöntääkin selityksessään kaavoitusta käsittelevässä osuudessa, ettei tiedä, mikä alueiden kaavoitustilanne tarkalleen on ja että käyttötarkoitus ratkaistaan tulevaisuudessa. Kaupunki on kuitenkin kirjallisesti ilmoittanut vuokraavansa alueet uudestaan lupaamillaan ehdoilla edellä mainittuun päätökseen perustuen. Koska kaupunki arvioi aiemman oikeusvoimaisen päätöksensä tuovan luottamuksensuojan koskien lupausta uudelleenvuokrauksesta, sen tulisi myös koskea muita ehtoja samasta aiemmasta päätöksestä, kuten vuokran määrää ja vuokra-aikaa.

Kaupungin väitteet siitä, että muutoksenhakijat olisivat kieltäytyneet palauttamasta vuokrasopimuksia allekirjoitettuina, ovat virheellisiä, sillä ensimmäisessä hyväksytyssä sopimuksessa 24.11.2014, joka oli täytäntöönpantu valtuuston 11.11.2013 (§ 95) tekemän päätöksen perusteella, oli kirjoitusvirhe, johon muutoksenhakijat pyysivät oikaisua sitä saamatta. Sen sijaan kaupungin täytäntöönpantua valituksenalaisen päätöksen, joka muutoksenhakijoiden mukaan on lainvastainen, muutoksenhakijat olisivat sopimuksen hyväksymällä samalla luopuneet luottamuksensuojasta, valitus olisi käynyt hyödyttömäksi ja kaupunki olisi saanut hyväksynnän virheelliselle menettelylleen. On huomattava, että valtaosalle muita vuokralaisia on valituksenalaisella päätöksellä samalla luvattu lunastusoikeus vuokra-alueisiinsa, mikä on myötävaikuttanut halukkuuteen hyväksyä valituksenalainen päätös huonommillakin ehdoilla.

Kyseessä ei ole maanvuokrasopimusta koskeva riita-asia, vaan valitus kohdistuu kaupunginvaltuuston päätökseen 15.12.2014 (§ 68). Tämän vuoksi asia ei kuulu yleisen tuomioistuimen toimivaltaan, toisin kuin kaupunki on katsonut.

Asian taannehtiva vaikutus

Kaupunki ei ole voinut korjata aikaisemmin tekemäänsä päätöstä ja tekemiään sitoumuksia lähettämällä uudet vuokrasopimukset 19.12.2014, vaan tällöin olisi tullut kuulla asianosaisia ja menetellä hallintolain 50 §:n edellyttämällä tavalla.

Asiassa on syntynyt luottamuksensuoja ja siihen sisältyy kielto tehdä taannehtivia päätöksiä.

Tasapuolinen kohtelu

Kaupungin väite siitä, että yhdenvertaisessa kohtelussa onkin kyse yksityisoikeudellisesta maksusta, joka ei kuulu hallintotuomioistuimelle, on perusteeton. Koska asian valmistelussa saatavan tiedon perusteella voidaan helposti laskea, että laadullinen vaihtelu kohteissa on varsin huomattavaa, ja antaa saman suuruusluokan hinnan määräytymisessä kuin kohteiden pinta-alaan perustuva määritys, tästä on väistämättä seurauksena, että pelkästään pinta-alaan perustuva määritys ei ole yhdenvertaista tai turvaa päätöksen perustelussa mainittua kaikkien vuokralaisten tasapuolista kohtelua. On hyvin tavallista, että eriarvoiset vuokrakohteet muissa asiayhteyksissä saavat eri pinta-alaan perustuvan neliövuokran laadullisista tekijöistä riippuen, esimerkiksi liiketiloja tai asuntoja vuokrattaessa sijainnista, alueen houkuttelevuudesta, liikenneyhteyksistä ja muista tekijöistä riippuen.

Valkoisilla vuokra-alueilla ei ole yleiskaavaa sen tultua kumotuksi 25.11.2011 lainvastaisena. Kaupunki onkin ilmoittanut vuokraavansa alueet uudelleen, ja koska oletettavasti näin tapahtuisi, asiassa tulisi myös toimia niin, ettei yhdenvertaisuutta loukata. Asian valmistelussa nämä erot otettiin huomioon, mutta valituksenalaisessa päätöksessä ei. Esimerkiksi mahdollisuus lunastaa vuokra-alue omaksi nostaa vuokraoikeuden arvoa huomattavasti, minkä vuoksi muutoksenhakijoiden yhdenvertaisuutta on loukattu, kun toinen vuokralainen saa samalla vuokravastikkeella lupauksen saada alueeseensa omistusoikeuden jatkossa. Se, että kaavatilanne ei mahdollista oikeutta lunastaa aluetta, ei vähennä vaatimusta tasapuolisesta kohtelusta.

Kaupungin tulisi päätöksenteossaan suojata jokaisen vuokralaisen oikeudellista asemaa, eikä ajautua tilanteeseen, jossa korjaamalla yhden ryhmän lainvastaisuuksia aiheutetaankin toiselle lainvastainen tilanne.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää Kristiinankaupungin vaatimuksen valituksen tutkimatta jättämisestä siltä osin kuin se koskee luottamuksensuojaan liittyviä vuokralaisten oikeutettuja odotuksia tai vuokran määräytymistä tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastaisesti.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Lausuminen kaupunginvaltuuston päätöksen täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta raukeaa.

Perustelut

1. Vaatimus valituksen osittaisesta tutkimatta jättämisestä

Kristiinankaupungin kaupunginhallitus on selityksessään täällä vaatinut, että valittajien valitus on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin siinä on vedottu luottamuksensuojaan ja oikeutettujen odotusten suojaan taikka pidetty päätettyä vuokraa tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastaisena, koska mainitut perustelut kaupunginhallituksen mukaan ovat sopimusoikeudellisia ja koskevat siviilioikeudellisten sopimusten voimassaoloa, minkä tutkiminen ei kuulu korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Valittajat ovat tähän liittyen todenneet, ettei esillä olevassa asiassa ole kysymys maanvuokrasopimusta koskevasta riita-asiasta, vaan valtuuston valituksenalaisen päätöksen laillisuudesta.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valittajien luottamuksensuojaan ja tasapuolisen kohtelun vaatimukseen liittyen esittämä on tulkittava perusteluiksi sille valittajien vaatimukselle, että valtuuston valituksenalainen päätös on lainvastaisena kumottava. Täällä esitettyjen perustelujen ei tule tulkita koskevan maanvuokrasopimusten voimassaoloa tai muita sopimusoikeudellisia kysymyksiä. Tämän vuoksi Kristiinankaupungin vaatimus valituksen jättämisestä osin tutkimatta on hylättävä.

2. Pääasia

2.1 Sovellettavat säännökset

2.1.1 Asian valmistelua koskevat säännökset

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset.

Kuntalain (365/1995) 53 §:n (81/2002) 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat lukuun ottamatta eräitä asioita, joista nyt ei ole kysymys.

2.1.2 Yhdenvertaisuutta ja tasapuolista kohtelua sekä luottamuksensuojaa koskevat säännökset esitöineen

Suomen perustuslain 6 §:n 1 momentin mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä.

Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Perustuslain perusoikeussäännösten esitöissä, jotka tältä osin ovat Suomen hallitusmuodon perusoikeussäännösten uudistamista koskeneessa hallituksen esityksessä (HE 309/1993 vp), on yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu perustuslain 6 §:ää vastaavasta pykälästä, että se ilmaisee yhdenvertaisuutta ja tasa-arvoa koskevan pääperiaatteen. Yleiseen yhdenvertaisuussäännökseen sisältyy mielivallan kielto ja vaatimus samanlaisesta kohtelusta samanlaisissa tapauksissa. Perinteisesti yhdenvertaisuus lain edessä on merkinnyt ensi sijassa vaatimusta yhdenvertaisuudesta lain soveltamisessa. Säännös sisältää periaatteen, jonka mukaan viranomaisen tulee soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Lainsoveltajaan kohdistuvana yhdenvertaisuusperiaate on tuomioistuinten ja muiden viranomaisten harkintavallan rajoitusperiaate.

Hallituksen esityksessä hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta (HE 72/2002 vp) on hallintolain 6 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella seuraavaa:

Pykälästä ilmenisivät viranomaisen harkintavaltaa ohjaavat yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet. Pykälän alkuosaan sisältyy yleinen vaatimus hallinnossa asioivien tasapuolisesta kohtelusta. Mainittu vaatimus saisi merkityssisältönsä lähinnä perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusperiaatteesta. Perusoikeutena yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että viranomainen soveltaa lakia tekemättä muita eroja kuin laista ilmenee. Säännös ei kuitenkaan estä tosiasiallisen tasa-arvon turvaamiseksi tarpeellista positiivista erityiskohtelua eli tietyn ryhmän asemaa ja olosuhteita parantavia toimia. Olennaista on, voidaanko erottelu perustella perusoikeusjärjestelmän kannalta hyväksyttävällä tavalla.

Menettelyllisenä velvoitteena vaatimus tasapuolisesta kohtelusta merkitsee sitä, että hallinnossa asioiville pyritään turvaamaan yhdenvertaiset mahdollisuudet asioidensa hoitamiseen ja oikeuksiensa valvomiseen. Tasapuolisen kohtelun merkitys korostuu silloin, kun viranomainen käyttää yksityisten oikeusasemaan tai toimintamahdollisuuksiin kohdistuvaa harkintaa. Tällöin viranomaisen on erityisesti huolehdittava siitä, että hallinnossa asioivilla on yhtäläiset mahdollisuudet päästä selvyyteen lakiin perustuvista oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan.

Ratkaisutoiminnan tulisi olla myös johdonmukaista siten, että harkinnan kohteena olevia tosiseikkoja arvioidaan samankaltaisissa tapauksissa samoin perustein. Säännönmukaisesta käytännöstä poikkeamisen olisi perustuttava tapauksen erityislaatuun. Ehdotettu säännös ei kuitenkaan estäisi viranomaista muuttamasta vakiintuneeksi muodostunutta käytäntöään sikäli kuin siihen on olemassa perusteltu syy. Tällaisia syitä voisivat lainsäädännön muuttumisen ohella olla esimerkiksi tuomioistuinkäytännössä annetut aikaisemmasta käytännöstä poikkeavat ratkaisut tai kansainvälisessä oikeuskehityksessä tapahtuneet muutokset.

Säännösehdotukseen sisältyy lisäksi vaatimus siitä, että viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Säännös merkitsisi luottamuksensuojaperiaatteen laintasoista vahvistamista. Mainittu periaate merkitsee ennen muuta yksilön suojaa julkista valtaa vastaan. Luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatteen soveltamisessa on kysymys siitä, millä edellytyksillä yksityinen oikeussubjekti voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.

Ehdotuksen mukaan luottamuksen suojaaminen rajoitettaisiin koskemaan oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Tämä edellyttää, että suojaamisen kohteena olevat odotukset voidaan perustaa viime kädessä johonkin oikeusjärjestyksen kokonaisuuden keskeisistä ainesosista, joita ovat lainsäädäntö, yleiset oikeusperiaatteet ja kansainväliset sopimukset.

Yksityisen tietoinen lainvastainen menettely tai se, että oikeustilan muutos on ollut ennakoitavissa, eivät oikeuttaisi suojaamisen arvoiseen luottamukseen. Edellytyksenä siis olisi, ettei päätös perustu asianosaisen antamiin virheellisiin tai olennaisesti puutteellisiin tietoihin. Säännösehdotuksessa tarkoitettuna oikeutettuna odotuksena ei pidettäisi myöskään pelkkiä oletettuja taloudellisia odotuksia. Näin esimerkiksi viranomaisten esittämät käsitykset tai lupaukset hallinnon asiakkaille eivät saa aikaan sellaista oikeudellisesti perusteltua odotusta, johon voitaisiin vedota. Luottamuksen suojan arviointi perustuu viime kädessä tapauskohtaiseen harkintaan, jossa yksityisen luottamusta tulee punnita suhteessa julkiseen etuun.

2.1.3 Asiaan liittyvät muut kuntalain (365/1995) säännökset

Kuntalain 2 §:n 1 momentin mukaan kunta hoitaa itsehallintonsa nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät.

Kuntalain 90 §:n 2 momentin mukaan valituksen saa tehdä sillä perusteella, että: 1) päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä; 2) päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa; tai 3) päätös on muuten lainvastainen.

2.2 Asiakirjoista saatu selvitys

Kristiinankaupungin kaupunginvaltuusto on 15.12.2014 (§ 68) päättänyt kaupunginvaltuuston päätökseen 17.12.1998 (§ 116) perustuneiden ajalla 1.1.2000–31.12.2014 voimassa olleiden kaupungin huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevien periaatteiden hyväksymisestä. Valtuuston päätöksestä on tehty 11 valitusta Vaasan hallinto-oikeuteen.

Aikaisemmissa vuokrasopimuksissa, jotka ovat perustuneet kaupunginvaltuuston päätökseen 17.12.1998 (§ 116), kaikkien alueiden vuotuinen vuokra on määräytynyt 2 800 markan perusmaksun, lukuun ottamatta voimalaitoksen lähivyöhykkeellä sijaitsevaa kolmea aluetta, joiden perusmaksu on ollut 2 400 markkaa, sekä vuokra-alueen pinta-alaan perustuvan maksun 23 penniä/m² mukaisesti. Asemakaava- ja yleiskaava-alueilla sijaitsevien alueiden vuokra-aika on ollut 15 vuotta. Sopimuksiin oli pääsääntöisesti sisällytetty ehto siitä, että vuokrasopimuksia pidennetään vuokra-ajan päätyttyä uudeksi 15-vuotiskaudeksi. Voimalaitoksen lähivyöhykkeellä sijaitsevan kolmen alueen vuokra-aika on ollut 5 vuotta. Mikäli vuokra-alueelle ei ollut kiinteää tieyhteyttä (saaritontit), vuokralaisella on ollut oikeus maksuttomaan venepaikkaan jossakin kaupungin laiturissa.

Huvilatonttien uusimista koskevia periaatteita 31.12.2014 jälkeen on käsitelty kaupunginhallituksen kokouksessa 3.6.2013 (§ 198), jolloin kaupunginhallitus on päättänyt palauttaa asian tekniselle lautakunnalle jatkovalmistelua varten. Vuokratonteista 31.12.2014 jälkeen perittävän vuokran osalta on tuolloin katsottu, että kaupungin tulee saada kohtuullinen tuotto vuokratonteissa olevasta pääomasta. Maanvuokran vahvistamista varten vuokra-alueiden arvo tulee vahvistaa arviointiprosessin avulla. Asiaa on tältä pohjalta valmisteltu teknisessä lautakunnassa.

Kaupunginvaltuusto on 11.11.2013 (§ 95) teknisen lautakunnan ja kaupunginhallituksen suorittaman valmistelun pohjalta päättänyt muun muassa huvilatontin vuokran määräytymisestä tietyn tuottoprosentin perusteella tontin vahvistetusta arvosta kuitenkin päätöksestä tarkemmin ilmenevin rajoituksin. Poikkeuksen muodostavat muun muassa ne vuokratontit, jotka sijaitsevat PVO:n pohjoispuolella T-1-alueella sekä valkoisilla alueilla, Kellarinlahden (Källviken) alueella ja lahden pohjoispuolisilla VL-alueilla. Näille sekä muille huvilatonteille, joille ei ollut määrätty hintaa, on vahvistettu vuosivuokra, joka on määräytynyt 700 euron perusmaksun ja vuokra-alueen pinta-alaan perustuvan maksun 0,10 euroa/m2 mukaisesti.

Huvilatonttien vuokraajille on lähetetty 20.12.2013 päivätty tiedoksianto kaupunginvaltuuston päätöksestä 11.11.2013 (§ 95) koskien huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisperiaatteita. Huvilatonttien vuokraajille on lisäksi 24.6.2014 päivätyllä kirjeellä ilmoitettu kaupungin halukkuudesta allekirjoittaa 1.1.2015 voimaan tulevat huvilatonttien vuokrasopimukset. Kirjeen liitteenä on ollut kaupunginhallituksen päätös 16.6.2014 (§ 196). Kaupunginhallitus on tuolloin muun muassa päättäessään hyväksyä uudet vuokrasopimukset kaupungin puolesta ja merkitessään vuokralaisten vuokraoikeuden käyttämistä koskeviin ilmoituksiin liittyneet kirjelmät tiedoksi päättänyt ilmoittaa kirjelmän jättäjille, että vuokra määräytyy kaupunginvaltuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95) mukaan.

Vaasan hallinto-oikeuden 2.12.2014 kumottua edellä mainitun kaupunginvaltuuston päätöksen kaupunginvaltuusto on 15.12.2014 (§ 68) tehnyt uuden päätöksen huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevista periaatteista. Kaikkien huvilatonttien vuosivuokran on äänestyksen jälkeen vahvistettu määräytyvän 850 euron perusmaksun ja vuokrasopimuksen solmimishetkellä voimassa olevan pinta-alaan perustuvan maksun 0,55 euroa/m2 mukaisesti. Vuosivuokran määräytymistä edellä todetulla tavalla on perusteltu sillä, että tällä tavalla turvataan kaikkien vuokralaisten tasapuolinen kohtelu. Arvioitujen vapaa-ajan tonttien myyntikriteerejä on lisäksi muutettu siten, että riippumatta siitä, sijaitseeko tontti/kuvio asemakaavoitetulla alueella vai ei, vuokralaiselle annetaan mahdollisuus tontin/kuvion lunastamiseen. Poikkeuksen muodostavat kuitenkin muun muassa PVO:n pohjoispuolella T-1-alueella sekä valkoisilla alueilla, Kellarinlahden (Källviken) alueella ja lahden pohjoispuolisilla VL-alueilla sijaitsevat vuokratontit.

Kaupunki on edellä mainitun valtuuston päätöksen jälkeen helmikuussa 2015 lähettänyt vielä tiedotteen huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisesta 1.1.2015. Tiedotteessa on pyydetty huvilatonttien omistajia palauttamaan joulukuun 2014 lopulla toimitettu vuokrasopimuskappale, jossa vuokran määrä 1.1.2015 alkaen on ollut kaupunginvaltuuston 15.12.2014 (§ 68) tekemän päätöksen mukainen.

2.3 Oikeudellinen arviointi

2.3.1 Asian valmistelu

Valittajien mukaan kysymyksessä olevaa asiaa "Huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisperiaatteet" on valmisteltu eri pohjalta kuin mitä valtuusto on valituksenalaisella päätöksellään päättänyt. Koska päätös on tehty asiasisältöä valmistelematta, valtuuston jäsenillä ei ole voinut olla riittävästi edellytyksiä arvioida asiasta vuokralaisille aiheutuvia oikeudellisia ja taloudellisia vaikutuksia. Valtuuston päätöksen valmistelu on valittajien mukaan siten ollut riittämätöntä.

Kaupunginvaltuusto on kokouksessaan 15.12.2014 käsitellyt edellä mainittua asiaa kaupunginhallituksen 5.12.2014 (§ 350) suorittaman valmistelun pohjalta hallinto-oikeuden kumottua päätöksellään 2.12.2014 valtuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95). Korkein hallinto-oikeus toteaa, että asian valmistelu ei ole ollut puutteellista sen vuoksi, että valtuusto on vuosivuokran määräytymistä koskevan kohdan osalta äänestyksen jälkeen päätynyt kaupunginhallituksen ehdotuksesta poikkeavalle kannalle. Tämän vuoksi ja kun muuten otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut, päätöstä ei ole valmistelun puutteellisuuden johdosta syytä kumota virheellisessä järjestyksessä syntyneenä.

2.3.2 Luottamuksensuoja

Valittajat ovat katsoneet, että luottamuksensuojan kannalta asiassa on otettava huomioon kaupungin uudelleenvuokrausprosessin aikana tekemät päätökset ja toimenpiteet, joiden pysyvyyteen vuokralaisilla on ollut oikeus luottaa. Kaupunki on pannut valtuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95) täytäntöön lähettämällä 64 vuokralaiselle vuokrasopimukset allekirjoitettaviksi. Luottamuksensuojaperiaate huomioon ottaen kaupunki ei valittajien mukaan ole voinut myöhemmin korjata päätöstään lähettämällä uudet vuokrasopimukset.

Kuten edellä kohdasta 2.1.2 "Yhdenvertaisuutta ja tasapuolista kohtelua sekä luottamuksensuojaa koskevat säännökset esitöineen" ilmenee, luottamuksen suojaamisen keskeisenä sisältönä on, että yksityisten tulee voida luottaa viranomaisten toiminnan oikeellisuuteen ja virheettömyyteen sekä viranomaisten tekemien hallintopäätösten pysyvyyteen. Periaatetta sovellettaessa on arvioitava, millä edellytyksillä yksityinen voi luottaa julkista valtaa käyttäen tehdyn päätöksen pysyvyyteen ja minkälainen turva tällä on viranomaisten toiminnan odottamattomia muutoksia vastaan. Luottamuksensuojan periaate rajoittaa edunsuovien päätösten peruuttamista taannehtivin vaikutuksin ja yleensäkin päätösten muuttamista yksityiselle haitalliseen suuntaan.

Esillä olevassa asiassa on luottamuksensuojan osalta arvioitavana, onko valtuuston valituksenalaista päätöstä 15.12.2014 (§ 95) pidettävä lainvastaisena siitä syystä, että sillä loukattaisiin vuokramiesten oikeutettuja odotuksia valtuuston päätöksen 11.11.2013 (§ 95) mukaiseen vuokratasoon.

Kuten edellä kohdasta 2.2 "Asiakirjoista saatu selvitys" ilmenee, kaupunginvaltuuston päätöksestä 11.11.2013 (§ 95) oli valitettu Vaasan hallinto-oikeuteen eikä se ollut saanut lainvoimaa. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että lainvoimaa vailla ollut valtuuston aikaisempi päätös, valtuuston päätöksen täytäntöönpanoon tai valtuuston päätöksessä tarkoitettujen uusien vuokrasopimusten solmimiseen liittyvät kaupunginhallituksen päätökset taikka muut vuokrasopimusten uusimiseen liittyvät kaupungin toimet eivät näissä oloissa ole voineet luoda vuokralaisille sellaisia oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia, jotka olisivat estäneet valtuustoa päättämästä vuokrasopimusten uusimisen periaatteista uudella tavalla sen jälkeen, kun valtuuston aikaisempi päätös oli hallinto-oikeudessa kaikilta osin kumottu.

Näillä perusteilla valtuuston päätös ei ole lainvastainen sillä perusteella, että päätös olisi luottamuksensuojaperiaatteen vastainen.

2.3.3 Päätöksen lainmukaisuus muutoin

2.3.3.1 Arvioinnin lähtökohdat vuokran määräytymisperusteiden osalta

Kuntalaissa tai muussakaan laissa ei ole säädetty siitä, millä hinnalla kunta saa myydä tai vuokrata omaisuuttaan. Kunnalla on lähtökohtaisesti itsehallintoonsa perustuen laaja harkintavalta päättää maa-alueidensa vuokraamisen ehdoista, mutta huomioon tulee kuitenkin ottaa hallinnon oikeusperiaatteet, kuten yhdenvertaisuuden periaate, tasapuolisen kohtelun vaatimus sekä harkintavallan väärinkäytön kielto. Siltä osin kuin kysymys ei ole maan vuokraamisesta taloudelliseen toimintaan, kunta voi lähtökohtaisesti harkintansa mukaan päättää vuokranmaksun perusteesta. Maanvuokrasopimuksen ehtojen kohtuullisuuden arvioiminen puolestaan on yksityisoikeudellinen kysymys, jota ei voida ratkaista hallintolainkäytön järjestyksessä.

2.3.3.2 Väitetty yhdenvertaisuusperiaatteen ja tasapuolisen kohtelun vaatimuksen loukkaaminen

Valittajat ovat katsoneet, että valtuuston päätös on yhdenvertaisuusperiaatteen ja tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastainen, kun vuokran suuruus on määritelty ainoastaan perusvuokran ja pinta-alan perusteella ottamatta huomioon vuokrattujen tonttien pinta-alaan liittymättömiä laadullisia tekijöitä tai sitä, onko vuokralaiselle annettu mahdollisuus lunastaa vuokraamansa maa-alue.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valtuuston valituksenalaisen päätöksen kaltaiset kunnan toimintaa esimerkiksi maanvuokrauksessa linjaavat päätökset liittyvät tavoitteiltaan olennaisesti yhdenvertaisuuteen ja tasapuoliseen kohteluun. Tämän kaltaisilla päätöksillä pyritään varmistamaan sitä, että kunnan käytäntö esimerkiksi vuokrasopimuksia tehtäessä tai uusittaessa säilyy johdonmukaisena. Jos yksittäisiä sopimuksia tehtäessä poiketaan periaatepäätöksen linjasta, poikkeamisen tulisi perustua tapauksen erityispiirteisiin.

Kunnalla on laaja harkintavalta sen linjatessa niitä periaatteita, joita se noudattaa päättäessään alueidensa vuokraamisesta yksityisille henkilöille huvilakäyttöön. Kunta voi esimerkiksi pyrkiä vuokran määräämiseen tontin ominaisuudet huomioon ottaen siten, että vuokran määrä perustuu kunkin yksittäisen tilanteen erilliseen arviointiin. Kunta voi kuitenkin käyttää myös tätä kaavamaisempia vuokran määräytymisen perusteita, kunhan perusteet eivät ole syrjiviä tai yhdenvertaisuusperiaatteen tai muiden hallintolain 6 §:n mukaisten oikeusperiaatteiden vastaisia, eikä toimivaltaa perusteista päätettäessä ole käytetty laille vieraassa tarkoituksessa.

Kristiinankaupungin valtuuston päättäessä huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisen periaatteista 11.11.2013 (§ 95) sen tarkoituksena oli ollut siirtyä vuokrien melko kaavamaisesta määräämisestä yksilöllisempään vuokrien määräämiseen. Hallinto-oikeuden kumottua tämän valtuuston päätöksen kokonaisuudessaan valtuusto teki periaatteista uuden päätöksen, jolla vuokrien ja maanvuokrasuhteen muiden ehtojen osalta palattiin niiden kaavamaisempaan määräytymiseen.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että Kristiinankaupungin valtuusto on voinut päättää uudelleen vuokraamisen periaatteista kaavamaisella tavalla, vaikka sen tarkoituksena oli aiemmin ollut siirtyminen yksilöllisempään vuokran määräytymiseen, mikä tarkoitus ilmeni hallinto-oikeuden kumoamasta päätöksestä. Korkein hallinto-oikeus toteaa edelleen, että valittajat eivät ole tuoneet esille eikä asiassa ole muutoinkaan ilmennyt, että asiaan kuulumattomat vaikuttimet olisivat olleet syynä valtuuston päätöksen saamaan sisältöön sen päättäessä huvilatonttien vuokrasopimusten uusimisen periaatteista valituksenalaisella päätöksellään.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei tasapuolisen kohtelun vaatimusta tai yhdenvertaisuusperiaatetta ole loukattu sillä, että vuokrien määräytyessä kaavamaisesti valtuuston päätöksellä hyväksyttyjen huvilatonttien vuokrasopimusten uusimista koskevien periaatteiden mukaan vuokrattujen maa-alueiden laadullisilla ominaisuuksilla tai vuokramiehen mahdollisuudella lunastaa alue itselleen, ei ole merkitystä vuokraa määrättäessä.

2.3.4 Johtopäätös

Edellä todetuilla perusteilla ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Asian tultua tällä päätöksellä ratkaistuksi ei täytäntöönpanon kieltämistä koskevasta vaatimuksesta ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Matti Halén, Eija Siitari, Outi Suviranta ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Kreula.

 
Julkaistu 5.7.2017