KHO:2017:153

Vesiasia – Hallintopakko – Vesialue – Vesijätön lunastus – Vesialueen täyttö – Läjitys

Vuosikirjanumero: KHO:2017:153
Antopäivä: 4.10.2017
Taltionumero: 4882
Diaarinumero: 1403/1/16

ELY-keskus oli vesilain valvontaviranomaisena pannut aluehallintovirastossa vireille hakemuksen, jossa se oli vaatinut ennallistamistoimia vesilain vastaisen vesialueen täytön vuoksi. Hakemuksen mukaan täyttö oli tehty vuoden 2007 jälkeen ja ennen vuoden 2013 lokakuuta. Hallintopakkohakemuksessa tarkoitettua aluetta oli vesijätön lunastustoimituksessa vuonna 2014 pidetty kiinteistön edustalle muodostuneena vesijättöalueena. Alue oli lunastettu ja liitetty kiinteistöön. Toimitus oli lainvoimainen. Aluehallintovirasto oli hylännyt ELY-keskuksen hakemuksen, koska hakemuksen kohteena olevaa aluetta oli pidettävä maa-alueena vesijätön lunastustoimituksen perusteella. Hallinto-oikeus oli samalla perusteella hylännyt ELY-keskuksen valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Siltä osin kuin hallintopakkohakemuksen kohteena olevat toimenpiteet oli tehty ennen vuotta 2012, toimenpiteiden lainmukaisuutta oli arvioitava vanhan vesilain (264/1961) säännösten mukaisesti.

Kysymys siitä, oliko ELY-keskuksen hakemuksen kohteena oleva alue luettava vanhaa vesilakia sovellettaessa maa- vai vesialueeksi, määräytyi mainitun lain 1 luvun 6 §:n 1 momentin nojalla. Mainitun säännöksen mukaan vesialueen rajana maata vastaan pidettiin keskivedenkorkeuden korkeuden mukaista rantaviivaa. Jos vedenkorkeus oli pysyvästi muuttunut, määrättiin sanottu raja muutoksen jälkeen todettavien vedenkorkeuksien mukaan. Vanhan vesilain 1 luvun 15 §:n 1 momentissa tarkoitettu ilman asianmukaista lupaa kielletty vesiympäristön muutos tai seuraus oli siis voinut kohdistua myös maa-alueeseen tämän alueen kuuluessa vesiympäristöön.

Kiinteistömuodostamislain mukainen vesijätön lunastustoimitus ei edellä lausuttu huomioon ottaen saanut sellaista oikeusvoimaa, että vanhaan vesilakiin perustuvan hallintopakon käyttäminen ei edes lähtökohtaisesti olisi ollut mahdollista siinä tilanteessa, että hallintopakon kohteena oleva alue oli toimituksessa liitetty vesijättönä osaksi kiinteistöä. Tähän nähden pelkästään sillä seikalla, että nyt kysymyksessä ollut alue oli liitetty kiinteistöön vesijättöalueena, ei ollut oikeudellisesti ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa sitä, oliko mahdollisesta vesialueen täytöstä voinut aiheutua vanhan vesilain 1 luvun 15 §:n 1 momentissa tarkoitettu lupaa edellyttänyt muutos tai seuraus.

Kun aluehallintovirastolla ja hallinto-oikeudella oli ollut tästä asiasta toinen käsitys eikä hallintopakon edellytyksiä ollut käsitelty asianmukaisessa laajuudessa vesilain säännösten nojalla, aluehallintoviraston ja hallinto-oikeuden päätökset oli kumottava ja asia oli palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

Vesilaki 14 luku 4 § 1 momentti

Vesilaki (264/1961) 1 luku 1, 6 ja 15 §

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 6.4.2016 n:o 16/0066/2

Asian aikaisempi käsittely

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue (ELY-keskus) on 19.3.2015 vesilain valvontaviranomaisena Etelä-Suomen aluehallintovirastossa vireille panemassaan hallintopakkohakemuksessa vaatinut, että A ja B Kaarinan kaupungin Harvaluodossa sijaitsevan kiinteistön Liisteri 202-484-2-92 omistajina velvoitetaan sakon uhalla poistamaan Liisterin kiinteistön edustalle luvattomasti läjitetyt ruoppausmassat karttaliitteeseen merkityltä 1 000 m2:n alueelta vesistön luonnollista pohjaa myöten viimeistään vuoden kuluessa päätöksen lainvoimaiseksi tulemisesta.

Hallintopakkohakemuksen mukaan Liisterin kiinteistön rannan eteen yhteiselle vesialueelle 202-484-876-1 on tehty ruoppausläjityksenä rannasta ulkoneva ja rantaviivaa muuttava niemeke. Liisterin kiinteistön 202-484-2-92 edustalle tehty läjitys on hakemuksen mukaan tehty vuoden 2007 jälkeen ja ennen vuoden 2013 lokakuuta. Maanmittauslaitoksen 27.5.2014 toimittamassa vesijätön lunastuksessa Liisterin tilan edustan vesialueelle tehdyt läjitykset on lunastettu Liisterin tilaan vesijättönä, vaikka kyseessä ei ole ollut luonnollisesti syntynyt vesijättö. Rantaviivaa on vesijätön lunastustoimituksessa muutettu vesilain säännösten vastaisesti. Kyse on merkityksettömän pientä määrää suuremmasta määrästä ruoppausmassoja, jotka huomattavasti muuttavat virtausolosuhteita ja rantaviivaa alueella. Sen vuoksi läjitys on vesilain vastainen.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto
on päätöksellään 26.5.2015 n:o 102/2015/2 hylännyt ELY-keskuksen hallintopakkohakemuksen.


Aluehallintovirasto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Vesijätön lunastus on kiinteistötoimitus, jolla vesijättö liitetään yleensä osaksi rantakiinteistöä. Toimituksessa ratkaistaan lunastamisen edellytykset, määritellään lunastettava alue sekä määrätään vesijätön omistajalle maksettavat korvaukset lunastetusta vesijättöalueesta. Kiinteistönmuodostamislain 38 §:n mukaan omistusoikeus vesijättöön ratkaistaan vesijätön lunastustoimituksessa.

Kiinteistönmuodostamislain 60 §:n 1 momentissa säädetään että, jos kiinteistön kohdalla on yhteistä vesijättöä, taikka kiinteistön kohdalle on sen muodostamisen jälkeen syntynyt yksityistä vesijättöä, joka vaikeuttaa huomattavasti kiinteistön käyttämistä tai jota voidaan tarkoituksenmukaisesti käyttää vain kiinteistön yhteydessä, kiinteistön omistajalla on oikeus lunastaa vesijättö tai osa siitä.

Alue, jota hallintopakkohakemuksessa on vaadittu poistettavaksi, on kiinteistötoimituksessa toimitusnumero 2014-467294 vesijättönä erotettu yhteisestä vesialueesta (202-484-876-1) ja liitetty kiinteistöön Liisteri (202-484-2-92). Vesijätön lunastustoimitus on lainvoimainen ja kiinteistön Liisteri omistajille on tämän saannon perusteella 15.7.2014 myönnetty lainhuuto. Tämän vuoksi poistettavaksi vaadittu alue on maa-aluetta ja osa kiinteistöä Liisteri.

Vesijätön lunastustoimituksesta olisi voinut valittaa maaoikeuteen se, jolla kiinteistönmuodostamislain säännösten perusteella on puhevalta. Tässä menettelyssä olisi tutkittu muun ohella, onko lunastustoimituksen lopputulos lainmukainen. Aluehallintovirasto ei lähtökohtaisesti voi arvioida, onko vesijätön lunastustoimituksessa kohteena ollut alue tuolloin ollut vesijättöä vai ei, ja harkintavaltaansa käyttäen voisi vesilain hallintopakkosäännöksiä soveltaen määrätä alueen poistettavaksi vesialueen luvattomana täyttönä. Hallintopakkohakemuksen hyväksyminen tarkoittaisi tosiasiallisesti velvoitetta muuttaa kaivamalla osa kiinteistön maa-alueesta vesilain tarkoittamaksi vesialueeksi. Oikeudelliset edellytykset hallintopakkohakemuksen hyväksymiselle puuttuvat.


Aluehallintoviraston soveltama oikeusohje

Vesilaki 14 luku 4 §


Asian käsittely hallinto-oikeudessa


Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus)
on valituksessaan hallinto-oikeudelle vaatinut, että Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätös kumotaan ja että ELY-keskuksen vireille panema hallintopakkohakemus hyväksytään.


Vaatimuksensa tueksi ELY-keskus on esittänyt seuraavaa:

Aluehallintoviraston päätöksen perustelut ovat virheelliset. Vesialueen muuttaminen täyttämällä maa-alueeksi on vesilain mukaan pääsääntöisesti luvanvaraista. Maanmittaustoimituksessa on vesijättönä lunastettu ruoppausmassoista vesilain vastaisesti tehtyä täyttöaluetta. Vesijättöä on maan kohoamisen, vesialueen liettymisen ja umpeen kasvamisen tai vedenpinnan laskemisen seurauksena vesialueesta maa-alueeksi muuttunut alue. Ruoppausmassoista tehty vesialueen täyttö ei kuitenkaan ole vesijättöä.

Arvioitaessa, onko kyseessä vesilain vastainen vesialueen täyttö ja onko sen vuoksi tarvetta ryhtyä vesilain mukaisiin toimenpiteisiin laillisen tilan palauttamiseksi, ei sillä seikalla, että täytetty alue mahdollisesti on lunastettu vesijättönä kiinteistöön, ole ratkaisevaa merkitystä. ELY-keskus on viitannut kantansa tueksi korkeimman hallinto-oikeuden päätökseen KHO 31.12.2002 taltionumero 3507 ja Vaasan hallinto-oikeuden päätökseen 30.3.2007 n:o 07/0108/1. Vesijätön lunastamisen edellytyksiä kiinteistönmuodostamista koskevan lainsäädännön kannalta on arvioitu esimerkiksi korkeimman oikeuden ratkaisussa KKO 1990:101. Vesialueen täyttämisen yhteydessä säännönmukaisesti esille nousevia kysymyksiä vesilain 3 luvun 2 §:n tarkoittamista haitoista yleiselle ja yksityiselle edulle ei voida käsitellä eikä ratkaista vesijätön lunastamista koskevassa maanmittaustoimituksessa. Asianosaisten piiri on maanmittaustoimituksissa huomattavasti rajoitetumpi kuin vesilain mukaisessa lupakäsittelyssä.


Hallintopakkoasiassa annettavalla päätöksellä annetaan ratkaisu kysymykseen siitä, miten vesilakia on esillä olevassa tapauksessa sovellettava, ei kysymykseen maanmittaustoimituksen ratkaisun oikeellisuudesta. ELY-keskuksen tehtäviin kuuluvan vesilain valvontatehtävän asianmukaisen toteuttamisen ja kansalaisten oikeusturvan kannalta on erittäin tärkeää, että on olemassa yhtenäinen tulkinta siitä, voidaanko vesilain mukaisella hallintopakolla määrätä poistettavaksi vesijättönä kiinteistöön lunastettu vesilain vastaisesti tehty täyttöalue.

A ja B ovat antaneet vastineen, jossa he ovat katsoneet, että ELY-keskuksen valitus on aiheeton. A ja B ovat viitanneet maanmittauslaitoksen vesijätön lunastustoimituksen pöytäkirjaan. A ja B ovat omistaneet kiinteistön yli 20 vuotta ja nyt kysymyksessä oleva alue on ollut koko ajan vesijättömaata. Sille on läjitetty vähäinen 80 m3:n ruoppausmassa. Saatuaan 27.11.2013 ELY-keskuksen kirjeen ruoppausmassojen poistamisesta, A ja B ovat ryhtyneet toimiin vesijättömaan lunastamiseksi. Maanmittauslaitos on voinut arvioida, onko kysymyksessä vesijättö vai ruoppausmassoilla täytetty vesialue.

Kaarinan kaupungin ympäristönsuojelulautakunta on antanut vastineen, jossa se on katsonut, että ELY-keskuksen valitus on aiheellinen ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston valituksenalainen päätös tulisi kumota.

Etelä-Suomen aluehallintovirasto on todennut lausuntonaan, että sillä ei ole lisättävää päätökseensä.

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on antanut vastaselityksen. Maanmittaustoimituksessa, jossa vesialueelle tehty täyttö lunastetaan vesijättönä kiinteistöön liitettäväksi, ei ratkaista täytöstä mahdollisesti aiheutunutta vesilain 3 luvun 2 §:ssä tarkoitettua edunmenetystä ja/tai haittaa vesialueelle tai maalle. Täytöstä mahdollisesti aiheutuneet edunmenetykset tulee ratkaista vesilain mukaisessa lupakäsittelyssä, jossa asianosaisia kuullaan riittävän laajasti. Valtion valvontaviranomaisena Varsinais-Suomen ELY-keskus katsoo, että vesialueen täytöillä on pääsääntöisesti oltava vesilain mukainen lupa.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt ELY-keskuksen valituksen aluehallintoviraston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Vesilain (587/2011) 14 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan jos joku rikkoo vesilakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, lupaviranomainen voi 1) kieltää häntä jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä, 2) määrätä hänet täyttämään velvollisuutensa tai 3) määrätä hänet oikaisemaan sen, mitä säännösten tai määräysten vastaisesti on tehty.

ELY-keskuksen hallintopakkohakemus kohdistuu alueeseen, jonka osalta on suoritettu vesijätön lunastustoimitus (toimitus 2014-467294, lopettamispäivä 27.5.2014). Hallintopakkohakemuksen tarkoittamaa aluetta on toimituksessa pidetty kiinteistön Liisteri edustalle muodostuneena vesijättöalueena, ja tämän vesijättöalueen A ja B ovat kyseisessä kiinteistötoimituksessa lunastaneet ja se on liitetty heidän omistamaansa kiinteistöön Liisteri. Toimitus on lainvoimainen.

ELY-keskuksen hallintopakkohakemuksessa on katsottu, että lunastettu alue ei ollut luonnollisesti syntynyttä vesijättöä, ja vaadittu ruoppausmassojen poistamista vesistön luonnollista pohjaa myöten.

Hallinto-oikeus toteaa, että vesilain mukaan vesialueen rajana maata vastaan pidetään keskivedenkorkeuden mukaista rantaviivaa. Samaa periaatetta sovelletaan kiinteistönmuodostamislain mukaisissa toimituksissa (kiinteistönmuodostamislain 105 a §). Myös näkemys siitä, että lunastettavan vesijätön tulee olla luonnollisesti syntynyt, on vakiintunut vesijättöjen lunastustoimituksissa.

Maanmittauslaitos on viranomainen, jonka toimivaltaan kuuluu vesijätön lunastustoimituksessa määrittää vesijätön ulottuvuus. Oikeusvarmuus vaatii, että sen lainvoimainen ratkaisu asetetaan lähtökohdaksi myöhemmissä päätöksissä. ELY-keskuksen vaatimus merkitsisi käytännössä, että maa-aluetta olisi muutettava vesialueeksi.

Edellytyksiä ELY-keskuksen hallintopakkohakemuksen hyväksymiselle ei näin ollen ole ollut ja ELY-keskuksen valitus tulee hylätä.


Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Vesilaki 2 luku 2 § 1 momentti ja 14 luku 4 § 1 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Marjatta Korsbäck, Mauri Kerätär ja Kirsi Stark (eri mieltä). Esittelijä Matti Suontausta.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue (ELY-keskus) on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja ELY-keskuksen vireille panema hallintopakkohakemus hyväksytään.

Vaatimuksensa tueksi ELY-keskus on uudistanut vaatimuksensa perusteeksi asiassa aluehallintovirastolle ja hallinto-oikeudelle esittämänsä ja lisäksi esittänyt seuraavaa:

Vaasan hallinto-oikeuden päätös poikkeaa aiemmasta vakiintuneesti noudatetusta vesilain tulkinnasta, jonka mukaan vesijätön lunastustoimituksen ratkaisulle ei ole annettu ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa sitä, onko vesialuetta täytetty vesilain säännösten vastaisesti. Vesialueen täyttäminen vaatii vesilain mukaisen luvan, jos siitä voi aiheutua vesilain 3 luvun 2 §:n 1 momentissa tarkoitettu muutos, jolla on lainkohdassa mainittuja haitallisia seurauksia. Vesilain 3 luvun 2 §:n 2 momentin mukaan myös yksityiselle hankkeesta aiheutuva edunmenetys voi aiheuttaa luvantarpeen, jos hankkeesta haittaa kärsivä ei ole antanut hankkeeseen suostumustaan.

Vesijätön lunastustoimituksen asianosaisia ovat kiinteistönmuodostamislain (554/1995) 17 §:n 1 momentin nojalla toimituksen hakija ja vesialueen omistaja. Edes toimituksen hakijan omistaman kiinteistön naapurikiinteistön omistaja ei ole vesijätön lunastustoimituksessa asianosainen, sillä toimitus ei yleensä koske häntä välittömästi. Oikeus hakea muutosta vesijätön lunastustoimituksessa tehtyyn päätökseen on kiinteistönmuodostamislain 231 §:n 1 momentin mukaan vain asianosaisella, ei siis naapurikiinteistön omistajalla eikä vesilain valvontaviranomaisella. Vesijätön lunastustoimituksen asianosaisten piiri on siten erittäin suppea. Toimituksessa ratkaistaan keskeisinä kysymyksinä vain lunastettavan vesijätön ulottuvuus ja vesijätöstä vesialueen omistajalle maksettavan korvauksen määrä. Toimituksessa ei voida miltään osin ratkaista kysymyksiä, jotka koskevat lunastettavan vesijättöalueen ja sen käytön ympäristölle ja naapurikiinteistöjen omistajille mahdollisesti aiheuttamia vesilain tarkoittamia haittoja ja niiden korvaamista haitankärsijöille.

Vesijätön lunastusta haetaan usein vasta sen jälkeen kun ranta-aluetta on voimakkaasti muutettu maansiirtotöillä. Lunastushakemuksen käynnistää monesti se, että vesilain valvontaviranomainen joko selvityspyynnöin tai kehotuksin puuttuu sen tietoon tulleeseen mahdollisesti lainvastaiseen vesialueen täyttämiseen. Käsillä olevassa tapauksessa valvontaviranomainen on puuttunut asiaan 27.11.2013 päivätyllä kehotuksella ja vesijätön lunastustoimitus on tullut vireille Maanmittauslaitokseen 27.1.2014 saapuneella hakemuksella. Tällaisessa tilanteessa on sen selvittäminen, miltä osin kyseessä on luonnollisesti syntynyt vesijättö ja miltä osin vesistöä täyttämällä syntynyt maa-alue, usein erittäin vaikeaa, joskus lähes mahdotonta. Vesijättöä lunastettaessa ei lunastajan ja vesialueen omistajan välillä ole yleensä riitaa siitä, mikä on lunastettavan vesijätön laajuus. Uusi kiinteistöraja voikin tällaisessa tilanteessa helposti määräytyä asianosaisten sopimuksen mukaisesti, jolloin lunastettavaan alueeseen voi tulla sisällytetyksi myös vesialuetta täyttämällä syntynyttä maa-aluetta, mikä ei ole vesijätön lunastamista koskevien säännösten mukaista. Edellä mainituilla toimituksen asianosaisilla ei luonnollisesti useimmiten ole mitään tarvetta hakea muutosta toimitukseen.

Nyt esillä olevassa tapauksessa on ilmakuvakartan perusteella riidattomasti havaittavissa, että kiinteistöön Liisteri (202-484-2-92) lunastamalla liitetty vesijättö poikkeaa laajuudeltaan ja muodoltaan huomattavasti naapurikiinteistöjen rantojen edustalle luonnollisesti muodostuneesta vesijätöstä. Jos vesijätön lunastustoimituksen lopputulokselle annetaan aluehallintoviraston ja Vaasan hallinto-oikeuden päätösten mukaisesti ratkaiseva merkitys arvioitaessa, onko vesialuetta täytetty vesilain säännösten vastaisesti, ei vesilain valvontaviranomaisella ja vesilain tarkoittamilla haitankärsijöillä ole käytännössä mitään mahdollisuuksia saada vesilain vastaiseksi katsomaansa tilannetta oikaistuksi.

ELY-keskukselle valvontaviranomaisena tulee toistuvasti kyselyjä ja toimenpidepyyntöjä tapauksista, joissa kaivumassoja on sijoitettu kaislikkoon ja siten mahdollisesti vesialueelle niin, että niistä saattaa aiheutua vesilain 3 luvun 2 §:ssä tarkoitettua haittaa. ELY-keskus vesilain valvontaviranomaisena on katsonut velvollisuudekseen huolehtia siitä, että hankkeen vesilain mukaisen luvan tarve näissä tapauksissa selvitetään. Useimmiten on kyse yksityiselle aiheutuvasta edunmenetyksestä, jolloin haitankärsijä ohjataan itse hakemaan asiaan korjausta aluehallintovirastolta. Mikäli hankkeen voidaan katsoa loukkaavan myös yleistä etua, ELY-keskus on itse ryhtynyt valvontatoimiin.

Vesilain valvontaviranomaisten toiminnan ennustettavuuden ja tasapuolisuuden turvaamiseksi sekä kansalaisten oikeusturvan kannalta on tarpeen, että korkein hallinto-oikeus antaa perustellun ratkaisun kysymykseen siitä, mikä on vesijätön lunastustoimituksessa tehdyn ratkaisun merkitys arvioitaessa sitä, onko vesialueen täyttäminen tapahtunut vesilain säännösten vastaisesti.

Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualue on antanut valituksen johdosta lausunnon. Aluehallintovirasto on viitannut päätökseensä ja sen perusteluihin sekä hallinto-oikeuden päätökseen ja katsonut, että ELY-keskuksen valituksessa ei ole esitetty mitään sellaista uutta, minkä johdosta olisi aihetta päätyä hallinto-oikeuden päätöksestä poikkeavaan lopputulokseen.

Aluehallintovirasto on lisäksi lausunut seuraavaa:

Vaasan hallinto-oikeuden päätös ei poikkea sen aikaisemmasta tulkinnasta koskien vesijätön lunastustoimituksen merkitystä arvioitaessa vesilain hallintopakkoa koskevien säännösten soveltamista vesialueen täyttöihin.

On harvinaista, että hallintopakkomenettelyn mahdollistamin pakkotoimin olisi vaadittu ennallistamaan kiinteistöön vesijätön lunastustoimituksessa vesijättönä liitetty alue. Aluehallintovirastossa on kuitenkin ollut ainakin kaksi sellaista asiaa vireillä, tosin yksityisten asianosaisen vireillepanemina. Nämä hakemukset on hylätty sillä perusteella, että hallintopakkohakemuksen kohteena ollut alue on vesijätön lunastustoimituksessa liitetty kiinteistöön.

Aluehallintovirasto on päätöksellään 6.3.2013 n:o 49/2013/2 hylännyt hallintopakkohakemuksen, joka koski niemekkeen muotoisen vesialueen täytön poistamista vesialueelta, sillä perusteella, että alue oli vesijätön lunastustoimituksessa liitetty kiinteistöön. Kiinteistö, johon vesijättö on liitetty, sijaitsee melko etäällä rannasta. Vaasan hallinto-oikeus pysytti päätöksellään 3.6.2014 n:o 14/0325/3 aluehallintoviraston päätöksen ja korkein hallinto-oikeus päätöksellään 12.5.2015 taltionumero 1247 pysytti Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen asiassa.

Aluehallintovirasto on päätöksellään 13.6.2014 n:o 97/2014/2 hylännyt hallintopakkohakemuksen rannan täytön poistamiseksi vesialueelta sillä perusteella, että alue oli vesijätön lunastustoimituksessa liitetty rantakiinteistöön. Vaasan hallinto-oikeus pysytti päätöksellään 23.11.2015 nro 15/0325/2 aluehallintoviraston päätöksen. Päätös ei ole lainvoimainen.

Puuttuminen jälkikäteen vesilain mukaisin pakkotoimin jo lainvoiman saaneeseen vesijätön lunastustoimituksen lopputulemaan, määräämällä tällainen alue ennallistettavaksi poistamalla se vesialueen luonnollisen pohjan tasoon, johtaisi varsin merkittävään ja täysin hallitsemattomaan kiinteistöoikeudelliseen epävarmuuteen.

Kaarinan ympäristönsuojelulautakunta on antanut valituksen johdosta vastineen. Lautakunta on katsonut, että ELY-keskuksen valitus on aiheellinen. Hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston päätökset tulee kumota ja ELY-keskuksen vireille panema hallintopakkohakemus hyväksyä. Vesilain noudattamisen valvonta vaikeutuu huomattavasti, jos hallinto-oikeuden ja aluehallintoviraston tulkinnat pysyvät voimassa ja jos yksityisille vesi- ja ranta-alueiden haltijoille aiheutuu tulkinnan johdosta huomattavia haittoja. Esimerkiksi kyseisessä tapauksessa kysymys ei ole luonnollisesta vesijätön muodostumisesta, vaan ilmeisesti eri aikoina tehtyjen luvattomien läjitysten aiheuttamasta rantaviivan muutoksesta, joka on johtanut täyttöjen jälkeen vesijätön lunastustoimitukseen.

A ja B ovat antaneet valituksen, lausunnon ja vastineen johdosta vastineen, jossa on esitetty muun ohella seuraavaa:

ELY-keskuksen valituksessa esitetään, että ilmakuvakartan perusteella on riidattomasti havaittavissa, että kiinteistön Liisteri 202-484-2-92 lunastamalla liitetty vesijättö poikkeaa laajuudeltaan ja muodoltaan huomattavasti naapurikiinteistöjen rantojen edustalle luonnollisesti muodostuneesta vesijätöstä. Pelkän ilmakuvakartan perusteella ei kuitenkaan voida riidattomasti tätä seikkaa havaita. Merikartasta vuodelta 1982 ilmenee, että rantojen edustan vesijättömaat ovat muodostuneet jo aikaisemmin. Merikortista vuodelta 1971 ilmenee, että lahden alue on kokonaisuudessaan alavaa (0,6 m). Vesijättömaan lunastuspöytäkirjassa on todettu, että kiinteistöjen välinen alue on pääosin luonnontilaista, alavaa, hyvin pehmoista ja heinikkoista.

ELY-keskuksen valitukseen oheistettu ilmakuvakartta on ilmeisesti otettu keväällä, koska siinä ei ole havaittavissa alueella normaalisti olevia kaislikkoalueita. Keväisin vedenkorkeus voi olla 30–50 cm normaalia vedenkorkeutta alempana. Lisäksi joinakin talvina jäät katkovat vanhat kaislikot, jolloin ylhäältä katsottuna alavat maat, jotka todellisuudessa ovat kaislikoita, näyttävät kiinteältä maalta. Paikalla käynnillä saatu havainto antaa luotettavamman kuvan alueesta kuin pelkkä ilmakuva. Paikalla ovat käyneet tilannetta havainnoimassa sekä maanmittauslaitoksen että ELY-keskuksen edustajat.

Kiinteistöt Liisteri RN:o 2:78 ja Liisteri II RN:o 10:25 on merkitty vuonna 1969 maarekisteriin. Niemenkärki on merkitty maarekisterikarttaan. ELY-keskus on väittänyt, että virtaukset estyvät kiinteistöstä Liisteri RN:o 2:92 johtuen. Vastineeseen liitetyistä valokuvista käy ilmi edellä mainitun niemenkärjen kummallakin puolella oleva yli 20 metrin pituinen ruovikkoalue. Veden korkeus noin 10 metrin päässä on 0,30 metriä. Myös yli 50 vuotta vanha puusto käy ilmi kuvista. Lisäksi vesijätön lunastustoimitus on saanut lainvoiman. Huomioon on otettava, että ruoppaus- ja läjitysmäärät ovat olleet pieniä, eikä poistettavaa aluetta voida täsmällisesti määrittää.

ELY-keskus on antanut vastaselityksen annettujen lausunnon ja vastineiden johdosta. ELY-keskus on uudistanut ja lausunut muun ohella, että aluehallintoviraston lausunnossa mainituista päätöksistä ei voida tehdä sellaista johtopäätöstä, että vesilain mukainen hallintopakkohakemus ilman lupaa tehdyn täytön poistamiseksi voidaan asiaa enempää tutkimatta hylätä yksinomaan sillä perusteella, että täyttöalue on sittemmin vesijätön lunastustoimituksessa liitetty maa-alueena kiinteistöön.

Valituksenalaisessa asiassa aluehallintovirasto ja hallinto-oikeus ovat hylänneet hallintopakkohakemuksen yksinomaan sillä perusteella, että nyt kysymyksessä oleva alue on lainvoiman saaneessa vesijätön lunastustoimituksessa liitetty viereiseen kiinteistöön ja on siten maa-aluetta. Aluehallintovirasto on tehnyt päätöksensä vastapuolta kuulematta ja varaamatta ELY-keskukselle tilaisuutta lausua mahdollisesta vastineesta. Asiassa on siten jäänyt riittävästi selvittämättä, onko hakemuksen kohteena ollut alue luonnollisesti syntynyttä vesijättöä vai ilman lupaa täytettyä vesialuetta.

Hallinpakkohakemuksen hyväksyminen ei automaattisesti merkitse sitä, että luvattomasti tehty vesialueen täyttö tulee määrätä poistettavaksi. Hallintopakkopäätöksiin on varsin usein sisältynyt määräys, jonka mukaan täyttö on poistettava tiettyyn ajankohtaan mennessä, ellei sitä ennen ole saatu lupaa täytön pysyttämiseen. Mahdollisessa lupamenettelyssä varataan asianosaiselle tilaisuus esittää kannanottonsa täytön pysyttämisestä ja lupapäätöksessä voidaan asettaa tarpeellisia määräyksiä täytöstä vesiympäristölle ja naapurikiinteistöille aiheutuvien haittojen estämiseksi tai vähentämiseksi.

ELY-keskuksen vastaselitys on lähetetty tiedoksi A:lle ja B:lle.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

Vaasan hallinto-oikeuden ja Etelä-Suomen aluehallintoviraston päätökset kumotaan ja asia palautetaan Etelä-Suomen aluehallintoviraston ympäristölupavastuualueelle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut


Sovellettavat oikeusohjeet

Uusi vesilaki (587/2011) on tullut voimaan 1.1.2012 ja sillä on kumottu vanha vesilaki (264/1961).

Vesilain (587/2011) 14 luvun 4 §:n 1 momentin mukaan, jos joku rikkoo vesilakia taikka sen nojalla annettua säännöstä tai määräystä, lupaviranomainen voi 1) kieltää häntä jatkamasta tai toistamasta säännöksen tai määräyksen vastaista menettelyä, 2) määrätä hänet täyttämään velvollisuutensa tai 3) määrätä hänet oikaisemaan sen, mitä säännösten tai määräysten vastaisesti on tehty.

Vesilain (587/2011) 19 luvun 6 §:n mukaan lain 14 luvun säännöksiä valvonnasta ja hallintopakosta sovelletaan myös niihin vesitaloushankkeisiin, joille on myönnetty lupa tai oikeus tai jotka on aloitettu ennen mainitun lain voimaantuloa.

Edellä mainittu siirtymäsäännös tarkoittaa, että ennen uuden vesilain voimaantuloa tehtyä tekoa arvioidaan vanhan vesilain mukaan, mutta mahdolliset velvoitteet loukkauksista määrätään uuden vesilain hallintopakkosäännösten mukaisesti. Siltä osin kuin hallintopakkohakemuksen kohteena olevat toimenpiteet on tehty ennen vuotta 2012, toimenpiteiden lainmukaisuutta on arvioitava vanhan vesilain (264/1961) 1 luvun 15 §:n säännösten mukaisesti.

Vesilain (264/1961) 1 luvun 15 §:n 1 momentin mukaan, jollei jäljempänä olevista säännöksistä tai niiden nojalla annetusta luvasta muuta johdu, vesistöstä ei saa johtaa vettä tai ryhtyä vesistössä tai maalla muuhun toimenpiteeseen siten, että siitä tai sen seurauksena voi aiheutua sellainen vesistön aseman, syvyyden, vedenkorkeuden, vedenjuoksun tai muu vesiympäristön muutos, joka

1) aiheuttaa vahinkoa tai haittaa toisen vesialueelle, kalastukselle, maalle, rakennukselle tai muulle omaisuudelle;

2) aiheuttaa tulvan vaaraa, yleistä vedenvähyyttä tai vesiluonnon ja sen toiminnan vahingollista muuttumista;

3) melkoisesti vähentää luonnon kauneutta, ympäristön viihtyisyyttä, kulttuuriarvoja tai vesistön käyttökelpoisuutta vedenhankintaan tahi sen soveltuvuutta virkistyskäyttöön;

4) huonontaa vesistön puhdistautumiskykyä tai muuttaa valtaväylää tai vaikeuttaa yleisen kulku- tai uittoväylän käyttämistä;

5) aiheuttaa vaaraa terveydelle; taikka

6) muulla edellä mainittuun verrattavalla tavalla loukkaa yleistä etua (vesistön muuttamiskielto).

Vesilain (264/1961) 2 luvun 2 §:n 1 momentin mukaan rakentamiseen on hankittava aluehallintoviraston lupa, jos rakentamisesta tai rakennelman käyttämisestä saattaa aiheutua vesilain 1 luvun 12–15 §:ssä tarkoitettu muutos tai seuraus.

Asiassa saatu selvitys

Varsinais-Suomen elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on vesilain valvontaviranomaisena aluehallintovirastossa vireille panemassaan hakemuksessa vaatinut ennallistamistoimia vesilain vastaisen vesialueen täytön vuoksi. Liisterin kiinteistön 202-484-2-92 edustalla yhteisen vesialueen 202-484-876-1 täyttö on hakemuksen mukaan tehty vuonna 2007 tai sen jälkeen ja ennen vuoden 2013 lokakuuta.

ELY-keskuksen hallintopakkohakemus kohdistuu alueeseen, jonka osalta on suoritettu vesijätön lunastustoimitus (toimitus 2014-467294, lopettamispäivä 27.5.2014). Toimituksessa Liisterin kiinteistöön on lunastettu 1 264 m2 yhteisestä vesialueesta 202-484-876-1. Lunastustoimituksen pöytäkirjan perusteluissa kohdassa ”Alueen luonne vesijättönä” on muun ohella lausuttu seuraavaa: ”Vesijätön käsitettä ei määritellä lainsäädännössä, mutta yleisesti vesijätöiksi katsotaan maankohoamisen, umpeenkasvamisen tai muun luonnollisen syyn johdosta maaksi muuttuneet vesialueet. Sama koskee luvallisesti tapahtuneen järvenlaskun jälkeen maa-alueeksi muuttunutta vesialuetta. Keinotekoisesti täyttämällä syntyneitä maa-alueita ei sitä vastoin pidetä vesijättönä.” Lunastustoimituksen pöytäkirjan perustelujen mukaan ei ole estettä lunastaa hakijan kiinteistön edustalla olevaa aluetta vesijättönä.

Hallintopakkohakemuksen tarkoittamaa aluetta on vesijätön lunastustoimituksessa pidetty Liisterin kiinteistön edustalle muodostuneena vesijättöalueena. Alue on lunastettu ja liitetty Liisterin kiinteistöön. Toimitus on lainvoimainen. Lunastustoimitus on rekisteröity 28.6.2014 kiinteistörekisteriin ja Liisterin kiinteistön omistajille on lunastuksen perusteella 15.7.2014 myönnetty lainhuuto.

A ja B ovat ELY-keskuksen valituksen johdosta antamassaan selityksessä hallinto-oikeudelle ilmoittaneet, että Liisterin tilan edustalla olevalle vesijätölle, joka selityksen liitekartan mukaan on kuulunut yhteiselle vesialueelle 202-484-876-1, on läjitetty ruoppausmassoja 80 m3. Ruoppaus on A:n ja B:n mukaan tehty vuonna 2007.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Asiassa on A:n ja B:n hallinto-oikeudelle antama selitys huomioon ottaen riidatonta, että Liisterin kiinteistön edustalla sijainneelle vesijätölle on A:n ja B:n toimesta ainakin jossain määrin läjitetty ruoppausmassoja. Läjityksen johdosta on mahdollisesti jossain määrin täytetty myös vesialuetta.

Aluehallintovirasto on hylännyt ELY-keskuksen vesilain nojalla tekemän hallintopakkohakemuksen ruoppausmassojen poistamisesta yksinomaan sillä perusteella, että hakemuksen kohteena oleva alue on kiinteistönmuodostamislain mukaisessa lainvoimaisessa toimituksessa erotettu vesijättönä yhteisestä vesialueesta ja liitetty Liisterin kiinteistöön.

Kysymys siitä, onko ELY-keskuksen hakemuksen kohteena oleva alue luettava vanhaa vesilakia (264/1961) sovellettaessa maa- vai vesialueeksi, määräytyy mainitun lain 1 luvun 6 §:n 1 momentin nojalla. Mainitun säännöksen mukaan vesialueen rajana maata vastaan pidetään keskivedenkorkeuden korkeuden mukaista rantaviivaa. Jos vedenkorkeus on pysyvästi muuttunut, määrätään sanottu raja muutoksen jälkeen todettavien vedenkorkeuksien mukaan. Vanhan vesilain 1 luvun 15 §:n 1 momentissa tarkoitettu ilman asianmukaista lupaa kielletty vesiympäristön muutos tai seuraus on siis voinut kohdistua myös maa-alueeseen tämän alueen kuuluessa vesiympäristöön.

Kiinteistönmuodostamislain mukainen vesijätön lunastustoimitus ei edellä lausuttu huomioon ottaen saa sellaista oikeusvoimaa, että vanhaan vesilakiin perustuvan hallintopakon käyttäminen ei edes lähtökohtaisesti olisi mahdollista siinä tilanteessa, että hallintopakon kohteena oleva alue on toimituksessa liitetty vesijättönä osaksi kiinteistöä. Tähän nähden pelkästään sillä seikalla, että nyt kysymyksessä oleva alue on liitetty kiinteistöön vesijättöalueena, ei ole oikeudellisesti ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa sitä, onko mahdollisesta vesialueen täytöstä ja ruoppausmassojen muusta läjittämisestä alueelle voinut aiheutua vanhan vesilain 1 luvun 15 §:n 1 momentissa tarkoitettu lupaa edellyttänyt muutos tai seuraus.

Kun aluehallintovirastolla ja hallinto-oikeudella on ollut tästä asiasta toinen käsitys eikä hallintopakon edellytyksiä ole käsitelty asianmukaisessa laajuudessa vesilain säännösten nojalla, päätökset on kumottava ja asia on palautettava aluehallintovirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

ELY-keskuksen hallintopakkohakemuksen johdosta on selvitettävä ja arvioitava vanhan vesilain säännösten nojalla, onko tehdystä läjityksestä aiheutunut vesialueen täyttämistä siten kuin hakemuksessa on esitetty. Vastaavasti on myös selvitettävä, onko muusta vesijättöalueelle tehdystä läjityksestä aiheutunut sellaisia vesilain vastaisia seurauksia, joiden johdosta olisi annettava hallintopakkomääräyksiä. Lunastustoimituksen yhteydessä saatu selvitys voidaan ottaa asiassa osaltaan huomioon.

Korkein hallinto-oikeus toteaa lisäksi selvyyden vuoksi, että asian palauttaminen uudelleen käsiteltäväksi asian selvittämiseksi ei välttämättä merkitse sitä, että aluehallintoviraston on annettava vesilain 14 luvun 4 §:n 1 momentissa tarkoitettu hallintopakkomääräys, vaan aluehallinto-viraston tulee harkita, mikä merkitys kaikelle asiassa saatavalle selvitykselle on annettava hallintopakon edellytysten kannalta. ELY-keskukselle on varattava tarvittaessa tilaisuus täydentää hallintopakkohakemustaan siltä osin kuin asiassa on epäselvyyttä tehtyjen toimenpiteiden laajuudesta ja vaikutuksista.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Vesa-Pekka Nuotio ja Taina Pyysaari sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Olli Malve. Asian esittelijä Irene Mäenpää.

Esittelijän eriävä mielipide


Esittelyn jälkeen ilmoitti asian esittelijä esittelijäneuvos Irene Mäenpää pöytäkirjaan merkittäväksi, että hänen esityksensä asian ratkaisemiseksi oli seuraava:

A ja B ovat ELY-keskuksen valituksen johdosta antamassaan selityksessä hallinto-oikeudelle ilmoittaneet, että Liisterin tilan edustalla olevalle vesijätölle, joka selityksen liitekartan mukaan on kuulunut yhteiselle vesialueelle 202-484-876-1, on läjitetty ruoppausmassoja 80 m3. Ruoppaus oli A:n ja B:n mukaan tehty vuonna 2007.

A:n ja B:n hallinto-oikeudelle antama selitys huomioon ottaen on riidatonta, että Liisterin kiinteistön edustan vesijätölle on A:n ja B:n toimesta jossain määrin läjitetty ruoppausmassoja.

Se seikka, onko mahdollinen täyttö- tai läjitysalue vanhan vesilain kannalta ollut luettava maa- vai vesialueeksi, määräytyy vanhan vesilain (264/1961) 1 luvun 6 §:n 1 momentin mukaan. Vanhaa vesilakia sovellettaessa pidetään vesialueen rajana maata vastaan keskivedenkorkeuden korkeuden mukaista rantaviivaa. Jos vedenkorkeus on pysyvästi muuttunut, määrätään sanottu raja muutoksen jälkeen todettavien vedenkorkeuksien mukaan. Arvioitaessa luvan tarvetta vanhan vesilain 1 luvun 15 §:ssä säädetyn vesistön muuttamiskiellon perusteella on sinänsä otettava huomioon myös maalla suoritettavan toimenpiteen vaikutukset vesiympäristöön.

ELY-keskuksen hallintopakkohakemuksen mukaan kysymyksessä olevan kiinteistön eteen vesialueelle on tehty ruoppausläjityksenä rantaviivaa muuttava niemeke. ELY-keskus on katsonut, että vesijätön lunastustoimituksessa rantaviivaa on tältä osin muutettu vesilain säännösten vastaisesti. Hallintopakkohakemuksessa tarkoitettu vesistön luonnollista pohjaa myöten poistettavaksi vaadittu alue on nykyisin kokonaisuudessaan lainvoimaisessa vesijätön lunastustoimituksessa lunastettu Liisterin tilaan ja on osa Liisterin kiinteistöön kuuluvaa maa-aluetta. Valituksenalaisessa asiassa ei voida tutkia vesijätön lunastustoimituksen lainmukaisuutta. ELY-keskuksen hallintopakkohakemuksessa ei ole väitetty, että hakemuksessa tarkoitetusta läjityksestä muutoin aiheutuisi vanhan vesilain 1 luvun 15 §:ssä tarkoitettuja seurauksia.

Vesijätön lunastustoimitus ei toisaalta saa sellaista oikeusvoimaa, että vesilain mukaisen hallintopakon käyttäminen ei olisi mahdollista, vaikka toimituksen kohteena oleva alue on muuttunut osaksi maakiinteistöä. Näkemys siitä, että lunastettavan vesijätön tulee olla luonnollisesti syntynyt, on kuitenkin vakiintunut vesijättöjen lunastustoimituksissa, kuten hallinto-oikeus päätöksessään on lausunut. Se seikka, että hallintopakkohakemuksessa tarkoitettua aluetta on lainvoimaisessa vesijätön lunastustoimituksessa pidetty Liisterin kiinteistön edustalle muodostuneena vesijättönä, voidaan valituksenalaisessa asiassa ottaa selvityksenä huomioon arvioitaessa sitä, onko hakemuksessa tarkoitetusta yhteisen vesialueen läjityksestä saattanut aiheutua vanhan vesilain 1 luvun 15 §:n 1 momentissa tarkoitettu lupaa edellyttänyt vesiympäristön muutos ja harkittaessa, onko asiassa vesilain 14 luvun 4 §:n 1 momentissa tarkoitetun hallintopakon hyväksymisen edellytyksiä tällä perusteella. Katson, että asiassa on näissä oloissa edellytykset arvioida ratkaistavana olevan hallintopakkohakemuksen oikeudelliset edellytykset asiakirjoista saatavan selvityksen perusteella. Edellä esitettyyn nähden asiassa ei ole vesilain 14 luvun 4 §:n 1 momentti huomioon ottaen perusteita hallintopakkohakemuksen hyväksymiseen hakemuksessa esitettyjen perusteiden johdosta.

Näillä perusteilla ja kun lisäksi muutoin otetaan huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, katson, että hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei ole perusteita muuttaa.

 
Julkaistu 4.10.2017