KHO:2017:171

Poronhoitolaki – Paliskunta – Julkisoikeudellinen yhdistys – Paliskunnan kokous – Hallintolaki – Esteellisyys – Jäävääminen – Menettely – Tokkatyöt – Talous

Vuosikirjanumero: KHO:2017:171
Antopäivä: 9.11.2017
Taltionumero: 5785
Diaarinumero: 3662/1/16

Paliskunnan kokouksessa oli tehty päätös, joka oli koskenut paliskunnan talousarviossa hyväksytyn tokkatöiden enimmäistuntimäärän ylittävien työtuntien korvaamista. Kokouksessa oli katsottu, että ne paliskunnan osakkaat, jotka olivat osallistuneet tokkatöiden tekemiseen, olivat esteellisiä ottamaan osaa tämän asian käsittelyyn.

Paliskunta oli hallintolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettu julkisoikeudellinen yhdistys. Hallintolakia sovellettiin kuitenkin sen toimintaan vain silloin, kun se hoiti julkisia hallintotehtäviä. Tokkatöiden korvaamista koskeva päätöksenteko liittyi paliskunnan normaaliin taloudenhoitoon ja rinnastui siten yksityisoikeudellisissa yhteisöissä tapahtuvaan päätöksentekoon. Hallintolain virkamiehen esteellisyyttä koskevat säännökset eivät tällaisesta asiasta päätettäessä tulleet sovellettaviksi. Paliskunnan kokouksen päätös oli syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska osalta paliskunnan osakkaista oli esteellisyyden perusteella evätty mahdollisuus osallistua päätöksentekoon.

Poronhoitolaki 6 § 1 momentti, 7 § 1 momentti, 13 § 1 momentti, 15 § 1 momentti ja 44 § 3 momentti

Hallintolaki 2 § 3 momentti

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 30.9.2016 nro 16/0737/2

Asian aikaisempi käsittely

Vätsärin paliskunnan ylimääräinen kokous on 13.8.2014 päättänyt (§ 4), että budjetin ylittävät 1 392 tokkapaimennustyötuntia jätetään korvaamatta. Talousarviossa olevat 1 000 tokkapaimennustyötuntia maksetaan talousarvioesityksen mukaisesti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta A:n ja B:n valituksiin sisältyneet kanteluluonteiset vaatimukset ja asiakirjojen toimittamista koskevat vaatimukset sekä muilta osin hylännyt valitukset.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään valitusten hylkäämisen osalta seuraavasti:

Esteellisyys

Hallinto-oikeus toteaa, että poronhoitolaki ei sisällä esteellisyyssäännöksiä. Paliskunta on julkisoikeudellinen yhdistys, johon sovelletaan hallintolakia sen hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Tokkatöistä maksettavien korvausten osalta asian on katsottava liittyvän paliskunnan julkisiin hallintotehtäviin.

Hallintolain 27 ja 28 §:stä ilmenee, että monijäsenisen toimielimen jäsen on esteellinen muun muassa, jos hän tai hänen läheisensä on asianosainen, jos asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa hänelle taikka jos luottamus hänen puolueettomuuteensa erityisestä syystä vaarantuu. Esteellinen henkilö ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä. Hallintolain 29 §:n mukaan monijäsenisen toimielimen jäsenen ja esittelijän esteellisyydestä päättää toimielin.

Paliskunnan lausunnosta ilmenee, että poroisäntä C, hänen veljensä D ja isänsä E sekä varaporoisäntä B ja hänen poikansa A ovat olleet ainoat paliskunnan osakkaat, jotka ovat päässeet poroisännän päätöksellä tekemään tokkatöitä. Muut paliskunnan 29 osakkaasta eivät ole osallistuneet palkallisiin tokkatöihin.

Koska kyse on ollut tokkatöihin osallistuneiden henkilöiden korvauksista päättämisestä, hallinto-oikeus katsoo, että nämä henkilöt ovat olleet esteellisiä asianosaisina osallistumaan päätöksentekoon. Asian käsittelyyn voidaan katsoa sisältyvän myös puheenjohtajan valinta korvausasian käsittelyn ajaksi. Valituksenalaisen päätöksen mukaan A:ta edusti 13.8.2014 pidetyssä paliskunnan ylimääräisessä kokouksessa valtakirjalla F. Paliskunnan lausunnon mukaan F edusti kokouksessa itseään eikä asiassa ollut kyse äänestyksestä, joten hänen osaltaan ei ollut tarvetta jääväykselle.

Esteellisyydestä päättäminen on kuulunut paliskunnan kokoukselle eikä henkilö saa itse osallistua esteellisyytensä käsittelyyn. Valituksenalaisesta päätöksestä ei ilmene, että paliskunnan kokous olisi päättänyt esteellisyydestä. B:n valituksesta ilmenee kuitenkin, että esteellisyydestä oli keskusteltu pitkään ja lopputulema oli, että edellä kerrotut henkilöt oli velvoitettu poistumaan salista asian käsittelyn ajaksi.

Hallinto-oikeus katsoo, ettei paliskunnan päätös ole edellä kerrotun perusteella esteellisyyttä koskevalta osin syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Tokkatöiden korvaaminen

Poronhoitolain 7 §:n 1 momentin mukaan paliskunnan tehtävänä on muun muassa huolehtia siitä, että paliskunnan osakkaiden porot hoide-taan paliskunnan alueella ja että paliskunnan osakkaiden harjoittamaan poronhoitoon kuuluvat työt tulevat tehdyiksi.

Poronhoitolain 12 §:n mukaan paliskunnan osakkaat osallistuvat paliskunnan toimintaan suorittamalla paliskunnalle lukuporojensa mukaisessa suhteessa vuosimaksun. Osakas voi suorittaa vuosimaksun joko tekemällä itse tai teettämällä paliskunnan hallituksen määräämiä poronhoitotöitä taikka rahalla sen mukaan kuin paliskunnan kokouksessa päätetään.

Poronhoitoasetuksen 4 §:n 1 kohdan mukaan paliskunnan varsinaisessa kevätkokouksessa päätetään toimintasuunnitelman sekä tulo- ja menoarvion vahvistamisesta seuraavalle toimikaudelle.

Vätsärin paliskunnan toimintasuunnitelmassa ja talousarviossa poronhoitovuodelle 2013-2014 on tokkapaimennukseen ja petojen torjuntaan arvioitu käytettäväksi 1 000 tuntia. Tätä varten on varattu 17 000 euroa eli 17 euroa tunnilta. Tokkapaimennustunteja on kuitenkin kertynyt yli kaksinkertainen määrä.

Asiassa on käynyt ilmi, ettei tokkapaimennustuntien määrän ylittymistä ja siitä aiheutuvaa talousarvion muutosta ole etukäteen hyväksytty paliskunnan kokouksessa. Talousarvion vahvistamisen yhteydessä ei ole myöskään päätetty, että tokkapaimennustunteja varten varatun määrärahan osoittautuessa riittämättömäksi niiden korvaamiseen voidaan käyttää talousarviossa muihin tarkoituksiin varatuista määrärahoista säästyneitä eriä.

Hallinto-oikeus katsoo, että paliskunta on voinut ylimääräisessä kokouksessaan päättää, ettei tokkapaimennustunteja korvata poronhoitovuoden 2013-2014 määrärahoista siltä osin kuin korvausten määrä ylittää tätä tarkoitusta varten varatun määrärahan.

Tämän päätöksen estämättä korvaamatta jääneitä tokkatyötunteja tehneet voivat edelleen vaatia niistä korvausta paliskunnalta, joka voi niin halutessaan varata korvauksia varten määrärahan jonkin myöhemmän poronhoitovuoden talousarvioon.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Poronhoitolaki 44 § 3 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Pirjo Pyhäjärvi, Merja Velakoski-Kovalainen ja Minna Manninen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja paliskunnan päätökset kumotaan ja tokkapaimennustyöt maksetaan tehtyjen työtuntien mukaisesti. Toissijaisesti he ovat vaatineet, että asia palautetaan paliskunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

A ja B ovat viitanneet asiassa aiemmin esittämäänsä ja perustelleet vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

C:tä, D:tä, E:tä, B:tä ja A:ta ei tule katsoa esteellisiksi tokkatyötunteja koskevaan päätöksentekoon sillä perusteella, että he ovat tehneet poronhoitolain mukaisia töitä. Esteellisyyttä koskevan asian ratkaisemisessa on otettava huomioon paliskunnan erityinen luonne yhdistyksenä. Kaikilla paliskunnan osakkailla on jonkinlainen saataviin liittyvä suhde paliskuntaan nähden. Niillä osakkailla, jotka osallistuvat poronhoitolain mukaisiin poronhoitotöihin, on usein saatava paliskunnalta. Vastaavasti paliskunnalla on päämaksuja koskevia saatavia kaikilta osakkailta, niin poronhoitotöihin osallistuneilta kuin niihin osallistumattomilta.

Tokkatöihin osallistuneet henkilöt työskentelevät kaikkien osakkaiden hyväksi. Kaikki tehdyt poronhoitotyöt kohdistuvat kaikkien osakkaiden hyödyksi, sillä kaikkien osakkaiden porot ovat sekaisin tokassa eikä tokkatyötä kohdisteta vain omiin poroihin. Myös petojen tappamien porojen etsiminen kohdistuu kaikkien osakkaiden hyväksi. Löydettyään pedon tappaman poron, löytäjä ilmoittaa siitä poroisännälle. Poroisännän ilmoitettua asiasta poron omistajalle tämä tietää hakea korvausta pedon tappamasta porosta ja saa siitä myöhemmin korvauksen.

Hallinto-oikeus ei ole ratkaistessaan esteellisyyskysymystä ottanut huomioon, että poronhoitotöihin osallistumattomat henkilöt hyötyvät itse päätöksestä, jolla päätetään olla maksamatta tehtyjä työtunteja, sillä he ovat siinä tapauksessa saaneet itselleen ilmaista työvoimaa ja hyötyneet toisten kustannuksella. Sen sijaan poronhoitotöihin osallistuneille tällaisesta päätöksestä aiheutuu työtuntien korvaamatta jäämisen lisäksi lisämenetyksiä myös polttoaine- ja moottorikelkkakuluista, mikä on kohtuutonta.

Poronhoitotöihin ovat vuosikausia osallistuneet vain C, D, E, B, A, G, H ja I. Tämä käy ilmi aikaisempien vuosien työ- ja ajopäiväkirjoista. Nämä henkilöt tekevät ammatikseen poronhoitotyötä poromiehinä. Muut paliskunnan osakkaat ovat pääasiassa vanhuksia, eläkkeellä, sairauseläkkeellä tai henkilöitä, jotka eivät omista moottorikelkkaa eivätkä sen vuoksi kykene osallistumaan poronhoitotyöhön. He osallistuvat kuitenkin erotuksiin sekä kokouksiin. Ketään osakasta ei ole kielletty osallistumasta poronhoitotöihin. Lähinnä kysymys on siitä, että poronhoitotöihin ei ole muita halukkaita.

Hallinto-oikeus on todennut ratkaisussaan oikein, että paliskunnan kokous ei ollut päättänyt esteellisyydestä. Hallintolain 29 §:n mukaan esteellisyydestä päättää toimielin. Asiassa on näin ollen tapahtunut menettelyvirhe, koska toimielin ei ole päättänyt esteellisyydestä, vaan esteellisiksi katsotut ajettiin ulos kokouksesta. Esteellisyyttä koskevaa ratkaisua ei niin ollen ole myöskään hallintolain mukaisesti perusteltu eikä jäävättyjä henkilöitä ole asianmukaisesti kuultu asiassa. Se, että asiasta on keskusteltu kokouksessa, on eri asia kuin että asiasta olisi päätetty.

Vätsärin paliskunnalle on varattu tilaisuus vastineen antamiseen valituksen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden ja Vätsärin paliskunnan ylimääräisen kokouksen päätökset kumotaan ja asia palautetaan Vätsärin paliskunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Perustelut

Sovellettavat säännökset ja niiden esitöitä

Poronhoitolain 6 §:n 1 momentin mukaan poronhoitoalueella asuvat poronomistajat, joiden poroja 9 §:n 1 ja 2 momentin mukaan hoidetaan paliskunnan alueella (osakkaat), muodostavat paliskunnan.

Poronhoitolain 7 §:n 1 momentin mukaan paliskunnan tehtävänä on huolehtia siitä, että paliskunnan osakkaiden porot hoidetaan paliskunnan alueella ja että paliskunnan osakkaiden harjoittamaan poronhoitoon kuuluvat työt tulevat tehdyiksi, sekä estää paliskunnan osakkaiden poroja tekemästä vahinkoa ja menemästä toisten paliskuntien alueelle samoin kuin suorittaa muutkin sille mainitussa laissa tai sen nojalla annetuissa säännöksissä ja määräyksissä annetut tehtävät.

Poronhoitolain 13 §:n 1 momentin mukaan paliskunnan kokous päättää paliskunnan asioista, jollei jokin asia mainitun lain mukaan kuulu paliskunnan hallituksen tai poroisännän päätettäväksi.

Poronhoitolain 15 §:n 1 momentin mukaan paliskunnan kokouksessa saa osakas äänestää yhtä monella äänellä kuin hänellä on lukuporoja. Kukaan ei kuitenkaan saa äänestää äänimäärällä, joka vastaa yli viittä prosenttia paliskunnan osakkaiden lukuporojen määrästä.

Poronhoitolain 44 §:n 3 momentin mukaan paliskunnan kokouksen päätökseen poronomistaja saa hakea muutosta hallinto-oikeudelta, jos päätös loukkaa hänen oikeuttaan tai on syntynyt virheellisessä järjestyksessä taikka muutoin on lainvastainen. Muutoksenhaussa noudatetaan, mitä hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Hallintolain 2 §:n 3 momentin mukaan lakia sovelletaan valtion liikelaitoksissa, julkisoikeudellisissa yhdistyksissä sekä yksityisissä niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä.

Hallituksen esityksessä poronhoitolaiksi (HE 244/1989 vp) todetaan poronhoitolain 6 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa muun ohella seuraavaa:

"Oikeudelliselta luonteeltaan paliskunta olisi lakiehdotuksen perusteella katsottava julkisoikeudelliseksi yhteisöksi, jonka osakkaat ovat poronomistajia. Osakkaat eivät olisi henkilökohtaisesti vastuussa paliskunnan velvoitteista. Paliskunta on oikeushenkilö, ja lakiehdotukseen on otettu kaikki paliskuntaa koskevat keskeisimmät säännökset. Paliskunta ei näin ollen ole yhdistyslain (503/89) mukainen yhdistys eikä myöskään yhtiö tai osuuskunta. Toisaalta paliskuntaa koskevat lakiehdotuksen säännökset on laadittu siten, että paliskunta organisatoriselta rakenteeltaan mahdollisimman suuressa määrin olisi samankaltainen kuin muut yhteisöt."

Hallituksen esityksessä hallintolaiksi ja laiksi hallintolainkäyttölain muuttamisesta (HE 72/2002 vp) on hallintolain 2 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu ensinnäkin, että pääsäännön mukaan lain soveltaminen määräytyisi tehtävien laadun perusteella. Lisäksi perusteluissa on pykälän 3 momentin osalta todettu, että hallintolaki koskisi julkisoikeudellisia yhdistyksiä niiden hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Laki ei siten tulisi sovellettavaksi säännöksessä tarkoitetun yhdistyksen harjoittamassa liiketoiminnassa eikä muussakaan yksityisoikeudellisin perustein järjestetyssä toiminnassa. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on esimerkkinä julkisoikeudellisista yhdistyksistä mainittu myös muun ohella paliskunnat.

Saatu selvitys

Vätsärin paliskunnan 13.8.2014 pitämän ylimääräisen yleisen kokouksen 4 §:n kohdalla oli käsitelty työpäiväkirjojen hyväksymistä poronhoitovuodelta 2013–2014. Pöytäkirjanotteen mukaan poroisäntä C, varaporoisäntä ja työnjohtaja B sekä E ja D jääväsivät itsensä asian käsittelyn ajaksi (intressijäävi).

A ja B ovat valituksessaan katsoneet paliskunnan kokouksessa mainitun asiakohdan käsittelyssä tapahtuneen menettelyvirheen, kun osakkaiden esteellisyydestä ei ollut tehty päätöstä, vaikka siitä oli esitetty eriäviä näkemyksiä. Vätsärin paliskunnan hallinto-oikeudelle antamasta lausunnosta käy puolestaan ilmi, että A:tä, B:tä, E:tä ja D:tä on pidetty paliskunnan ylimääräisessä kokouksessa esteellisinä osallistumaan asian käsittelyyn.

A ja B ovat valituksessaan lisäksi katsoneet, että hallinto-oikeus ja paliskunta ovat tulkinneet paliskunnan osakkaiden esteellisyyttä väärin ja paliskunnan päätös on tästä syystä syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Poronhoitolain 44 §:n 3 momentin mukaan poronomistaja saa hakea muutosta paliskunnan kokouksen päätökseen hallinto-oikeudelta muun ohella silloin, jos päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Poronhoitolaissa ei säädetä paliskunnan osakkaan esteellisyydestä. Poronhoitolain esitöissä paliskuntaa on luonnehdittu erityiseksi julkisoikeudelliseksi yhteisöksi. Paliskunnan on todettu olevan jotain muuta kuin yhdistys, yhtiö tai osuuskunta, mutta muistuttavan kuitenkin niitä organisatoriselta rakenteeltaan. Hallintolain esitöissä paliskunnan on katsottu olevan hallintolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettu julkisoikeudellinen yhdistys, jossa hallintolakia sovelletaan sen hoitaessa julkisia hallintotehtäviä. Hallintolaki ei sen sijaan tule sovellettavaksi julkisoikeudellisen yhdistyksen yksityisoikeudellisin perustein järjestetyssä toiminnassa.

Paliskunnan kokous tekee poronhoitolain nojalla erityyppisiä päätöksiä, joista osaan sisältyy julkisen vallan käyttöä, mutta monet rinnastuvat sisällöltään edellä mainituissa yksityisoikeudellisissa yhteisöissä tehtäviin päätöksiin. Hallintolain ja sen esteellisyyssäännösten soveltaminen määräytyy lain 2 §:n 3 momentin mukaisesti paliskunnassa ratkaistavana olevan asian laadun perusteella.

Vätsärin paliskunnan ylimääräisen kokouksen 4 §:n kohdalla on päätetty työpäiväkirjojen hyväksymisestä poronhoitovuodelta 2013–2014. Tehty päätös on muun ohella koskenut paliskunnan talousarviossa hyväksytyn tokkatöiden enimmäistuntimäärän ylittävien työtuntien korvaamista poronhoitovuoden 2013–2014 määrärahoista.

Kokouksen 4 §:n kohdalla tehdyllä päätöksellä on poronhoitovuoden 2013–2014 talousarvion ja tilinpäätöksen osalta ollut vaikutusta koko paliskunnan talouteen ja siten sen kaikkiin osakkaisiin siitä riippumatta, ovatko he osallistuneet tokkatöihin. Tokkatöiden korvaamista koskeva päätöksenteko liittyy paliskunnan normaaliin taloudenhoitoon ja rinnastuu siten yksityisoikeudellisissa yhteisöissä tapahtuvaan päätöksentekoon. Hallintolain virkamiehen esteellisyyttä koskevat säännökset eivät siten tällaisesta asiasta päätettäessä tule sovellettaviksi.

Aiheettomasta oma-aloitteisesta jääväämisestä ei sellaisenaan oikeuskäytännön ja oikeuskirjallisuuden perusteella lähtökohtaisesti seuraa, että päätös syntyisi virheellisessä järjestyksessä. Vaikka esteellisyydestä nyt kysymyksessä olevassa asiassa ei ole paliskunnan kokouksen pöytäkirjan mukaan tehty kokouksessa nimenomaista päätöstä, edellä selostetun selvityksen perusteella kokouksessa on tosiasiallisesti katsottu esteellisiksi ottamaan osaa asian käsittelyyn ne paliskunnan osakkaat, jotka ovat osallistuneet tokkatöiden tekemiseen. Kysymys ei siten ole ollut oma-aloitteisesta itsensä jääväämisestä.

Vätsärin paliskunnan kokouksen päätös on siten syntynyt virheellisessä järjestyksessä, koska osalta paliskunnan osakkaista on esteellisyyden perusteella evätty mahdollisuus osallistua päätöksentekoon. Esteellisiksi katsottujen henkilöiden lukumäärä ja äänimäärä huomioon ottaen tällä virheellisellä menettelyllä on voinut olla merkitystä tokkatöiden korvaamista koskevan asian käsittelyn kannalta.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden ja paliskunnan ylimääräisen kokouksen päätökset on kumottava ja asia palautettava Vätsärin paliskunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Tällöin muista valitusperusteista ei ole tarpeen lausua.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Kari Kuusiniemi, Riitta Mutikainen, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Tuire Taina.

 
Julkaistu 9.11.2017