KHO:2017:184

Maankäyttö ja rakentaminen – Tilapäinen käyttötarkoituksen muuttaminen – Lupaehto – Liityntä maankäytön ohjaamiseen

Vuosikirjanumero: KHO:2017:184
Antopäivä: 4.12.2017
Taltionumero: 6251
Diaarinumero: 4671/1/16

Kunnan rakennusvalvontaviranomainen oli myöntänyt luvan toimistorakennuksen muuttamiseen tilapäisesti viiden vuoden ajaksi majoitustilaksi siten, että rakennus tulisi toimimaan aluksi turvapaikanhakijoiden hätämajoitustilana ja sen jälkeen hostel-majoitustilana. Lupapäätökseen oli otettu ehto "Rakennukseen sijoitettava henkilömäärä vastaanottokeskustilanteessa enintään 400 henkilöä."

Vastaanottokeskustoimintaan liittyvän ja tavanomaisen hostel-majoittumisen maankäytöllisten vaikutusten ei katsottu eroavan sillä tavoin toisistaan, että lautakunnan päätökseen liitetyn lupaehdon olisi voitu katsoa riittävästi liittyvän maankäyttö- ja rakennuslain 176 §:ssä säädettyyn lupaharkintaan. Lupaehto, joka ei perustunut alueen maankäyttöön liittyviin seikkoihin, oli siten lainvastainen.

Maankäyttö- ja rakennuslaki 172 ja 176 §

Hallintolaki 6 §

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 25.11.2016 nro 16/0988/5

Asian aikaisempi käsittely

Kiinteistö Oy Espoon Kutojantie 10 on hakenut tilapäisen rakennuksen rakennuslupaa Espoossa kiinteistöllä 49-54-4-2 sijaitsevan toimistorakennuksen käyttötarkoituksen muuttamiseksi majoitusrakennukseksi viiden vuoden ajaksi. Hakemuksen mukaan rakennukseen majoitetaan ensisijaisesti turvapaikanhakijoita. Myöhemmin rakennus tulisi toimimaan hostellina.

Espoon rakennuslautakunta on 21.4.2016 tekemällään päätöksellä (§ 45) myöntänyt haetun luvan muun ohella seuraavalla ehdolla:

"Rakennukseen sijoitettava henkilömäärä vastaanottokeskustilanteessa enintään 400 henkilöä."

Lupapäätöksen mukaan lupa on voimassa 10.5.2021 asti.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Helsingin hallinto-oikeus on hylännyt Kiinteistö Oy Espoon Kutojantie 10:n valituksen Espoon rakennuslautakunnan päätöksestä sekä yhtiön oikeudenkäyntikuluvaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 176 §:n 1 momentin mukaan rakennusvalvontaviranomainen voi 171 §:n 2 momentissa säädetyin edellytyksin ja rajoituksin myöntää rakennusluvan, kun kysymys on tilapäisen rakennuksen rakentamisesta enintään viiden vuoden ajaksi. Tilapäisenä pidetään rakennusta, joka sen rakenne, arvo ja käyttötarkoitus huomioon ottaen on katsottava tarkoitetun pysytettäväksi paikallaan enintään mainitun ajan. Pykälän 2 momentin mukaan tutkittaessa tilapäisen rakennuksen rakentamista koskevaa lupahakemusta on otettava huomioon rakennuksen tarkoitus sekä lujuuden, terveellisyyden, liikenteen, paloturvallisuuden ja ympäristöön sopeutuvuuden vaatimukset.

Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 5 momentin mukaan rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennaista muuttamista varten tarvitaan rakennuslupa.

Asiassa saatu selvitys

Hankkeessa on hakemuksen mukaan kysymys 11 623 k‑m²:n suuruisen 7-kerroksisen kellarillisen toimistorakennuksen käyttötarkoituksen muuttamisesta viideksi vuodeksi turvapaikanhakijoiden hätämajoitukseen Espoon Nihtisillassa 14 347 m²:n suuruisella kiinteistöllä 49‑54‑4‑2 osoitteessa Kutojantie 10. Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 5 momentin mukaan rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennaista muuttamista varten tarvitaan rakennuslupa. Käyttötarkoituksen muutosta toimistorakennuksesta majoitusrakennukseksi on pidettävä olennaisena, joten muutos edellyttää rakennuslupaa.

Asemakaavassa rakennuspaikka on osoitettu toimistorakennusten korttelialueeksi (KT). Kaavamääräysten mukaan kortteliin saa sijoittaa rakennuksen toimintaan liittyviä työ-, varasto-, näyttely- ja myyntitiloja, elintarvikkeiden vähittäismyyntiä ei ole sallittu.

Espoon kaupunkisuunnittelulautakunta on päätöksellään 11.6.2014 § 84 määrännyt alueen maankäyttö- ja rakennuslain 38 §:n 1 momentin nojalla rakennuskieltoon vireillä olevaa Keran osayleiskaavaa laadittaessa. Kielto on voimassa 11.6.2019 saakka.

Hallinto-oikeuden ratkaistavana oleva kysymys

Maankäyttö- ja rakennuslain 176 §:n 1 momentin mukaan tilapäisen rakennuksen rakentamiseen voidaan myöntää rakennuslupa enintään viiden vuoden ajaksi. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan säännöstä voidaan soveltaa rakennuksen tilapäiseen käyttötarkoituksen muuttamiseen. Käyttötarkoituksen muutosta on haettu siten, että rakennukseen sijoitettaisiin majoituspaikat yhteensä 820 henkilölle.

Maankäyttö- ja rakennuslain 141 §:n mukaan lupapäätökseen voidaan ottaa tarpeelliset määräykset. Rakennuslautakunta on hyväksynyt hakemuksen määräyksellä, joka rajoittaa rakennukseen sijoitettavien henkilöiden lukumäärän vastaanottokeskustilanteessa 400 henkilöön kuten Länsi-Uudenmaan poliisi- sekä pelastuslaitos ovat lausunnoissaan suositelleet.

Hallinto-oikeuden ratkaistavana olevassa asiassa kysymys on siitä, onko lautakunnan päätökseensä sisällyttämä määräys lainmukainen.

Pelastuslaitoksen ja poliisin lausunnot

Hakemuksesta antamassaan lausunnossa Länsi-Uudenmaan pelastuslaitos toteaa muun ohella, että pelastuslaitokselle toimitetun tiedon mukaan rakennukseen hätämajoitettujen turvapaikanhakijoiden määrä on 545. Lausunnon mukaan henkilömäärää kohteessa ei tule kasvattaa nykyisestä vaan sen sijaan pyrkiä laskemaan asukasmäärää enintään 400:aan. Kohde sijaitsee suuronnettomuusvaarallisen kohteen vaikutusalueella, jonne ei pitäisi sijoittaa esimerkiksi evakuoinnin kannalta haastavia kohteita. Lisäksi kohteen suuri asukasmäärä vaikeuttaa kaikkien onnettomuus- ja vaaratilanteiden hallintaa.

Hallinto-oikeus toteaa, että vaarallisista aineista aiheutuvien suuronnettomuusvaarojen torjunnasta on annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2012/18/EU (ns. Seveso III -direktiivi). Direktiivin maankäytön suunnittelua ja tuotantolaitosten turvallisuutta koskeva osuus on Suomessa saatettu voimaan kemikaaliturvallisuus- sekä maankäyttö- ja rakennuslainsäädännöllä. Suuronnettomuusvaaran ehkäisemistä koskevat periaatteet sisältyvät maankäyttö- ja rakennuslainsäädäntöön kyseiseen sääntelyyn soveltuvalla tavalla. Turvallisuus- ja kemikaalivirasto Tukes on määritellyt tuotantolaitoksille ja varastoille vyöhykkeet, joiden sisällä maankäytössä on kiinnitettävä erityistä huomiota riskeihin ja suuronnettomuusvaaran torjuntaan. Nämä niin sanotut konsultointivyöhykkeet on muodostettu laitosten riskeistä yleisesti tiedossa olevien arvioiden perusteella, joten niitä ei voi suoraan käyttää suojaetäisyyksinä tuotantolaitosten ja herkkien toimintojen välillä. 25.4.2016 päivätyn Tukesin luettelon perusteella alueella on kaksi suuronnettomuusvaarallista kohdetta, joiden konsultointivyöhykkeelle hanke sijoittuu. Inex Partners Oy:n Kilon logistiikkakeskuksen (Karantie 2) konsultointivyöhykkeen leveys on 0,5 km ja Algol Chemicals Oy:n (Karapellontie 6) konsultointivyöhykkeen leveys on 1 km.

Hakemuksesta antamassaan lausunnossa Länsi-Uudenmaan poliisilaitos toteaa muun ohella, että yksittäisiin vastaanottokeskuksiin ja hätämajoitusyksiköihin sijoitettujen turvapaikanhakijoiden enimmäismäärien ei tulisi missään olosuhteissa ylittää 400 henkilöä. Majoituskapasiteetin tulee olla tätäkin alhaisempi, mikäli tilan rakenteelliset ominaisuudet sitä edellyttävät. Poliisilaitoksen tekemissä vastaanottokeskuksiin liittyvissä riskienarvioinnin skenaarioissa korostuvat turvallisuusviranomaisten mahdollisuudet toimia vakavammissa uhka- ja häiriötilanteissa. Tilanteiden hoitamisen erityishaasteet ovat myös kielellisiä ja kulttuurisia. Vakavissa tilanteissa korostuu avun saamisen ja ensimmäisten toimenpiteiden nopeus sekä paikalla olevan henkilökunnan alkutoimet. Asukasmäärältään suurien yksiköiden turvallisuustilanteen hallinta on selvästi haasteellisempaa kuin pienempien. Tähän liittyvät vahvasti myös vastaanottokeskusten omat turvallisuusjärjestelyt ja mitoitukset, mahdollisuudet tehdä havaintoja sekä puuttua ennakolta tapahtumiin. Poliisilaitos on tehnyt turvallisuuskatselmuksen Kutojantie 10:ssä tilanteessa, jossa vastaanottokeskukseen oli majoitettuna 530 asukasta. Keskeisimpiä havaintoja katselmuksesta ovat muun ohella, että toimistokäyttöön suunniteltu rakennus on avoin ja sen kulunvalvonta on nykyiselläänkin erittäin haasteellista eikä rakennuksessa ole kuulutusjärjestelmää.

Yhteenvetonaan poliisilaitos toteaa, että vastaanottokeskuksen perustaminen on lisännyt merkittävästi poliisin hälytystehtävien sekä tietoon tulleiden rikosten määrää Kutojantie 10:n kiinteistön ja sen lähiympäristön osalta. Tämä johtuu siitä, että rakennukseen on majoitettu useita satoja yksin asuvia mieshenkilöitä. Poliisin arvion mukaan vastaanottokeskuksen asukkaiden turvapaikanhakija-statuksella ei ole merkitystä toimintaympäristön muutosten osalta. Ne johtuvat majoittuvien henkilöiden suuresta määrästä sekä siitä, että he kaikki ovat lähtökohtaisesti yksin matkustavia täysi-ikäisiä miehiä. Vastaanottokeskuksen toiminnan aloittamisella on näistä seikoista johtuen ollut vaikutusta kyseisen alueen turvallisuuteen ja mahdollisesti viihtyisyyteen. Kutojantie 10:n kiinteistössä toimivan vastaanottokeskuksen majoituskapasiteettia ei tulisi nostaa nykyisestä tasostaan. Lähtökohtana tulisi olla, että majoitettavien henkilöiden määrää lasketaan edellä kuvattujen toimintaympäristön muutosten johdosta.

Johtopäätökset

Lupahakemusta tilapäisen rakennuksen rakentamiseen käsittelevällä rakennusvalvontaviranomaisella on maankäyttö- ja rakennuslain 176 §:n nojalla harkintavaltaa asiaa ratkaistessaan. Hakijalla ei ole laissa säädettyjen edellytysten täyttyessäkään oikeutta rakennusluvan saamiseen. Harkintavallasta seuraa myös mahdollisuus liittää myönteiseen lupapäätökseen tarpeelliseksi katsottuja ehtoja. Viranomaisen harkintavaltaa kuitenkin rajoittavat yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet.

Hallinto-oikeus toteaa, että valittaja on hakenut lupaa rakennuksen käyttötarkoituksen muutokseen turvapaikanhakijoiden hätämajoitukseen. Turvapaikanhakijoiden hätämajoituksessa ja muussa vastaanottokeskustoiminnassa on kyse luonteeltaan tilapäisestä majoituksesta, joka maankäytön suunnittelun näkökulmasta lähtökohtaisesti rinnastuu majoitustoimintaan.

Hallinto-oikeus katsoo, että pelastuslaitoksen ja poliisin lausunnoissa esitetyt seikat muodostavat maankäyttö- ja rakennuslain kannalta hyväksyttävän perusteen rajoittaa rakennukseen sijoitettavaa henkilömäärää lupaehdoin. Rakennusvalvontaviranomainen on maankäyttö- ja rakennuslain 176 §:n mukaisen harkintavaltansa puitteissa voinut asettaa käyttötarkoituksen muutokselle henkilöiden lukumäärää rajoittavan lupaehdon ja rajoittaa lupaehdon voimassaolon koskemaan tilannetta, jossa rakennus hakemuksen mukaisesti toimii vastaanottokeskuksena, koska vastaanottokeskustoiminnassa on mahdollista, että koko rakennuksen majoituskapasiteetti on kerralla käytössä ja majoittuminen on tavanomaista valittajan mainitsemaa hostellitasoista majoittumista huomattavasti pitkäaikaisempaa. Nämä seikat vaikuttavat muun muassa evakuointiin ja muihin pelastustoimiin suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavien laitosten lähialueella sijaitsevassa hakemuskohteessa. Lupaehtoa ei voida pitää yhdenvertaisuusperiaatteen tai muidenkaan hallinnon oikeusperiaatteiden vastaisena. Rakennuslautakunnan päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä ja 75 §:ssä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen.

Hallinto-oikeus katsoo, että asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että valittaja joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ilkka Hartikainen ja Taina Pyysaari. Esittelijä Juho Kalliokoski.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Kiinteistö Oy Espoon Kutojantie 10 on pyytänyt lupaa valittaa hallinto-oikeuden päätöksestä ja valituksessaan vaatinut, että Helsingin hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Espoon rakennuslautakunnan päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee lupaehtoa, jossa on määrätty, että rakennukseen sijoitettava henkilömäärä vastaanottokeskustilanteessa on enintään 400 henkilöä. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että asia palautetaan rakennuslautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi mainitun lupaehdon osalta. Lisäksi Espoon kaupunki on velvoitettava korvaamaan valittajan oikeudenkäyntikulut.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on uudistanut asiassa aikaisemmin hallinto-oikeudessa esittämänsä ja lisäksi lausunut muun ohella seuraavaa:

Henkilömäärän rajaaminen vastaanottokeskustilanteessa on lainvastaista ja perusteetonta. Määräys on vastoin yhdenvertaisuuslakia, perustuslain yhdenvertaisuus- ja lakisidonnaisuusperiaatteita, hallintolain tarkoitus­sidonnaisuusperiaatetta sekä maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta. Harkintavallan rajat koskevat yhtä lailla luvan myöntämistä kuin asetettavia lupaehtoja. Vastaanottokeskustoimintaa ei ole syytä erottaa muusta majoituskäytöstä.

Käyttötarkoitukseltaan majoitusrakennuksiksi on Suomessa vakiintuneesti luokiteltu kaikenlaiset rakennukset, jotka ovat ympärivuorokautisessa käytössä ja joissa ei ole hoidettavia tai eristettyjä henkilöitä. Oikeuskäytännössä on vahvistettu, että turvapaikanhakijoiden vastaanottokeskuksena toimiva rakennus on maankäyttö- ja rakennuslain mukaiselta käyttötarkoitukseltaan majoituskäytössä ja vastaa tässä suhteessa hotellina toimivaa rakennusta. Kysymyksessä olevaan rakennukseen suunniteltu vastaanottokeskus- ja hostellitoiminta ovat siten toisiinsa rinnasteiset ja niitä tulee maankäyttö- ja rakennuslain nojalla lähtökohtaisesti kohdella samalla tavoin.

Hakemuksen mukainen rakennuksessa majoittuvien henkilöiden enimmäismäärä perustuu ilmanvaihdon asettamiin rajoihin. Rakennuslautakunta on tehnyt erottelun vastaanottokeskustoiminnan ja muun majoituskäytön välillä vedoten Länsi-Uudenmaan pelastus- ja poliisilaitosten lausuntoihin, vaikka niissä ei ole tehty erottelua vastaanottokeskustoiminnan ja muun majoituskäytön välillä.

Rakennuslautakunnan tekemä erottelu vastaanottokeskustoiminnan ja muun majoituskäytön välillä on asettanut turvapaikanhakijat erilaiseen asemaan verrattuna rakennuksen tuleviin hostellimajoittujiin. Menettelyssä on kyse suorasta syrjinnästä henkilöön liittyvän syyn eli turvapaikanhakija-aseman perusteella. Koska turvapaikanhakijat ovat tyypillisesti lähtöisin eri alueilta kuin hostellimajoittujat, menettelyä voidaan pitää myös yhdenvertaisuuslain 13 §:ssä tarkoitettuna välillisenä syrjintänä, joka kohdistuu henkilöiden alkuperään.

Lupaehdon voidaan myös katsoa olevan vastoin maanomistajien yhdenvertaisen kohtelun periaatetta, joka myös poikkeamispäätöksissä on maankäyttö- ja rakennuslain 171 §:n nojalla otettava huomioon. Lupa­ehto vaikeuttaa maanomistajan mahdollisuuksia hyödyntää kiinteistöä parhaaksi katsomassaan majoituskäytössä, kun taas toisen maanomistajan valitsema toisentyyppinen majoituskäyttö olisi rajauksesta vapaata.

Lautakunnan päätöksestä ei käy lainkaan ilmi, miten lupaehto liittyy maankäyttö- ja rakennuslain 176 §:n mukaisiin kriteereihin. Lautakunta on viitannut vastaanottokeskustilannetta koskevan rajauksen perusteluina Länsi-Uudenmaan pelastus- ja poliisilaitosten lausuntoihin. Lausunnoista ei ilmene, että lausunnonantajat olisivat pitäneet perusteltuna tehdä lupapäätökseen vastaanottokeskustilannetta koskeva rajaus. Erillistä rajausta on siten pidettävä lakisidonnaisuuden ja tarkoitussidonnaisuuden periaatteiden vastaisena.

Espoon rakennuslautakunta on valituksen johdosta antamassaan lausunnossa vaatinut, että yhtiön vaatimukset hylätään perusteettomina. Toissijaisesti rakennuslautakunta on vaatinut, että asia palautetaan lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Tilapäisen muutosluvan myöntämisessä on kysymys sellaisesta harkintavaltaa sisältävästä päätöksestä, jossa toimivalta on yksin rakennusvalvontaviranomaisella. Korkein hallinto-oikeus ei voi tehdä muutoksia lupaehtoihin.

Kiinteistö Oy Espoon Kutojantie 10 on antanut vastaselityksen. Yhtiö on muun ohella katsonut, että korkein hallinto-oikeus voi kumota lainvastaisen lupaehdon palauttamatta asiaa uudelleen käsiteltäväksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus myöntää valitusluvan ja tutkii Kiinteistö Oy Espoon Kutojantie 10:n valituksen.

1. Helsingin hallinto-oikeuden päätös, jolla Kiinteistö Oy Espoon Kutojantie 10:n valitus on hylätty, kumotaan ja Espoon rakennuslautakunnan päätös kumotaan siltä osin kuin se koskee seuraavaa lupaehtoa: "Rakennukseen sijoitettava henkilömäärä vastaanottokeskustilanteessa enintään 400 henkilöä."

2. Kiinteistö Oy Espoon Kutojantie 10:n vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään.

Perustelut

1. Lupaan liitetyn ehdon lainmukaisuus

Kysymyksenasettelu

Kiinteistö Oy Espoon Kutojantie 10 on hakenut lupaa toimistorakennusten korttelialueeksi (KT) varatulla alueella olevan aiemmin toimistorakennuksena käytetyn rakennuksen käyttötarkoituksen muuttamiseen tilapäisesti viiden vuoden ajaksi majoitustilaksi. Hankekuvauksen mukaan hankkeessa otetaan hostelli-tasoiseen majoituskäyttöön tiloja kaikista kerroksista kalustamalla toimistohuoneet majoituskäyttöön. Huoneisiin majoitetaan 1–8 henkilöä huoneen koosta riippuen. Rakennuksen henkilömääräksi on ilmoitettu 820 henkilöä 100 prosentin käyttöasteella.

Asiassa on Kiinteistö Oy Espoon Kutojantie 10:n valituksesta ratkaistava kysymys siitä, onko tilapäisen rakennuksen rakennuslupaan voitu liittää seuraava lupaehto: "Rakennukseen sijoitettava henkilömäärä vastaanottokeskustilanteessa enintään 400 henkilöä."

Säännökset

Maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:n 5 momentin mukaan rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennaista muuttamista varten tarvitaan rakennuslupa.

Maankäyttö- ja rakennuslain 176 §:n 1 momentin (132/1999) mukaan rakennusvalvontaviranomainen voi mainitun lain 172 §:n 1 momentissa säädetyin edellytyksin ja rajoituksin myöntää rakennusluvan, jos kysymys on tilapäisen rakennuksen rakentamisesta enintään viiden vuoden ajaksi. Pykälän 2 momentin mukaan tutkittaessa tilapäisen rakennuksen rakentamista koskevaa lupahakemusta on otettava huomioon rakennuksen tarkoitus sekä lujuuden, terveellisyyden, liikenteen, paloturvallisuuden ja ympäristöön sopeutumisen vaatimukset.

Maankäyttö- ja rakennuslain 172 §:n 1 momentin (132/1999) 1 kohdan mukaan poikkeaminen ei saa aiheuttaa haittaa kaavoitukselle, kaavan toteuttamiselle tai alueiden käytön muulle järjestämiselle.

Maankäyttö- ja rakennuslain 174 §:n 1 momentin mukaan poikkeamispäätökseen voidaan ottaa tarpeelliset määräykset ja ehdot.

Hallinnon oikeusperiaatteita koskevan hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen on kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen toimien on oltava puolueettomia ja oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.

Hallintolain 45 §:ssä säädetään päätöksen perustelemisesta. Pykälän 1 momentin mukaan päätös on perusteltava. Perusteluissa on ilmoitettava, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun sekä mainittava sovelletut säännökset.

Ratkaisun lähtökohtia

Tilapäisen rakennuksen rakennusluvan myöntämistä koskevaa maankäyttö- ja rakennuslain 176 §:n säännöstä voidaan soveltaa myös tilanteessa, jossa on kysymys saman lain 125 §:n 5 momentissa tarkoitetusta rakennuslupaa edellyttävästä käyttötarkoituksen olennaisesta muuttamisesta.

Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei säädetä lupaehtojen liittämisestä tilapäisen rakennuksen rakennuslupaa koskevaan päätökseen. Nimenomaisen säännöksen puuttuessakin lupapäätökseen voidaan liittää ehtoja, kuten niitä voidaan ottaa mainitun lain 174 §:n mukaan poikkeamispäätökseenkin.

Tilapäisen rakennuksen rakennuslupa voidaan myöntää vain maankäyttö- ja rakennuslain 172 ja 176 §:ssä säädettyjen oikeudellisten edellytysten täyttyessä. Näiden edellytysten täyttyessäkään lupaa ei ole ehdottomasti myönnettävä, vaan lupahakemus voidaan hylätä tarkoituksenmukaisuusharkinnalla. Myös lupaehtojen ottaminen päätökseen voi perustua tarkoituksenmukaisuusharkintaan.

Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Rakennuslautakunnan päätökseen liitetyssä lupaehdossa henkilömäärää on rajoitettu vastaanottokeskustilanteessa, mutta ei muussa majoitustoiminnassa. Asiakirjoista ilmenee, että Länsi-Uudenmaan poliisilaitos oli lausunnossaan esittänyt henkilömäärän rajoittamista vastaanottokeskustilanteessa. Länsi-Uudenmaan pelastuslaitoksen lausunnossa oli puolestaan edellytetty henkilömäärän rajoittamista kaikissa tilanteissa.

Asukkaiden määrän rajoittaminen maankäyttö- ja rakennuslain nojalla annetun päätöksen lupaehdolla voi joissakin tilanteissa olla välttämätöntä luvan myöntämisen edellytysten varmistamiseksi. Tämä voi olla tarpeen esimerkiksi paloturvallisuuden vaatimusten täyttymiseksi. Myös ilmanvaihto ja poistumisteiden vähäisyys voivat olla perusteena majoittujien määrän rajoittamiselle oikeudellisella perusteella. Esimerkiksi rakennuksen sijainti kahden hallinto-oikeuden päätöksessä mainitun Seveso III -direktiivissä (2012/18/EU) tarkoitetun tuotantolaitoksen (Inex Patrners Oy ja Algol Chemicals Oy) konsultointivyöhykkeellä voisi sinänsä olla peruste asukasmäärän rajoittamiseen turvallisen poistumisen takaamiseksi.

Vastaanottokeskuksella tarkoitetaan kansainvälistä suojelua hakevan vastaanotosta sekä ihmiskaupan uhrin tunnistamisesta ja auttamisesta annetun lain (746/2011) 3 §:n 3 kohdan mukaan paikkaa, johon kansainvälistä suojelua hakeva ja tilapäistä suojelua saava majoitetaan ja joka järjestää vastaanottopalvelut. Majoituksesta säädetään tarkemmin mainitun lain 16 ja 17 §:ssä. Tähän nähden vastaanottotoimintaan liittyvä majoittuminen voi olla pidempiaikaista kuin tavanomaisessa hostel-toiminnassa tapahtuva majoittuminen. Oikeuskäytännössä on toisaalta kuitenkin katsottu, ettei vastaanottotoiminta poikkea tavanomaisesta hotellitoiminnasta sillä tavoin, että maankäyttö- ja rakennuslain 125 §:ssä tarkoitettu rakennuslupa olisi ollut tarpeen muutettaessa vahvistettujen piirustusten mukainen hotellirakennus vastaanottokeskuskäyttöön (korkein hallinto-oikeus 13.3.2015 taltionumero 720).

Vastaanottotoimintaan liittyvän ja tavanomaisen hostel-majoittumisen maankäytöllisten vaikutusten ei edellä lausuttu huomioon ottaen voida lähtökohtaisesti katsoa eroavan sillä tavoin toisistaan, että lautakunnan päätökseen liitetyn lupaehdon voitaisiin katsoa olevan maankäytöllisesti perusteltu. Muutakaan selvitystä ei ole esitetty siitä, että esimerkiksi ilmanvaihto- tai paloturvallisuussyistä henkilömäärän rajoittamiseen lupaehdon mukaisesti olisi perusteltu syy. Lupaehto ei muutoinkaan liity rakentamiseen tai alueen muuhun käyttöön. Lupaehdon liittämistä päätökseen ei toisaalta ole myöskään perusteltu tällaisilla seikoilla. Rakennuslautakunta on sitä vastoin ilmoittanut hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa, että lupaehto on liitetty päätökseen tarkoituksenmukaisuusharkinnalla. Lautakunta on katsonut, että luvan myöntäminen on tarkoituksenmukaista vain, jos päätöksessä on mainittu ehto.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että sillä ei ole toimivaltaa muokata tarkoituksenmukaisuusharkintaan perustuvaa lupapäätöstä poistamalla siitä lupaehtoa. Näin ollen sellainenkin päätös, johon on liitetty lainvastainen lupaehto, on lähtökohtaisesti palautettava viranomaiselle uudelleen käsiteltäväksi.

Viranomaisen käyttämän tarkoituksenmukaisuusharkinnan tulee kuitenkin kaikissa tilanteissa olla asianmukaista ja hallinnon oikeusperiaatteiden mukaista. Lisäksi päätöksen tulee perustua oikeisiin tosiasioihin ja sen tulee olla asianmukaisesti perusteltu. Kysymyksessä oleva lupaehto ei ole ollut asianmukainen eikä tällaista vain vastaanottokeskustilanteeseen rajattua ehtoa ole voitu liittää käyttötarkoituksen muuttamista koskevaan tilapäisen rakennuksen rakennuslupaan. Rakennuslautakunta ei ole pitänyt henkilömäärän rajoittamista muissa tilanteissa tarpeellisena. Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon, että lupapäätös on voimassa vain määräajan eli 10.5.2021 asti, korkein hallinto-oikeus, palauttamatta asiaa rakennuslautakunnalle, kumoaa rakennuslautakunnan päätöksen valituksen kohteena olevan lupaehdon osalta.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Kiinteistö Oy Espoon Kutojantie 10:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä, Kari Tornikoski ja Jaakko Autio. Asian esittelijä Marko Nurmikolu.

 
Julkaistu 4.12.2017