KHO:2018:24

Kunnallisasia – Valtuuston päätös – Kunnanhallituksen päätös – Muu luottamushenkilö – Esteellisyys – Toimitusjohtaja – Valmistelussa tapahtunut virhe – Päätöksen syntyminen virheellisessä järjestyksessä

Vuosikirjanumero: KHO:2018:24
Antopäivä: 12.2.2018
Taltionumero: 560
Diaarinumero: 181/3/16
ECLI-tunniste: ECLI:FI:KHO:2018:24

Keminmaan kunnan valtuusto oli 21.8.2014 päättänyt myöntää sivistyslautakunnalle 37 000 euron suuruisen lisämäärärahan vuodelle 2014. Valtuuston kokouksen pöytäkirjan mukaan kyseinen asiakohta oli koskenut opetusryhmän perustamista Saava Oy:n tiloihin. Keminmaan sivistyslautakunta oli 25.6.2014 hyväksynyt Keminmaan kunnan ja Saava Oy:n välisen sopimuksen opetuksen järjestämisestä Saava Oy:n tiloissa. Sopimuksen mukaan Keminmaan kunta maksoi Pohjanranta Oy:lle koulutilojen vuokran. Asiakirjoista ilmeni, että Pohjanranta Oy omisti kokonaisuudessaan Saava Oy:n.

Valtuutettu, kunnanhallituksen 1. varapuheenjohtaja A, joka oli myös Pohjanranta Oy:n toimitusjohtaja, oli osallistunut päätöksentekoon kunnanhallituksessa 11.8.2014 kunnanhallituksen päättäessä esittää valtuustolle, että valtuusto päättäisi lisämäärärahan myöntämisestä sivistyslautakunnalle. Hän oli osallistunut asian käsittelyyn myös valtuustossa 21.8.2014.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että lisämäärärahan myöntäminen sivistyslautakunnalle oli liittynyt niin kiinteästi opetusryhmän perustamista koskevaan kunnan ja Saava Oy:n väliseen sopimukseen, että tämä yhteys oli otettava huomioon arvioitaessa A:n esteellisyyttä osallistua lisämäärärahaa koskevan asian käsittelyyn kunnanhallituksessa.

Mainitusta sopimuksesta ja sivistyslautakunnan asiaa koskevasta pöytäkirjasta ilmeni, että Keminmaan kunta osana opetusjärjestelyä maksoi Pohjanranta Oy:lle koulutilojen vuokrana noin 11 800 euroa toiminta-ajalta. Lisämäärärahan myöntämistä koskevasta ratkaisusta oli siten katsottava olleen odotettavissa erityistä hyötyä Pohjanranta Oy:lle hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla. A oli tämän vuoksi Pohjanranta Oy:n toimitusjohtajana ollut mainitun lainkohdan perusteella esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn kunnanhallituksessa 11.8.2014. Kunnanhallituksen päätös oli A:n esteellisyyden vuoksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Koska kunnanhallituksen päätös oli ollut osa valtuuston nyt valituksenalaisen päätöksen 21.8.2014 valmistelua, valtuuston päätös oli valmistelussa tapahtuneen virheen johdosta syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Hallinto-oikeuden päätös, jolla B:n valitus Keminmaan kunnan valtuuston päätöksestä oli hylätty, ja valtuuston päätös kumottiin.

Kuntalaki (365/1995) 52 § (1034/2003) 1 ja 2 momentti

Hallintolaki 27 § 1 momentti ja 28 § 1 momentti 5 kohta

Päätös, josta valitetaan

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus 16.12.2015 nro 15/0440/1

Asian aikaisempi käsittely

Keminmaan kunnan valtuusto on päätöksellään 21.8.2014 (§ 74) myöntänyt sivistyslautakunnalle 37 000 euron suuruisen lisämäärärahan vuodelle 2014. Valtuuston kokouksen pöytäkirjan mukaan kyseinen asiakohta on koskenut opetusryhmän perustamista Saava Oy:n tiloihin lukuvuodeksi 2014–2015.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

B on valittanut edellä mainitusta valtuuston päätöksestä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuteen ja on valituksessaan vaatinut, että valtuuston päätös kumotaan ja asia palautetaan Keminmaan kuntaan uudelleen valmisteltavaksi. Keminmaan kunta on velvoitettava korvaamaan valittajalle kohtuullisina oikeudenkäyntikuluina 350 euroa sekä maksamaan häneltä asian käsittelystä mahdollisesti perittävä oikeudenkäyntimaksu.

B on esittänyt vaatimustensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Valtuutettu, kunnanhallituksen 1. varapuheenjohtaja A on hallintolain 28 §:n 1 momentin 4, 5 ja 7 kohta huomioon ottaen esteellisenä osallistunut valituksenalaisen asian käsittelyyn kunnanhallituksessa ja valtuustossa. A on Saava Oy:n omistavan Pohjanranta Oy:n toimitusjohtaja. Hän on myös osallistunut Keminmaan kunnanhallituksen nimeämään talouden tasapainottamisen ohjausryhmään, mikä tekee ymmärrettäväksi sen, että uuden opetusryhmän perustaminen on irrotettu sivistystoimen säästöpaketista omaksi asiakohdakseen.

Valtuuston päätös perustuu puutteelliseen valmisteluun. Valtuuston päätös opetusryhmän perustamisesta Saava Oy:n tiloihin on syntynyt sivistyslautakunnan kokouksessa 25.6.2014 esitetyillä oppilastiedoilla. Kun otetaan huomioon sivistyslautakunnan ja valtuuston päätösten välinen aika, olisivat hyvä hallintotapa, asian huolellinen valmistelu ja kunnan edun mukainen menettely edellyttäneet oppilastietojen päivittämistä ennen asian valtuustokäsittelyä etenkin, kun käynnissä olevassa kunnan talouden tasapainottamistyössä sivistystoimen tavoitteeksi on esitetty muun muassa kouluverkon tarkastelu kulujen karsimiseksi.

Ei ole kuntalaisten kannalta tasapuolista, että kunta perustaa yksityisen nuorisokodin tiloihin opetusryhmän erityisopetusta tarvitseville vieraspaikkakuntalaisille ja samanaikaisesti on valmis heikentämään oman kunnan oppilaiden opinto-oloja. Kunnan taloudellinen tilanne huomioon ottaen ei ole perusteita erillisen opetusryhmän perustamiseen, kun ryhmän perustamisen todellista tarvetta ei ole edes selvitetty. Ulkopuolisten tilojen vuokraukseen olisi voitu turvautua vasta, kun opetustoimeen kohdistuvat leikkaustarpeet ja niiden kohdistuminen on kokonaisuudessaan selvitetty.

Keminmaan kunnanhallitus on antanut lausunnon, johon on liitetty A:n esteellisyysväitteen johdosta antama selitys. Kunnanhallitus on vastustanut valituksen hyväksymistä.

Kunnanhallitus on muun ohella todennut, että valtuuston valituksenalainen päätös on koskenut 37 000 euron lisämäärärahan myöntämistä sivistyslautakunnalle vuodelle 2014. Lisämääräraha on tullut osoittaa sivistyslautakunnan käyttötalouden menojen kattamiseksi, koska kunnan ja Saava Oy:n sopimuksessa mainittu kunnan valtionosuuden lisäys käsitellään kunnan talousarvion rahoitusosassa. Rahoitusosaan kuuluvaa tulonlisäystä ei voida käyttää käyttötalousosan menojen kattamiseen.

Koska kunnan ja Saava Oy:n välisen sopimuksen hyväksyminen on ratkaistu sivistyslautakunnan lainvoimaisella päätöksellä ja koska valtuuston valituksenalaisessa päätöksessä ei ole kyse kunnan ja Saava Oy:n välisen asian ratkaisusta, A:n esteellisyyden arvioinnissa ei voida soveltaa hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 ja 5 kohtaa. A ei ole ollut esteellinen osallistumaan valtuuston päätöksen tekemiseen myöskään hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan perusteella. Kunnan ja Saava Oy:n välinen sopimus on kunnan kannalta kustannusneutraali, joten sillä ei ole vaikutusta kunnan nettomenoihin.

B on antanut vastaselityksen. Hän on muun ohella todennut, että kunnanhallituksen lausunnossa on annettu virheellinen ja harhaanjohtava tieto siitä, että kunnan ja Saava Oy:n välisen sopimuksen hyväksyminen on ratkaistu lainvoimaisesti sivistyslautakunnan päätöksellä 25.6.2014 (§ 118). Mainittuun päätökseen on liitetty ilmoitus muutoksenhakukiellosta, koska päätöksen on katsottu koskevan kuntalain (365/1995) 91 §:n mukaan valmistelua tai täytäntöönpanoa. Vasta valtuuston valituksenalaiseen Saava Oy:n tiloihin perustettavaa perusopetusryhmää koskevaan päätökseen on liitetty valitusosoitus hallinto-oikeuteen.

A on katsonut itsensä esteelliseksi kunnanhallituksen kokouksessa 15.3.2011 käsiteltäessä vastaavaa sopimusta kunnan ja Pohjanranta Oy:n välillä, koska kysymyksessä on ollut hänen työnantajayhtiönsä asia. Hänen puolueettomuutensa on mainitusta erityisestä syystä vaarantunut myös valituksenalaista asiaa käsiteltäessä. Sivistyslautakunta tai valtuusto on ylittänyt toimivaltansa päättäessään perusopetusryhmän perustamisesta ja lisämäärärahan myöntämisestä Saava Oy:n tiloihin lukuvuodeksi 7.8.2014–31.5.2015, koska perusopetusryhmän perustamista Saava Oy:n tiloihin ei ole vielä lainvoimaisesti ratkaistu ja koska lukukauden 1.1.–31.5.2015 määrärahat tulee käsitellä vuoden 2015 talousarvion yhteydessä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Pohjois-Suomen hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta B:n vastaselityksessään ensi kertaa esittämän toimivallan ylittämistä koskevan valitusperusteen, koska se on esitetty valitusajan päättymisen jälkeen.

Hallinto-oikeus on hylännyt valituksen.

Asian näin päättyessä hallinto-oikeus on hylännyt myös oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Tosiseikasto

Keminmaan sivistyslautakunta on 25.6.2014 (§ 118) hyväksynyt Keminmaan kunnan ja Saava Oy:n välisen sopimuksen peruskoulun pienryhmäopetuksen järjestämisestä Keminmaan nuorisokotiin ja kuntoutuskoti Sateenkaareen sijoitetuille lapsille. Edelleen sivistyslautakunta on mainitun pykälän kohdalla hakenut kunnanhallitukselta täyttölupaa erityisluokanopettajan virkaan määräajaksi 7.8.2014–31.5.2015, sijoituspaikkana Keskuskoulun pienluokka nuorisokodissa. Lautakunta on lisäksi esittänyt kunnanhallitukselle ja edelleen valtuustolle hyväksyttäväksi perusopetuksen osaston Keskuskoulun kustannuspaikkaan pienryhmän oppilaiden valtionosuutta vastaavan summan suuruisen lisämäärärahan, kun valtuusto käsittelee lisämäärärahaesitykset. Lautakunnan hyväksymän sopimuksen kohdan 1 mukaan Keminmaan kunta maksaa Pohjanranta Oy:lle koulutilojen vuokran. Sopimuksen kohdan 2 mukaan Keminmaan kunta laskuttaa opetuksen järjestämisestä aiheutuneet kustannukset oppilaan kotikunnalta siten kuin kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 41 §:n 3 momentissa säädetään. Sopimuksen kohdan 4 mukaan Saava Oy maksaa Keminmaan kunnalle ne opetuksen järjestämisestä aiheutuvat kustannukset, joita kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 41 §:n 3 momentin mukaiset oppilaiden kotikunnilta perittävät korvaukset ja pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevista oppilaista opetus- ja kulttuuriministeriöltä saatu lisärahoitus eivät kata.

Kunnanhallitus on 11.8.2014 (§ 353) myöntänyt sivistyslautakunnalle täyttöluvan määräaikaisen erityisluokanopettajan viran täyttämiseksi ajalla 7.8.2014–31.5.2015 ja päättänyt esittää valtuustolle, että se myöntää sivistyslautakunnalle 37 000 euron suuruisen lisämäärärahan vuodelle 2014.

Valtuusto on valituksenalaisella päätöksellään hyväksynyt kunnanhallituksen esityksen lisämäärärahan myöntämisestä. Päätöksen valmistelua koskevasta sivistyslautakunnan pöytäkirjanotteesta ilmenee, että talousarvioon tulee lisätä yhden pienluokan aiheuttamat kustannukset sekä niistä saatavat maksut ja korvaukset. Kustannuksia syntyy 7.8.2014– 31.5.2015 yhteensä 99 000 euroa. Tuloja lukuvuonna 2014–2015 arvioidaan tulevan valtionosuudesta 10 oppilaan perusteella rahoitusosuuteen 73 500 euroa ja kotikuntakorvauksia 26 400 euroa. Sivistyslautakunta tarvitsee oppilaista saatavan valtionosuuden suuruisen lisämäärärahan perusopetuksen käyttötalousosuuteensa, koska valtionosuus ei näy päävastuualueen käyttötalousosassa. Kunnanhallituksen valituksen johdosta antaman lausunnon mukaan kunnan ja Saava Oy:n sopimuksessa mainittua valtionosuuden lisäystä, joka kirjataan talousarvion rahoitusosaan, ei voida käyttää käyttötalousosan menojen kattamiseen. Sopimus on kunnan kannalta kustannusneutraali, joten sillä ei ole vaikutusta kunnan nettomenoihin.

Esteellisyyttä koskeva väite

Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain (365/1995) 52 §:n 1 momentin (1034/2003) mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain (434/2003) 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään.

Kuntalain (365/1995) 52 §:n 2 momentin (1034/2003) mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän on palvelussuhteessa tai käsiteltävään asiaan liittyvässä toimeksiantosuhteessa asianosaiseen tai siihen, jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Mainitun pykälän 1 momentin 5 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän tai hänen 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa. Edelleen pykälän 1 momentin 7 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa muusta erityisestä syystä vaarantuu.

Tosiseikasto ja oikeudellinen arviointi

Kunnanvaltuutettu, kunnanhallituksen 1. varapuheenjohtaja A, joka on myös Pohjanranta Oy:n toimitusjohtaja, on osallistunut lisämäärärahan varaamista koskevan asian käsittelyyn kunnanhallituksessa 11.8.2014 ja valtuustossa 21.8.2014. Asiakirjoista ilmenee, että Pohjanranta Oy omistaa kokonaisuudessaan Saava Oy:n.

Valtuutettuun valtuustossa asiaa käsiteltäessä ei sovelleta hallintolain 28 §:n esteellisyysperusteita, vaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen vain, jos asia koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolaissa tarkoitettua läheistään. Valituksissa esitetyillä perusteilla lisämäärärahan myöntämistä koskeva asia ei ole koskenut A:ta henkilökohtaisesti. Hän ei siten ole ollut esteellinen osallistumaan asiasta päättämiseen valtuustossa.

Valtuusto on valituksenalaisella päätöksellään myöntänyt perusopetuksen osaston Keskuskoulun kustannuspaikkaan oppilaiden valtionosuutta vastaavan summan suuruisen lisämäärärahan. Valtuuston päätöksellä ei ole päätetty opetusryhmän perustamisesta Saava Oy:n tiloihin, vaan asiasta on 25.6.2014 päättänyt sivistyslautakunta hyväksymällä yhtiön ja kunnan välisen asiaa koskevan sopimuksen. Opetusryhmän perustaminen on edellyttänyt muutoksia kunnan talousarvioon, mutta valtuuston päätöksellä lisämäärärahaa ei sinänsä suoranaisesti ole myönnetty opetusryhmän perustamisesta aiheutuvien kustannusten kattamiseen. Näin ollen lisämäärärahan myöntämistä koskevasta asiasta ei ole hallintolain 28 §:n 1 momentin 4 ja 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla ollut odotettavissa erityistä hyötyä tai haittaa Pohjanranta Oy:lle, eikä A ole ollut mainittujen lainkohtien perusteella esteellinen osallistumaan asian valmisteluun kunnanhallituksessa. Valittajan esittämillä perusteilla A:n puolueettomuuden ei voida katsoa asiaa kunnanhallituksessa käsiteltäessä vaarantuneen myöskään hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Sillä, että A on mahdollisesti aikaisemmin kunnan ja Pohjanranta Oy:n välistä sopimusasiaa käsiteltäessä katsonut itsensä esteelliseksi, ei ole merkitystä arvioitaessa hänen esteellisyyttään valituksenalaisessa asiassa.

Edellä todettu huomioon ottaen valtuuston päätös ei ole syntynyt väitetyn esteellisyyden johdosta virheellisessä järjestyksessä.

Päätöksen perusteena olleiden tietojen puutteellisuus

Kuntalain 53 §:n (81/2002) 1 momentin mukaan kunnanhallituksen on valmisteltava valtuustossa käsiteltävät asiat.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Valituksessa mainittua arviota pienluokkien oppilasmäärästä lukuvuodelle 2014–2015 ei ole päivitetty valtuuston lisämäärärahan myöntämistä koskevan asian käsittelyä varten. Valtuuston toimivaltaan kuuluu kuitenkin viime kädessä sen arvioiminen, onko kunnanhallituksen suorittama valmistelu ollut riittävää ja onko sille toimitettu asian ratkaisemiseksi tarpeellinen aineisto. Mikäli valtuusto katsoo, ettei sille ole toimitettu asian ratkaisemiseksi tarvittavia selvityksiä, valtuusto voi palauttaa asian uudelleen valmisteltavaksi. Kun otetaan huomioon, että valtuusto on ottanut asian kunnanhallituksen suorittaman valmistelun pohjalta päätettäväkseen siirtämättä sitä kunnanhallitukselle uudelleen valmisteltavaksi esimerkiksi oppilasmääräarvion päivittämiseksi, valtuusto on pitänyt asiaa riittävästi valmisteltuna. Näin ollen valtuuston päätöstä ei ole pidettävä valituksessa tältä osin esitetyillä perusteilla virheellisessä järjestyksessä syntyneenä.

Päätöksen tasapuolisuus

Valtuusto on harkintansa mukaan voinut päättää 37 000 euron suuruisen lisämäärärahan myöntämisestä sivistyslautakunnalle. Valtuusto ei ole päättänyt opetusryhmän perustamisesta, eikä se ole lisämäärärahan myöntämisestä päättäessään valituksessa mainituilla perusteilla menetellyt kuntalaisten tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastaisesti.

Johtopäätökset

Valtuuston päätös ei ole valituksessa esitetyillä perusteilla lainvastainen. Kun otetaan lisäksi huomioon, ettei päätökseen voida kunnallisvalituksin hakea muutosta sen tarkoituksenmukaisuutta koskevilla perusteilla, päätöksen kumoamiseen valituksen johdosta ei ole aihetta.

Mitä tulee sivistyslautakunnan päätökseen 25.6.2014 § 118, niin hallinto-oikeus toteaa, että päätös on valituskelpoinen kunnan ja Saava Oy:n välisen sopimuksen hyväksymistä koskevalta osalta ja päätökseen on virheellisesti liitetty ilmoitus muutoksenhakukiellosta. Päätös ei siten ole tullut lainvoimaiseksi. Päätöksestä voidaan vielä tehdä oikaisuvaatimus sivistyslautakunnalle.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Kuntalaki (365/1995) 65 § (578/2006), 90 § (1375/2007) ja 93 §

Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Aino Oksala, Martti Raunio ja Kaisa Hagman. Esittelijä Renne Pulkkinen.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

B on valituksessaan vaatinut, että valituksenalainen Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden päätös ja Keminmaan kunnan valtuuston päätös 21.8.2014 (§ 74) kumotaan ja asia palautetaan Keminmaan kunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi B on vaatinut, että Keminmaan kunta velvoitetaan korvaamaan hänen oikeudenkäyntikulunsa 400 eurolla sekä Pohjois-Suomen hallinto-oikeuden perimä oikeudenkäyntimaksu 97 euroa sivistyslautakunnan virheellisen muutoksenhakuohjeen vuoksi.

B on uudistanut asiassa aikaisemmin lausumansa ja esittänyt vaatimustensa tueksi lisäksi muun ohella seuraavaa:

Kunnanhallituksen jäsentä A:ta on pidettävä asiassa esteellisenä. Hän on Pohjanranta Oy:n toimitusjohtaja. Pohjanranta Oy on kiinteistöjen myyntiin ja vuokraukseen keskittynyt yritys. Saava Oy on Pohjanranta Oy:n kokonaan omistama tytäryhtiö. Saava Oy:n ja Keminmaan kunnan välisessä sopimuksessa on sovittu, että Keminmaan kunta maksaa Saava Oy:n perusopetusryhmän luokkatilasta vuokraa noin 1 100 euroa kuukaudessa eli yli 13 000 euroa vuodessa ja että maksun saajana on Pohjanranta Oy. A on kunnanhallituksen jäsenenä ollut hallintolain perusteella esteellinen käsittelemään työnantajaansa koskevaa asiaa, koska työnantajalle on odotettavissa asian ratkaisusta erityistä hyötyä tai vahinkoa. A:n puolueettomuuden voidaan katsoa vaarantuneen myös hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Hän on siten ollut esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn kunnanhallituksessa. Valtuuston päätös on näin ollen kumottava asiassa tapahtuneen menettelyvirheen vuoksi.

Hallinto-oikeus on katsonut, että valtuusto on voinut harkintansa mukaan päättää 37 000 euron suuruisen lisämäärärahan myöntämisestä sivistyslautakunnalle eikä se ole päättänyt opetusryhmän perustamisesta, eikä siten ole lisämäärärahan myöntämisestä päättäessään menetellyt kuntalaisten tasapuolisen kohtelun vaatimuksen vastaisesti.

Asiapykälän otsikointi "Opetusryhmän perustaminen Saava Oy:n tiloihin lukuvuodeksi 2014–2015" osoittaa, mistä lisämäärärahan tarve on johtunut. Mikäli Keminmaan kunnan tarkoituksena on ollut yleensä myöntää sivistyslautakunnalle lisämäärärahaa, asiakohdan otsikointi ja valmistelu olisi tapahtunut toiselta pohjalta. Asiayhteydestä käy ilmi, että lisämäärärahan tarve on johtunut juuri Saava Oy:n tiloihin perustettavasta erityisoppilaiden uudesta opetusryhmästä. Opetusryhmän tarpeellisuutta ei ole perusteltu eikä selvitetty. Keminmaan kunta on samanaikaisesti tehnyt suuria leikkauksia kunnan muuhun perusopetukseen. Ylimalkaisen valmistelutyön takia Keminmaan kunta ei kohtele oman kunnan perusopetuksessa olevia tasapuolisesti vieraskuntalaisten kanssa. Erityisopetukseen lisätään resursseja perusopetuksen kustannuksella.

Opetusryhmän perustamisasiassa Keminmaan kunta on osoittanut huonoa hallintotapaa niputtamalla eritasoisia päätösasioita samaan pykälään, mistä on seurannut, että asiaa on pidetty valmisteluna sivistyslautakunnasta valtuuston käsittelyyn saakka. Tämän vuoksi muun muassa sivistyslautakunnan perusopetusryhmän perustamista koskevasta päätöksestä ei ole ollut muutoksenhakumahdollisuutta, vaikka se on ollut valittajan ensisijainen muutoksenhakukohde. Tämän johdosta valittaja on joutunut valittamaan vasta valtuuston päätöksestä, jossa asian käsittely on muuttunut lisämäärärahakysymykseksi, vaikka siis alkuperäinen tarkoitus on ollut hakea muutosta sivistyslautakunnan kunnan perusopetusta eriarvoistavasta opetusryhmän perustamisesta Saava Oy:n tiloihin. Kunnanhallituksen lausunnon laatinut kunnanjohtaja on antanut kunnanhallitukselle ja valitusviranomaiselle virheellistä ja harhaanjohtavaa tietoa kunnan ja Saava Oy:n välisen sopimuksen lainvoimaisuudesta.

Keminmaan kunnanhallitus on antanut selityksen ja on asiassa aikaisemmin lausumansa uudistaen vaatinut valituksen ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen hylkäämistä. Valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle ei ole tullut esille olennaisesti uutta, mitä ei olisi käsitelty jo hallinto-oikeudessa.

B on antanut vastaselityksen.

Kunnanjohtaja C on ollut esteellinen valmistelemaan ja käsittelemään kunnanhallituksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamaa lausuntoa, koska Keminmaan kunnanhallituksen hallinto-oikeudelle antaman lausunnon laatinut kunnanjohtaja on antanut kunnanhallitukselle ja valitusviranomaiselle virheellistä ja harhaanjohtavaa tietoa kunnan ja Saava Oy:n välisen sopimuksen lainvoimaisuudesta. Hallinto-oikeus ei päätöksessään 16.12.2015 numero 15/0440/1 puolestaan ole millään tavalla ottanut virheellisten tietojen antamista huomioon. Perustuslain mukaan esittelijä on vastuussa sekä omasta toiminnastaan esittelijänä että siitä, mitä hänen esittelystään on päätetty. Esittelijä vastaa myös päätöksen pohjana olevan selvityksen riittävyydestä ja tietojen paikkansapitävyydestä. Kunnanjohtaja C:n virheellinen lausuma esittelijänä ja valmistelusta vastaavana on vaarantanut päätöksenteon puolueettomuuden, minkä vuoksi hän on esteellinen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Hallinto-oikeuden ja Keminmaan kunnan valtuuston päätökset kumotaan.

2. Keminmaan kunta määrätään vaatimus enemmälti hyläten korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa yhteensä 200 eurolla.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Kunnanhallituksen selitys

B on korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamassaan vastaselityksessä todennut, että Keminmaan kunnanjohtaja C on ollut esteellinen valmistelemaan ja käsittelemään kunnanhallituksen korkeimmalle hallinto-oikeudelle antamaa selitystä, koska hän on antanut kunnanhallitukselle ja valitusviranomaiselle virheellistä ja harhaanjohtavaa tietoa kunnan ja Saava Oy:n välisen sopimuksen lainvoimaisuudesta.

Korkein hallinto-oikeus on pyytänyt Keminmaan kunnanhallitusta antamaan selityksen B:n valituksen johdosta. Keminmaan kunnanhallitus on kokouksessaan 26.4.2016 käsitellyt selityksen antamista korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Selityksen antamista koskevan asian on kunnanhallitukselle esitellyt kunnanjohtaja C.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ottamatta kantaa kunnanjohtajan mahdolliseen esteellisyyteen osallistua selityksen antamiseen, että se voi valitusviranomaisena arvioida kunnanhallituksen selityksen merkitystä itsenäisesti eikä ole miltään osin sidottu selityksessä esitettyihin näkökohtiin. Kun vielä otetaan huomioon, että korkeimmalla hallinto-oikeudella on ollut käytettävissään kaikki asiassa esitetty muu asiakirja-aineisto, edellä mainitulla valittajan esittämällä seikalla ei ole merkitystä hallinto-oikeuden tai valtuuston päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa.

1.2 A:n esteellisyys

1.2.1 Sovellettavat oikeusohjeet

Kuntalain (365/1995) 52 §:n (1034/2003) 1 momentin mukaan valtuutettu on valtuustossa esteellinen käsittelemään asiaa, joka koskee henkilökohtaisesti häntä taikka hänen hallintolain (434/2003) 28 §:n 2 ja 3 momentissa tarkoitettua läheistään. Milloin valtuutettu ottaa osaa asian käsittelyyn muussa toimielimessä, häneen sovelletaan mitä kyseisen toimielimen jäsenen esteellisyydestä säädetään.

Pykälän 2 momentin mukaan muun luottamushenkilön, tilintarkastajan sekä kunnan viranhaltijan ja työntekijän esteellisyydestä on voimassa, mitä hallintolain 27–30 §:ssä säädetään.

Hallintolain 27 §:n 1 momentin mukaan virkamies ei saa osallistua asian käsittelyyn eikä olla läsnä sitä käsiteltäessä, jos hän on esteellinen.

Hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdan mukaan virkamies on esteellinen, jos hän tai hänen saman pykälän 2 momentin 1 kohdassa tarkoitettu läheisensä on hallituksen, hallintoneuvoston tai niihin rinnastettavan toimielimen jäsenenä taikka toimitusjohtajana tai sitä vastaavassa asemassa sellaisessa yhteisössä, säätiössä, valtion liikelaitoksessa tai laitoksessa, joka on asianosainen tai jolle asian ratkaisusta on odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa.

1.2.2 Asiassa saatu selvitys

Keminmaan kunnan valtuuston kokouksen 21.8.2014 pöytäkirjanotteen mukaan asian § 74 otsikkona on "Opetusryhmän perustaminen Saava Oy:n tiloihin lukuvuodeksi 2014–2015". Pöytäkirjaan on liitetty esitys Keminmaan kunnan ja Saava Oy:n väliseksi sopimukseksi pienryhmän perustamisesta. Valtuuston pöytäkirja on niin sanottu juokseva pöytäkirja, ja siinä on mukana asian aikaisempi käsittely sivistyslautakunnassa 25.6.2014 (§ 118) sekä kunnanhallituksessa 11.8.2014 (§ 353).

Keminmaan sivistyslautakunta on päätöksellään 25.6.2014 (§ 118) muun muassa hyväksynyt Keminmaan kunnan ja Saava Oy:n välisen sopimuksen peruskoulun pienopetusryhmän perustamisesta Saava Oy:n tiloihin lukuvuodeksi 2014–2015 ja päättänyt esittää kunnanhallitukselle ja edelleen valtuustolle hyväksyttäväksi perusopetuksen osaston Keskuskoulun kustannuspaikkaan pienryhmän oppilaiden valtionosuutta vastaavan summan suuruisen lisämäärärahan, kun valtuusto käsittelee lisämäärärahaesitykset.

Sivistyslautakunnan hyväksymän sopimuksen mukaan Keminmaan kunta ja Saava Oy tekevät seuraavan sopimuksen peruskoulun pienryhmäopetuksen järjestämisestä Keminmaan nuorisokotiin ja kuntoutuskoti Sateenkaareen sijoitetuille lapsille. Sopimuksen kohdan 1 mukaan Keminmaan kunta järjestää opetuksen ja palkkaa siihen opettajan. Kunta maksaa Pohjanranta Oy:lle koulutilojen vuokran. Sopimuksen kohdan 4 mukaan Saava Oy maksaa Keminmaan kunnalle ne opetuksen järjestämisestä aiheutuvat kustannukset, joita kunnan peruspalvelujen valtionosuudesta annetun lain 41 §:n 3 momentin mukaiset oppilaiden kotikunnilta perittävät korvaukset ja pidennetyn oppivelvollisuuden piirissä olevista oppilaista opetus- ja kulttuuriministeriöltä saatu lisärahoitus eivät kata.

Sivistyslautakunnan ja siten myös valtuuston pöytäkirjassa todetaan, että talousarvioon tulee lisätä yhden pienluokan aiheuttamat kustannukset sekä niistä saatavat maksut ja korvaukset. Pöytäkirjasta ilmenee muun ohella, että Keminmaan kunta maksaa Saava Oy:lle vuokraa luokkatilasta 1 089,57 euroa, jota korotettaneen indeksikorotuksella (toukokuu 2014 0,8 prosenttia) vuosittain. Vuokra olisi mainitulla korotuksella laskien noin 11 800 euroa toiminta-ajalta.

Kunnanhallitus on 11.8.2014 (§ 353) muun ohella päättänyt esittää valtuustolle, että se myöntää sivistyslautakunnalle 37 000 euron suuruisen lisämäärärahan vuodelle 2014. Valtuusto on valituksenalaisella päätöksellään 21.8.2014 (§ 74) hyväksynyt kunnanhallituksen esityksen lisämäärärahan myöntämisestä.

Valtuutettu, kunnanhallituksen 1. varapuheenjohtaja A, joka on myös Pohjanranta Oy:n toimitusjohtaja, on osallistunut päätöksentekoon kunnanhallituksessa 11.8.2014 (§ 353) kunnanhallituksen päättäessä esittää valtuustolle, että valtuusto päättäisi lisämäärärahan myöntämisestä sivistyslautakunnalle. Hän on osallistunut asian käsittelyyn myös valtuustossa 21.8.2014 (§ 74). Asiakirjoista ilmenee, että Pohjanranta Oy omistaa kokonaisuudessaan Saava Oy:n.

1.2.3 Oikeudellinen arviointi ja lopputulos

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että lisämäärärahan myöntäminen sivistyslautakunnalle on edellä jaksossa 1.2.2 ilmenevällä tavalla liittynyt niin kiinteästi opetusryhmän perustamista koskevaan kunnan ja Saava Oy:n väliseen sopimukseen, että tämä yhteys on otettava huomioon arvioitaessa A:n esteellisyyttä osallistua lisämäärärahaa koskevan asian käsittelyyn kunnanhallituksessa.

Mainitusta sopimuksesta ja sivistyslautakunnan asiaa koskevasta pöytäkirjasta ilmenee, että Keminmaan kunta osana opetusjärjestelyä maksaa Pohjanranta Oy:lle koulutilojen vuokrana noin 11 800 euroa toiminta-ajalta. Lisämäärärahan myöntämistä koskevasta ratkaisusta on siten katsottava olleen odotettavissa erityistä hyötyä Pohjanranta Oy:lle hallintolain 28 §:n 1 momentin 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla. A on tämän vuoksi Pohjanranta Oy:n toimitusjohtajana ollut mainitun lainkohdan perusteella esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn kunnanhallituksessa 11.8.2014. Kunnanhallituksen päätös on A:n esteellisyyden vuoksi syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

Kunnanvaltuuston valituksenalainen päätös 21.8.2014 (§ 74) ei sen sijaan ole valituksessa esitetyllä perusteella koskenut A:ta kuntalain 52 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla henkilökohtaisesti eikä hän siten ole ollut esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn valtuuston kokouksessa. Koska kunnanhallituksen päätös kuitenkin on ollut osa valtuuston valituksenalaisen päätöksen 21.8.2014 (§ 74) valmistelua, valtuuston päätös on valmistelussa tapahtuneen virheen johdosta syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös ja valtuuston päätös on kumottava.

2. Oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos huomioon ottaen olisi kohtuutonta, jos B joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan kokonaisuudessaan. Tämän vuoksi Keminmaan kunta on hallintolainkäyttölain 74 §:n nojalla määrättävä korvaamaan B:n oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa korkeimman hallinto-oikeuden kohtuulliseksi harkitsemalla määrällä edellä ratkaisuosasta ilmenevällä tavalla.

Asian ovat ratkaisseet oikeusneuvokset Niilo Jääskinen, Alice Guimaraes-Purokoski, Outi Suviranta, Taina Pyysaari ja Maarit Lindroos. Asian esittelijä Riitta Kreula.

 
Julkaistu 12.2.2018