Annat beslut 2290/2017
Ändringssökande 1. A
2. B
3. C och D
Beslut som överklagas
Miljöministeriets beslut 14.12.2015 nr YM4/5222/2014
Beslut av landskapsfullmäktige i Österbottens förbund
Landskapsfullmäktige i Österbottens förbund har med sitt beslut 12.5.2014 antagit etapplandskapsplan 2 för Österbotten. Etapplandskapsplan 2 gäller vindkraft.
Landskapsstyrelsen i Österbottens förbund har sänt landskapsfullmäktiges beslut till miljöministeriet för fastställelse.
Ärendets handläggning i miljöministeriet till den del som det nu är fråga om
Utlåtanden
Inrikesministeriet, försvarsministeriet, finansministeriet, undervisnings- och kulturministeriet, jord- och skogsbruksministeriet, kommunikationsministeriet samt social- och hälsovårdsministeriet har gett sitt utlåtande om landskapsplanen. Därtill har arbets- och näringsministeriet beretts möjlighet att ge sitt utlåtande.
Undervisnings- och kulturministeriet har i sitt utlåtande konstaterat bland annat följande:
Undervisnings- och kulturministeriet stödjer Museiverkets synpunkt att man i beredningen av landskapsplan inte i alla avseenden tillräckligt beaktat skyddet av riksomfattande värdefull kulturmiljö och att planen inte därmed uppfyller kraven på innehåll i fråga om att värna landskapet, naturvärdena och kulturarvet som avses i 28 § i markanvändnings- och bygglagen. På denna grund bör planen inte fastställas i fråga om fem områdesreserveringar för vindkraft som Museiverket föreslog att skulle strykas (Björkbacken, Torkkola, Metsälä-Norrviken, Kattiharju och Naarajoki). I sina motiveringar hade Museiverket lyft fram bland annat, att Kattiharju och Naarajoki är belägna mellan och i det visuella närområdet för byggda kulturmiljöobjekt som är mycket utmärkande för Österbotten (de österbottniska husen vid Laihela å [Laihianjokivarren pohjalaistalot], Perttilänmäki och slagfältet vid Napo, den medeltida kyrkan i Storkyro, Orisbergs bruksområde).
Även Närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten har gett sitt utlåtande om planen.
Besvär
A, B, C och D har bland andra klagat över landskapsfullmäktiges beslut.
Miljöministeriets beslut
Ställningstaganden till ministeriernas utlåtanden
(- - -)
Undervisnings- och kulturministeriet
Miljöministeriet kommer inte att fastställa Torkkola och Naarajoki vindkraftsområden. För övrigt anger ministeriet följande som sitt ställningstagande:
(- - -)
Utredningar
Enligt beskrivningen i etapplandskapsplanen grundar sig valet av de vindkraftsområden som finns medtagna i etapplandskapsplanen på tidigare gjorda utredningar, utredningar som gjorts till grund för denna plan och planens konsekvensbedömning. Pågående vindkraftsprojekt och då i första hand konsekvensbedömningar och utredningar som gjorts i anslutning till projekten ligger också delvis till grund för valet av vindkraftsområden. I etapplandskapsplanen har vindkraftsområden av åtminstone regional betydelse beaktats. Den undre gränsen för ett vindkraftsområde av regional betydelse har i planen fastställts till 10 kraftverk.
Enligt rapporten Förnybara energikällor och deras placering i Österbotten, som utarbetades för etapplandskapsplanen, beaktades till att börja med bland annat Natura 2000-områden, områden som ingick i något skyddsprogram samt IBA- och FINIBA-områdena vid definitionen av områden som är känsliga för vindkraftsproduktion samt riskkänsliga former av markanvändning. I objektkorten för Förnybara energikällor och deras placering i Österbotten identifieras de viktigaste miljökonsekvenserna också för landskapet enligt vindkraftsområde.
I rapporten Etapplandskapsplanens konsekvensbedömning bedöms bland annat var det finns risk för påverkan. Som riskområden identifieras vindkraftsområdena i närheten av Kyro älvdals nationellt värdefulla kulturlandskapsområde samt i närheten av Närpes ådal och Lappfjärds/Storå ådals kulturlandskapsområden. I samma rapport konstateras det att kumulativa effekter av vindkraftsområdena är möjliga i vissa områden. Dessutom konstateras det att de kumulativa effekterna är beroende av vilka vindkraftsområden som så småningom kommer att inrättas och vilken typ av markanvändning och landskap som förekommer i de aktuella områdena. I rapporten om den områdesvisa konsekvensbedömningen identifieras konsekvenserna för bland annat landskapet och kulturmiljön enligt vindkraftsområde.
I rapporten om den områdesvisa konsekvensbedömningen i etapplandskapsplanen konstateras det att det på vindkraftsområdena finns flera objekt som skyddas av lagen om fornminnen. Deras läge ska beaktas i den detaljerade planeringen av området i fråga.
Vindkraftsområdenas förhållande till landskapsområden och byggda kulturmiljöer av riksintresse
I etapplandskapsplanen har de vindkraftsområden som nämns i undervisnings- och kulturministeriets utlåtande inte förlagts till sådana värdefulla landskapsområden av riksintresse som godkänts genom beslut av statsrådet 1995 eller till sådana värdefulla byggda kulturmiljöer av riksintresse som godkänts genom beslut av statsrådet 2009.
Kattiharju vindkraftsområde (tv-1) ligger så att de vindkraftverk som placeras där med stöd av den områdesvisa konsekvensbedömningen som utarbetats med tanke på planen ställvis kommer att synas också från det nationellt värdefull landskapsvårdsområdet i Kyro älvdal, men eftersom avståndet är över fem kilometer utgör de inget dominerande element i landskapet. I Österbottens landskapsplan, som fastställdes 2010, har landskapsvårdsområdet kring Kyro älvdal anvisats som ett nationellt värdefullt område med tanke på kulturmiljön eller landskapsvården.
Kattiharju vindkraftsområde ligger som närmast på cirka två kilometers avstånd från de österbottniska gårdarna vid Laihela ådal som bildar en värdefull byggd kulturmiljö av riksintresse. Enligt beskrivningen av kulturmiljön är bybebyggelsen i Laihela ådal med sina ståtliga grupper av österbottniska gårdar ett exempel på den välbärgade allmogens byggnation i det finskspråkiga Österbotten, som följt samma linje i århundraden. De österbottniska gårdarna med sina ekonomibyggnader är koncentrerade till stränderna på båda sidor av ån nära den gamla landsvägen som följer ån i väster och till randen av de skogbevuxna kullarna. De gamla byplatserna kan fortfarande urskiljas i landskapet. Laihela å som slingrar sig fram och forsplatserna med sina lummiga stränder skapar omväxling i odlingslandskapet.
Även om Kattiharju vindkraftsområde som närmast ligger på cirka två kilometers avstånd från gränsen för en värdefull byggd kulturmiljö av riksintresse, har vindkraftsområdet inte en sådan inverkan på särdragen hos de österbottniska gårdarna i Laihela ådal att det skulle vara motiverat att låta bli att fastställa området.
Landskapsvårdsområdet kring Laihela å väster om Kattiharju vindkraftsområde ingår inte i de nationellt värdefulla landskapsområden som anges i statsrådets principbeslut 1995. I Österbottens landskapsplan som fastställdes 2010 har landskapsvårdsområdet kring Laihela å anvisats som ett nationellt värdefullt område med tanke på kulturmiljön eller landskapsvården.
Öster om Kattiharju vindkraftsområde ligger den nationellt värdefulla byggda kulturmiljön i Orisberg. Enligt den områdesvisa konsekvensbedömningen förhindras konsekvenserna för objektet av avståndet på fyra kilometer och skymmande skogsdungar. I Österbottens landskapsplan som fastställdes 2010 har Orisbergs byggda kulturmiljö anvisats som ett nationellt värdefullt område med tanke på kulturmiljön eller landskapsvården.
De byggda kulturmiljöer av riksintresse som nämns i Museiverkets utlåtande, Perttilänmäki och minnesmärket över slaget vid Napo samt Storkyro medeltida kyrka, ligger åtminstone fem kilometer från det område i etapplandskapsplanen som anvisats för Kattiharju vindkraftverk. Verkningarna för dessa byggda miljöer av riksintresse dämpas förutom av avståndet också av skymmande skogar och skogsdungar.
I Kattiharju vindkraftsområde pågår planeringen av ett projekt för en vindkraftspark. I miljökonsekvensbeskrivningen har konsekvenserna för bland annat kulturarvet och landskapet bedömts noggrannare än i etapplandskapsplanen. I miljökonsekvensbeskrivningen ingår synlighetsanalyser och visualiseringar av bland annat nationellt värdefulla landskapsområden och byggda kulturmiljöer av riksintresse. Enligt synlighetsanalysens visualiseringar i miljökonsekvensbedömningen av Kattiharju vindkraftspark kommer vindkraftverken inte att synas som dominerande element i den nationellt värdefulla Kyro älvdal. Enligt visualiseringarna kommer vindkraftverken inte att synas i någon större utsträckning från den nationellt värdefulla byggda kulturmiljön i Orisberg.
(- - -)
Miljöministeriets slutsats
(- - -)
På de grunder som anges ovan anser miljöministeriet att Björkbackens, Kattiharjus och Metsälä-Norrvikens vindkraftsområdens påverkan på nationellt värdefulla landskapsområden och byggda kulturmiljöer av riksintresse inte kan anses ha så stor betydelse att områdena lämnas utan fastställelse.
Miljöministeriet har diskuterat saken med undervisnings- och kulturministeriet och Museiverket före beslutet om att fastställa planen och i beslutet inkluderat en anvisning för den fortsatta landskapsplaneringen.
(- - -)
Uttalanden med anledning av besvären
Miljöministeriet har godkänt B:s besvär beträffande vindkraftsområdena Arstu och Västervik. Miljöministeriet har godkänt A:s besvär beträffande vindkraftsområdena Torkkola, Naarajoki, Västervik, Arstu och Molpe. Miljöministeriet har godkänt C:s och D:s besvär beträffande området för vindkraftverk i Naarajoki.
Miljöministeriet har förkastat besvären till övriga delar och motiverat sitt beslut bland annat som följande:
(- - -)
2. B
Jäv, person X
Enligt besvären har landskapsplanen beretts i strid med jävsbestämmelserna i 52 § i kommunallagen och 28 § i förvaltningslagen, eftersom landskapsstyrelseledamot X deltagit i bered³ningen av etapplandskapsplan 2, trots att han själv eller en nära anhörig är ägare till markområden som hör till områden som anvisats i etapplan 2.
Enligt 26 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen hör uppgiften att utarbeta landskapsplanen och sköta annan planering på landskapsnivå till ett förbund på landskapsnivå. Enligt 31 § 1 mom. godkänns landskapsplanen av det högsta beslutande organet för förbundet på landskapsnivå. För förbund på landskapsnivå gäller enligt 86 § 1 mom. i kommunallagen i tillämpliga delar vad som bestäms om kommuner. Enligt 52 § 1 mom. i kommunallagen är en fullmäktigeledamot i fullmäktige jävig att behandla ett ärende som gäller honom eller henne personligen eller någon som är närstående till honom eller henne enligt 28 § 2 och 3 mom. förvaltningslagen. En tjänsteman får enligt 27 § 1 mom. i förvaltnings³lagen inte delta i behandlingen av ett ärende eller vara närvarande vid behandlingen, om tjänstemannen är jävig.
I sitt genmäle har Österbottens förbund konstaterat att behandlingen av etapplandskapsplan 2 i landskapsstyrelsen den 17 december 2012, då också person X deltog i sammanträdet som ledamot av landskapsstyrelsen, var förberedande till sin karaktär. När landskapsstyrelsen två månader senare den 18 februari 2013 behandlade förslaget till etapplandskapsplan och beslutade att lägga fram den för allmänheten, anmälde person X jäv. Enligt förbundets genmäle behandlades bemötandena av de utlåtanden och anmärkningar som lämnats angående planförslaget på landskapsstyrelsens sammanträde den 25 november 2013. Förbundet konstaterar att det slutliga förslaget till etapplandskapsplan behandlades i landskapsstyrelsen den 14 april 2014. Efter det godkändes det av landskapsfullmäktige den 12 maj 2014.
I sitt genmäle upprepar den överklagande sitt klander i fråga om person X:s närvaro på landskapsstyrelsens sammanträde den 17 december 2012. Enligt den överklagande har deltagandet i behandlingen av ärendet bidragit till att etapplandskapsplanen lämnats utan fastställelse.
Miljöministeriet konstaterar att person X hörde till landskapsstyrelsen och enligt protokollet var på plats under landskapsstyrelsens sammanträde den 17 december 2012 då bemötandena av de utlåtanden och synpunkter som lämnats angående planutkastet godkändes. Enligt genmälet från Österbottens förbund anmälde person X jäv den 18 februari 2013. Efter denna tidpunkt har person X enligt landskapsstyrelsens protokoll inte deltagit i beredningen och besluten beträffande landskapsplanen.
Att äga mark på ett landskapsplaneområde innebär i princip inte att landskapsplanen gäller fullmäktigeledamoten själv. Även om person X deltog i landskapsstyrelsens sammanträde den 17 december 2012, måste saken granskas som en helhet. I ärendet har det inte anförts någon grund med stöd av vilken godkännandet av planen skulle kunna tolkas som att den gällde person X personligen.
Enligt 25 § 4 mom. i markanvändnings- och bygglagen anges i landskapsplanen principerna för områdesanvändningen och samhällsstrukturen samt anvisas områden som är nödvändiga med tanke på landskapets utveckling. Med beaktande av landskapsplanens karaktär av översiktligplan och det faktum att man i en landskapsplan inte avgör placeringen av vindkraftverk enligt fastighet och att planen inte gör det möjligt att bebygga ett område utan en mer detaljerad planering, kan det inte anses att planen skulle ha gällt person X eller någon nära anhörig personligen. Planbeteckningarna i etapplandskapsplanen anges med den noggrannhet som förutsätts i en översiktlig landskapsplan och byggandet av vindkraftverk kräver noggrannare utredningar och bedömningar till grund för en mer detaljerad planering. Miljöministeriet anser att beslutet om att godkänna landskapsplanen inte har tillkommit i felaktig ordning på det sätt som angetts.
Jäv, person Y
Enligt besvären står beredningen i strid med jävsbestämmelserna i 52 § i kommunallagen och 28 § i förvaltningslagen, på grund av att tekniska chefen i Kristinestad, Y varit ansvarig beredare av delar av etapplandskapsplan 2 inför stadsstyrelsens möte i Kristinestad den 8 april 2013 i ärenden som gällde bland annat initiativet till att låta ett visst vindkraftsområde ingå i etapplandskapsplanen samt stadens utlåtande om förslaget till etapplandskapsplan. Enligt besvären ska person Y anses ha varit jävig som beredare och som närvarande på mötet, eftersom hans bror YY samt nära släkt har marker i områden som etapplandskapsplan 2 gäller.
Enligt 28 § 1 mom. 1 punkten i förvaltningslagen är en tjänsteman jävig om tjänstemannen eller en närstående till honom eller henne är part. Med närstående avses enligt 28 § 2 mom. 1 punkten i förvaltningslagen tjänstemannens make samt barn, barnbarn, syskon, föräldrar, far- och morföräldrar samt också den som på något annat sätt står tjänstemannen särskilt nära liksom även dessa personers makar. Enligt 27 § 1 mom. får en tjänsteman inte delta i behandlingen av ett ärende eller vara närvarande vid behandlingen, om tjänstemannen är jävig.
Enligt uppgifter är person Y inte förtroendevald i Österbottens förbund.
Miljöministeriet konstaterar att person Y, trots att han inte är förtroendevald, i egenskap av tjänsteman föredrog bland annat ett utlåtande om kommunens landskapsplan på stadsstyrelsens möte.
Enligt 25 § 4 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska i landskapsplanen anges principerna för områdesanvändningen och samhällsstrukturen och anvisas områden som är nödvändiga med tanke på landskapets utveckling. Med beaktande av landskapsplanens karaktär av översiktlig plan och det faktum att man i en landskapsplan inte avgör placeringen av vindkraftverk enligt fastighet och att planen inte gör det möjligt att bebygga ett område utan en mer detaljerad planering, bör en bedömning av jävsgrunderna ta hänsyn till ärendets art och dess betydelse i sin helhet.
Man bör i varje enskilt fall kunna bedöma en tjänstemans jäv med stöd av jävsgrunderna. Det bör bedömas hur jäv i den aktuella situationen faktiskt påverkar ärendets behandling och avgörande. När det gäller planlösningen bör man beakta att besvärsgrunden inte gäller person Y själv, utan hans bror eller anhöriga på grund av markinnehavet i planområdet.
Med beaktande av landskapsplanens karaktär av översiktlig plan och det faktum att man i en landskapsplan inte avgör placeringen av vindkraftverk enligt fastighet, kan det således inte anses att person Y:s bror eller hans anhöriga kan förväntas ha några särskilda fördelar eller nackdelar av beredningen av ärendena som gällde initiativet att låta ett visst vindkraftsområde ingå i etapplandskapsplanen samt stadens utlåtande om förslaget till etapplandskapsplan.
Med hänvisning till de nämnda omständigheterna i sin helhet anser miljöministeriet att beslutet om att godkänna landskapsplanen inte har tillkommit i felaktig ordning på det sätt som angetts. Det kan inte anses att person Y varit jävig att behandla frågor som gäller landskapsplanen på stadsstyrelsens möte. Det har inte heller framkommit några andra omständigheter som skulle kunna anses ha äventyrat hans opartiskhet vid behandlingen av ärendet.
Innehållskraven i 28 § i markanvändnings- och bygglagen
Enligt besvären uppfyller planen inte kraven i 28 § i markanvändnings- och bygglagen på bland annat att områdesanvändningen ska vara ekologiskt hållbar och att landskapet, naturvärdena och kulturarvet ska värnas eller förutsättningarna i de riksomfattande målen för områdesanvändningen om att främja bevarandet av mångfalden i områden som är värdefulla och känsliga med avseende på den levande och icke levande naturen i fråga om vindkraftsområdena Långmarken, Peninkylä, Kullen, Metsälä-Norrviken, Lakiakangas, Arstu och Västerviken.
När det gäller vindkraftsområdena Långmarken, Peninkylä, Kullen, Metsälä-Norrviken och Lakiakangas hänvisar miljöministeriet till ministeriets ställningstaganden med anledning av undervisnings- och kulturministeriets utlåtande och besvär.
47 § i naturvårdslagen
Enligt besvären tar planen inte hänsyn till 47 § naturvårdslagen. Enligt besvären förekommer det i Kristinestad ett flertal havsörnsrevir som planen inte har tagit tillräcklig hänsyn till.
Havsörnen är en art som kräver särskilt skydd och enligt 47 § i naturvårdslagen är det förbjudet att förstöra eller försämra förekomstplatser som är viktiga för att arten ska kunna fortleva.
I viktiga förekomstområden för havsörnen bör man enligt miljöministeriet med tanke på skyddet av havsörnen beakta och behov utreda havsörnens boplatser och centrala fångstområden samt de områden där havsörnen regelbundet rör sig under häckningstiden och utanför den liksom flyttvägar. Hur detaljerade och omfattande utredningar som ska göras i samband med planläggningen avgörs i enlighet med markanvändnings- och bygglagen. Utredningarna ska vara tillräckligt noggranna för att tillgodose kraven på utförlighet och innehåll i planen. Det ställs särskilda krav på utredningar om havsörnen i samband med planeringen av byggandet av vindkraftverk när planeringsområdet ligger på ett avstånd av cirka två kilometer från havsörnens boplatser.
Beteckningen för ett område för vindkraft har utmärkts med den noggrannhet som etapplandskapsplanens översiktliga karaktär förutsätter och beteckningarna preciseras i den mer detaljerade planeringen efter noggrannare utredningar och bedömningar. I en etapplandskapsplan an-visas inte platserna för enskilda vindkraftverk. Enligt planeringsbestämmelsen i anslutning till beteckningarna för områden för vindkraft ska man i samband med områdesplaneringen beakta konsekvenserna för bland annat fågelbeståndet samt försöka förhindra negativa konsekvenser.
Enligt etapplandskapsplanens beskrivning ligger vindkraftsområdena inte på områdena med de tätaste häckningskoncentrationerna av havsörn och inte heller mellan häckningsreviren och de närmaste födoområdena. På några områden kan vindkraftverken dock medföra en risk för häckande havsörnar. Eftersom områdena är stora kan kraftverken på flera områden placeras på tillräckligt avstånd så att inga kännbara olägenheter uppstår. Etapplandskapsplanens inverkan på fiskgjusen antas bli obetydlig. Alla vindkraftsområden i planen är belägna utanför Naturaområdena och andra naturskyddsområden. Risken för att fågelkollisioner uppstår har kunnat undanröjas genom att man lämnat en två kilometer bred skyddszon till havsörnens och fiskgjusens boplatser.
Enligt en utredning har man i etapplandskapsplanen lämnat en skyddszon på cirka två kilometer runt alla kända havsörnsbon. Detta bör anses som ett tillräckligt avstånd för att man ska kunna säkerställa att förekomstplatser som är viktiga för bevarandet av havsörnen inte förstörs eller försämras. Avståndet mellan vindkraftsområdena Monäs och Västervik och havsörnens bo är under två kilometer, men områdena är så stora att enskilda vindkraftverk kan placeras tillräckligt långt bort.
Med beaktande av etapplandskapsplanens utredningar, karaktär av översiktlig plan och planeringsbestämmelserna i den anser miljöministeriet att planen inte strider mot bestämmelserna i 47 § i naturvårdslagen på de grunder som anges i besvären.
Beaktande av ett utlåtande från Närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten om Naturabedömningen
Enligt besvären har landskapsfullmäktige inte beaktat utlåtandet från Närings-, trafik- och miljöcentralen i Södra Österbotten om Naturabedömningen av etapplandskapsplanen.
Miljöministeriet konstaterar att man efter Naturabedömningen och Närings-, trafik- och miljöcentralens utlåtande om den strök tre vindkraftsområden ur etapplandskapsplanen (Sidlandet, Blaxnäs och Gillermossen). Dessutom kompletterades planeringsbestämmelserna om vindkraftsområden.
Miljöministeriet konstaterar att landskapsförbundet använder sin prövningsrätt för att bedöma hur utlåtandet om Naturabedömningen ska beaktas, och det faktum att utlåtandet inte har beaktats fullt ut är inget hinder för fastställandet av landskapsplanen.
(- - -)
4. A
Växelverkan
Enligt besvären har Österbottens förbund i samband med beredningen av Österbottens etapplandskapsplan 2 inte i tillräcklig utsträckning beaktat anmärkningarna mot planen. Den överklagande anser att planläggningsprocessen inte i tillräcklig mån har genomförts i växelverkan med invånarna i området.
Enligt 90 § 2 mom. 1 punkten i kommunallagen får kommunalbesvär anföras på den grunden att beslutet har tillkommit i felaktig ordning. Ett beslut har tillkommit i felaktig ordning om bestämmelserna som gäller förfarandet inte har iakttagits. Felet kan uppstå redan när ärendet bereds.
Enligt 6 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska beredningen av en plan på det sätt som bestäms i denna lag ske i växelverkan med de personer och sammanslutningar vars förhållanden eller intressen i avsevärd mån kan påverkas av planen. I 2 mom. bestäms det att myndigheter som bereder planer ska informera om planläggningen så att de som berörs av saken har möjlighet att följa planläggningen och påverka den.
Enligt 62 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska, när planer bereds, planläggningsförfarandet samt informationen om utgångspunkterna, målen och eventuella alternativ för planeringen ordnas så att markägarna på området och de vars boende, arbete eller övriga förhållanden kan påverkas betydligt av planen samt de myndigheter och sammanslutningar vars verksamhetsområde behandlas vid planeringen (intressent) har möjlighet att delta i beredningen av planen, bedöma verkningarna av planläggningen och skriftligen eller muntligen uttala sin åsikt om saken.
Enligt 12 § i markanvändnings- och byggförordningen ska förslaget till landskapsplan hållas offentligt framlagt i kommunerna i planområdet under minst 30 dagar. Berörda kommuners med-lemmar och intressenterna har rätt att göra anmärkning mot planförslaget. Anmärkningen ska ges in till förbundet på landskapsnivå före utgången av den tid under vilken förslaget är fram-lagt. Offentligt framläggande och rätten att göra anmärkning ska kungöras i samma ordning som kommunala tillkännagivanden offentliggörs i berörda kommuner, om inte sakens betydelse för-utsätter mera omfattande information.
Enligt 30 § i markanvändnings- och byggförordningen kan möjlighet för intressenter att framföra sina åsikter när en plan bereds ges genom att beredningsmaterialet läggs fram och intressenterna ges möjlighet att skriftligen eller muntligen framföra sina åsikter inom en viss tid eller vid ett särskilt möte om planen eller på något annat lämpligt sätt. I detta sammanhang kan även andra kommunmedlemmar framföra sina åsikter.
Enligt planbeskrivningen som gäller landskapsplanen var planen för deltagande och bedömning framlagd för allmänheten 14.10.–13.11.2009. Samtidigt informerades och hördes kommunerna och intressenterna om planläggningens inledningsfas och om programmet för deltagande och bedömning.
Enligt planbeskrivningen hölls i samband med beredningen under 2011 samråd med intressenter och myndigheter och responsen från dessa beaktades i beredningen. Planutkastet var framlagt 16.1.–17.2.2012. Under denna tid hade kommuninvånare och andra intressenter möjlighet att framföra sina åsikter om utkastet. Bemötanden till utlåtandena och kommentarerna godkändes på landskapsstyrelsens möte den 17 december 2012.
Landskapsstyrelsen godkände förslaget till etapplandskapsplan den 18 februari 2013 i enlighet med planbeskrivningen. Förslaget var offentligt framlagt 11.3.–9.4.2013. Under den tiden kunde den som så önskade lägga fram sina synpunkter om planen. Bemötanden till anmärkningarna behandlades på landskapsstyrelsens möte den 25 november 2013.
Miljöministeriet konstaterar att målet med markanvändnings- och bygglagen enligt 1 § 2 mom. i lagen är att tillförsäkra alla en möjlighet att delta i beredningen av ärenden och att säkerställa att planeringen är högklassig och sker i växelverkan, att det finns tillgång till mångsidig sakkunskap och att det ges öppen information om de ärenden som behandlas. Markanvändnings- och bygglagen innehåller dock inte någon detaljerad bestämmelse om hur och i vilken omfattning anmärkningar ska bemötas. Det faktum att landskapsförbundet inte i detalj har besvarat alla anmärkningar om landskapsplanen kan således inte anses strida mot markanvändnings- och bygglagen.
Med beaktande av åtgärderna ovan som gäller växelverkan och som ingår i planprocessen anser miljöministeriet att växelverkan i samband med planeringen inte kan anses vara bristfällig på de grunder som anges i besvären.
Språkfrågan
Enligt den överklagande har enskildas möjlighet att ta del av informationen inte tryggats, eftersom sammanfattningen av de anmärkningar som framförts mot förslaget till etapplandskapsplan bara fanns på det språk som anmärkningarna skrivits på.
På ärendet tillämpas i första hand markanvändnings- och bygglagen, i andra hand språklagen och förvaltningslagen.
Enligt 6 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska myndigheter som bereder planer informera om planläggningen så att de som berörs av saken har möjlighet att följa planläggningen och påverka den. Enligt 65 § 2 mom. i samma lag ska de som gjort en anmärkning och uppgett sin adress underrättas om kommunens motiverade ställningstagande till den framförda åsikten.
Enligt 12 § 1 mom. i språklagen används som handläggningsspråk i förvaltningsärenden hos tvåspråkiga myndigheter partens språk. Har parterna olika språk eller vet man inte när saken väcks vilka samtliga parter är, ska myndigheten med beaktande av parternas rätt och fördel bestämma vilket språk som ska användas.
Möjligheterna att uträtta ärenden och behandlingen av ärenden hos en myndighet ska enligt 7 § i förvaltningslagen om möjligt ordnas så att den som vänder sig till förvaltningen får behörig service och att myndigheten kan sköta sin uppgift med gott resultat. Enligt regeringens proposition (RP 72/2002 rd) som gäller bestämmelsen innebär serviceprincipen och skötseln av myndigheternas uppgifter med gott resultat att ärendena ska kunna uträttas på ett sätt som både för myndigheten och för den som uträttar ärenden hos myndigheten är så snabbt, smidigt och enkelt samt kostnadsinbesparande som möjligt.
I sitt genmäle anser Österbottens förbund att bemötanden i första hand ska rikta sig till den som lämnat en anmärkning och att bemötandena inte kan ses som så viktiga med tanke på planlösningen att alla måste kunna ta del av dem och att de därför borde översättas.
Miljöministeriet anser att parten i fråga har fått ett bemötande med anledning av sin anmärkning mot förslaget till etapplandskapsplan i fråga om växelverkan enligt bestämmelserna i markanvändnings- och bygglagen på sitt kontaktspråk på det sätt som anges i språklagen. Enligt uppgifter som ministeriet tagit del av har Österbottens förbund hållit planutkastet till landskapsplan och planförslaget samt anknytande planbeskrivningar framlagda på landskapets båda officiella språk. På dessa grunder konstaterar miljöministeriet att plandokumenten uppfyllt kraven i markanvändnings- och bygglagen och språklagen.
Miljöministeriet konstaterar vidare att myndigheten med stöd av serviceprincipen i 7 § i förvaltningslagen ska vidta åtgärder för att ordna sina tjänster på ett ändamålsenligt sätt. Bestämmelsen är dock inte tvingande och anger närmast inriktningen för de ekonomiska ramarna eller övriga resurser. Med beaktande av att ett bemötande av en anmärkning i första hand gäller den instans som har lämnat anmärkningen, anser miljöministeriet att man inte kan kräva att myndigheten ger sina bemötanden i ärendet på de båda officiella språken.
Anmärkningar som lämnats utan fastställelse
Enligt besvären har en del av anmärkningarna inte behandlats korrekt, eftersom anmärkningar som gjordes 2012 inte har tagits med i förbundets sammanställning.
Med hänvisning till planbeskrivningen konstaterar miljöministeriet att invånarna och intressenterna i första hand under perioden 16.1.–17.2.2012 hade möjlighet att lägga fram sina synpunkter om planutkastet. Bemötandena av dessa synpunkter godkändes på landskapsstyrelsens möte den 17 december 2012. Utifrån synpunkterna och kommentarerna upprättades ett förslag till etapplandskapsplan som godkändes på landskapsstyrelsens möte den 18 februari 2013. Förslaget var framlagt 11.3.–9.4.2013, då invånare och intressenter hade rätt att lämna in anmärkningar om det.
Miljöministeriet konstaterar att medlemmarna och intressenterna i kommunerna i fråga har haft möjlighet att lägga fram sina synpunkter på landskapsplanen såväl genom att framföra sina åsikter enligt 30 § i markanvändnings- och byggförordningen som genom att lämna anmärkning enligt 12 § i förordningen. På grund av att den överklagande framförde sina synpunkter om planutkastet den 15 februari 2012, har dessa inte längre behandlats i det skedet när anmärkningarna mot planförslaget togs upp.
På dessa grunder konstaterar miljöministeriet att beslutet om att godkänna landskapsplanen inte har tillkommit i felaktig ordning på det sätt som anges i besvären.
Landskapsstyrelsens agerande
Enligt besvären har landskapsstyrelsen agerat klandervärt bland annat på grund av att styrelsen inte har lämnat adekvat bakgrundsmaterial för landskapsfullmäktiges beslutsfattande, utan i samband med beredningen uppgett bara en webbadress med bakgrundsmaterial. Enligt besvären har inte heller sammanfattningen av utlåtandena och anmärkningarna samt bemötandena varit tillgänglig på de båda officiella språken i landskapet och förvaltningskulturen allmänt taget varit inadekvat.
Enligt 23 § 1 mom. i kommunallagen ansvarar kommunstyrelsen för kommunens förvaltning och ekonomi samt för beredningen och verkställigheten av fullmäktiges beslut och för tillsynen över beslutens laglighet. Kommunstyrelsen bevakar kommunens intresse samt företräder kommunen och för kommunens talan, om inte något annat bestäms i en instruktion.
Med stöd av 53 § 1 mom. i kommunallagen ska kommunstyrelsen bereda de ärenden som behandlas i fullmäktige, med undantag för ärenden som gäller den interna organisationen av fullmäktiges verksamhet eller som har beretts av det tillfälliga utskott som avses i 22 § eller av den revisionsnämnd som avses i 71 §.
Enligt 55 § 1 mom. i kommunallagen kan fullmäktige behandla ärenden som har nämnts i kallelsen till sammanträde och som har beretts så som avses i 53 §. Enligt 55 § 2 mom. i samma lag bestäms vidare att fullmäktige, om ett ärende är brådskande, kan besluta att ta upp ärendet till behandling trots att det inte har nämnts i kallelsen till sammanträde. Om ett ärende inte har beretts, ska beslutet om att ta upp det till behandling vara enhälligt.
Miljöministeriet anser att man av det faktum att bakgrundsmaterialet varit tillgängligt bara på internet och att det inte har lämnats särskilt till fullmäktigeledamöterna inte kan dra slutsatsen att landskapsfullmäktige inte har tillåtits att på eget initiativ ta del av dokumenten i fråga. Ledamöterna har i tillräcklig utsträckning haft tillgång till plandokumenten, även om allt material inte särskilt skickats till dem.
Beträffande besvären om att sammanfattningen av utlåtandena och anmärkningarna samt bemötandena inte har funnits tillgänglig på landskapets båda språk, hänvisar miljöministeriet till avsnittet "Språkfrågan" ovan och konstaterar att Österbottens förbund gått lagenligt tillväga i saken.
Miljöministeriet anser att beslutet om att fastställa landskapsplanen inte i något av de ovan angivna avseendena tillkommit i felaktig ordning.
Dimensionering av vindkraftsområden
Enligt den överklagandes besvär är de vindkraftsområden som ingår i Österbottens etapplandskapsplan 2 kraftigt överdimensionerade.
Enligt 28 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska när en landskapsplan utarbetas de riksomfattande målen för områdesanvändningen beaktas på det sätt som bestäms i lag. Enligt målen för den riksomfattande områdesanvändningen ska i landskapsplaneringen anges vilka områden som bäst lämpar sig för utnyttjandet av vindkraft. Vindkraftverken ska i första hand koncentreras till enheter som omfattar flera kraftverk.
I etapplandskapsplanen har vindkraftsområdena beteckningen (tv-1 och tv-2) som beskriver områdenas särdrag. Enligt beskrivningen anvisas med beteckningarna markområden som lämpar sig för byggande av vindkraftsparker av regional betydelse. I planen anges inte vindkraftverkens antal och storlek, utan detta preciseras i den mer detaljerade planeringen bland annat på det sätt som anges i planeringsbestämmelserna för vindkraftsområdena i etapplandskapsplanen.
Enligt planeringsbestämmelsen ska man i samband med områdesplaneringen beakta konsekvenserna för fast boende, fritidsboende, rekreation, landskap, kulturmiljöer och fågelliv samt försöka förhindra negativa konsekvenser. I den mer detaljerade planeringen av vindkraftsområdena ska vikt fästas vid att de boende inte utsätts för betydande bullerpåverkan, att kulturmiljöernas värden bevaras samt att förekomsten av de arter som anges i habitatdirektivets bilaga IV a och förutsättningarna för primärnäringar och marktäkt tryggas.
Miljöministeriet konstaterar att man i planbeskrivningen ställt som mål att Österbotten år 2030 ska vara självförsörjande vad gäller energi och att all energi ska produceras med förnybara energikällor. Enligt utredningen "Förnybara energiformer och deras placering", som gäller landskapsplanen, förutsätter självförsörjningen på energiområdet och övergången till förnybara energikällor vindkraftsområden på cirka 240 km2 på Österbottens landskapsområde. Antalet markområden är knutet till kraftverkens effekt och den framtida tekniska utvecklingen. Utredningen rekommenderar också att man i landskapsplanen borde vara beredd på att göra dubbelt så stora områdesreserveringar (ca 480 km2) så att det finns tillräckligt med utrymme för alternativ och osäkerhetsfaktorer.
Enligt beskrivningen i etapplandskapsplanen har områden med en sammanlagd yta på 430 km2 anvisats som områden som bäst lämpar sig för vindkraft. I landskapsplanen som fastställdes 2010 ingår dessutom 2 km2 vindkraftsområden på land och 208 km2 till havs. I området finns det således planer på totalt 640 km2 vindkraftsområden.
Enligt 4 § 3 mom. i markanvändnings- och bygglagen är en landskapsplan en översiktlig plan över områdesanvändningen i landskapet eller ett delområde i landskapet. Landskapsplanen är således en översiktlig plan över områdesanvändningen och planen har i första hand rättsverkningar för den mer detaljerade planeringen.
I miljöministeriets anvisning "Landskapsplanens rättsverkningar" sägs det att det, på grund av att planeringen på landskapsnivå sträcker sig över ett långt tidsspann, är mycket möjligt att planerade projekt inte heller genomförs senare. Ett projekt som innefattats i en landskapsplan garanterar att man inte låter bli att genomföra projektet av den anledningen att tillräckliga områdesreserveringar inte har tryggats i tid. Det kan också råda osäkerhet om projektets placering till exempel för att man inte har kunnat eller ansett det vara ändamålsenligt att redan i landskapsplanen utreda vilka detaljerade uppgifter som påverkar principerna för etableringen av en planerad områdesanvändning.
Enligt utredningarna i anslutning till etapplandskapsplanen lämpar sig den österbottniska kusten väl för utnyttjande av vindkraft. Enligt en utredning erbjuder närheten till kusten i Österbotten gynnsamma vindförhållanden också i landskapets inlandskommuner.
Miljöministeriet konstaterar att det inte finns någon detaljerad norm för dimensioneringen av vindkraftsområden och att det till landskapsförbundets planeringsbehörighet hör att självständigt ställa upp mål. Med hänvisning till det som angetts ovan anser miljöministeriet att de vindkraftsområden som ingår i etapplandskapsplanen inte kan anses vara kraftigt överdimensionerade på de grunder som anges i besvären.
Vindkraftsområdenas placering
Enligt besvären står landskapsplanen i strid med det syfte som uttrycks i 5 § i markanvändnings- och bygglagen att skapa en hälsosam och trivsam livsmiljö. Enligt den överklagande ligger de planerade vindkraftsområdena för nära bebyggelsen, vilket också strider mot försiktighetsprincipen.
En landskapsplan är enligt 24 § 4 mom. i markanvändnings- och bygglagen en översiktlig plan över områdesanvändningen. I landskapsplanen anges således inte till exempel var enskilda vindkraftverk ska placeras. Den gräns för ett vindkraftsområde som anvisas i landskapsplanen ska ges en översiktlig tolkning i den mer detaljerade planeringen och utifrån den kan man inte avgöra det exakta avståndet mellan de enskilda vindkraftverken i området och exempelvis närliggande bostadshus.
Enligt 32 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska landskapsplanen tjäna till ledning när generalplaner och detaljplaner utarbetas och ändras. Den exakta placeringen av vindkraftverken i de vindkraftsområden som anvisas i landskapsplanen fastslås i generalplanen och den mer detaljerade planeringen samt i samband med bygglovsförfarandet.
Enligt den planeringsbestämmelse som ingår i planen ska vid planeringen av vindkraftsområden vikt fästas vid att de boende inte utsätts för betydande bullerpåverkan. Om buller eller rörliga skuggor från vindkraftverk kan utsätta omgivningen för sådant oskäligt besvär som avses i 17 § 1 mom. i lagen angående vissa grannelagsförhållanden, krävs det för driften av vindkraftverket miljötillstånd enligt 27 § 2 mom. 3 punkten i miljöskyddslagen.
I miljötillståndet kan det meddelas tillståndsvillkor för åtgärder som förebygger, minskar eller utreder skadeverkningar eller olägenheter som följer av dessa. För att miljötillstånd ska kunna beviljas krävs det enligt 49 § i miljöskyddslagen att vindkraftverken inte medför oskäliga konsekvenser i form av buller eller rörliga skuggor för grannar eller invånare i närområdet.
I den mer detaljerade planeringen anges också eventuella begränsningar i rörligheten som behövs med tanke på säkerheten.
Med beaktande av landskapsplanens karaktär av översiktlig plan och det övriga som angetts ovan konstaterar miljöministeriet att etapplandskapsplanen inte strider mot lag på de grunder som framförts i besvären.
Laglighetsproblem relaterade till planen
Den överklagande framför i sina besvär att rättsverkningarna av planbeteckningarna i Österbottens etapplandskapsplan 2 är vaga. Enligt den överklagande är bristerna i landskapsplanen problematiska i synnerhet i förhållande till landskapsplanens rättsverkningar enligt 32 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen.
Enligt besvären innehåller planbeskrivningen motstridiga uppgifter om rättsverkningarna av områdesreserveringarna i landskapsplanen.
Landskapsplanen ska presenteras på en karta i enlighet med 29 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen. Till planen hör också planbeteckningar och planbestämmelser. Till landskapsplanen hör enligt 2 mom. även en beskrivning. Planbeskrivningen är dock inte ett dokument som ska fastställas i samband med landskapsplanen, och därför saknar eventuella motstridigheter signifikans för saken.
I sitt bemötande medger Österbottens förbund att rubriken "Områdesreserveringar" på sidan 32 är vilseledande. Enligt förbundet skulle ett bättre alternativ ha varit exempelvis "områden som anvisats i planen".
Med hänvisning till 29 § i markanvändnings- och bygglagen konstaterar miljöministeriet att det till landskapsplanen hör en karta, planbeteckningar och planbestämmelser. Eventuella fel i planbeskrivningen har ingen betydelse för bedömningen av landskapsplanens lagenlighet, och därför kan inte bara beskrivningen i sig vara föremål för sökande av ändring.
Planbeteckningarnas rättsverkningar
Den överklagande ifrågasätter om det är rätt att tillmäta de översiktliga planbeteckningarna i planen sådana rättsverkningar som en landskapsplan ska ha enligt 32 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen.
Enligt den överklagande anknyter problemen med landskapsplanen till bland annat överdimensioneringen av vindkraftsområdena, kommunernas "öppna fullmakt", avsaknaden av bygginskränkning samt avsaknaden av närmare planbestämmelser.
Överdimensionering av vindkraftverken
Med hänvisning till det som angetts ovan anser den överklagande att vindkraftsområdena är kraftigt överdimensionerade.
Med anledning av besvären som gäller en överdimensionering av vindkraftsområdena hänvisar miljöministeriet till sitt uttalande under "Dimensionering av vindkraftsområden" och konstaterar också att landskapsförbundet kan använda sin prövningsrätt vid dimensioneringen av vindkraftsområdena.
"Öppen fullmakt" för kommunerna
Enligt den överklagande ger landskapsplanen kommunerna "öppen fullmakt" att använda vindkraftsområdena på det sätt de önskar.
Enligt 4 § 3 mom. i markanvändnings- och bygglagen är en landskapsplan en översiktlig plan över områdesanvändningen i landskapet eller ett delområde i landskapet. Landskapsplanen är således en översiktlig plan över områdesanvändningen och har i första hand rättsverkningar för den mer detaljerade planeringen.
Enligt 2 § 1 mom. i kommunallagen sköter kommunen de uppgifter som den har åtagit sig med stöd av självstyrelsen och som stadgas för den i lag. Enligt 20 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska kommunen sköta områdesplaneringen, styrningen av och tillsynen över byggandet på sitt område.
Miljöministeriet konstaterar att landskapsplanen enligt 32 § i markanvändnings- och bygglagen ska tjäna till ledning för den kommunala planläggningen. Med beaktande av bestämmelserna ovan, arbetsfördelningen mellan kommuner och landskap enligt markanvändnings- och bygglagen samt den planhierarki som gäller planläggningen, konstaterar miljöministeriet att förfarandet i fråga om landskapsplanen inte har varit bristfälligt på de grunder som anges i besvären.
Avsaknaden av bygginskränkning
Enligt den överklagande är det ett problem att landskapsplanen inte innehåller någon bygginskränkning enligt 33 § i markanvändnings- och bygglagen.
Enligt beskrivningen av beteckningarna i etapplandskapsplanen berörs vindkraftsområdena inte av bygginskränkning enligt 33 § i markanvändnings- och bygglagen. Miljöministeriet konstaterar att landskapsförbundet har behörighet att besluta om bygginskränkning i samband med landskapsplanen och att de omständigheter som framförs i besvären i alla fall beaktas i den mer detaljerade planeringen.
Avsaknaden av planbestämmelser
Enligt de besvär som den överklagande har anfört finns det i landskapsplanen inte några planbestämmelser om exempelvis placeringen av vindkraftverk och deras storlek.
Med stöd av 30 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen kan det i landskapsplanen utfärdas bestämmelser som med beaktande av syftet med planen och de krav som ställs på dess innehåll behövs när landskapsplaneområdet planeras eller bebyggs (landskapsplanebestämmelser). Om något område ska skyddas på grund av landskapet, naturvärden, den byggda miljön, kulturhistoriska värden eller andra särskilda miljövärden, kan enligt 2 mom. nödvändiga bestämmelser om detta utfärdas i landskapsplanen (skyddsbestämmelser).
Bestämmelserna om landskapsplaner ska vara översiktliga. Mer detaljerade bestämmelser meddelas i general- och detaljplaner.
Med hänvisning till landskapsförbundets prövningsrätt i frågan och till att bestämmelser i saken kan meddelas i samband med den mer detaljerade planeringen, konstaterar miljöministeriet att förfarandet som gäller landskapsplanen i detta avseende inte har varit bristfälligt på de grunder som anges i besvären.
(- - -)
8. C och D
De överklagande yrkar på att etapplandskapsplan 2 för Österbotten förkastas, att områdena Kattiharju och Naarajoki stryks i planen och i den fortsatta behandlingen av planen. Vidare kräver de att landskapsstyrelsens beslut att begära att etapplandskapsplanen för Österbotten ska träda i kraft och följas omedelbart trots eventuella besvär förkastas.
Bristande överensstämmelse med 1 § 2 mom., 6 § och 7 § i markanvändnings- och bygglagen
Kungörelse av programmet för deltagande och bedömning
De överklagande anser att de som bor i vindkraftsområdenas influensområde ända från början inte har kunnat delta i planläggningen, eftersom programmet för deltagande och bedömning inte kungjordes i lokaltidningen Pohjankyrö.
När frågan om planläggning har väckts ska detta enligt 63 § 2 mom. i markanvändnings- och bygglagen meddelas så att intressenterna har möjlighet att få information om utgångspunkterna för planläggningen, den planerade tidtabellen samt förfarandet för deltagande och bedömning. Informationen ska ordnas på ett sätt som är lämpligt med tanke på planens syfte och betydelse. Den kan också ges i samband med informationen om planläggningsöversikten.
Enligt 62 § i markanvändnings- och bygglagen ska planläggningsförfarandet samt informationen om utgångspunkterna, målen och eventuella alternativ för planeringen när planer bereds ordnas så att markägarna på området och de vars boende, arbete eller övriga förhållanden kan påverkas betydligt av planen samt de myndigheter och sammanslutningar vars verksamhetsområde behandlas vid planeringen (intressent) har möjlighet att delta i beredningen av planen, bedöma verkningarna av planläggningen och skriftligt eller muntligt uttala sin åsikt om saken.
I propositionen (RP 101/1998) preciserar regeringen i fråga om 62 § i markanvändnings- och bygglagen att planläggningsförfarandet och växelverkan och information i anknytning till den kan ske med hänsyn till vilken betydelse planprojektet har på det sätt som kommunen och i fråga om landskapsplaner landskapsförbundet anser vara bäst. Det måste dock göras så att de vars förhållanden kan påverkas av planen har verkliga möjligheter att bedöma projektets betydelse och påverkan och lägga fram sin åsikt i frågan. Vidare är det viktigt att tillfälle att uttrycka sin åsikt ges på ett tillräckligt tidigt stadium med avseende på de verkliga möjligheterna att påverka. Som motvikt till detta framhåller regeringen att planläggning ofta innebär att olika synpunkter måste samordnas och att växelverkan därför inte alltid kan resultera i att alla framlagda synpunkter kan beaktas.
Med stöd av 30 § 1 mom. i markanvändnings- och byggförordningen kan möjlighet för intressenter att framföra sina åsikter när en plan bereds ges genom att beredningsmaterialet läggs fram och intressenterna ges möjlighet att skriftligen eller muntligen framföra sina åsikter inom en viss tid eller vid ett särskilt möte om planen eller på något annat lämpligt sätt. Enligt 2 mom. ska möjligheten att framföra åsikter kungöras på ett sätt som fungerar med hänsyn till intressenternas tillgång till information och som fastslagits i programmet för deltagande och bedömning. Om inte något annat sätt att informera anses vara lämpligt med beaktande av omständigheterna, kungörs saken i samma ordning som kommunala tillkännagivanden offentliggörs. Meddelandet ska dock alltid publiceras i minst en dagstidning med allmän spridning på orten.
Enligt 64 § i kommunallagen ska kommunala tillkännagivanden göras kända genom att de sätts upp på anslagstavlan för offentliga kungörelser samt vid behov på något annat sätt som kommunen har fattat beslut om.
Någon kungörelse om programmet för deltagande och bedömning beträffande etapplandskapsplan 2 för Österbotten har inte publicerats i lokaltidningen Pohjankyrö, men programmet var framlagt för påseende från den 14 oktober till den 13 november 2009. Dessutom ordnades det ett informationsmöte om programmet på kommunalgården i Lillkyro den 29 oktober 2009, på stadshuset i Närpes den 4 november 2009, i Vasa den 5 november 2009 och på rådhuset i Jakobstad den 12 november 2009.
Miljöministeriet framhåller att information om frågan har publicerats i en dagstidning med allmän spridning på orten som lagstiftningen kräver, trots att ärendet inte har kungjorts i tidningen Pohjankyrö. Med beaktande av att de senare faserna av planen har kungjorts i Pohjankyrö framhåller miljöministeriet att planläggningsförfarandet uppfyller kraven på information och växelverkan enligt markanvändnings- och bygglagen.
Namnet på landskapsplanen
Enligt besvären är formuleringarna i kungörelserna om planläggningen missvisande eftersom intressenterna inte kunde utläsa planläggningens verkliga karaktär.
I början av planläggningsförfarandet hette etapplandskapsplan 2 för Österbotten "Förnybara energiformer och deras placering" och namnet var delvis oklart eftersom det på ett mycket allmänt plan hänvisade till förnybara naturresurser trots att fokus tydligt låg på vindkraft.
Miljöministeriet framhåller att det inte finns några detaljerade bestämmelser om hur landskapsplaner ska benämnas och att det således är viktigt att uppmärksamheten i sin helhet riktas på innehållet i växelverkan. Det bristfälliga namnet på landskapsplanen rättades till under planläggningsförfarandet och utifrån synpunkterna kan det anses att växelverkan skedde i överensstämmelse med markanvändnings- och bygglagen. Följaktligen konstaterar miljöministeriet att beslutet att godkänna landskapsplanen inte har kommit till i felaktig ordning som det sägs i besvären.
Kommunens skyldigheter
Enligt besvären har Storkyro kommun informerat bristfälligt och alltför sent om planen.
Med stöd av 7 § i markanvändnings- och bygglagen ska kommunen minst en gång om året upprätta en översikt över de planärenden som är anhängiga eller som under den närmaste tiden blir anhängiga och som inte är av ringa betydelse (planläggningsöversikt). I den ska det kortfattat redogöras för planärendena och deras beredningsfaser samt för sådana beslut och andra åtgärder som direkt inverkar på planläggningens utgångspunkter, mål, innehåll och genomförande. Enligt 2 mom. ska information om planläggningsöversikten ges på ett ändamålsenligt sätt.
Enligt 2 § 1 mom. i kommunallagen ska kommunen sköta de uppgifter som den har åtagit sig med stöd av självstyrelsen och som stadgas för den i lag. Enligt 8 § 2 mom. i samma lag kan regionförvaltningsverket med anledning av klagomål undersöka om kommunen iakttar gällande lagar.
Ärendet gäller här landskapsplanen och frågan om den har upprättats enligt det som föreskrivs i lag. Däremot ska det här inte bedömas om en enskild kommun har förfarit enligt lag när den upprättat en planläggningsöversikt. Kommunen har nämligen rätt att bestämma om planläggningsöversikten inom ramen för sin självstyrelse. Med hänvisning till detta framhåller miljöministeriet att beslutet att godkänna landskapsplanen inte har tillkommit i felaktig ordning på det sätt som det sägs i besvären.
Bristande förenlighet med 1 § i grundlagen
Enligt besvären strider landskapsplanen mot 1 § i grundlagen eftersom den är orättvis.
Med stöd av 1 § 2 mom. i grundlagen ska Finlands konstitution trygga människovärdets okränkbarhet och den enskilda människans frihet och rättigheter samt främja rättvisa i samhället.
Tolkningen av markanvändnings- och bygglagen styrs av grundlagen. Även om grundlagen inte i någon större omfattning kan vara den rättsliga grunden för ändringssökande i ett beslut om en enskild plan, kan den vara av betydelse vid tolkningen av markanvändnings- och bygglagen. Dessutom föreskriver 28 § 4 mom. i markanvändnings- och bygglagen att avseende också ska fästas vid att markägare eller andra rättsinnehavare inte orsakas oskäliga olägenheter, när planen utarbetas.
Vid en bedömning av om landskapsplanen är rättvis eller inte måste man med stöd av 28 § i markanvändnings- och bygglagen ta hänsyn till de riksomfattande målen för områdesanvändningen, de särskilda behov som förhållandena i landskapet kräver och en ekonomisk områdesanvändning. Särskild vikt ska fästas vid att landskapets region- och samhällsstruktur blir ändamålsenlig och att områdesanvändningen är ekologiskt hållbar.
Enligt 28 § 5 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska dessa omständigheter utredas och beaktas i den utsträckning landskapsplanen i egenskap av översiktlig plan förutsätter. Hur rättvis landskapsplanen är hänger alltså samman med i vilken utsträckning planen kan ta hänsyn till sinsemellan motstridiga intressen.
Med stöd av 31 § 3 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska miljöministeriet lämna hela planen eller vissa delar av den utan fastställelse, om inte planen uppfyller de krav på innehållet som ställs i 28 § eller om beslutet annars är lagstridigt. I annat fall ska beslutet fastställas.
I sin motförklaring framhåller Österbottens förbund att en plan aldrig kan behandla alla fullkomligt rättvist, men att det faktum att en plan upprättas skapar goda förutsättningar för att främja rättvisan i samhället.
Miljöministeriet framhåller att planen inte strider mot grundlagen på det sätt som de överklagande anför och hänvisar å ena sidan till att markanvändnings- och bygglagen i sig medverkar till en rättvisare områdesanvändning och att kraven på innehållet i landskapsplanen innefattar ett förbud mot oskäliga olägenheter enligt 28 § 4 mom. i markanvändnings- och bygglagen och å andra sidan till att syftet med planen är att lösa motstridiga behov beträffande markanvändningen på ett översiktigt sätt.
Frågan om tillräckligt omfattande konsekvensbedömning
Enligt besvären utreddes konsekvenserna bristfälligt när planen upprättades.
Enligt den 9 § i markanvändnings- och bygglagen som gällde när beslutet att godkänna planen fattades ska en plan basera sig på tillräckliga undersökningar och utredningar. När en plan utarbetas ska miljökonsekvenserna, inklusive de samhällsekonomiska, sociala, kulturella och övriga konsekvenserna av planen och av undersökta alternativ utredas i nödvändig omfattning. Enligt 1 § i markanvändnings- och byggförordningen ska man vid utredning av sådana konsekvenser av planer beakta planens uppgift och syfte, tidigare utredningar och andra omständigheter som inverkar på behovet av utredningar. Utredningarna ska innehålla tillräckliga uppgifter för att det ska vara möjligt att bedöma vilka betydande direkta och indirekta konsekvenser som genomförandet av planen har.
I planbeskrivningen i etapplandskapsplanen sägs det att valet av vindkraftsområden baserar sig på tidigare utredningar, utredningar som är underlag för den aktuella planen och en konsekvensbedömning av planen. Valet av områden grundar sig också delvis på aktuella vindkrafts-projekt och i första hand på konsekvensbedömningar och utredningar som har gjorts i samband med dem.
I rapporten Förnybara energiformer och deras placering i Österbotten sägs det att områden som är känsliga för vindkraftsproduktion och riskkänsliga former av markanvändning definierades till en början med hänsyn till bland annat Natura 2000-områden, områden i något skyddsprogram och IBA- och FINIBA-områden. I objektskorten i rapporten anges de viktigaste miljökonsekvenserna för varje vindkraftsområde.
I rapporten Konsekvensbedömning bedöms det bland annat hur etapplandskapsplanen beaktar kraven på innehållet och de riksomfattande målen för områdesanvändningen. Rapporten behandlar konsekvenserna för region- och samhällsstrukturen, fast bosättning och fritidsbosättning, trafiken och trafiksäkerheten, flygtrafiken och flygsäkerheten, regionekonomin och näringarna, klimatet och energiekonomin, landskapet och kulturmiljön, naturmiljön, fågelbeståndet, havsörn och fiskgjuse, jord- och berggrund samt yt- och grundvatten, områden som hör till nätverket Natura 2000 och för människornas levnadsförhållanden och livsmiljö. Avslutningsvis bedöms de ackumulerande effekterna och totala konsekvenserna av de föreslagna vindkraftsområdena med avseende på 1 § i markanvändnings- och byggförordningen.
Rapporten Områdesvis konsekvensbedömning av etapplandskapsplanen innehåller en bedömning av konsekvenserna för region- och samhällsstrukturen, trafiken och trafiksäkerheten, flyg-trafiken och flygsäkerheten, regionekonomin och näringarna, klimatet och energiekonomin, landskapet och kulturmiljön, människornas levnadsförhållanden och livsmiljö naturmiljön, fågelbeståndet, områden som hör till nätverket Natura 2000 och i förekommande fall för bland annat yt- och grundvatten.
Utredningarna och bedömningarna kompletterades med Naturabedömningar (Konsekvenserna av vindkraftsområdena i Österbottens etapplandskapsplan 2 för Natura 2000-områdena, 27.7.2013). Utifrån behovsprövningen inom ramen för Naturabedömningen ansågs en egentlig bedömning av de områden som ingår i Natura 2000 enligt 65 § i naturskyddslagen vara nödvändig i fjorton av de vindkraftsområden som ingick i förslaget till etapplandskapsplan och dessutom i ett vindkraftsområde som omfattas av Södra Österbottens förbund.
Naturabedömningen analyserade de totala konsekvenserna av etapplandskapsplanen för alla vindkraftsområden. De ackumulerande effekterna bedöms i två hänseenden. Dels bedöms de effekter för enskilda Naturaområden som kan uppstå till följd av närliggande vindkraftsområden, dels görs en större bedömning av vilka effekter av alla vindkraftsområden i etapplandskapsplanen har för flyttfåglar och för havsörn och fiskgjuse. Dessutom görs det en bedömning av hur enskilda Naturaområden påverkas av förändringarna.
I rapporten Österbottens vindkraft och specialtransporter undersöks tillgängligheten på specialtransporter till de planerade vindkraftsområdena. Den är en grov uppskattning av förbindelserna till de vindkraftsområden som finns upptagna i landskapsplanen för Södra Österbotten.
Miljöministeriet konstaterar att det beror på plannivån, hur detaljerad planen är, planbeteckningar och planbestämmelser och på konsekvensernas relevans med avseende på bland annat områdenas naturvärden, om utredningar och konsekvensbedömningar är tillräckliga. Landskapsplanen är en översiktlig plan över områdesanvändningen och den anger principerna för områdesanvändningen och samhällsstrukturen och anvisar områden som är nödvändiga för utvecklingen av landskapet. Placeringen av vindkraftverk avgörs i den mer detaljerade planeringen och samtidigt preciseras konsekvensbedömningarna. Exempelvis buller och rörliga skuggor, konsekvenser för djurarter och för värdefulla bergområden preciseras i den mer detaljerade planeringen.
I etapplandskapsplanen avsätts och bedöms frågor som är av åtminstone regional betydelse. Konsekvenserna av kraftledningar har inte bedömts eftersom de inte har avsatts i etapplandskapsplanen. I konsekvensbedömningen av etapplandskapsplanen bedöms konsekvenserna för regionekonomin och näringarna och i den områdesvisa konsekvensbedömningen bedöms de separat för varje område. Konsekvensbedömningen av en landskapsplan behöver dock inte innefatta en bedömning av konsekvenserna för värdet på fastigheter eller för enskilda näringar, exempelvis skogsbruket.
Miljöministeriet framhåller att alla konsekvenser av att områden för vindkraftverk inrättas, inklusive konsekvenserna av att vindkraftverk byggs och avvecklas, inte kan bedömas i den översiktliga planeringen eftersom det inte finns någon information om antal vindkraftverk, placeringsorter eller höjder. Miljöministeriet anser att konsekvenserna av etapplandskapsplanen har utretts i tillräcklig omfattning, utom när det gäller de områden för vindkraftverk som nämns i avsnittet Icke fastställda planbeteckningar och planbestämmelser.
Krav på innehållet i landskapsplanen
Enligt besvären uppfyller planen inte de riksomfattande målen för områdesanvändning.
Bestämmelser om kraven på innehållet i en landskapsplan finns i 28 § i markanvändningslagen. Paragrafen föreskriver att de riksomfattande målen för områdesanvändningen ska beaktas när en landskapsplan utarbetas. Vidare ska särskild vikt fästas vid bland att arrangemangen för trafik och teknisk service är hållbara med tanke på miljö och ekonomi, att landskapet, naturvärdena och kulturarvet värnas och att verksamhetsbetingelser för näringslivet i landskapet ordnas. Den föreskriver också att de omständigheter som nämns i paragrafen ska utredas och beaktas i den utsträckning landskapsplanen i egenskap av översiktlig plan förutsätter.
I etapplandskapsplanen har vindkraftsområdena avsatts med beteckningarna tv-1 och tv-2, som beskriver områdenas särskilda karaktär. Med beteckningen anvisas markområden som lämpar sig för vindkraftsparker av regional betydelse. Områdena har inga bygginskränkningar enligt 33 § i markanvändnings- och bygglagen. Enligt planeringsbestämmelserna ska man beakta konsekvenserna för fast bosättning, fritidsbosättning, rekreation, landskap, kulturmiljöer och fåglar samt sträva efter att förhindra negativa konsekvenser, när området planeras. De begränsningar som flygtrafiken och försvarsmaktens verksamhet medför ska också beaktas. Vid den mer detaljerade planeringen av vindkraftsområdena ska uppmärksamhet fästas vid att betydande bullerkonsekvenser inte uppstår för boende, att kulturmiljöernas värden bevaras och att förekomsten av arter i habitatdirektivet IV a och förutsättningarna för primärnäringar och marktäkt tryggas. I beteckningen tv-2 ingår dessutom en bestäm³melse om att åtgärderna i området ska planeras och genomföras så att bevarandet av områdets biologiska mångfald och naturvärden främjas.
Till beteckningen tv-2 för vindkraftsområden hör också en planeringsbestämmelse enligt vilken åtgärderna i området ska planeras och genomföras så att bevarandet av områdets biologiska mångfald/naturvärden främjas.
Till den del de överklagande motiverar sitt yrkande med att vindkraftsbygget skadar landskapet framhåller miljöministeriet att 28 § i markanvändnings- och bygglagen föreskriver att särskild vikt ska fästas vid att landskapet värnas. Enligt de riksomfattade målen för områdesanvändningen ska det säkerställas att kulturmiljöer och värden i fråga om naturarv av nationell betydelse bevaras. Myndigheternas riksomfattande inventeringar är utgångspunkten för planeringen av områdesanvändningen.
Miljöministeriet framhåller att det faktum att vindkraftverk syns i landskapet eller att landskapet förändras i sig inte är något hinder för att godkänna en plan. Kravet på att värna landskapet i 28 § i markanvändnings- och bygglagen avser framför allt samordning av nationellt värdefulla landskap och områdesanvändning som förändrar landskapet. Bestämmelsen betyder dock inte att det är förbjudet att förändra alla befintliga landskap.
Miljöministeriet anser att planen beträffande vindkraftsområdet i Kattiharju har upprättats med särskild vikt vid att landskapet värnas på det sätt som 28 § i markanvändnings- och bygglagen föreskriver, om man beaktar granskningarna i samband med planen, vindkraftsområdenas för-hållande till områden av nationell och regional betydelse, planeringsbestämmelserna i planen och det faktum att en landskapsplan är avsedd att vara en översiktlig plan.
Beträffande nationellt värdefulla landskapsområden, byggda kulturmiljöer av riksintresse och det arkeologiska arvet hänvisar miljöministeriet till sina ställningstaganden till utlåtandet från undervisnings- och kulturministeriet.
Till den del de överklagande motiverar sitt yrkande med naturvärden på vindkraftsområdena framhåller miljöministeriet att 28 § i markanvändnings- och bygglagen bland annat föreskriver att särskild vikt ska fästas vid att landskapet värnas. Utifrån tillgängliga utredningar kan det konstateras att vindkraftsområdet i Kattiharju inte besitter betydande naturvärden i den meningen att det skulle uppstå en motsättning gentemot det faktum att områdena i etapplandskapsplanen anvisas för vindkraftverk, om de värnades. De lokala naturvärden som nämns i besvären beaktas inte i en landskapsplan.
Till den del de överklagande motiverar sitt yrkande med att vindkraftsområdena medför olägenheter för näringslivet på landsbygden, skogsbruket och exempelvis för rekreationsmöjligheterna, eller värdeminskning på fastigheter framhåller miljöministeriet att en landskapsplan är en översiktlig plan över områdesanvändningen på det sätt som 25 § 4 mom. i markanvändnings- och byggplanen avser. En landskapsplan visar således inte exempelvis var vindkraftverk är placerade. Också gräsen för områden med vindkraftverk ska tolkas översiktligt i en landskapsplan. På grundval av landskapsplanen går det således inte att bedöma hur långt avståndet är mellan enskilda vindkraftverk eller om skyddszonen är tillräckligt stor. Beteckningen i etapplandskapsplanen ger en möjlighet att i den fortsatta planeringen reservera området för vindkraftverk, men den hindrar inte att området också används för något annat ändamål. Vindkraftsområdet har ingen villkorlig bygginskränkning enligt 33 § i markanvändnings- och bygglagen. Etapplandskapsplanen avgör inte områdesanvändningen för enskilda fastigheter. För att landskapsplanen ska kunna genomföras krävs det mer detaljerad planering.
Med beaktande av etapplandskapsplanens karaktär av översiktlig plan, utredningar som gjorts och etapplandskapsplanens beteckningar och bestämmelser anser miljöministeriet att etapplandskapsplanen inte strider mot 28 § i markanvändnings- och bygglagen på det sätt som det sägs i besvären.
Riksomfattande mål för områdesanvändningen
Enligt besvären uppfyller planen inte de riksomfattande målen för områdesanvändningen.
Med stöd av 28 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska de riksomfattande målen för områdesanvändningen beaktas när en landskapsplan utarbetas. När planen utarbetas ska vikt också fästas vid de särskilda behov som förhållandena i landskapet betingar. Planen ska i den mån det är möjligt samordnas med landskapsplanläggningen av områden som gränsar till landskapsplaneområdet.
Enligt de särskilda målen för energiförsörjning ska de mest lämpade områdena avsättas för vindkraft när landskap planläggs. I områdesanvändningen för förbindelser och energinät och i planeringen av områdesanvändningen ska hänsyn tas till extrema väderfenomen, översvämningsrisker, omgivande markanvändning och behovet att utveckla den och den närmaste omgivningen, särskilt bosättning, värdefulla natur- och kulturobjekt och natur- och kulturområden och särdrag i landskapet.
Miljöministeriet framhåller att de riksomfattande målen för områdesanvändningen innefattar ett flertal temamål. Planlösningarna ska främja alla de riksomfattande mål för områdesanvändningen som ingår i planeringen och samordna dem.
I etapplandskapsplanen anvisas de områden som är bäst lämpade för vindkraft med en beteckning som beskriver områdenas särskilda egenskaper. Enligt planeringsbestämmelserna för beteckningarna tv-1 och tv-2 ska planeringen ta hänsyn till bland annat konsekvenserna för fast boende, fritidsboende, rekreation, landskap, kulturmiljöer och fåglar samt sträva efter att förhindra negativa konsekvenser. Vid den mer detaljerade planeringen av vindkraftsområdena ska uppmärksamhet fästas vid att betydande bullerkonsekvenser inte uppstår för boende, att kulturmiljöernas värden bevaras och att förekomsten av arter i habitatdirektivet IV a och förutsättningarna för primärnäringar och marktäkt tryggas.
Etapplandskapsplanen innehåller inga frågor som gäller region- och samhällsstrukturen och den kan därför inte anses strida mot de riksomfattande målen för områdesanvändningen i det hänseendet. I den mer detaljerade planeringen kan det utredas hur de kommunikationssystem som nämns i besvären fungerar i närheten av vindkraftsområdena eftersom placeringen, höjderna och andra uppgifter om vindkraftverken preciseras då.
Till den del de överklagande motiverar sitt yrkande med kulturarvet hänvisar miljöministeriet till sitt ställningstagande till utlåtandet från undervisnings- och kulturministeriet. Till den del de överklagande motiverar sitt yrkande med naturarv, rekreationsanvändning och mål för naturresurser hänvisar miljöministeriet till det som sägs ovan om besvär 1.
Till den del de överklagande motiverar sitt yrkande med att vindkraftverken är överdimensionerade i relation till de riksomfattande målen för områdesanvändningen framhåller miljöministeriet att målen inte lägger fast några gränser för antalet vindkraftverk. I etapplandskapsplanen anvisas områden för vindkraftverk med en beteckning som anger markområden som lämpar sig för vindkraftsparker av regional betydelse. Gränsen för dem går vid tio vindkraftverk.
Med hänsyn till etapplandskapsplanens karaktär som översiktlig plan, utredningar som gjorts och beteckningarna och bestämmelserna i etapplandskapsplanen anser miljöministeriet att etapplandskapsplanen inte strider mot 24 § i markanvändnings- och bygglagen på det sätt som det sägs i besvären.
Brister i planbeskrivningen och övriga plandokument
Enligt besvären är planbeskrivningen av landskapsplanen och övriga dokument bristfälliga.
Landskapsplanen presenteras på en karta enligt vad som bestäms i 29 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen. Planen ska också ha planbeteckningar och planbestämmelser. Vidare hör enligt 2 mom. en beskrivning till landskapsplanen.
I 10 § i markanvändnings- och byggförordningen sägs det att beskrivningen av landskapsplanen ska innefatta bland annat en utredning om förhållandena i området, dess miljöegenskaper och förändringar i dem samt andra uppgifter om det område som planläggs som är centrala när konsekvenserna av planen utreds och bedöms.
Miljöministeriet framhåller att planbeskrivningen inte hör till de dokument som fastställs i samband med landskapsplanen. Vidare konstaterar miljöministeriet att eventuella brister, överlappningar och upprepningar i planbeskrivningen således inte påverkar bedömningen av om landskapsplanen är förenlig med lag eller inte och att inte enbart beskrivningen kan vara föremål för överklagande.
Miljöministeriet konstaterar att rapporterna Konsekvensbedömning och Områdesvis konsekvensbedömning inte hör till de dokument som fastställs i samband med landskapsplanen. Följaktligen är brister i dem inte av betydelse i sammanhanget.
Områdena Kattiharju och Naarajoki måste slopas i planen och i den fortsatta behandlingen av planen
Enligt besvären har Kattiharju och Naarajoki utsetts till vindkraftsområden på bristfälliga grunder och utifrån felaktiga bedömningar. Dessutom har utlåtandet från Museiverket åsidosatts helt och hållet.
Vad beträffar vindkraftsområdet i Kattiharju hänvisar miljöministeriet till sitt ställningstagande till utlåtandet från undervisnings- och kulturministeriet. Beträffande vindkraftsområdet i Naarajoki hänvisar miljöministeriet till avsnittet Icke fastställda planbeteckningar och planbestämmelser längre fram i detta beslut.
Vad beträffar tillräckligt noggranna konsekvensbedömningar, krav på innehållet i landskapsplanen och riksomfattande mål för områdesanvändningen hänvisar miljöministeriet till det som sägs ovan.
Försummelser när intressenter hörts
Enligt de överklagande förekom det brister i hörande, information och växelverkan med intressenter i olika faser av processen med etapplandskapsplan 2.
Kungörelse
Enligt de överklagande publicerades kungörelsen om programmet för deltagande och bedömning inte i tidningen Pohjankyrö, som uppges vara kungörelsetidning. Miljöministeriet hänvisar till det som sägs ovan om kungörelse om programmet för deltagande och bedömning och framhåller att förfarandet inte kan anses ha varit bristfälligt på det sätt som det sägs i besvären.
Synlighetsanalys
Enligt besvären framgår det inte av plandokumenten var synlighetsanalyserna har varit framlagda.
Miljöministeriet hänvisar till det som sägs ovan om tillräckligt ingående konsekvensbedömningar och framhåller att förfarandet inte kan anses ha varit bristfälligt på det sätt som det sägs i besvären.
Växelverkan
Enligt besvären har landskapsförbundet inte reagerat tillräckligt mycket på den bristande informationen om planen. Dessutom har förbundet ägnat sig åt hemlighetsmakeri samt informerat dåligt och vilseledande.
Enligt 6 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska beredningen av en plan på det sätt som bestäms i lagen ske i växelverkan med de personer och sammanslutningar vars förhållanden eller intressen i avsevärd mån kan påverkas av planen. Myndigheter som bereder planer ska enligt 2 mom. informera om planläggningen så att de som berörs av saken har möjlighet att följa planläggningen och påverka den.
Med stöd av 62 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen ska planläggningsförfarandet samt informationen om utgångspunkterna, målen och eventuella alternativ för planeringen när planer bereds ordnas så att markägarna på området och de vars boende, arbete eller övriga förhållanden kan påverkas betydligt av planen samt de myndigheter och sammanslutningar vars verksamhetsområde behandlas vid planeringen (intressent) har möjlighet att delta i beredningen av planen, bedöma verkningarna av planläggningen och skriftligt eller muntligt uttala sin åsikt om saken.
Enligt 30 § i markanvändnings- och byggförordningen kan intressenter ges tillfälle att framföra sina åsikter när en plan bereds genom att beredningsmaterialet läggs fram och intressenterna ges möjlighet att skriftligt eller muntligt framföra sina åsikter inom en viss tid eller vid ett särskilt möte om planen eller på något annat lämpligt sätt. I detta sammanhang kan också andra kommunmedlemmar framföra sina åsikter.
Miljöministeriet framhåller att processen för etapplandskapsplanen har innefattat åtgärder som främjar växelverkan. Enligt planbeskrivningen hölls fyra informationsmöten den 29 oktober–12 november 2009 för den stora allmänheten bland annat om programmet för deltagande och bedömning, sex informationsmöten den 17januari–2 februari 2012 för den stora allmänheten om utkastet till plan och tre informationsmöten för den stora allmänheten den 13–26 mars 2013 om förslaget till plan.
Miljöministeriet framhåller att markanvändnings- och bygglagen inte har några detaljerade bestämmelser om hur växelverkan vid landskapsplaner ska genomföras. Med beaktande av de förfaranden som ingick i planprocessen och nämns ovan och markanvändnings- och bygglagens bestämmelser om växelverkan anser miljöministeriet att växelverkan inte kan anses ha varit bristfällig på det sätt som anges i besvären.
Landskapsfullmäktiges beslut om att begära att miljöministeriet i samband med fastställelsebeslutet omedelbart sätter etapplandskapsplanen för Österbotten i kraft och bestämmer att den ska följas trots eventuella besvär
I besvären kräver de överklagande att miljöministeriet förbjuder kommunen och de som bygger vindkraftverken att fortsätta med projektet så länge planfrågan inte har lösts lagenligt. Vidare yrkar de på att miljöministeriet inte ska förordna att planen träder i kraft förrän alla besvär har utretts.
Miljöministeriet framhåller att ministeriet på grundval av 201 § 1 mom. i markanvändnings- och bygglagen har befogenhet att bestämma att landskapsplanen ska träda i kraft innan den har vunnit laga kraft. Vidare föreskriver momentet att besvärsinstansen kan förbjuda att beslutet verkställs.
(- - -)
Förslag till korrigeringar
Miljöministeriet uppmanar Österbottens förbund att med anledning av utlåtandet från försvarsmakten komplettera planbeskrivningen beträffande de begränsningar som försvarsmaktens lagstadgade verksamhet kan medföra för vindkraftsbyggandet, bland annat begränsningar till följd av att radarsystem och radioförbindelser säkras.
Miljöministeriet uppmanar Österbottens förbund att komplettera kapitel 7. ETAPPLANDSKAPSPLANENS BETECKNINGAR OCH BESTÄMMELSER i planbeskrivningen med beteckningen område för energiförsörjning (en.). Vidare uppmanar miljöministeriet Österbottens förbund att komplettera planbeskrivningen så att en villkorlig bygginskränkning enligt 33 § 1 mom. gäller på området för energiförsörjning (en) och på stor transformatorstation (en-s).
Fastställelse av landskapsplanen
Miljöministeriet anser att etapplandskapsplan 2 för Österbotten uppfyller kraven på innehållet enligt 28 § i markanvändnings- och bygglagen med undantag för de delar som lämnas utan fastställelse i avsnittet Icke fastställda planbeteckningar och planbestämmelser. Miljöministeriet fastställer landskapsplanen eftersom det till övriga delar inte finns något hinder för fastställelse enligt 31 § 3 mom. i markanvändnings- och bygglagen.
Landskapsplanens ikraftträdande
På grundval av 201 § i markanvändnings- och bygglagen bestämmer miljöministeriet att landskapsplanen träder i kraft innan den har vunnit laga kraft.
Anvisningar för fortsatt planering
Miljöministeriet uppmanar Österbottens förbund att i den kommande planläggningen av landskapet ta hänsyn till nationellt värdefulla landskapsområden och nationellt värdefulla byggda kulturmiljöer så, att det säkerställs att deras värde bevaras. I den kommande planläggningen av landskapet ska också områdena för vindkraftverk granskas i ett samlat perspektiv, särskilt med avseende på naturvärden, landskapsvärden och värden i den byggda kulturmiljön.
(- - -)
Tillämpade rättsnormer
Grundlagen (731/1999) 1 §
Markanvändnings- och bygglagen (132/1999) 4 § 3 mom., 5 §, 6 § 1 och 2 mom., 7 §, 9 §, 17 §, 20 § 1 mom., 24 § 2 mom., 25 § 4 mom., 27 §, 28 §, 29 § 1 mom., 30 § 1 mom., 31 § 1 mom., 32 § 1 och 2 mom., 33 §, 62 § 1 mom., 63 § 2 mom., 65 § 2 mom., 188 § 3 mom., 197 § och 201 §
Markanvändnings- och byggförordningen (895/1999) 1 §, 10 §, 12 §, 30 §, 93 § och 95 §
Förvaltningslagen 7 §, 27 § 1 mom. och 28 §
Luftfartslagen (1194/2009) 165 §
Kommunallagen (365/1995) 2 § 1 mom., 8 § 2 mom., 22 §, 23 § 1 mom., 52 §, 53 § 1 mom., 55 § 2 mom., 64 §, 86 § 1 mom., 90 § och 92§
Språklagen (423/2003) 12 § 1 mom.
Naturvårdslagen (1096/1996) 47 §, 65 § och 66 §
Lagen angående vissa grannelagsförhållanden (26/1920) 17 § 1 mom.
Vattenlagen (587/2011) 3 kap. 2 §
Miljöskyddslagen (527/2014) 27 § 2 mom. och 49 §
Miljöministeriets förordning (31.3.2000) om beteckningar som används i planer enligt markanvändnings- och bygglagen
Handläggning i högsta förvaltningsdomstolen
1. A har i sina besvär yrkat att miljöministeriets beslut upphävs och att beslutets verkställigheten förbjuds.
A har motiverat sina besvär bland annat enligt följande:
Etapplandskapsplanen har tillkommit på ett lagstridigt sätt utan tillräcklig växelverkan. De i anmärkningarna framlagda yrkandena om ändringar i framlagt program för deltagande och bedömning borde ha blivit föremål för en behandling i sak av landskapssytrelsen innan planläggningsprocessen gick vidare. Markanvändings- och bygglagen samt 6 § i förvaltningslagen och dess skydd för berättigade förväntningar har kränkts i och med att landskapsstyrelsen inte har tagit ställning till i anmärkningarna mot programmet för deltagande och bedömning anförda yrkanden om ändringar i programmet, genom vilka bedömningsgrunder, bl.a. dimensionerings- och miljömässiga bedömningsgrunder, skulle ha slagits fast redan i nämnda program.
A har också kritiserat etapplandskapsplanens dimensionering av för vindkraftsproduktion anvisade områden. De i planen uppgivna övergripande målen med planen och de för vindkraftsproduktion anvisade områdena är motstridiga. Uppgifterna om områden för vindkraftsproduktion är vilseledande också av den orsaken att det på området redan finns vindkraftverk som inte har beaktats. Antagandena om gemonsnittlig effekt på de vindkraftverk som kan komma att byggas på i etapplandskapslanen anvisade tv-1 och tv-2 områden medför att Österbottens förbund med sin etapplandskapslan eftersträvar ännu högre totalkapacitet än vad man erkänner.
Österbottens förbund har förfarit lagstridigt i behandlingen av etapplandskapsplanen, genom att i sin sammanställning av inlämnade anmärkningar mot framlagt planförslag enbart återge anmärkningarna och bemöta dem på det språk de är skrivna på. A har hänvisat till grundlagen och lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet och konstaterat att anmärkningarna och landskapsstyrelsens ställningstagande borde ha getts ut på landskapets båda officiella språk.
Etapplandskapsplanen är lagstridig även på den grund, att den inte är förenlig med den starkare styrande verkan nuvarande markanvändnings- och bygglag är avsedd att ge landskapsplaner jämfört med tidigare bygglag. Etapplandskapsplanen innehåller alternativa områden för vindproduktion och en till kommunerna delegerad rätt att frångå etapplandskapsplanen till förmån för annan användning av tv-1- och tv-2-områden.
2. B har i sina besvär yrkat att landskapsfullmäktiges och miljöministeriets beslut upphävs.
B har till stöd för sitt yrkande upprepat vad han tidigare har anfört i ärendet och särskilt fäst uppmärksamhet vid följande:
Landskapsstyrelseledamot X måste anses jävig eftersom han närvarit under beredningsskedet av etapplan 2 och haft möjlighet att agera över utlåtanden och kommentarerna över utkastet. X:s son XX har också skrivit under avtal med bolaget Triventus som har for avsikt att uppföra vindkraftsverk på ovan nämnda område. Alla områdets markägare som skrivit under avtalet har delat på en summa om 100 000 euro. XX har alltså redan ersatts med ett penningbelopp för sin underskrift av avtalet. XX har också varit medlem i den arbetsgrupp som arbetat för att vindkraftsområdet Kristinestads Norra skall förverkligas.
Tekniska chefen i Kristinestad Y har varit ansvarig beredare för delar av etapplanen inför stadsstyrelsens möte i Kristinestad. Y måste ses varit jävig som beredare och närvarande vid mötet eftersom hans broder YY samt nära släkt har marker i områden gällande etapplan. Hela processen från kommunens beredande tjänsteman upp till landskapsfullmäktige är en helhet där ingen som är jävig kan delta på något sätt.
Etapplandskapsplanen tar inte hänsyn till 47 § i naturvårdslagen. I Kristinestad förekommer det ett flertal havsörnsrevir som planen inte tagit tillräckligt hänsyn till.
Enligt 28 § i markanvändnings- och bygglagen skall vikt fästas bland annat vid att områdesanvändningen är ekologiskt hållbar samt att landskapet, naturvärden och kulturarvet värnas. De riksomfattande målen för områdesanvändning förutsätter att man med områdesanvändningen främjar bevarandet av mångfalden i områden som är värdefulla och känsliga med avseende på den levande och icke levande naturen. Landskapsplanen uppfyller inte innehållet i markanvändnings- och bygglagen.
Landskapsfullmäktige har inte tagit i beaktande NTM-centralens utlåtande från den 3.10.2013 angående etapplanens påverkan på Natura 2000 -områdena.
3. C och D har i sina besvär yrkat att miljöministeriets och landskapsfullmäktiges beslut upphävs till den del det gäller området Kattiharju och att högsta förvaltningsdomstolen förbjuder verkställigheten av beslutet.
C och D har motiverat sina besvär bland annat enligt följande:
Intressenterna har inte kunnat delta i planläggningen från början eftersom programmet för deltagande och bedömning inte har kungjorts i lokaltidningen Pohjankyrö. Enligt Storkyro kommun är Pohjankyrö den lokaltidning som används för meddelanden och kungörelser. Miljöministeriet kan inte tolka kungörelsen som lagligt publicerad eftersom publiceringen har skett på ett sätt som avviker från det förfarande Storkyro kommun officiellt och gemensamt överenskommit gällande kungörelser.
Österbottens förbunds fullmäktigebeslut att godkänna etapplan 2 har inte bringats till allmän kännedom i enlighet med 200 § i markanvändnings- och bygglagen och möjligheten att hos miljöministeriet söka ändring i planen förblev oklar för invånarna. Växelverkan har blivit bristfällig eftersom planens syfte inte har diskuterats vid dess rätta namn.
Planen orsakar oskälig olägenhet för intressenterna. Olägenheten är oskälig för ändringssökandena som bor invid det planerade enorma vindkraftverksområdet.
För Kattiharjus del grundar sig planen på otillräckliga utredningar och uppfyller inte kraven på innehållet i en landskapsplan. En allvarlig brist gällande såväl Kattiharju vindkraftsområde som planen i övrigt är den indexberäkningsmodell som Ramboll använt sig av och som har haft en avgörande inverkan på valet av områden. Enligt modellen får stora områden ett litet riskindex, ju större området är, desto mindre är indexet. Likaså väcker de slutledningar Ramboll har gjort på basen av vindmätningarna allvarliga frågor om enligt vilka kriterier områdena har valts.
Informationen om Kattiharjus naturvärden är bristfällig. Området är ett av etapplanens största och ett av få enhetliga stora skogsområden i Österbotten. Därför framhävs områdets betydelse för rovdjur (järv, varg, björn och lodjur).
Vindkraftverksområdet i Kattiharju ligger som närmast under 1–2 kilometer från den kulturhistoriskt värdefulla byggda kulturmiljön av riksintresse vid Laihela å med de österbottniska gårdarna, och områdets avstånd till Naarajoki -området som strukits ur etapplanen är cirka 2 kilometer. Från Kattiharju är vindkraftverken synliga på samma sätt till Kyro älvdals nationallandskap som de hade varit från Naarajoki -området. Kattiharju vindkraftverks inverkan på landskapet har inte utretts i förhållande till Kyro älvdal eller de österbottniska gårdarna vid Laihela åstrand. Planmaterialet innehåller inga modellbilder över hur synliga vindkraftverken i Kattiharju skulle vara och inte heller annat material, mer än för Naarajoki -områdets del som strukits ur planen på samma grunder. Museiverket framförde att områdesreservationerna för Katti³harju och Naarajoki, som ligger mitt emellan Laihela å och Kyro älv och mitt bland de för Österbotten mycket typiska RKY-målen och i deras visuella närhet, skulle strykas. Också undervisnings- och kulturministeriet instämde i Museiverkets åsikt.
Miljöministeriet har hänvisat till det vindkraftverksparkprojekt som planeras på området för Kattiharju vindkraftverk. I projektets beskrivning av konsekvensbedömningen har miljökonsekvenserna för bland annat kulturarvet och landskapet bedömts mer detaljerat än i etapplanen. Miljöministeriet har i sina motiveringar hänvisat till handlingar som har publicerats efter att etapplanen godkändes. Ändringssökandena har inte beretts möjlighet att kommentera dessa handlingar. Kontaktmyndigheten har i sitt utlåtande 21.4.2015 över MKB-beskrivningen konstaterat, att projektet har betydande skadande konsekvenser för landskapet och kulturmiljön eftersom det i alla riktningar omkring projektet finns landskaps- eller kulturhistoriska områden eller kulturmiljöer som är betydande på riks-, landskaps- eller ortsnivå.
I en komplettering till besvären konstaterar ändringssökandena bland annat att kommunerna Laihela och Storkyro inte informerade om eller kungjorde beslutet att godkänna etapplan 2 och om möjligheterna att överklaga beslutet. Vidare hänvisar de i sin i komplettering till besvären till huvudstabens utlåtande gällande Kattiharju och konstaterar, att försvaret och de särskilda målsättningar som hänför sig till den militära luftfartens riksomfattande målsättningar för områdesanvändning inte har beaktats i planbeslutet.
Miljöministeriet har givit ett utlåtande.
Österbottens förbund har givit ett utlåtande.
A, B, C och D har inkommit med genmälen.
Högsta förvaltningsdomstolens avgörande
1. Högsta förvaltningsdomstolen avvisar den nya besvärsgrund som C och D har framfört i sina besvär.
Högsta förvaltningsdomstolen har till övriga delar prövat ärendet.
2. Besvären avslås. Ärendet slutar på det sätt som framgår av miljöministeriets beslut.
3. Ändringssökandenas yrkande om verkställighetsförbud avskrivs.
Skälen till högsta förvaltningsdomstolens avgörande
1. Besvärsgrund som avvisas
1. Enligt 90 § (1375/2007) 2 mom. i kommunallagen (356/1995) får besvär anföras på den grunden att 1) beslutet har tillkommit i felaktig ordning, 2) den myndighet som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller 3) beslutet annars strider mot lag. Enligt 3 mom. ska ändringssökanden framföra i 2 mom. avsedda besvärsgrunder innan besvärstiden löper ut.
C och D har i kompletteringen till sina besvär till högsta förvaltningsdomstolen anfört, att försvaret och de särskilda målsättningar som hänför sig till den militära luftfartens riksomfattande målsättningar för områdesanvändning inte har beaktats i planbeslutet. Besvärsgrunden avvisas eftersom den framförts först i högsta förvaltningsdomstolen.
2. Besvär som avslås
2.1 A:s besvär
Med beaktande av de skäl och bestämmelser som miljöministeriet har anfört till stöd för sitt beslut, 31 § (132/1999) och 188 § 3 mom. (132/1999) i markanvändnings- och byggnadslagen samt de yrkanden som framförts i högsta förvaltningsdomstolen och den utredning som erhållits i ärendet, föreligger det inte skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av miljöministeriets beslut.
2.2 B:s besvär
Enligt 52 § (1034/2003) 1 mom. i kommunallagen (365/1995) är en fullmäktigeledamot i fullmäktige jävig att behandla ett ärende som gäller honom eller henne personligen eller någon som är närstående till honom eller henne enligt 28 § 2 och 3 mom. förvaltningslagen (434/2003). När en fullmäktigeledamot deltar i behandlingen av ett ärende i ett annat organ, tillämpas på honom eller henne vad som föreskrivs om jäv för ledamöterna i nämnda organ. Enligt 2 mom. gäller angående jäv för andra förtroendevalda, revisorerna samt kommunens tjänsteinnehavare och arbetstagare vad som stadgas i 27–30 § förvaltningslagen.
Enligt 86 § 1 mom. i kommunallagen (365/1995) gäller för samkommuner i tillämpliga delar vad som bestäms om kommuner.
Enligt 27 § 1 mom. i förvaltningslagen får en tjänsteman inte delta i behandlingen av ett ärende eller vara närvarande vid behandlingen, om tjänstemannen är jävig. Enligt 2 mom. gäller bestämmelserna om jäv för tjänstemän också ledamöter i ett kollegialt organ och andra som deltar i behandlingen av ett ärende, samt den som förrättar inspektion.
Enligt 28 § 1 mom. i förvaltningslagen är en tjänsteman är jävig
1) om tjänstemannen eller en närstående till honom eller henne är part,
2) om tjänstemannen eller en närstående till honom eller henne biträder eller företräder en part eller den för vilken avgörandet i ärendet kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada,
3) om avgörandet i ärendet kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för tjänstemannen eller för en i 2 mom. 1 punkten avsedd närstående till honom eller henne,
4) om tjänstemannen står i anställningsförhållande eller i sådant uppdragsförhållande som har samband med det föreliggande ärendet till en part eller till någon för vilken avgörandet i ärendet kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada,
5) om tjänstemannen eller en i 2 mom. 1 punkten avsedd närstående till honom eller henne är medlem av styrelsen, förvaltningsrådet eller något därmed jämförbart organ eller är verkställande direktör eller innehar motsvarande ställning i en sådan sammanslutning eller stiftelse eller sådant statligt affärsverk eller sådan statlig inrättning som är part eller för vilken avgörandet i ärendet kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada,
6) om tjänstemannen eller en i 2 mom. 1 punkten avsedd närstående till honom eller henne hör till direktionen för eller något annat därmed jämförbart organ i ett ämbetsverk eller en inrättning och det är fråga om ett ärende som sammanhänger med styrningen eller övervakningen av ämbetsverket eller inrättningen, eller
7) om tilltron till tjänstemannens opartiskhet av något annat särskilt skäl äventyras.
I ärendet erhållen utredning
B har framfört att landskapsstyrelseledamot X har varit jävig då han deltagit i beredningen av etapplandskapsplanen 2 trots att han eller hans nära anhöriga äger markområden inom etapplaneområdet.
B har även framfört att tekniska chefen i Kristinestad Y har varit jävig då han deltagit i beredningen av etapplanen. Han har förberett stadsstyrelsens möten i ärenden som gällt bland annat ett initiativ om att införa vindkraftsområdet i etapplandskapsplanen och stadens utlåtande om förslaget till etapplandskapsplan. Enligt besvären måste Y anses vara jävig eftersom hans nära släktingar har marker i områden som omfattas av etapplandskapsplan 2.
Juridisk bedömning och slutsats
Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att ärendet gäller fastställandet av den landskapsplan Österbottens landskapsfullmäktige har godkänt och lagenligheten av miljöministeriets fastställelsebeslut. Den fråga som gäller hur en tjänsteman i Kristinestad har handlat i samband med ärendets beredning inom staden saknar juridisk relevans vid bedömningen av lagenligheten av det beslut som nu granskas.
Landskapsledamot X eventuella jäv måste bedömas enligt 28 § i förvaltningslagen eftersom det är frågan om en annan förtroendevald än fullmäktig.
Med beaktande av landskapsplanens allmänna natur och att placeringen av vindkraftverk inte avgörs på fastighetsnivå i planen och att planen inte möjliggör byggande på områdena utan mer detaljerad planering, kan planen inte bedömas medföra särskild nytta eller olägenhet för X eller hans nära släktingar. De planbeteckningar som ingår i etapplandskapsplanen har angetts med den precision som förutsätts av en översiktlig landskapsplan och ett förverkligat vindkraftsbygge förutsätter noggrannare utredningar och bedömningar som grund för en mer detaljerad planering.
Med beaktande i övrigt av de skäl och bestämmelser som miljöministeriet har anfört till stöd för sitt beslut, 31 § (132/1999) och 188 § 3 mom. (132/1999) i markanvändnings- och byggnadslagen samt de yrkanden som framförts i högsta förvaltningsdomstolen och den utredning som erhållits i ärendet, föreligger det inte skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av miljöministeriets beslut.
2.3 C:s och D:s besvär
Tillämpade rättsnormer
Enligt 9 § (202/2005) i markanvändnings- och byggnadslagen ska en plan grunda sig på sådana undersökningar och utredningar som planeringen kräver. När en plan utarbetas ska miljökonsekvenserna, inklusive de samhällsekonomiska, sociala och kulturella konsekvenserna, samt övriga konsekvenser av planen och av undersökta alternativ utredas i behövlig omfattning. Utredningarna ska omfatta hela det område där planen kan tänkas ha väsentliga konsekvenser.
Enligt 1 § 1 mom. i markanvändnings- och byggnadsförordningen ska vid utredning av sådana konsekvenser av planer som avses i 9 § i markanvändnings- och bygglagen (132/1999) beaktas tidigare gjorda utredningar samt andra omständigheter som inverkar på behovet av utredningar. Utredningarna ska innehålla tillräckliga uppgifter för att det ska vara möjligt att bedöma vilka betydande direkta och indirekta konsekvenser genomförandet av planen har för
1) människors levnadsförhållanden och livsmiljö,
2) marken och berggrunden, vattnet, luften och klimatet,
3) växt- och djurarter, naturens mångfald och naturresurserna,
4) region- och samhällsstrukturen, samhälls- och energiekonomin och trafiken
5) stadsbilden, landskapet, kulturarvet och den byggda miljön.
Enligt 24 § 2 mom. i markanvändnings- och byggnadslagen ska vid planering på landskapsnivå och annan områdesplanering de riksomfattande målen för områdesanvändningen beaktas så att möjligheterna att uppnå dem främjas.
Enligt 25 § 4 mom. i markanvändnings- och byggnadslagen ska i landskapsplanen anges principerna för områdesanvändningen och samhällsstrukturen och anges områden som är nödvändiga med tanke på landskapets utveckling. Områdesreserveringar anges endast i den mån och med den noggrannhet som behövs med tanke på de riksomfattande målen eller landskapets mål för områdesanvändningen eller för att samordna områdesanvändningen i flera kommuner än en.
Enligt 28 § 1 mom. i markanvändnings- och byggnadslagen ska när en landskapsplan utarbetas de riksomfattande målen för områdesanvändningen beaktas på det sätt som bestäms i 24 § 2 mom. När planen utarbetas skall vikt fästas vid de särskilda behov som förhållandena i landskapet betingar. Planen skall i mån av möjlighet samordnas med landskapsplanläggningen av områden som gränsar till landskapsplaneområdet.
Enligt 3 mom. i samma paragraf ska när planen utarbetas särskild vikt fästas vid
1) att landskapets region- och samhällsstruktur blir ändamålsenlig,
2) att områdesanvändningen är ekologiskt hållbar,
3) att arrangemangen för trafik och teknisk service är hållbara med tanke på miljö och ekonomi,
4) att vatten- och marksubstanstillgångarna används på ett hållbart sätt,
5) att verksamhetsbetingelser för näringslivet i landskapet ordnas,
6) att landskapet, naturvärdena och kulturarvet värnas, samt
7) att det finns tillräckligt med områden som lämpar sig för rekreation.
Enligt 5 mom. i samma paragraf ska de omständigheter som nämns i denna paragraf utredas och beaktas i den utsträckning landskapsplanen i egenskap av översiktlig plan förutsätter.
Enligt 33 §:n 1 mom. i markanvändnings- och byggnadslagen gäller på ett område som i landskapsplanen anvisats som rekreations- eller skyddsområde eller för nätverk eller områden för trafik eller teknisk service inskränkning av byggandet. Ett område med bygginskränkning kan utvidgas eller inskränkas genom en särskild bestämmelse i planen.
De riksomfattande målen för områdesanvändningen
Statsrådet har genom sitt beslut 30.11.2000 godkänt de i 4 § 4 mom. i markanvändnings- och byggnadslagen avsedda riksomfattande målen för områdesanvändningen och reviderat dem genom sitt beslut 13.11.2008.
Enligt de allmänna målen i 4.4 punkten (Kultur- och naturarv, rekreation i det fria och naturresurser) för de riksomfattande målen för områdesanvändningen bidrar man till att kulturmiljön och byggnadsarvet samt deras regionalt skiftande karaktär bevaras. Genom områdesplaneringen främjas bland annat också att naturen används för rekreation och natur- och kulturturism genom att förutsättningarna för mångbruk förbättras. Inom områdesanvändningen arbetar man för att nätverken av skydds-områden och värdefulla landskapsområden skall nyttjas för rekreation i det fria på ett ekologiskt hållbart sätt, som stödområden för turismen samt för utveckling av turismen i närliggande områden utan att målen för skyddet äventyras.
Enligt de särskilda målen i 4.4 punkten ska i samband med områdesanvändningen bland annat säkras att nationellt sett betydelsefulla värden inom kulturmiljön och naturarvet bevaras. Vid områdesanvändningen ska de riksomfattande inventeringar som myndigheterna genomfört beaktas som utgångspunkter för planeringen av områdesanvändningen. I landskapsplaneringen ska anges kulturmiljöer och landskap av riksintresse. I dessa områden ska områdesanvändningen anpassas till deras historiska utveckling.
Enligt de allmänna målen i 4.5 punkten (Fungerande förbindelsenät och energiförsörjning) för de riksomfattande målen för områdesanvänd³ningen bland annat tryggas behoven inom energiförsörjningen på riksnivå och möjligheterna att utnyttja förnybara energikällor gynnas.
Enligt de särskilda målen i 4.5 punkten ska i landskapsplaneringen bland annat anges vilka områden som bäst lämpar sig för utnyttjandet av vindkraft. Vindkraftverken ska i första hand koncentreras till enheter som omfattar flera kraftverk.
I ärendet erhållen utredning
I etapplandskapsplanen 2 för Österbotten har de vindkraftsområden som lämpar sig för vindkraftsparker av regional betydelse avsatts med beteckningarna tv-1. Enligt planeringsbestämmelserna ska man beakta konsekvenserna för landskap, kulturmiljöer och sträva efter att förhindra negativa konsekvenser, när området planeras. Vid den mer detaljerade planeringen av vindkraftsområdena ska uppmärksamhet fästas vid att kulturmiljöernas värden bevaras. Vindkraftsområden (tv-1) har avsatts för bland annat Kattiharju som hör till Laihela och Storkyro kommuners områden.
I den 21.12.2010 fastställda landskapsplanen för Österbotten har bland annat de värdefulla kulturmiljöerna i Österbotten anvisats. Bland annat kulturmiljön vid Laihela å som ligger väster om Kattiharju har anvisats som värdefull. Det i landskapsplanen avsatta området söder om Laihela å med de österbottniska gårdarna vid Laihela ådal bildar en värdefull byggd kulturmiljö av riksintresse (SRb 22.12.2009 Byggda kulturmiljöer av riksintresse, RKY 2009). Kulturlandskapet vid Laihela ådal är med i den pågående uppdateringen av byggda kulturmiljöer av riksintresse.
Juridisk bedömning och slutsats
C och D har i sina besvär yrkat att besluten upphävs till den de gäller tv-1 området i Kattiharju. De har hänvisat bland annat till att vindkraftverksområdet i Kattiharju ligger nära den kulturhistoriskt värdefulla byggda kulturmiljön av riksintresse med de österbottniska gårdarna vid Laihela ådal, och att vindkraftverkens inverkan på landskapet har inte utretts tillräckligt i etapplandskapsplanen.
I etapplandskapsplanen har anvisats de regionalt betydelsefulla områdena för vindkraftverk, vilket enligt planhandlingarna betyder områden omfattande minst tio vindkraftverk. I övrigt har varken placeringen eller antalet kraftverk avgjorts i etapplandskapsplanen. Den för området gällande landskapsplanen för Österbotten inklusive planbeteckningar och planeringsföreskrifter ska också beaktas i den fortsatta planeringen av området.
Med beaktande av att landskapsplanen som plan för markanvändningen är allmänt hållen, planeringsföreskrifterna gällande områdena för vindkraftverk, samt att Kattiharju ligger sydost om Laihela ådals kulturhistoriska landskap, är det i den detaljerade planeringen av Kattiharju möjligt att placera området för vindkraftsverken på så sätt att det inte påverkar Laihela ådal och den kulturhistoriskt värdefulla byggda kulturmiljön av riksintresse söder om ådalen på ett som helhet bedömt betydande sätt. Kulturmiljöerna av riksintresse och naturvärdena har tryggats i etapplandskapsplanen. Vid utarbetandet av planen har även i enlighet med 28 § 3 mom. i markanvändnings- och byggnadslagen fästs särskild vikt vid att landskapet, naturvärdena och kulturarvet värnas.
För klarhetens skull konstaterar högsta förvaltningsdomstolen att den i samband med det nu aktuella ärendet inte har tagit ställning till en eventuellt anhängig generalplan och utredningar i samband med den.
Med beaktande i övrigt av de skäl och bestämmelser som miljöministeriet har anfört till stöd för sitt beslut, 31 § (132/1999) och 188 § 3 mom. (132/1999) i markanvändnings- och byggnadslagen samt de yrkanden som framförts i högsta förvaltningsdomstolen och den utredning som erhållits i ärendet, föreligger det inte skäl till ett annat slut i ärendet än det som framgår av miljöministeriets beslut.
3. Yrkandet om verkställighetsförbud
Ärendet har avgjorts med detta beslut. Det behövs därför inte längre något avgörande med anledning av yrkandet om verkställighetsförbud.
Ärendet har avgjorts av förvaltningsråden Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Kari Tornikoski och Taina Pyysaari. Föredragande Tuula Pääkkönen.