Puhe 22. Hallintotuomioistuinpäivässä Helsingissä

Oikeuden saatavuus oikeusvaltion kriteerinä

Arvoisa ministeri, hyvät kutsuvieraat, ärade minister och inbjudna gäster, kära förvaltningsdomstolsfamilj, hyvät kollegat ja ystävät, tervetuloa 22. Hallintotuomioistuinpäivään! Välkomna till den tjugoandra Förvaltningsdomstolsdagen!

Elämme kovia aikoja, ystävä hyvä! Tämä Aku Ankan sarjassa Puhuva koira 1950-luvun puolivälissä esiintynyt sanonta kuvaa nykypäivää paremmin kuin hyvin. Tosiaan, elämme kovia aikoja. Sodat ja kriisit, ilmastonmuutos ja luontokato, talous. Ja näinä kovina aikoina tuntuu tapahtuvan niin kummallisia asioita, ettei puhuva koirakaan jaksaisi enää ihmetyttää. Koiran puhekyvyt tosin liittyivät Pelle Pelottoman keksimään äänirasiaan; nykyisenä tekoälyn aikana repliikit olisivat ehkä olleet monipuolisempia kuin kovien aikojen toistaminen.

Pääsy riippumattomaan tuomioistuimeen oikeusvaltion ydin

Valitsemani näkökulma näihin koviin aikoihin liittyy tuomioistuinten rooliin pitää yllä luottamusta lakiin ja oikeuksien toteutumiseen - ehkä myös vallanjakoon ja siihen liittyvän tasapainon tärkeyteen. Euroopan neuvoston alaisen ns. Venetsian toimikunnan oikeusvaltion tarkistuslistassa yksi kriteeri on oikeuden saavutettavuus (Access to Justice). Saavutettavuuden osatekijöitä ovat muiden ohella tuomioistuinlaitoksen riippumattomuus ja puolueettomuus sekä oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin, jonka keskeinen elementti puolestaan on pääsy tuomioistuimeen; alakriteereinä tunnistetaan muun ohella se, onko yksilöillä helposti saavutettava ja tosiasiallinen mahdollisuus saattaa tuomioistuimen käsiteltäväksi yksityinen tai julkinen teko, jolla loukataan hänen oikeuksiaan, ja ovatko tuomioistuinmaksut kohtuullisia.

På motsvarande sätt är rättsstatsprincipen enligt artikel 2 i EU:s grundfördrag ett av EU:s gemensamma värden. Enligt artikel 47 i EU:s grundrättighetsstadga har var och en vars unionsrättsligt garanterade fri- och rättigheter har kränkts rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol. Var och en har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad i en rättvis och offentlig rättegång och inför en oavhängig och opartisk domstol.

Pääsy riippumattomaan tuomioistuimeen on oikeusturvan saamisen ensimmäinen edellytys ja oikeusvaltion keskeinen lukko. Tuomioistuimet ovat vastavoima poliittisten päätöksentekijöiden ja viranomaisten toimille, joilla kajotaan yksityisiin oikeuksiin tai julkisiin etuihin. Hallintotuomioistuimet vastaavat osaltaan – yksittäisten muutoksenhakujen kautta – viranomaisten toiminnan lainalaisuuden valvonnasta.

Elleivät tuomioistuimet ole riippumattomia, toimeenpanovalta voi ohjata yhteiskuntakehitystä laista piittaamatta. Tällä hetkellä USA:ssa ja maailmalla seurataan henkeä pidätellen, rohkenevatko tuomioistuimet asettaa rajoja perustuslakia uhmaaville presidentin määräyksille tai DOGE-viraston johtoon asetetun teknomiljardöörin joukkueen hallinnon tehostamisyrityksille, joiden sivutuotteena massiivinen määrä arkaluonteisia henkilötietoja on vaarassa joutua vääriin käsiin. Helsingin Sanomien uutisen (9.2.2025) mukaan liittovaltion tuomari antoi määräyksen estää Elon Muskin DOGE-viraston pääsyn valtiovarainministeriön tietoihin, jotka sisältävät erilaisten etuuksien maksatukseen liittyviä arkaluonteisia henkilötietoja, kuten henkilötunnuksia ja pankkitilitietoja. Hyvä esimerkki siitä, että riippumaton tuomioistuinlaitos on viimekätinen varmistus yksityisten oikeuksia loukkaavan poliittisen päätöksenteon estämiseksi. USA:n korkeimman oikeuden tuomareiden nimittämismenettelyn avoin poliittisuus lienee sekä syy että seuraus tiettyjen, kansaa jakavien asioiden politisoitumiseen myös tuomioistuimessa. Korkeimman oikeuden enemmistöpäätös 1.7.2024 (asiassa Trump v. United States) antaa presidentille immuniteettisuoja rikossyytteiltä virkatoimissaan on tavallaan ymmärrettävissä siitä näkökulmasta, että poliittiset vastustajat eivät pääse estämään kansan tahdon toteutumista oikeudellisin keinoin. Jos kuitenkin presidentti käyttää suvereenia täytäntöönpanovaltaansa hillikkeettömästi, jälki voi olla rumaa, ja vain perustuslakiin nojaavat tuomioistuimet voivat asettaa rajat vallankäytölle. Jotkut presidentti Trumpin haastattelulausunnot viittaavat siihenkin, että hän ei sulje pois syytetoimia tuomareita vastaan.

Yhdysvaltain kaksinapaiseksi pelkistyvä järjestelmä, jossa liittovaltion korkein oikeus on asiallisesti valtiosääntötuomioistuin, ei sovi meille parlamentaarisen demokratian oloissa esimerkiksi. Entinen Suomen USA:n suurlähettiläs Mikko Hautala (Sotaa ja rauhaa, 2024, s. 132-133) suositteleekin kaikille perustuslakituomioistuinta Suomeen haikaileville tutustumista Yhdysvaltain korkeimman oikeuden toimintaan. Yhdysvalloissa on ajauduttu kauas Alexis de Tocquevillen ”Democracy in America” -teoksen liberalismia ja tasa-arvoa korostavasta eetoksesta. Muuallakin on syytä pysähtyä pohtimaan kehitystä. Oikeusvaltiossa kukaan ei ole lain yläpuolella, vallanjakoa lainsäädäntö-, toimeenpano- ja tuomiovallan välillä on pidettävä yllä, ihmis- ja perusoikeuksia on kunnioitettava. Ei enempää eikä vähempää.

Tuomioistuimet joutuvat tyypillisesti hyökkäysten kohteeksi autoritaaristen populistien taholta. Timo Miettinen esittää kirjassaan Demokratian aika (2024, s. 225) idean auktoriteettien vastustamisesta ja instituutioiden väheksymisestä johtuvan siitä, että populistiset johtajat näkevät itsensä kansan tahdon välineinä. Tätä välitöntä suhdetta heikentävät liberaaliin demokratiaan kuuluvat instituutiot, kuten virkamiehet, tuomioistuimet ja vapaa media. Kouluesimerkki tästä on Unkarin pääministerin Viktor Orbanin tavoittelema ”illeberaali demokratia”. Miettinen (s. 93) siteeraa Montesquieuta, ei varsinaisesti kolmijako-opin yhteydessä vaan tasapainottavien instituutioiden tarvetta korostaen: "On välttämätöntä, että valta pysäyttää vallan." Tämä valta on viime kädessä riippumaton tuomioistuinlaitos, joka kuitenkin kunnioittaa perustuslakia ja demokraattisesti valitun parlamentin säätämää lainsäädäntöä.

Olisi tietenkin toivottavaa, että kunnioitus olisi molemminpuolista. Korkeimman hallinto-oikeuden suurpetoratkaisuja on kritisoitu ja saa kritisoida asia-argumentein. Sitä vastoin kansanedustaja Markku Eestilän eduskunnassa ja mediassa esittämät loukkaaviksi tarkoitetut, täysin perusteettomasti korkeimman hallinto-oikeuden tuomareiden poliittiseen taustaan vihjaavat kommentit ovat herättäneet ihmetystä. KHO:n nimittämisen rumaksi ankanpoikaseksi otin sitä vastoin kohteliaisuutena: muuttuihan ruma ankanpoikanen Andersenin sadussa kauniiksi joutseneksi!

Valituskelpoisuus ja valitusoikeus kriteereinä

Om möjligheten att vända sig till domstol inte överhuvudtaget finns, förverkligas inte rättigheterna och inte heller kontrolleras lagbundenheten fullskaligt. Orsaken till att man inte kan vända sig till domstol kan vara till exempel att inget sådant beslut har fattats som kan överklagas till en domstol, att man inte har besvärsrätt eller att domstolsbehandlingen är så dyr eller långsam att rättsskyddet inte förverkligas.

Tuoreita esimerkkejä tuomioistuintien katveista liittyy esimerkiksi ilmastolakiin sekä rajaturvallisuuteen. Samoin on pyritty leikkaamaan esimerkiksi viranomaisten ja kansalaisjärjestöjen valitusoikeuksia ympäristö- ja maankäyttölainsäädännössä. Lisäksi tuomioistuinmaksuja korotettiin vuoden vaihteessa merkittävästi, vaikka äskettäin tehdyssä selvityksessä esiintyi huolta siitä, ovatko maksut tietyissä asiaryhmissä jo esteenä tuomioistuimeen pääsylle.

Katsotaanpa tuomioistuimeen pääsyä esimerkkien valossa. Ilmastolaki sisältää säännökset erilaisista suunnitelmista, joiden avulla pyritään varmistamaan laissa säädetyn sitovan tavoitteen saavuttaminen eli hiilineutraalisuus vuoteen 2035 mennessä. Laissa on säännökset noiden suunnitelmien hyväksymismenettelystä ja muutoksenhausta niitä koskeviin päätöksiin. Ongelmana on sitä vastoin tilanne, jossa näitä suunnitelmia ei tehtäisi tai ajantasaistettaisi lainkaan. Sellaisessa tilanteessa laki ei takaa pääsyä tuomioistuimeen, eikä suomalainen hallintoprosessi – useista muista maista poiketen – tunne niin sanottua passiivisuusvalitusta tai passiivisuuskannetta. Korkein hallinto-oikeus on kahdessa ennakkopäätöksessään (KHO 2023:62 ja 2025:2) ottanut kantaa tuomioistuimeen pääsyyn tällaisessa tilanteessa. Viimeisimmässä päätöksessä otettiin tutkittavaksi eräiden järjestöjen valitus, joka kytkettiin valtioneuvoston ilmastovuosikertomuksen antamiseen eduskunnalle. Yksi keskeisistä perusteista tälle rohkealle tulkinnalle oli Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen suuren jaoston 9.4.2024 antama tuomio sveitsiläisessä KlimaSeniorinnen-tapauksessa.

Rajaturvallisuusasioissa pääsy tuomioistuimeen kohtaa kahdenlaisia esteitä. Suomen ja Venäjän välisen rajan rajanylityspaikkojen väliaikaista sulkemista koskeva valtioneuvoston yleisistunnon päätös oli sinänsä valituskelpoinen hallintopäätös. Koska kuitenkin kysymyksessä oli yleisluonteinen päätös, joka kohdistui kaikkiin rajan ylittämiseen pyrkiviin, muutoksenhakijoina olleilla Suomen venäläisillä ei ollut asiassa valitusoikeutta. Vaikka sulku aiheutti heille käytännön vaikeuksia ja rajoituksia, päätöstä ei kuitenkaan ollut kohdistettu heihin eikä se hallintoprosessilaissa edellytetyllä tavalla välittömästi vaikuttanut heidän oikeuksiinsa tai etuihinsa (ks. KHO 2024:27). Tämän tulkinnan pitävyys on tiettävästi testattavana Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa.

Toiseksi niin sanotun rajalain (laki väliaikaisista toimenpiteistä välineellistetyn maahantulon torjumiseksi, 482/2024) mukaan maahan saapunut vieraan vallan hybridioperaation välineenä oleva henkilö poistetaan viipymättä maasta ja ohjataan siirtymään paikkaan, jossa kansainvälistä suojelua koskevia hakemuksia otetaan vastaan. Maasta poistettavalle henkilölle on ilmoitettava kirjallisesti toimenpiteen perusteet sekä tieto siitä, että hän voi vaatia maasta poistamisen uudelleenarviointia Rajavartiolaitokselta 30 päivän kuluessa maasta poistamisesta ja siitä, missä hän voi tehdä kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen. Maasta poistamiseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Ajatuksena on siten, että maahan pääsy ja turvapaikkahakemuksen tekeminen estetään tosiasiallisin toimenpitein, jolloin ei synny valituskelpoista hallintopäätöstä. Hallinnon sisäinen uudelleenarviointi ei ole menettely, joka täyttäisi oikeussuojavaatimukset. Kuten muun muassa korkein hallinto-oikeus lausunnossaan huomautti, rajalaki ei sisällä kotimaisia oikeussuojakeinoja, joten yksilön maahanpääsyn estämistä koskevan asian tutkimiseksi suoraan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimessa ei olisi estettä.

Kritiikki valitusten hidastavasta vaikutuksesta

I samhällsdebatten får domstolarna utstå tryck och kritik bland annat för att domstolsbehandlingar förlångsammar viktiga projekt. Det kan handla om ett beslut på generalplanenivå om en vindkraftspark som tjänar den gröna övergången, bygglovet för en ny skola eller ett upphandlingsförfarande som tjänar hälsovården som drar ut på tiden på grund av överklaganden. I det här narrativet ses domstolarna som hinder och besvären som onödiga.

On selvää, että asian käsittely tuomioistuimessa hidastaa hallinnollisen päätöksen täytäntöönpanoa. Ensiksikin on kuitenkin syytä muistuttaa, että kysymys ei ole pelkästään hidastamisesta – millä annetaan ymmärtää, että tarkoitus on vain jarruttaa – vaan siitä, että tuomioistuin kumoaa lainvastaiset viranomaispäätökset. Valitusmahdollisuudessa ei suinkaan ole kysymys vain byrokraattisesta menettelystä ja ajanhukasta vaan sen varmistamisesta, että päätöksellä ei loukata laissa suojattuja oikeuksia taikka yksityisiä tai yleisiä etuja ja että hallinto toimii perustuslaillista lainalaisuusvaatimusta kunnioittaen. Se, että suurin osa valituksista hylätään, osoittaa vain sen, että viranomaiset voittopuolisesti tekevät päätöksiä, jotka eivät ole lainvastaisia. Toinen lopputulos olisikin oikeusvaltion kannalta lohduton.

Ympäristö- ja maankäyttöasioissa on viime vuosina johdonmukaisesti rajoitettu ympäristöviranomaisten ja ympäristöjärjestöjen valitusoikeuksia. Perinteisesti eri viranomaisilla on ollut verrattain laaja toimivalta valvoa erilaisten ja jopa erisuuntaisten yleisten etujen toteutumista vaikkapa ympäristö- ja vesilupaprosesseissa. Sama on koskenut esimerkiksi nykyisiä elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksia kaava- ja muissa maankäyttöasioissa. Oikeuskäytännössä viranomaisten valitukset ovat menestyneet varsin hyvin eikä niiden määrä ole ollut järin suuri. Valitusoikeuksien leikkaaminen on tarkoittanut edeltäjäni, presidentti Pekka Vihervuoren sanoin sitä, että suositaan lainvastaisten päätösten jäämistä voimaan. Puhe sen estämisestä, että ”valtio valittaa valtion päätöksestä”, osoittaa joko täydellistä ymmärtämättömyyttä järjestelmän perusteista tai älyllistä epärehellisyyttä. Väärinymmärrys liittyy myös kritiikkiin, että samasta asiasta valitetaan peräjälkeen. Tilanteessa, jossa ensin hyväksytään kaava, sitten arvioidaan olemassa olevan rakennuksen purkamisen edellytykset ja lopuksi myönnetään lupa uuden rakentamiseen, ei ole kysymys samasta asiasta valittamisesta, koska kussakin tapauksessa päätöksentekijä ja päätöksen edellytykset eivät ole samoja. Päätösten niputtaminen ei liioin aina ole yksinkertaista. Osin viranomaisten valitusoikeuksien supistamista ovat paikanneet ympäristöjärjestöjen valitukset, joskaan resurssisyistä niille ei voida sälyttää kohtuutonta taakkaa. Nyt uudessa rakentamislaissa järjestöjen valitusoikeutta on sitä paitsi kavennettu huolimatta ympäristöperusoikeussäännöksestä ja Århusin sopimuksen hengestä. Kehitys kokonaisuutena johtaa siihen, että yleisten tai yhteisten etujen tuomioistuinvalvonta heikkenee ja marginalisoituu yksityishenkilöiden tai yhtiöiden muutoksenhakuihin.

Kaava-asioissa muutoksenhakulajina on perinteisesti kunnallisvalitus. Valitusoikeus on silloin kaikilla kunnan jäsenillä eli muun muassa kaikilla kunnassa asuvilla tai siellä kiinteää omaisuutta omistavilla tai hallitsevilla. Kunnallisvalitus on kuntalaisten käytössä oleva kunnan päätösten laillisuusvalvontaa palveleva keino. Kunta saa tehdä epätarkoituksenmukaisia päätöksiä – niistä vastataan kuntavaaleissa poliittisesti – mutta ei lainvastaisia päätöksiä. Taas kerran on nostettu esiin kaavavalitusten muuttaminen asianosaisvalituksiksi. Kaavapäätökset ovat sote-asioiden siirryttyä hyvinvointialueille todennäköisesti keskeisimpiä kunnallisia päätöksiä, jotka määrittävät kunnan tulevaa kehitystä ja joihin kytkeytyy myös suuria taloudellisia intressejä, joissa piilee myös korruption vaara. Tuomioistuinten kannalta valitusoikeuden rajaaminen intressiperusteiseksi hidastaa muutoksenhakujen käsittelyä, kun joudutaan nykyisen helposti tarkistettavan kunnan jäsenyyden sijasta pohtimaan kaavaratkaisun erilaisia vaikutuksia, ennen kuin päästään valitusoikeuden arvioinnin jälkeen itse asian kimppuun.

Ymmärrän hyvin ne edellä viittaamani erilaiset vaikeudet, jotka liittyvät lainvoimaisen päätöksen odotteluun. Ratkaisu ei kuitenkaan voi olla oikeusvaltiota rapauttava tuomioistuimiin pääsyn merkittävä rajoittaminen tai estäminen. Kyllä muissakin EU-maissa sovelletaan unionioikeutta ja hallintoasioita ratkotaan tuomioistuimissa, eivätkä niiden käsittelyajat taatusti ole meikäläisiä lyhyemmät. Mikä siis neuvoksi? Tuomioistuinten resursseja on vaikeasta taloustilanteesta huolimatta lisätty ja käsittelyaikoja saatu lyhenemään. Tämän tärkeän panostuksen vastapainoksi meidän, tuomioistuinväen, on tehtävä kaikki mahdollinen resurssien optimaaliseksi hyödyntämiseksi ja toiminnan kehittämiseksi oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksista ja asioiden huolellisesta selvittämisestä tinkimättä. Meillä tulee toisaalta olla myös rohkeutta löytää joukosta nopeasti ratkaistavaksi sellaiset muutoksenhaut, joiden tekijällä selvästi on muu kuin oikeussuojan tai laillisuusvalvonnan tarkoitus. Tällaiset valitukset, joita kokemukseni mukaan tosin on paljon vähemmän kuin julkisuudessa annetaan ymmärtää, rapauttavat muutoksenhakujärjestelmää kohtaan tunnettua luottamusta, ja ne tulisi hyvällä haltuunotolla tehdä vaikutuksettomiksi. Tämä menettely myös ehkäisisi ennalta kverulanttivalitusten tekemistä. Muistutan myös, että monissa laeissa on säännöksiä, jotka mahdollistavat päätösten täytäntöönpanon muutoksenhausta huolimatta, ja että esimerkiksi valitusluvan hakeminen korkeimmasta hallinto-oikeudesta ei säännön mukaan estä hallintotuomioistuimen päätöksen täytäntöönpanoa.

Ennakkopäätökset, luottamus ja oikeusvaltio

Korkeimman hallinto-oikeuden näkökulmasta on tuomioistuimeen pääsystä puhuttaessa lisäksi syytä painottaa keskeistä yhteiskunnallista tehtäväämme, ennakkopäätösten antamista. Ennakkopäätöksillä ohjataan ensi asteen hallintotuomioistuinten ohella lukuisten eri hallintoviranomaisten toimintaa niin menettelyn kuin asiasisällönkin osalta. Jos korkeimpaan hallinto-oikeuteen ei tule riittävästi valituslupahakemuksia eri asiaryhmiin ja eri intressien näkökulmasta, on vaarana, ettei lainkäyttöä ja hallintoa päästä riittävästi ohjaamaan prejudikaateilla. Emme kai halua yhteiskuntaa, jossa vain tietyillä etuoikeutetuilla tahoilla on tosiasiallinen mahdollisuus saada ylimmänasteista oikeusturvaa? KHO:n työtilanne on tällä hetkellä tasapainossa eikä jutturuuhkasta voi puhua. Toki asioiden ratkaiseminen perusteellisesti oikeudenmukaisessa oikeudenkäyntimenettelyssä kestää aikansa. Kaikkien asioiden keskimääräinen käsittelyaika on tällä hetkellä kuusi kuukautta, mutta ennakkopäätösten tekeminen vie tyypillisesti vajaan vuoden.

Tähän yhteyteen sopii sitaatti Helsingin Sanomien päätoimittaja Antero Mukan 9.2.2025 kolumnista ”Riippumaton virkamies on kansanvallan asialla”. Virkakunnan merkityksestä polarisoituvassa yhteiskunnallisessa ilmapiirissä kirjoittaessaan hän päätyy lopputulemaan: ”Riippumaton, tuulet ja tuiskut kestävä virkamies on demokratian ja oikeusvaltion asialla. Se on byrokratiatalkoissakin tärkeää muistaa.” Sama tietenkin pätee oikeusvaltion viimekätiseen peruskallioon, tuomioistuimiin.

Päätän esitykseni vielä toiseenkin sitaattiin. Oikeusvaltion rohkea puolustaja, KHO:n ja Suomen tasavallan ensimmäinen presidentti K. J. Ståhlberg tiivisti poliittisena testamenttinaan elokuussa 1945 edistyspuolueen nuorisoliiton juhlassa pitämässään puheessa käsityksensä oikeusvaltiosta: ”Lainalaista vapautta ilman kurittomuutta, oikeusturvaa, joka ei salli toisenkaan oikeuksien loukkaamista, kansanvaltaisuutta, joka ei ole laillisten muotojen ja yleisen järjestyksen uhmailua, sekä edistystä, ei hävittävin mullistuksin, vaan rakentavan rauhallisen kehityksen tietä.” (Marjaliisa ja Seppo Hentilä, Oikeusvaltion etuvartiossa, 2024, s. 416).

Tätä tietä toivon meidänkin kulkevan. Meidän ei pidä voivotella ja puhuvan koiran tavoin toistaa, että elämme kovia aikoja. Sen sijaan meidän on keskityttävä vahvistamaan demokraattista oikeusvaltiota. Se on paras tapa varautua koviin aikoihin.

Toivotan kaikille antoisaa Hallintotuomioistuinpäivää! Jag önskar er alla en givande Förvaltningsdomstolsdag!