Tuomioistuimien riippumattomuus ja uskottavuus – tervehdyspuheenvuoro XXII Tuomaripäivässä Helsingissä 14.10.2022

Arvoisa puheenjohtaja, hyvät Tuomaripäivien osanottajat, ärade ordförande, bästa deltagare i Domardagen,

kun juttelimme presidentti Tatu Leppäsen kanssa tämän päivän ohjelmasta, saatoimme todeta, että kaksi puolen tunnin tervehdystä perätysten puhujapöntöstä samasta aiheesta todennäköisesti vaivuttaisi kuulijakunnan syvään horrokseen. Niinpä päätimme ensinnäkin armahtaa teitä vähän lyhentämällä puheenvuorojamme ja ennen kaikkea kohdentamalla niitä vähän eri suuntiin, jottemme toistaisi ihan samoja asioita. Kuten Tatu jo kertoi, hänen fokuksensa on pikemminkin tuomareissa, kun taas minun osakseni valikoitui tuomioistuin instituutiona.

Riippumattomuus uskottavuuden edellytyksenä

Päivän kaksijakoinen otsikko on ajankohtainen ja tuomioistuinlaitoksen keskeisiin kysymyksiin porautuva. Mikä on näiden kahden elementin – riippumattomuuden ja uskottavuuden – keskinäinen suhde? Ajattelen niin, että tuomioistuimet voivat olla tehtävässään uskottavia, nauttia luottamusta, vain, jos niiden riippumattomuus on kiistaton. Riippumattomuus on siis uskottavuuden välttämätön edellytys. Ja keskeinen edellytys. Mutta riittävä se ei ole. Riippumattoman tuomioistuimen tulee käytännön ratkaisu- ja muussa toiminnassaan kyetä osoittamaan eri tahoille, että se antaa oikeutta tasapuolisesti, asiantuntevasti, hyvin perustellen, kohtuuajassa ja kohtuullisin kustannuksin. Palaan näihin kriteereihin myöhemmin.

Kysymys tuomioistuinten riippumattomuudesta on noussut niin ammattipiireissä kuin yleismediassa laajasti esille oikeastaan vasta kymmenkunta vuotta sitten. Keskeisesti – kuten valistunut yleisö hyvin tietää – tämä on Euroopan unionissa liittynyt erityisesti Unkarin ja Puolan oikeusvaltioperiaatteen loukkauksiin. Tuntuukin siltä, että kun oikeusvaltioperiaate mainitaan, kysymys on ongelmasta. Oliko ennen paremmin vai emmekö osanneet kiinnittää ongelmiin riittävää huomiota?

Mutta mitä lopulta on oikeusvaltioperiaatteen loukkausten taustalla? Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 artiklassa määritellään unionin arvoperusta ja edellytetään oikeusvaltioperiaatteen noudattamista. EU rakentuu liberaalin demokratian ihanteille, perus- ja ihmisoikeuksien kunnioittamiselle sekä oikeusvaltion ylläpitämiselle. Keskeinen osa demokratiaa ja oikeusvaltiota on vallanjako, joka edellyttää lainsäädäntö- ja hallitusvallan vastapainona riippumatonta tuomioistuinlaitosta. Niin Unkarissa kuin Puolassakin vallassa olevat kansallis-konservatiiviset puolueet nauttivat vahvasta enemmistövalta-asemasta ja kyseenalaistavat unionin liberaalin arvopohjan; onpa pääministeri Orban puhunut illiberaalista demokratiasta tavoitteenaan. Samalla populistiset liikkeet ovat voineet kyseenalaistaa oikeusvaltion käsitteen. Tämä väite oikeusvaltiosta mielipidekysymyksenä on torjuttu ja syytä torjua päättäväisesti. Ainakaan tuomioistuinten riippumattomuus oikeusvaltion peruskalliona ei salli mitään kyseenalaistamista.

Demokratia, oikeusvaltio, riippumattomuus

Demokratian ja oikeusvaltion yhteen kietoutumista ilmentävät demokratiaa murentavat tendenssit, jossa ylistetään vahvaa, autoritaarista johtajuutta sekä pilkataan demokratian ja pluralismin tehottomuutta. Alliance for Securing Democracyn johtajan Laura Thorntonin haastattelu Helsingin Sanomissa 25.9.2022 viittauksineen Yhdysvaltojen konservatiiveihin, Venäjään ja Kiinaan oli pysäyttävä. Tuoreen tutkimuksen mukaan 40 prosenttia republikaaniäänestäjistä ottaisi mieluummin ilman vaaleja valitun vahvan johtajan kuin demokraattisesti valitun heikon johtajan. Vahvuus ja tehokkuus epäilemättä sopisi huonosti yhteen oikeusvaltiollisen kontrollin kanssa.

Kansalaisten perusoikeuksien suojaaminen hillikkeettömältä enemmistövallalta on mahdollista vain, jos tuomioistuimet ovat riippumattomia hallitusvallasta ja kykenevät takaamaan perustuslaissa, aineellisessa lainsäädännössä ja kansainvälisissä sopimuksissa edellytetyt oikeudet. Juuri tämän estämisestä tai ainakin rajoittamisesta on kysymys autoritaarisissa hallinnoissa. Vallantäyteys ei salli hallinnon tekemien ratkaisujen kyseenalaistamista riippumattomissa tuomioistuimissa, minkä vuoksi hallitusvalta on pyrkinyt ottamaan valtiosääntötuomioistuimet ja ylimmät tuomioistuimet kontrolliinsa. Näin vältetään se riski, että poliittinen manööveri kokisi oikeudellisen haaksirikon.

Riippumattomuuden loukkaaminen: mielikuvitus rajana

Keinot ottaa tuomioistuimet vallanpitäjien valvontaan ovat moninaiset. Niistä olemme saaneet lukea unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä. Ensinnäkin on voitu jälkikäteen alentaa tuomareiden pakollista eroamisikää. Näin päästään nimittämään uusia, poliittisille vallanpitäjille lojaaleja tuomareita. Samoin voidaan lisätä tuomareiden määrää tarkoituksena ottaa tuomioistuimen enemmistö nykyisten vallanpitäjien kontrolliin. Tästähän muuten paradigm case ei kyllä löydy Puolasta eikä Unkarista, vaan USA:sta: presidentti Franklin D. Roosevelt oli huolissaan mahdollisuudesta, että korkein oikeus kumoaisi hänen New Deal -pakettinsa, jolloin hän radiopuheessaan vihjaisi voivansa nimittää korkeimpaan oikeuteen lisää jäseniä!

Tuomioistuimen haltuunotto on voitu yrittää toteuttaa myös päättämällä päällikkötuomarin mandaatti ennenaikaisesti. Tästähän Unkari sai aikanaan tuomion Strasbourgista, kun tarkoituksena oli selvästi vaientaa paitsi presidentti Baka myös muut mahdolliset kriittiset äänet (chilling effect). Tuomareiden toimintaan on voitu pyrkiä vaikuttamaan esimerkiksi perustamalla kurinpitoelimiä, joilla on vähintään pelotevaikutus. Sanktioita on voitu kohdistaa esimerkiksi tuomareihin, jotka ovat pyytäneet unionin tuomioistuimelta ennakkoratkaisuja tai jotka ovat pitäneet julkisuudessa esillä oikeusvaltioperiaatteen loukkauksia.

Oikeusvaltiossa kukaan ei ole lain yläpuolella – eivät myöskään tuomarit. Tuomareiden riippumattomuus kuitenkin edellyttää niin aineellisesti kuin menettelyllisesti erittäin vahvoja takeita siitä, ettei sanktioita käytetä mielipiteiden vaientamiseen. Nythän unionin tuomioistuin on Puolaa koskevassa suuren jaoston ratkaisussa mennyt niinkin pitkälle, että tuomarilla tuli olla käytössään oikeussuojakeino päällikkötuomarin ratkaisuun, jolla siirrettiin tuomari saman tuomioistuimen osastolta toiselle, ilmiselvästi sanktiotarkoituksessa.

Tuomareiden nimittämiseen on niin ikään voitu puuttua. Jottei mollattaisi vain Puolaa ja Unkaria, otetaan tässä Islanti tikunnokkaan. Sinne perustettiin uusi väliaste (Landsrettur), jonne riippumaton asiantuntijapaneeli esitti 15 meritoituneinta hakijaa nimitettävän. Oikeusministeri korvasi neljä 15:sta kärkirankatusta omalla ehdotuksellaan, joka läpäisi parlamentin ja tasavallan presidentin, mutta ei sentään Euroopan ihmisoikeustuomioistuinta.

Tuomioistuinten rahoitus on niin ikään riippumattomuus- ja oikeusvaltiokysymys, niin kuin unionin tuomioistuimen Portugalin tilintarkastustuomioistuinta koskevasta ratkaisusta voidaan päätellä. Tuomioistuimen kontrolli-intensiteettiä voidaan heikentää kuristamalla sen resurssit minimiin.

Riippumattomuus: määräaikaishuollon tarve?

Olenko sitten huolissani suomalaisten tuomioistuinten riippumattomuudesta? Mittausten mukaan meillä riippumattomuus edustaa kansainvälistä huippua. Hyvä niin. En liioin ole huolissani siitä, että meillä vahva enemmistöhallitus lähtisi systemaattisesti ja tietoisesti heikentämään tuomioistuinten riippumattomuutta. Sellaista ei ole näköpiirissä. Kun näin on, on kuitenkin ulkomaisten esimerkkienkin perusteella syytä arvioida, minkälaiset muutokset tuomioistuinten riippumattomuuden takaamiseksi olisivat tarpeen tulevaisuudessa. Onko määräaikaishuollon aika? Korkeimman hallinto-oikeuden 100-vuotisjuhlassa silloinen Ruotsin korkeimman hallinto-oikeuden puheenjohtaja Mats Melin totesi esitelmässään, että niin Ruotsista kuin Suomestakin puuttuvat perustuslailliset takeet korkeimpien oikeuksien tuomareiden määrälle ja pakolliselle eroamisiälle. Ehdotus asiaintilan korjaamiseksi tehtiin Norjassa 2020, ja Ruotsissa korkeimman oikeuden puheenjohtajan Anders Ekan johtama valtiosääntökomitea antaa mietintönsä keväällä 2023.

Arbetsgruppen för utveckling av rättskipningen, som lämnade sitt betänkande i slutet av augusti, har hos oss på ett förtjänstfullt sätt lyft fram tre möjliga utvecklingsmål, inklusive bestämmelser på grundlagsnivå om en obligatorisk avgångsålder för domarna i de högsta domstolarna och högsta tillåtna antal ledamöter. Arbetsgruppen poängterar helt motiverat också domstolarnas grundfinansiering och resursfördelning som en del av domstolarnas oberoende. I det här sammanhanget har jag stor lust att hänvisa till domstolslagen i Island. Enligt den måste ministeriet framföra skilda motiveringar åt parlamentet ifall man föreslår avvikelser från domstolsverkets budgetförslag.

Den första redogörelsen om rättsvården är som bäst under arbete och redogörelsen ska vara klar inom denna månad. Syftet med projektet är att åt beslutsfattarna framställa en helhetsbild av rättsvårdens läge i Finland. Redogörelsen har sin bakgrund i omsorgen för rättsstaten och rättsvårdens verksamhetsförutsättningar. Målsättningen är att granska rättsvårdens resurser på ett koordinerat sätt och över en tidsperiod som sträcker sig längre än en valperiod.

Onkin ensiarvoisen tärkeää varmistaa tuomioistuimille kestävä perusrahoitus, jonka turvin kykenemme antamaan oikeusturvaa ripeästi ja asiantuntevasti. Tämä edellyttää riittävää määrää vakinaista henkilöstöä, jotta voimavaroja ei kulu jatkuviin rekrytointiprosesseihin, jotta saamme kyvykkäitä tuomareita houkutelluksi tärkeimpiin juristitehtäviin ja jotta tulosta ei tehdä henkilöstön selkänahkaa vereslihalle raastaen.

Tuomareiden nimitysmenettely on meillä vahvasti tuomarienemmistöisen tuomarinvalintalautakunnan käsissä korkeimpia oikeuksia lukuun ottamatta, joissa se on kokonaan tuomareiden käsissä. On vaikea nähdä, että nimittävä viranomainen voisi olla muu kuin tasavallan presidentti, enkä suomalaisessa legalistisessa kulttuurissa pidä vakavana uhkana siitä, että oikeusministeri tai tasavallan presidentti alkaisi käyttää nimitysvaltaa väärässä tarkoituksessa. Harkinnanarvoista saattaisi kuitenkin olla nimitysmenettelyn selkeyttäminen niin, että asia palautuisi uuteen valmisteluun, jollei lautakunnan tai tuomioistuimen ehdottamaa kandidaattia nimitetä.

Uskottavuus omissa käsissä

Olenko sitten huolissani tuomioistuinten uskottavuudesta? Suomessa luottamus tuomioistuimiin on kohtalaisen korkea, mutta ei yhtä korkea kuin esimerkiksi Norjassa ja Tanskassa eikä liioin samalla tasolla kuin luottamus meillä eräisiin turvallisuusviranomaisiin, kuten armeijaan ja poliisiin. Meidän pitää pyrkiä parempaan. Aikamme some-myllerryksessä avoimuus ja oikean tiedon välittäminen ei välttämättä tuo pikavoittoja, mutta sulkeutuminen ja vaikeneminen eivät ole vaihtoehtoja. Mediatuomari, hovioikeudenneuvos Juha Hartikainen kyseenalaistaa perinteisen näkemyksen siitä, että tuomarit puhuvat vain ratkaisujensa kautta. Tämä jättää tuomarit salaperäisiksi ja kaukaisiksi vallankäyttäjiksi. Tuomioistuinten aktiivinen tiedonvälitys on omiaan estämään väärän ja lisäämään oikean tiedon leviämistä. Tämä ei tietenkään tarkoita jatkuvaa some-debattia kriittisten kansalaisten kanssa puhumattakaan tuomioiden selittämisestä ja neuvottelusalaisuuden raottamisesta.

Meidän pitää keskustella siitä, kuinka säilytämme tuomioistuinten arvokkuuden ja kykenemme viestimään sen, että tuomioistuimen päätös ei ole vain mielipide mielipiteiden vuoksessa vaan instituution oikeudenmukaisessa oikeudenkäynnissä antama, asiantuntevien tuomareiden tekemä huolellisesti perusteltu ratkaisu, joka pohjautuu voimassa olevan lainsäädännön tulkintaan ja soveltamiseen. Samalla on todettava, että tuomioistuimen tulee olla maanläheinen, oikeutta hakevien arkisia ongelmia ymmärtävä orgaani.

On tärkeää muistaa, että riippumattomuus ei ole tuomioistuimia ja tuomareita varten. Se on välttämätöntä sen takaamiseksi, ettei tuomioistuimen tarvitse lakia soveltaessaan ottaa huomioon sitä, miellyttääkö ratkaisu vallanpitäjiä. Suomessa tosiasiallinen riippumattomuus on kansainvälisesti erittäin korkealla tasolla. Uskon vahvasti, että me yhdessä onnistumme sen myös siellä pitämään. Meidän pitää silti olla valppaita erilaisia yhteiskunnassa pintautuvia virtauksia seuratessamme, jotta vältämme riskin oikeusvaltion vähittäisestä murentumisesta, eroosiosta. Jonkin verran huolissani olen sellaisesta julkisesta keskustelusta, jossa kyseenalaistetaan tuomioistuinten oikeus ja velvollisuus ratkaista niille kuuluvia asioita ja ajatellaan, että ne pitäisi hoitaa paikallisyhteisöissä. Tuomioistuimen ratkaisuja saa arvostella, mutta ei pitäisi arvostella sitä, että tuomioistuin ratkaisee sen ratkaistavaksi laissa säädettyjä asioita. Samoin olen joskus aistivinani, että oikeusvaltio ja riippumattomat tuomioistuimet ovat hyvä asia, kunhan vain tuomioistuimen ratkaisut eivät johda ”vääriin” lopputuloksiin, kuten tärkeän taloudellisen kehityksen estämiseen vaikkapa ympäristöluvan kumoamisen myötä.

Tatulla ja minulla oli tilaisuus vierailla pohjoismaisten tuomioistuinpresidenttien kokouksessa grönlantilaisessa alioikeudessa, jonka tuomiopiiri sivumennen sanoen oli lähes Ranskan kokoinen. Tuomari (kredsdommer) oli paikallisyhteisöstä eräänlaisella oppisopimuksella kouluttautunut tehtäväänsä ilman oikeustieteellistä tutkintoa. Tämä epäilemättä lisää oikeudenkäytön uskottavuutta lähiyhteisön yksinkertaisissa asioissa.

Luottamus ja uskottavuus on elinehto myös suomalaisille tuomioistuimille. Monimutkaisessa, läpioikeudellistuneessa yhteiskunnassa meidän on löydettävä toisenlaiset keinot uskottavuuden luomiseksi ja ylläpitämiseksi. En näe muuta tietä kuin päätösten perustelujen kehittämisen rakenteellisesti ja kielellisesti sekä argumentaatioltaan selkeiksi ja vakuuttaviksi. Samoin oikeudenkäyntien kustannusten tulee olla kohtuullisia, ja prosesseja tulee voida nopeuttaa, kuitenkaan tinkimättä oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja asian riittävän selvittämisen periaatteista. Uskottavuus syntyy meidän kaikkien arkisesta käytännön toiminnasta.

Toivotan kaikille oikein antoisaa ja virikkeellistä Tuomaripäivää! Jag önskar er alla en givande och intressant domardag!