Lausunto ympäristöministeriölle loppuraporteista "Vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeaminen – perusteet ja menettelyt" ja "Vesienhoidon ympäristötavoitteiden toteuttaminen: Ympäristöllisten lupien muutettavuutta koskevan lainsäädännön kehittäminen ja sen valtiosääntöoikeudelliset perusteet"

Ympäristöministeriölle

YM:n lausuntopyynnöt 29.5.2019, VN/3381/2019 ja VN/6814/2018

Ympäristöministeriö on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lausuntoa kahdessa tutkimushankkeessa valmistuneesta loppuraportista. Vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeaminen: perusteet ja menettelyt -hanke (VesiPOKE) on valmistunut kesäkuussa 2018 ja Vesienhoidon ympäristötavoitteiden toteuttaminen: ympäristöllisten lupien muutettavuutta koskevan lainsäädännön kehittäminen ja sen valtiosääntöoikeudelliset perusteet -hanke (Lupamuutos) toukokuussa 2019. Lausuntopyynnöissä on todettu, että hankkeilla on yhtymäkohtia ja loppuraportit ovat lausunnoilla samanaikaisesti.

Korkein hallinto-oikeus esittää lausuntonaan edellä mainittujen kahden loppuraportin osalta seuraavaa:

Yleistä

Lausuntopyynnöissä on viitattu oikeusministeriön arviomuistioon " KalatalousveIvoitteen määrääminen vesitalousluvan haltijalle", jonka taustalla on muun muassa Euroopan unionin vesi- lainsäädännössä tapahtunut kehitys osin vastaavasti kuin lausuntopyyntöjen kohteena olevissa loppuraporteissa. Korkein hallinto-oikeus on antanut oikeusministeriölle arviomuistiosta lausunnon 14.2.2109 (VN/335/2019 ja H26/19). Oikeusministeriön arviomuistio ja nyt lausunnoilla olevat loppuraportit liittyvät läheisesti toisiinsa ja kaikkien taustalla ovat Euroopan unionin vesilainsäädännön kansalliselle lainsäädännölle asettamat vaatimukset ja niiden täyttäminen. Arviomuistiossa ja loppuraporteissa on osin päällekkäisyyttä, mutta ne täydentävät myös toisiaan esimerkiksi kansainvälisen vertailun ja vaihtoehtoisen ohjauskeinojen tarkastelun osalta.

Arviomuistiossa ja loppuraporteissa tarkastellut mahdolliset säädösmuutokset liittyvät ensisijaisesti vesilakiin, ympäristönsuojelulakiin sekä lakiin vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä. Edellä mainituista säädöksistä vesilakiin liittyvä säädösvalmistelu kuuluu oikeusministeriön vastuulle ja kahden muun säädöksen osalta vastuuministeriö on ympäristöministeriö.

Lupamenettelyiden ja niihin liittyvän viranomaistoiminnan sekä muutoksenhaun osalta vesilaki ja ympäristönsuojelulaki liittyvät kuitenkin kiinteästi toisiinsa. Korkein hallinto-oikeus pitää tärkeänä, että lainsäädännön kehittämistä jatketaan arviomuistion ja loppuraporttien pohjalta yhteistyössä oikeusministeriön ja ympäristöministeriön kesken siten, että selvityksiä ja niistä annettua lausuntopalautetta voidaan hyödyntää täysimääräisesti ja tulevat lainsäädännön muutosesitykset sovittaa yhteen.

Vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeaminen: perusteet ja menettelyt

Loppuraportissa on kuvattu vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeamista koskevan sääntelyn nykytilaa Suomessa ja eräissä muissa maissa sekä esitetty vaihtoehtoja lainsäädännön kehittämiseksi. Hankkeen organisointia ja toteutusta on kuvattu loppuraportin johdannossa. Korkeimman hallinto-oikeuden edustajia on osallistunut johdannossa mainittuun laajemmalle asiantuntijajoukolle suunnattuun työpajaan 7.3.2018 ja keskustelutilaisuuteen 9.4.2018.

Loppuraportissa on kuvattu vesipolitiikan puitedirektiivin ja kansallisen lainsäädännön asettamia edellytyksiä vesienhoidon ympäristötavoitteista poikkeamiselle sekä toisaalta sitä, miten näitä poikkeamismahdollisuuksia on Suomessa ja eräissä muissa maissa vesienhoidon suunnittelussa ja lupamenettelyissä hyödynnetty. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että kysymys poikkeamismahdollisuuksien hyödyntämisen laajuudesta lainsäädännön asettamissa rajoissa kuuluu ensisijaisesti poliittisen harkinnan piiriin eikä korkein hallinto-oikeus ota siihen kantaa.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että loppuraportissa esitetty johtopäätös siitä, että kansallinen lainsäädäntö ei tällä hetkellä ole kaikilta osin riittävän selkeää ja kattavaa etenkään EU-oikeuden tehokkaan täytäntöönpanon näkökulmasta, on perusteltu.

Ympäristötavoitteiden oikeudellisen merkityksen sääntelyn vaihtoehtoja arvioitaessa tulee lainsäädännön selkeyden ja ennakoitavuuden ohella ottaa huomioon vesien tilaa ja ympäristötavoitteita koskevan tiedon tosiasiallinen laatuja luotettavuus. Kuten loppuraportin nykytilan kuvauksesta ja kansainvälisestä vertailusta käy ilmi, perustuu vesimuodostumien luokittelu osin varsin puutteellisiin tietoihin, minkä lisäksi jo vesimuodostumien jaottelussa ja tyypittelyssä on saatettu tehdä ratkaisuja, joilla voi yksittäisen hankkeen lupaharkinnassa olla vaikeasti ennakoitavia vaikutuksia. Tämä tulee säännöksiä muotoiltaessa ottaa huomioon, jos ympäristötavoitteiden sitovuudesta säädetään laissa. Lainsäädännöstä ei myöskään missään tilanteessa saisi muodostua estettä sille, että lupaharkinnassa voidaan hyödyntää vesienhoito- suunnitelman hyväksymisen jälkeen saatua tarkempaa tietoa vesimuodostumien tilasta ja toiminnan vaikutuksista.

Loppuraportissa on esitetty nollavaihtoehdon lisäksi kaksi vaihtoehtoa ympäristötavoitteista poikkeamiseen liittyväksi menettelyksi uuden hankkeen lupaharkinnan yhteydessä siten, että poikkeus voitaisiin myöntää joko lupaviranomaisen tai vesienhoitoviranomaisen ratkaisulla. Voimassa olevasta lainsäädännöstä löytyy esimerkkejä vastaavan tyyppisistä poikkeamista koskevista ratkaisuista, joista osan tekee lupaviranomainen lupa-asian käsittelyn yhteydessä, kuten vesilain 2 luvun 11 §:ssä tarkoitetun päätöksen eräiden vesiluontotyyppien suojelusta poikkeamisesta, ja osan muu viranomainen erillisellä päätöksellä, kuten luonnonsuojelulain 49 §:n mukaisen päätöksen Euroopan yhteisön lajisuojelua koskevasta erityissäännöksestä poikkeamisesta. Vaihtoehtojen vaikutusten vertailussa loppuraportissa näkyy raportin laatimisajankohtana vireillä olleen maakuntauudistuksen vaikutus, miltä osin arviointia olisi ollut mahdollista vielä ennen lausuntokierrosta päivittää.

Olemassa olevien poikkeamismenettelyiden perusteella voidaan arvioida, että molempiin vaihtoehtoisiin malleihin liittyy hyötyjä ja haittoja, jotka vaihtelevat myös siitä riippuen, millaiselle hankkeelle poikkeusta oltaisiin hakemassa ja millaisia muita lupamenettelyltä kyseisen hankkeen toteuttaminen edellyttää. Silloin kun poikkeaminen vesienhoidon ympäristötavoitteista on hankkeen vaikutusten ja toteuttamisen kannalta kriittinen kysymys, voi olla tarkoituksenmukaista, että poikkeaminen voidaan ratkaista erillisellä päätöksellä ennen muita luvan myöntämisen edellytyksiä. Usein kuitenkin poikkeamista ja luvan myöntämisen edellytyksiä koskevan lupaharkinnan yhdistäminen samaan päätöksentekomenettelyyn voi tuoda paremman kokonaisnäkemyksen asiasta ja mahdollisesti myös nopeuttaa asian käsittelyä. Myös muutoksenhaun näkökulmasta malleihin liittyy erilaisia etuja ja haittoja.

Vesienhoidon ympäristötavoitteiden toteuttaminen: ympäristöllisten lupien muutettavuutta koskevan lainsäädännön kehittäminen ja sen valtiosääntöoikeudelliset perusteet

Loppuraportissa on tarkasteltu ympäristöllisten lupien eli ensisijaisesti vesilain ja ympäristön- suojelulain mukaisten lupien muutettavuutta koskevan lainsäädännön kehittämistä muun ohella kansainvälisen vertailun ja valtiosääntöoikeudellisten reunaehtojen pohjalta. Vesilain osalta loppuraportti kytkeytyy edellä mainittuun oikeusministeriön kalatalousvelvoitteiden määräämistä vesitalousluvan haltijalle koskeneeseen arviomuistioon.

Korkein hallinto-oikeus on 14.2.2019 oikeusministeriölle antamassaan lausunnossa todennut, että kalatalousvelvoitteen määräämistä koskevassa arviomuistiossa Euroopan unionin vesi- lainsäädännön kehityksestä ja siitä kansalliselle vesilainsäädännölle seuraavista vaatimuksista esitetty ei koske ainoastaan kalatalousvelvoitetta, vaan laajemmin mahdollisuuksia vesitalous- lupien muuttamiseen. Onkin hyvä, että ympäristöllisten lupien muutettavuutta koskevaa lainsäädäntöä on nyt tarkasteltu kattavammin vesitalouslupien muuttamisen näkökulmasta.

Vastaavasti kuin edellä mainitussa lausunnossaan korkein hallinto-oikeus korostaa, että vesitalouslupien muuttaminen vaikuttaa todennäköisesti useiden eri tahojen asemaan ja moninaisiin intresseihin, ja luvan muuttamista koskevan hakemuksen vireille saattaminen vaatii näin ollen varsin laajoja omistus- ja vaikutusselvityksiä. Tältä osin erot vesilain eri hanketyyppien välillä voivat kuitenkin olla huomattavia, minkä lisäksi myös vesipolitiikan puitedirektiivin 11 artiklan vaatimukset lupien uudelleentarkastelusta kohdistuvat eri tavoin eri hankkeisiin. Kuten loppuraportissakin tuodaan esiin, on direktiivin 11 artiklassa nostettu erityisesti esiin vedenottoa, patoamista ja tekopohjaveden muodostamista koskevien lupien tarkistaminen ja ajan tasalle saattaminen. Tästä syystä vesilain osalta on tarpeen vielä tarkastella yksityiskohtaisemmin eri hanketyyppeihin liittyviä eroja sekä lainsäädännön että voimassa olevien lupien näkökulmasta laajemmin kuin oikeusministeriön arviomuistiossa jo tarkasteltujen vesivoimalaitosten lupien osalta. Lisäksi tarvitaan myös tarkempia arvioita siitä, millaisia konkreettisia ympäristövaikutuksia lupien muutettavuudella on mahdollista saavuttaa ja millaisista käytännön tilanteista on kysymys. Esimerkiksi uuden kalatien rakentaminen olemassa olevan vesivoimalaitoksen yhteyteen voi edellyttää mahdollisuutta käyttää ulkopuolisen maanomistajan kiinteistöä kalatien sijoituspaikkana, jolloin voimalaitoksen luvan muuttaminen vaikuttaa luvanhaltijan lisäksi myös kolmansien tahojen oikeuksiin.

Loppuraportissa ei ole mainittu ympäristönsuojelulain muutosta (423/2015), jolla 1.5.2015 alkaen kumottiin ympäristölupien tarkistamismenettely, tai arvioitu tämän muutoksen merkitystä vesienhoidon tavoitteiden näkökulmasta. Ennen 1.5.2015 voimassa olleen ympäristönsuojelulain 71 §:n mukaan tarkistamista koskevaa määräystä tai luvan määräaikaisuutta harkittaessa oli otettava huomioon vesienhoidon ja merenhoidon järjestämisestä annetun lain mukaiset vesienhoitosuunnitelmat ja merenhoitosuunnitelma sekä niiden toimenpideohjelmat. Tarkistamissäännöksen kumoaminen vaikutti ympäristönsuojelulain osalta loppuraportissa kuvatun vesipolitiikan puitedirektiiviin liittyvän sääntelyvajeen syntymiseen, mutta sillä on ollut muutoinkin ennakoitua laajempia vaikutuksia ympäristölupamenettelyyn.

Hallituksen esityksessä eduskunnalle laeiksi ympäristönsuojelulain ja maa-aineslain muuttamisesta (HE 257/2014 vp) kuvattiin yleisperusteluissa myös ehdotetun muutoksen suhdetta vesipolitiikan puitedirektiivin velvoitteisiin ja todettiin tältä osin seuraavaa: "Velvollisuus ennakkovalvontamenettelyiden tarkistamiseen liittyy direktiivissä toimenpideohjelmien laatimiseen, mistä Suomessa vastaavat elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukset. Komissio on vesi- politiikan puitedirektiiviin liittyvän valvontamenettelyn yhteydessä katsonut vaatimuksen säännöllisestä tarkistamisesta edellyttävän ennakkovalvontamenettelyiden tarkastelua nimenomaan vesienhoitosuunnitelmien mukaisten kuusivuotiskausien kuluessa."

Ympäristönsuojelulain 71 §:n kumoamista koskevissa yksityiskohtaisissa perusteluissa vesipuitedirektiivin ja meristrategiadirektiivin velvoitteiden noudattamisesta todettiin puolestaan seuraavaa: "Jatkossa velvollisuus toimenpideohjelmien huomioon ottamiseen kohdistuisi lupaviranomaisen sijasta elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksiin vesienhoidosta ja meren- hoidosta huolehtivina viranomaisina ja toisaalta ympäristönsuojelulain mukaisina valvontaviranomaisina. Huomioonottamisvelvollisuudesta voitaisiin tältä osin säätää asetustasolla vesienhoidon järjestämisestä annetun lain ja ympäristönsuojelulain nojalla."

Loppuraportissa tarkasteltu vesienhoitoasetuksen 24 §:n säätäminen perustuu edellä mainitulla tavoin ympäristölupien tarkistamismenettelystä luopumiseen. Tarkistamismenettelystä luopumisesta säädettäessä tunnistettiin säädösmuutoksen yhteys vesipolitiikan puitedirektiivin täytäntöönpanoon, mutta sen merkitystä ei jälkikäteen arvioituna kaikilta osin ymmärretty. Säädösmuutoksen yhteydessä ei myöskään laajemmin arvioitu sen vaikutuksia ympäristölupamenettelyyn ja esimerkiksi lupaharkintaan sellaisissa käytännössä suhteellisen yleisissä tilanteissa, joissa toiminnan haitallisiin vaikutuksiin pitkällä aikavälillä tai asetettavien lupamääräysten toimivuuteen liittyy lupaa myönnettäessä tavanomaista enemmän epävarmuutta. Lupamääräysten säännönmukaisen tarkistamisen ollessa vielä lähtökohtana oli lupaharkinnassa mahdollista käytännössä sietää jossain määrin suurempaa epävarmuutta kuin tilanteessa, jossa kynnys luvan muuttamiseen on korkea. Jos esimerkiksi toiminnan vaikutuksista vesienhoidon tilatavoitteisiin pitkällä aikavälillä on epävarmuutta, puoltavat varovaisuusperiaate ja unionin oikeuden tehokkaan toteutumisen vaatimus nykytilanteessa ympäristölupahakemuksen hylkäämistä tai määräaikaisen luvan myöntämistä aiempaa herkemmin. Ympäristönsuojelulain luvan muuttamista koskevan 89 §:n sääntelyä ei voida pitää riittävänä korvaamaan kumottua tarkistamismenettelyä.

Raporttiin sisältyy valtiosääntöoikeudellinen tarkastelu erityisesti ympäristöperusoikeuden ja omaisuudensuojan osalta, eikä korkeimmalla hallinto-oikeudella tältä osin ole huomautettavaa.

Lausunnon ovat valmistelleet oikeusneuvokset Mika Seppälä ja Jaakko Autio sekä esittelijäneuvos Tuire Taina. Lausunto on käsitelty korkeimman hallinto-oikeuden kansliaistunnossa 12.8.2019.

Presidentti Kari Kuusiniemi

Kansliapäällikkö Emil Waris