Lausunto oikeusministeriölle turvapaikanhakijoita avustavien lakimiesten pätevyyttä ja huolellisuutta koskevasta arviomuistiosta

Oikeusministeriölle

Oikeusministeriön lausuntopyyntö 29.3.2021 VN/22375/2020

Oikeusministeriö on pyytänyt korkeimmalta hallinto-oikeudelta lausuntoa oikeusministeriössä valmistellusta arviomuistiosta, joka koskee turvapaikanhakijoita avustavien lakimiesten pätevyyttä ja huolellisuutta.

Korkein hallinto-oikeus esittää lausuntonaan kunnioittavasti seuraavaa:

Yleistä

Korkein hallinto-oikeus pitää tärkeänä pääministeri Sanna Marinin hallitusohjelmaan otettua tavoitetta varmistaa turvapaikanhakijoita avustavien lakimiesten pätevyys ja huolellisuus. Lausuntopyynnön kohteena olevassa arviomuistiossa on kartoitettu laajasti turvapaikanhakijoille annettavan oikeusavun kehitystä ja nykytilaa sekä mahdollisia kehittämistarpeita. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että turvapaikanhakijoiden avustajien pätevyyden ja huolellisuuden varmistamisessa tulee kiinnittää huomioita kokonaisvaltaisesti sekä ennakollisiin että jälkikäteisiin toimiin. Keinot voivat liittyä erityisesti koulutukseen, ennakkovalvontaan, ammattitaidon ylläpidon varmistamiseen ja jälkivalvontaan. Arviomuistiossa on tältä osin useita mahdollisia ja varteenotettavia kehittämismahdollisuuksia.

Korkeimman hallinto-oikeuden lausunnossa keskitytään pääosin hallintotuomioistuimiin liittyviin kysymyksiin.

1.Onko nykytila mielestänne riittävä varmistamaan avustajien pätevyyden?

Julkisille oikeusavustajille, asianajajille ja luvan saaneille oikeudenkäyntiavustajille on asetettu lainsäädännössä vaatimuksia, joilla pyritään varmistamaan avustajien pätevyys ja huolellisuus. Lisäksi erilaisilla valvontamekanismeilla valvotaan avustajien työtä. Kuten arviomuistiossa ja muissa selvityksissä on tuotu esiin, avustajien toiminnassa on tästä huolimatta havaittu ongelmia sekä pätevyyden että huolellisuuden suhteen, eikä valvontamekanismeilla ole kyetty riittävän tehokkaasti ja joutuisasti puuttumaan ongelmiin. Korkeimman hallinto-oikeuden havaintojen mukaan ongelmia on ollut sekä joidenkin julkisten oikeusavustajien, joidenkin asianajajien ja joidenkin luvan saaneiden oikeudenkäyntiavustajien työssä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa aluksi, että tilanne turvapaikanhakijoiden avustajien pätevyyden ja huolellisuuden suhteen on parantunut vuosista 2016 ja 2017. Tilanne ei kuitenkaan vieläkään ole ihanteellinen, vaan asiassa on edelleen parannettavaa. Lisäksi järjestelmän kehittämisessä on syytä varautua mahdolliseen yllättävään turvapaikanhakijoiden määrän äkilliseen kasvuun, jonka myötä avustajiin liittyvät ongelmat saattavat korostua ja lisääntyä. Tässä yhteydessä voidaan todeta, että jo ennen vuotta 2016 turvapaikanhakijoiden avustajien joukossa oli myös laadullisesti heikkoja avustajia. Tällaisten avustajien puutteet sittemmin korostuivat kansainvälistä suojelua koskevien asiamäärien kasvaessa. Samalla asiamäärien kasvu toi kentälle uusia avustajia, joilla ei ollut riittävää ammattitaitoa asioiden hoitamiseen. Tämä puolestaan lisäsi avustajiin liittyviä ongelmia.

Turvapaikanhakijat ovat haavoittuvassa asemassa, eivätkä lähtökohtaisesti osaa suomen tai ruotsin kieltä. Osa heistä voi myös olla luku- ja kirjoitustaidottomia. Tämän vuoksi turvapaikanhakijoiden oikeussuojan kannalta heidän avustajiensa pätevyydellä ja huolellisuudella on tärkeä merkitys. Nykytilaa arvioitaessa on syytä korostaa, että kansainvälistä suojelua koskevassa asiaryhmässä muutoksenhakijat ovat lähes poikkeuksetta oikeusavun edunsaajia. Koska avustajien palkkio maksetaan valtion varoista, avustajien työlle voidaan tätä taustaakin vasten asettaa laatustandardeja. Ylipäätänsä turvapaikanhakijoiden intressin päteviin ja huolellisiin avustajiin voi katsoa olevan suurempi kuin avustajien oikeus avustaa.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa yleisimmät avustajiin liittyvät ongelmat ovat koskeneet avustajien huolellisuutta. Niissä on ollut kyse erityisesti perehtymättömyydestä asiakkaan asiaan sekä vakiotyyppisten valituslupakirjelmien laatimisesta. Valituslupahakemuksissa on myös saatettu vedota väärää turvapaikanhakijaa, väärää kotimaata, vääriä turvapaikkaperusteita tai asiaan soveltamattomia lainkohtia koskeviin seikkoihin. Lisäksi yksi yleinen ongelma on ollut se, että avustajat ovat jättäneet kokonaan vastaamatta korkeimman hallinto-oikeuden erilaisiin lisäselvityspyyntöihin. Räikeimmissä tapauksissa on esimerkiksi tullut esiin, että avustaja on lopettanut asian hoitamisen kokonaan informoimatta siitä päämiestään. Usein avustajien huolellisuuden puutteessa kyse näyttää olevan pikemmin motivaation kuin osaamisen puutteesta.

Korkein hallinto-oikeus haluaa tuoda esiin, että alalla on ilahduttavasti myös työnsä asiantuntemuksella ja antaumuksella tekeviä avustajia. Laadukkaimmat muutoksenhakukirjelmät ovat sellaisia, joissa avustajat ovat panostaneet kirjelmien laatimiseen sekä perehtyneet käsillä oleviin tapauksiin ja niiden erityispiirteisiin.

Korkeimmassa hallinto-oikeudessa kiinnitettiin erityistä huomiota vuosien 2016–2018 aikana avustajien työn valvontaan, mikä vaati korkeimmalta hallinto-oikeudelta ylimääräisiä resursseja. Korkein hallinto-oikeus teki tuolloin avustajista yhteensä 25 valvontailmoitusta, jotka koskivat 13 eri avustajaa. Vuoden 2016 aikana tehtiin kaksi ilmoitusta, vuoden 2017 aikana 20 ilmoitusta ja vuoden 2018 aikana kolme ilmoitusta. Merkillepantavaa tässä on se, että kynnys ilmoituksen tekemiseen on ollut korkea. Vaikka viime vuosina ilmoituksia ei ole tehty, tämä ei kuitenkaan tarkoita sitä, että ongelmat ja yksittäiset räikeät tapaukset olisivat poistuneet. Joissakin tapauksissa avustajan palkkiota on alennettu oikeusavun palkkioperusteista annetun valtioneuvoston asetuksen 9 §:n 1 momentin 4 kohdan perusteella. Lisäksi viime aikoina eräissä korkeimman hallinto-oikeuden käsittelyssä olevissa asioissa on tuotu esiin, että turvapaikanhakija on mahdollisesti maksanut omista varoistaan avustajalle tuhansia euroja asian hoitamisesta. Kuten edellä on esimerkein kerrottu, avustajien toiminnassa havaitaan edelleen lisätyötä teettäviä ongelmia sekä eräitä räikeitä hakijoiden oikeusturvaa vaarantavia yksittäistapauksia.

Näiden huomioiden pohjalta voidaan todeta, että nykytilanne ei ole riittävä varmistamaan avustajien pätevyyttä ja huolellisuutta ja siten tältä osin takaamaan turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa. Vaikka avustajille on asetettu laissa vaatimuksia, joilla on pyritty varmistamaan avustajien pätevyys ja huolellisuus, niiden avulla ei ole onnistuttu riittävästi varmistamaan avustajien osaamista juuri turvapaikka-asioissa tai varmistumaan heidän huolellisuudestaan. Avustajaryhmien toimintaa valvotaan jälkikäteisesti eri mekanismein, jotka ovat kuitenkin osoittautuneet arviomuistiosta ilmenevin tavoin liian raskaiksi, hitaiksi ja monikerroksisiksi. Tapausten käsittely on hidasta ja valvontamenettelyn kohteeksi joutunut avustaja saa jatkaa toimintaansa koko prosessin ajan. Vaikka tuomioistuimet pystyvät hallintoprosessin virallisperiaatteen ja ehdottoman palautuskiellon myötä ainakin osittain täydentämään ja korjaamaan puutteita avustajan työssä, tämä ei korvaa pätevien ja huolellisten avustajien tarvetta. Tällainen avustajan työn paikkaaminen ei kuitenkaan ole ensisijaisesti tuomioistuimen tehtävä. Lisäksi on mahdollista, ettei kaikki asiakkaan oikeusturvan ja siitä huolehtimisen tai turvapaikkaperusteiden selvittämisen kannalta olennainen tieto edes tule tuomioistuimelle, mikäli avustaja ei hoida tehtäväänsä pätevästi ja huolellisesti. Tämän vuoksi on tärkeää panostaa avustajien asiantuntemuksen parantamiseen turvapaikka-asioissa sekä nopeuttaa ja keventää mekanismeja, joilla osaamattomien ja piittaamattomien avustajien toimintaan voidaan tehokkaasti puuttua.

2.Tarvitaanko avustajille lisää koulutusta?

Yksi keino avustajien pätevyyteen liittyneisiin ongelmiin vastaamiseksi olisi koulutuksen lisääminen. Vaikka oikeustieteellinen koulutus antaa hyvät valmiudet avustaa asiakkaita myös turvapaikka-asioissa, turvapaikanhakijoiden korostunut oikeusturva vaatii sitä, että avustaja tunnistaa ja ymmärtää myös asiaryhmään liittyviä erityiskysymyksiä peruskoulutuksen antamaa tasoa laajemmin. Erityisesti unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ajankohtaisen oikeuskäytännön hallitseminen on kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa tärkeää. Koulutuksen lisääminen on siten kannatettavaa.

Kuten arviomuistiossa on selostettu, asianajajilla ja julkisilla oikeusavustajilla on yleinen kouluttautumisvelvollisuus. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että jatkossa myös luvan saaneet oikeudenkäyntiavustajat tulisi systemaattisemmin saattaa kansainvälistä suojelua koskevan koulutuksen piiriin.

Koulutuksen lisääminen ei ole kuitenkaan yksistään riittävä keino nykytilanteen ongelmien korjaamiseksi. Kuten edellä on tuotu esiin, merkittävä osa ongelmista on liittynyt puutteisiin avustajien huolellisuudessa. Tällaiset ongelmat eivät korjaannu pelkästään koulutusta lisäämällä, vaan edellyttävät myös valvonnan tehostamista.

3.Miten koulutus tulisi järjestää?

Oikeusministeriö on järjestänyt vuodesta 2016 lähtien kattavasti ja monipuolisesti koulutusta julkisille oikeusavustajille. Viime vuosina koulutuksiin on kutsuttu myös yksityisiä avustajia.

Käytännössä koulutusta voitaisiin siis lisätä avaamalla oikeusministeriön tuottamaa koulutusta entistä laajemmin yksityisille avustajille. Määrärahojen ohjaaminen koulutukseen voi näkyä keventyneessä työmäärässä myöhemmässä vaiheessa, kuten asioiden tuomioistuinkäsittelyiden keventymisessä ja uusintahakemusten määrässä. Aikaisemmin järjestettyjä koulutuksia on myös videoitu, ja näitä videointeja on varmaankin mahdollista jakaa yksityisten avustajien käyttöön ilman merkittäviä resursseja.

Oikeusministeriö vastasi vuosina 2016-2019 myös hallintotuomioistuimien tuomareiden ja esittelijöiden turvapaikkakoulutuksesta. Tuomioistuinviraston aloitettua toimintansa vuonna 2020 sille siirtyi hallintotuomioistuimien koulutus. Turvapaikkakoulutusta on vuosina 2020 ja 2021 koordinoitu oikeusministeriön ja Tuomioistuinviraston kesken siten, että hallintotuomioistuimien ja avustajien koulutusta on järjestetty osittain erillisesti ja osittain yhteisesti. Korkeimman hallinto-oikeuden mukaan jatkossakin osittainen yhteinen turvapaikkakoulutus on yksi tapa syventää ja pitää yllä avustajien ammattitaitoa.

Arviomuistiossa viitataan tarpeeseen asettaa myös luvan saaneille oikeudenkäyntiavustajalle vastaava yleinen koulutusvelvollisuus kuin asianajajilla ja julkisilla oikeusavustajilla on. Korkein hallinto-oikeus pitää koulutusvelvollisuuden ulottamista myös luvan saaneisiin oikeudenkäyntiavustajiin kannatettavana. Koulutusvelvollisuutta ei voida pitää avustajan kannalta kohtuuttomana, ja turvapaikanhakijoiden oikeusturvan on oltava tätä painavampi. Toisaalta kuten arviomuistiossakin todetaan, kaikkia avustajia koskeva vuosittainen koulutusvelvoite ei vielä takaa pätevyyden lisääntymistä juuri turvapaikka-asioissa. Koulutusvelvollisuuden lisäksi tarvitaan siten muitakin keinoja sen varmistamiseksi, että pätevyyttä hankitaan juuri turvapaikka-asioihin.

4.Tulisiko oikeusapu- ja edunvalvontapiirien ostaa avustajien palveluja? Miten ostaminen tulisi järjestää?

Ostamista koskeva vaihtoehto vaikuttaa tehokkaalta ennakolliselta keinolta puuttua avustajien pätevyyteen luomalla palvelulle tarkempia laatukriteereitä. Tuomioistuinvaiheessa asiakkaalla on kuitenkin oikeus valita avustaja, eikä ostamista koskevalla vaihtoehdolla siten voida täysin rajata turvapaikka-asioita hoitavien avustajien piiriä. Avustajien vaihtumiset ovat hyvin yleisiä, eikä se, että tietty avustaja on ollut mukana hallintovaiheessa, ole vielä tae siitä, että sama avustaja jatkaa prosessiin loppuun saakka.

Jotta ostamista koskeva vaihtoehto voisi riittävällä tavalla vastata nykytilan ongelmiin, tulisi lisäksi harkita sopimusvalvontaan liittyvää tehokasta ja riittävän nopeaa laadunvalvontamekanismia avustajien huolellisuuden takaamiseksi. Arviomuistossa ei ole tarkemmin pohdittu, miten tällainen käytännössä järjestettäisiin. Kuten edellä on todettu, nykyinen valvontamenettely on liian raskas, hidas ja monikerroksinen, eikä sitä ole sellaisenaan pidettävä riittävänä.

5.Voisiko päivystysjärjestelmä jossain muodossa olla käyttökelpoinen keino tavoitteen saavuttamisessa?

Päivystysjärjestelmä voisi vastata sekä avustajien pätevyyttä että huolellisuutta koskeneisiin ongelmiin, mikäli järjestelmään hyväksyttäisiin ainoastaan erityispätevyyden osoittaneita avustajia ja avustajien toimintaa valvottaisiin tehokkaasti.

Erityispätevyyden osoittamiseksi avustajilta voitaisiin Ruotsin tapaan edellyttää työkokemusta ja lisäkoulutusta turvapaikka-asioissa tai erityistä osaamista mittaavaa koetta, kuten Alankomaissa. Lisäksi olisi syytä harkita vuotuista turvapaikka-asioita koskevaa kouluttautumisvelvollisuutta päivystysjärjestelmässä oleville avustajille.

Jotta päivystysjärjestelmällä kyettäisiin vastaamaan tehokkaasti myös avustajien huolellisuuteen liittyviin ongelmiin, tulisi päivystysjärjestelmään lisätä jonkinlainen nykyistä kevyempi ja tehokkaampi laadunvarmistusmekanismi. Esimerkiksi arviomuistiossa mainittu Alankomaiden malli, jossa valvontaa suoritetaan pistokokein ja palautteen antamisella, voisi olla tehokas vaihtoehto avustajien työn laadun varmistamiseksi. On tärkeää, että avustajat, joiden toiminnassa on ollut asiakkaan oikeusturvan vaarantavaa huolimattomuutta, pystyttäisiin tehokkaasti myös poistamaan päivystysjärjestelmästä. Kun kysymys ei tällöin olisi ammatin harjoittamisen rajoittamisesta sinänsä vaan avustajan kelpoisuuden rajoittamisesta tietyssä asiaryhmässä, voitaisiin järjestelmästä poistaminen tehdä nykyisiä valvontamekanismeja kevyemmin prosessein.

Mikäli vain päivystysjärjestelmään merkityt avustajat saisivat avustaa turvapaikanhakijoita valtion varoin, pystyttäisiin päivystysjärjestelmällä puuttumaan hyvin tehokkaasti nykytilan ongelmiin. Kuten arviomuistiossa on tuotu esiin, ilman uutta lainsäädäntöä ei kuitenkaan voida varmistaa sitä, että vain rekisteriin merkityt voisivat toimia avustajina. Päivystysjärjestelmän idean hyödyntämistä voisi tarvittaessa harkita myös muunlaisena järjestelynä. Kyseeseen voisi tulla esimerkiksi Ruotsin mallin mukainen menettely, jossa avustaja määrättäisiin ensisijaisesti päivystysjärjestelmästä, mutta avustaja voitaisiin tarvittaessa määrätä myös järjestelmän ulkopuolelta. Lisäksi kyseeseen voisi tulla varsinaisen päivystysjärjestelmän sijaan pätevien avustajien rekisteri, johon rekisteröitymiseksi vaadittaisiin vastaavia laatukriteereitä ja vastaava valvonta kuin päivystysjärjestelmässäkin. Kannustimena tällaiseen rekisteriin hakeutumiselle voisi toimia esimerkiksi asiakashankinnan tehostuminen.

6.Miten turvapaikanhakijoita avustavien lakimiesten erityisosaamista voisi kehittää?

Vähimmäiskeinona voidaan pitää koulutusmahdollisuuksien lisäämistä. Kuten arviomuistiosta käy ilmi, koulutuksen lisäämisen on todettu nostaneen julkisten oikeusavustajien ammattitaitoa ja pätevyyttä kansainvälistä suojelua koskevissa asioissa. Samalla on syytä todeta, että koulutusmahdollisuuksiin kohdistetut resurssit menevät osittain hukkaan, jos koulutuksiin ei riittävässä määrin osallistuta.

Arviomuistiossa kuvattu Alankomaiden malli ja jonkinlainen ”ajokortti” turvapaikka-asioiden hoitamiseen olisi tehokas keino erityisosaamisen kehittämiseksi. Vähintään näitä malleja voisi hyödyntää osana palveluiden ostamista tai päivystysjärjestelmää koskevia malleja, vaikka avustajan kelpoisuutta turvapaikka-asioissa ei lähdettäisikään muuttamaan.

Myös valvontajärjestelmiä tulee kehittää tehokkaammin ja nopeammin toimiviksi. Jo nykyisellään julkisilla oikeusavustajilla, asianajajilla ja luvan saaneilla oikeudenkäyntiavustajilla on velvollisuus ylläpitää ja kehittää ammattitaitoaan erityisesti niillä oikeudenaloilla, joilla he toimivat, sekä velvollisuus kieltäytyä ottamasta tehtävää vastaan, jos hänellä ei ole sen edellyttämää ammattitaitoa. Siten erityisosaamista voidaan kehittää myös tehostamalla jo olemassa olevien velvollisuuksien valvontaa. Tuomioistuimella ei saa olla valvonnassa liian suurta roolia, vaan tuomioistuimen roolin tulisi ensisijaisesti rajoittua valvontaan liittyvien lausuntojen antamiseen.

7.Tulisiko yksityisten avustajien voida avustaa julkisin varoin myös hallintovaiheessa?

Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan (TEAS) rahoittamasta hankkeesta ”Kohti yhdenvertaisia ja laadukkaita oikeusapupalveluita” käy ilmi, että julkisten oikeusaputoimistojen resurssit eivät riitä kaikkien turvapaikanhakijoiden avustamiseen. Tähän nähden olisi perusteltua, että myös yksityiset avustajat voisivat avustaa julkisin varoin hallintovaiheessa. On turvapaikanhakijan oikeusturvan kannalta ongelmallista, mikäli oikeusavun saaminen hallintovaiheessa riippuu lähinnä sattumanvaraisesta resurssien saatavuuteen liittyvästä seikasta. Resurssipula huomioon ottaen ei voida liikaa nojautua yhdenvertaisuuden kannalta siihen, että kaikissa muissa asiaryhmissä oikeusapua antaa hallintovaiheessa julkinen oikeusavustaja. Toisaalta myös palveluiden ostamista koskeva vaihtoehto vastaisi resurssipulaan.

8.Mitä muita toimenpiteitä näette tarpeelliseksi toteuttaa?

Kuten edellä on tuotu useassa kohdassa esiin, valvontamekanismien tehostamista on pidettävä tärkeänä kehityskohteena. Menettelyjä on saatava kevennettyä ja nopeutettua. Tuomioistuimille ei voida asettaa liian suurta roolia valvonnan toteutuksessa.

Korkein hallinto-oikeus haluaa tuoda esiin yhtenä mahdollisena lisätoimenpiteenä tuomioistuimien mahdollisuuden raportoida avustajien toimintaa valvovalle elimelle tai järjestelmälle sellaisista avustajien toimista tai laiminlyönneistä, jotka saattavat vaarantaa turvapaikanhakijoiden oikeusturvaa. Asiassa voitaisiin hakea mallia sosiaali- ja terveydenhuollon vaaratapahtumien raportointijärjestelmästä (HaiPro). Nykyinen avustajien valvontajärjestelmä edellyttää ilmoituksen tekemiseltä velvollisuuksien laiminlyöntiä. Ammattitaidon laadun varmistamiseksi ja kehittämiseksi kynnystä voitaisiin kuitenkin madaltaa niin, että tuomioistuimet voisivat herkemmin raportoida vaaratilanteista. Asiaa varten voitaisiin luoda oma tietojärjestelmä. Tuomioistuimien ilmoittamien tapahtumien raportointi, tietojen hyödyntäminen, tilastointi, analysointi ja mahdolliset hälytykset loisivat kannustimen ylläpitää ja kehittää ammattitaitoa. Tarkoituksena olisi yksilöllisesti ja kollektiivisesti ottaa ”opiksi ja ojennukseksi” oikeusturvan vaaratilanteista pikemmin kuin leimata yksittäisiä avustajia tai sulkea heitä järjestelmästä pois. Tällaista järjestelmää voitaisiin aluksi kokemusten keräämiseksi pilotoida joissakin hallintotuomioistuimissa.

9.Muut selvitystä koskevat huomionne ja näkemyksenne kehittämiskohteista ja tarvittavista toimenpiteistä

Turvapaikanhakijat eivät yleisesti ottaen itse kykene arvioimaan eri avustajien pätevyyttä ja huolellisuutta. Hallitusohjelman mukaan yhtenä keinona turvapaikanhakijoiden oikeusturvan vahvistamisessa on parantaa turvapaikanhakijoille suunnattua yleistä oikeudellista neuvontaa. Tässä yhteydessä turvapaikanhakijoille voitaisiin jakaa nykyistä kattavammin tietoa siitä, mitä avustajan tehtäviin lähtökohtaisesti kuuluu ja mitä oikeusapu kattaa, jolloin heillä olisi edes vähäisiä edellytyksiä arvioida avustajansa toimintaa.

Lausunnon ovat valmistelleet oikeusneuvokset Tuomas Kuokkanen, Taina Pyysaari ja Veronica Storträsk sekä oikeussihteeri Minna Miettinen ja vastaava notaari Juha Rekola, ja sitä ovat kommentoineet korkeimman hallinto-oikeuden kansliaistunnon jäsenet.

PresidenttiKari Kuusiniemi

KansliapäällikköEmil Waris