KHO:2013:87

Kuopion hallinto-oikeus 23.6.2011 nro 11/0245/3

Asian aikaisempi käsittely

Savonlinnan kaupunginvaltuusto on 12.4.2010 §:n 35 kohdalla tekemällään päätöksellä hyväksynyt Tynkkylänjoen ranta-asemakaavan. Kaava-alue sijaitsee Savonlinnan kaupungin Tynkkylänjoen kylässä sijaitsevan tilan Tynkkylänjoki RN:o 1:157 alueella.

Ranta-asemakaavalla muodostuu muun ohella loma-asuntojen korttelialueita (RA) ja matkailua palvelevien rakennusten korttelialueita (RM), joille on osoitettu rakennusoikeutta yhteensä 11 200 kerrosneliömetriä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on, siltä osin kuin nyt on kysymys, osin jättänyt tutkimatta ja osin hylännyt A:n ja B:n valituksen kaupunginvaltuuston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään tältä osin seuraavasti:

Tutkimatta jätetyt huomautukset

Kunnallisvalituksen saa tehdä sillä perusteella, että päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä, päätöksen tehnyt viranomainen on ylittänyt toimivaltansa tai päätös on muuten lainvastainen. Valittajan tulee esittää sanotut valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä.

A ja B ovat esittäneet valitusajan jälkeen antamassaan vastineessa huomautuksia ja vaatimuksia kiinteistönomistajan muuttumisesta ja siitä asiakirjoihin tekemättä jätetyistä merkinnöistä, pohjavettä koskevista selvityksistä, energiaratkaisusta, vesihuollosta, loma-asuntojen liittämisestä vesijohto- ja viemäriverkostoon, loma-asuntojen käytön kieltämisestä vakituiseen asumiseen sekä Onni Ronkasen esteellisyydestä. Huomautukset ja vaatimukset jätetään tutkimatta, koska ne on esitetty valitusajan jälkeen.

Valitusasian käsittelyä koskevat vaatimukset

A ja B ovat vaatineet, että hallinto-oikeuden Savonlinnan kaupunginhallitukselta 1.2.2011 pyytämä selvityspyyntö tulee käsitellä kaupunginhallituksessa ja kaupunginhallituksen tulee antaa vastaus pyydettyihin toimenpiteisiin. A:n ja B:n mukaan hallinto-oikeuden eikä kaavoituspäällikön selvityksestä ilmene, mitkä asiakirjat on lähetetty kaupunginhallitukselle ja onko asiakirjoja täydennetty.

Hallinto-oikeus on lähettänyt 1.2.2011 kaupunginhallitukselle kaikki hallinto-oikeudessa tuolloin olleet yleiskaavamuutos- ja asemakaava-asiakirjat. A:lle ja B:lle on annettu mahdollisuus tutustua kaikkiin hallinto-oikeudessa oleviin asiakirjoihin useassa asian käsittelyvaiheessa. A:lle ja B:lle on myös lähetetty kaupunginhallitukselle osoitettu selvityspyyntö ja kaavoituspäällikön siihen antama vastaus. Selvityspyyntö on koskenut olemassa olevaa asiakirja-aineistoa. Savonlinnan kaupunki on voinut haluamallaan tavalla antaa vastauksen tähän lähinnä teknisluontoiseen selvityspyyntöön.

Tutkitut vaatimukset

Alueen sijainti ja aluetta koskeva yleiskaava

Kyseessä oleva alue sijaitsee Savonlinnan kaupungin Tynkkylänjoen kylässä tilalla Tynkkylänjoki RN:o 1:157 Tynkkylänjoen kartanon lähiympäristössä. Kartano sijaitsee noin neljän kilometrin päässä Savonlinnan kaupungin keskustasta. Kaavamuutosalueen pinta-ala on noin 95 hehtaaria.

Savonlinnan kaupunginvaltuusto on 12.4.2010 § 34 hyväksynyt Savonlinnan kaupungin keskustaajaman itäosan osayleiskaavan muutoksen kyseessä olevalle alueelle. Yleiskaava on hyväksytty samassa kokouksessa kyseessä olevan ranta-asemakaavan kanssa.

Kaavamuutosta varten tehdyt selvitykset ja niiden riittävyyden oikeudellinen arviointi

Luontoselvitys ja Natura-arvioinnin tarveharkinta

Kaava-alue rajautuu lännessä/luoteessa Haapalahden Natura 2000 -alueeseen (FI0500045), joka on myös lintuvesiensuojeluohjelman mukaista aluetta (aluetunnus LVO060155).

Kaava-alueelta on tehty luontoselvitys (Tynkkylänjoen ranta-asemakaavan luontoselvitys. JS-Enviro Oy, Juha Saajoranta. 2009) ja Natura-arvioinnin tarveharkinta (Tynkkylänjoen asemakaavoitus, läheisen Haapalahden Natura-arvioinnin tarveharkinta. JS-Enviro Oy, Juha Saajoranta. 2009).

Luontoselvitykseen liittyvä maastotutkimus on tehty 26.5.2009. Inventoinnissa on painopiste ollut alueissa, joihin tulevan rakennustoiminnan on ajateltu ranta-asemakaavan mukaisesti sijoittuvan. Näitä alueita ovat Tynkkylän kartanon pohjoispuolella sijaitseva Etuhaka-niminen harjanne ja kartanon länsipuolella oleva Kylmäniemeen liittyvä harjanne.

Luontoselvitystä tehtäessä ei ole havaittu luonnon monimuotoisuuden kannalta arvokkaita alueita, luonnonsuojelulain mukaisia suojeltuja luontotyyppejä, metsälain mukaisia tärkeitä elinympäristöjä eikä luonnonsuojelulain mukaisia uhanalaisia tai erityisesti suojeltavia lajeja tai luontodirektiivin IV a -liitteen lajien elinympäristöksi soveltuvia kohteita. Liito-oravan pesinnästä tai liikehdinnästä ei myöskään ole havaittu merkkejä.

Tutkitut alueet ovat olleet ranta-alueita lukuun ottamatta talousmetsää, joita on viimeisten 15–20 vuoden aikana suhteellisen laajasti hakattu ja uudistettu. Luontoselvityksessä on kuvattu metsäalueen kasvillisuutta.

Natura-arviointia varten tehdyn selvityksen mukaan Haapalahden Natura-alue on lintudirektiivin liitteen 1 mukaisten lajien pesimä-, levähdys- ja ruokailualuetta. Alueella tavattuja lintulajeja ovat ampuhaukka, kaakkuri, kalatiira, kapustarinta, kaulushaikara, kurki, laulujoutsen, liro, mustakurkku-uikku, pikkulepinkäinen, ruskosuohaukka, sinirinta, sinisuohaukka, suokukko, suopöllö, uivelo ja vesipääsky. Haapavesi on myös saimaannorpan esiintymisaluetta. Vuosien 1987–2009 pesäpaikkatietojen perusteella Haapalahden välittömässä läheisyydessä ei ole havaittu poikaspesiä. Lähimmät havainnot poikaspesistä ovat 6,5–7 kilometrin etäisyydellä Haapalahdesta ja lähimmät makuupesät 3–4 kilometrin etäisyydellä. Etäisyys kaavan mukaisesta rakennettavasta alueesta Haapalahteen on vähintään 150 metriä.

Natura-arviointiselvityksen mukaan ranta-asemakaavalla ei voida katsoa olevan luonnonsuojelulain 65 §:n tarkoittamaa merkittävää vaikutusta eikä myöskään välillisiä haittoja Natura-alueeseen, koska rakentaminen kohdistuu kaava-alueen keskiosaan eivätkä alueen toiminnot suuntaudu Haapalahteen päin. Selvityksessä on todettu, ettei luonnonsuojelulain tarkoittama Natura-arviointi ole tarpeen.

Natura-arviointiselvitys on valmistunut tammikuussa 2010. Se ei ole ollut asiakirjoissa kaavaehdotuksen nähtävillä ollessa 23.12.2009–22.1.2010.

Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on 18.1.2010 antamassaan lausunnossa todennut, että sen aineiston perusteella, mitä sillä on ollut käytettävissä kyseisestä suunnittelualueesta, vaikuttaa siltä, että kulttuuriympäristö- ja luontoarvot on huomioitu riittävästi kaavaratkaisussa. Lausunnossa on myös todettu, että kaavan vaikutuksista Haapaveden ja Hevonniemen Natura-alueisiin on parhaillaan tekeillä selvitys. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on todennut, että Natura-arvioinnin tarveharkinta on tässä tapauksessa riittävä.

Tehtyjen selvitysten riittävyyden oikeudellinen arviointi

Valituksen mukaan tehdyt selvitykset eivät ole riittävät. Lisäksi on katsottu, että kaavamuutoksen vaikutukset olisi tullut arvioida YVA-direktiivin mukaisesti. Vaikutukset Natura-alueeseen olisi tullut selvittää luonnonsuojelulain mukaisesti. Vaatimuksia ei ole tarkemmin perusteltu.

Ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun lain (YVA-laki) 4 §:n 1 momentin nojalla ympäristövaikutusten arviointimenettelyä sovelletaan ympäristövaikutusten arviointimenettelystä annetun asetuksen (YVA-asetus) 6 §:ssä säädettyihin hankkeisiin. Kyseessä oleva ranta-asemakaava ei ole YVA-asetuksen 6 §:ssä olevassa luettelossa mainittu hanke, eikä sillä ole myöskään YVA-lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitettuja merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia. Ranta-asemakaava ei siten ole edellyttänyt YVA-lain mukaista ympäristövaikutusten arviointimenettelyä.

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi tiettyjen suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (2001/42/EY) on pantu täytäntöön Suomessa viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetulla lailla. Sanotun lain 7 §:n 2 momentin mukaan tämän lain mukaista ympäristöarviointia vastaavasta ympäristövaikutusten arvioinnista kaavojen laatimisen yhteydessä säädetään maankäyttö- ja rakennuslaissa. Näin ollen direktiivin edellyttämä ympäristövaikutusten arviointi perustuu maankäyttö- ja rakennuslakiin. Erillistä ympäristövaikutusten arviointia ei siten tarvita.

Maankäyttö- ja rakennuslain 9 §:n mukaan kaavan tulee perustua riittäviin tutkimuksiin ja selvityksiin, jotka on tehtävä koko siltä alueelta, jolla kaavalla voidaan arvioida olevan olennaisia vaikutuksia. Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 1 §:n 1 momentin mukaan kaavan vaikutuksia selvitettäessä otetaan huomioon kaavan tehtävä ja tarkoitus, aikaisemmin tehdyt selvitykset sekä muut selvitysten tarpeellisuuteen vaikuttavat seikat. Selvitysten on annettava riittävät tiedot suunnitelman toteuttamisen merkittävien välittömien ja välillisten vaikutusten arvioimiseksi 1) ihmisten elinoloihin ja elinympäristöön, 2) maa- ja kallioperään, veteen, ilmaan ja ilmastoon, 3) kasvi- ja eläinlajeihin, luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvaroihin, 4) alue- ja yhdyskuntarakenteeseen, yhdyskunta- ja energiatalouteen sekä liikenteeseen, 5) kaupunkikuvaan, maisemaan, kulttuuriperintöön ja rakennettuun ympäristöön.

Jos on todennäköistä, että kaavahanke yksistään tai yhdessä muiden hankkeiden kanssa merkittävästi heikentää Natura 2000 -verkostoon sisällytetyn alueen luontoarvoja, luonnonsuojelulain 65 §:n 1 momentin mukaan kaavan laatijan on asianmukaisella tavalla arvioitava nämä vaikutukset. Pykälän 2 momentin mukaan luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskukselta ja siltä, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Kaava-alueelta on tehty luontoselvitys, josta ilmenee alueen luonto-olosuhteet. Alueelta ei ole löytynyt erityisesti suojeltavia lajeja. Lisäksi on arvioitu, onko kaavan vaikutuksista Natura-alueeseen tehtävä luonnonsuojelulain mukainen arviointi.

Kaavassa matkailupalvelu- ja loma-asuntoalueet on merkitty kaava-alueen sisäosiin. Nämä alueet eivät rajaudu vesilinnuston suojelemiseksi tarkoitettuihin Natura-alueisiin. Etelä-Savon ympäristökeskus alueellisena ympäristöviranomaisena on aikanaan inventoinut Natura 2000 -verkostoon otettavat alueet. Näin ollen Etelä-Savon elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on ollut hyvin tietoinen Natura-alueen suojelutarpeesta.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on asiantuntemuksensa perusteella voinut lausuntoa antaessaan arvioida kaavahankkeen vaikutukset Natura-alueeseen, vaikka kaavan laatijan Natura-tarveselvitystä ei vielä tuolloin ole ollut käytettävissä. Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus on todennut tekeillä olleen Natura-arvioinnin tarveharkinnan riittäväksi. Sillä, että Natura-arvioinnin tarveharkinta ei ole ollut kaava-asiakirjoissa kaavaehdotuksen nähtävillä ollessa, ei ole tässä tapauksessa sellaista ratkaisevaa merkitystä, että kaavaratkaisu olisi katsottava lainvastaiseksi tai sen olisi katsottava syntyneen virheellisessä järjestyksessä.

Maankäyttö- ja rakennuslaki ei edellytä lausunnon pyytämistä tehdyistä selvityksistä luonnonsuojeluyhdistykseltä tai luonnonsuojelupiiriltä. Luonnonsuojelujärjestöillä on ollut mahdollisuus antaa lausuntonsa kaavahankkeen ollessa nähtävillä.

Edellä olevan perusteella tehdyt selvitykset ovat riittävät.

Kaavoitusmenettelyä koskeva selvitys ja sen oikeudellinen arviointi

Yleiskaavan muutoksen ja ranta-asemakaavan yhdessä käsitteleminen

Valituksessa on todettu, ettei ole lainmukaista ranta-asemakaavan ja yleiskaava "leipominen" yhteen maanomistajan konsultin toimesta.

Hallinto-oikeus toteaa, että maanomistaja voi huolehtia ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimisesta omistamalleen ranta-alueelle. Maanomistajan toimesta laaditun asemakaavaehdotuksen käsittelyssä noudatetaan muutoin kaavoitusmenettelyä koskevia maankäyttö- ja rakennuslain säännöksiä.

Yleiskaavamuutoksen ja ranta-asemakaavan kaavaehdotuksista on kuulutettu ja valmisteluasiakirjat ovat olleet nähtävillä yhtä aikaa. Savonlinnan kaupunginvaltuusto on hyväksynyt samana päivänä 12.4.2010 perättäisinä asioina osayleiskaavan muutoksen (§ 34) ja ranta-asemakaavan (§ 35).

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi.

Jotta ohjausvaikutus syntyisi, yleiskaava tulee olla hyväksytty ennen asemakaavaa. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säännöstä, joka estäisi yleiskaavan ja asemakaavan laatimisen yhtä aikaa. Molempia kaavoja on siten voitu valmistella yhtä aikaa ja myös hyväksyä ne samanaikaisesti.

Kunnan kannanotto muistutukseen ja sen lähettäminen

Valituksen mukaan A ja B eivät ole saaneet Savonlinnan kaupungin perusteltua kannanottoa esittämiinsä mielipiteisiin ja muistutuksiin. Kaupunginhallitus ja kaupunginvaltuusto eivät ole käsitelleet heidän muistutustaan.

Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n (kaavaehdotuksen asettaminen julkisesti nähtäville) 2 momentin mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen.

A:n ja B:n muistutus ja kaavoittajan laatima vastine muistutukseen on ollut mukana kaupunginhallituksessa ja kaupunginvaltuustossa asiaa käsiteltäessä, mikä ilmenee kaupunginvaltuuston päätöksestä. Kaupunginvaltuuston hyväksyessään ranta-asemakaavan esitettyjen asiakirjojen perusteella on katsottava hyväksyneen myös muistutuksesta laaditun vastineen, jolloin siitä on tullut myös kaupungin vastine.

Kaupunginhallituksen valitukseen antaman lausunnon mukaan A:lle ja B:lle on toimitettu kaupunginvaltuuston antama perusteltu kannanotto, kun heille on lähetetty tiedoksi kaupunginvaltuuston tekemä päätös ja sen esitysliitteenä F ollut yhteenveto annetuista lausunnoista ja muistutuksesta sekä niihin annetusta vastineesta. Tätä A ja B eivät ole kiistäneet. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säännöstä siitä, missä vaiheessa kunnan perusteltu kannanotto on lähetettävä.

Edellä olevan selvityksen perusteella muistutuksen käsittelyssä ja muistutukseen annetun kannanoton lähettämisessä ei ole tapahtunut virhettä.

Tehty asemakaavamuutos ja sen oikeudellinen arviointi

Tehty kaavamuutos

Kaava-alueen kehittämisen lähtökohtana on kaavaselostuksen mukaan ollut esihistorian, kulttuurihistorian, luonnon ja maiseman ehdoilla tapahtuva rakentaminen vapaa-ajan käyttöön. Alueelle tulevat toiminnot ja loma-asuminen tulisivat palvelemaan aikuis- ja/tai varttuneempaa väestöä. Tarkoituksena ei ole ollut erityisesti huomioida lapsiperheiden tai varsinkaan massaturismin tarpeita.

Kaavaselostuksesta ilmenee, että ranta-asemakaavalla osoitetaan suunnittelualueelle uutta rakennusoikeutta RA- ja RM-alueille yhteensä 11 200 kerrosalaneliömetriä. Suunnittelualueen aluetehokkuus on laaja kokonaisuus huomioon ottaen hyvin väljä (0,014). Ranta-asemakaavalla ei muodosteta uusia omarantaisia rakennuspaikkoja. Uudisrakentaminen on keskitetty kolmelle alueelle, jotka eivät ulotu rantavyöhykkeelle. Kaavaselostuksen mukaan kaavaratkaisussa on pyritty ottamaan huomioon paikalliset olosuhteet räätälöimällä kullekin korttelialueelle rakennusoikeudet, jotka soveltuvat maisemaan.

Kaavaratkaisussa suunnittelualueen keskiosiin Kylmäniemen ja Etuhaan alueille on merkitty kortteleihin 2 ja 3 matkailupalvelujen alueet (RM). Kaavamääräyksen ja kaavamerkintöjen mukaan kullekin alueelle saa rakentaa korkeintaan kaksikerroksisia matkailua palvelevia yksittäisiä lomarakennuksia ja paritaloja sekä rivitaloja ja muita kytkettyjä rakennuksia sekä sauna- ja talousrakennuksia kokonaisrakennusoikeuden mukaisesti. Etuhaassa sijaitsevaan kortteliin 3 saa lisäksi sijoittaa koko kaava-aluetta palvelevan vastaanottorakennuksen, joka voi sisältää ravintolan yms. alueen käyttöä tukevia toimintoja. Kokonaisrakennusoikeus korttelin 2 RM-alueella on 3 000 kerrosalaneliömetriä ja korttelin 3 RM-alueella 1 500 kerrosalaneliömetriä.

Matkailupalvelujen alueiden vierellä on loma-asuntoalueet (RA). Kaavamääräysten ja kaavamerkintöjen mukaan kokonaisrakennusoikeus Kylmäniemessä korttelissa 1 olevalla RA-alueella on 4 000 kerrosalaneliömetriä, alueen suurin sallittu lomarakennusten lukumäärä 25 ja suurin sallittu lomarakennuksen rakennusoikeus 250 kerrosalaneliömetriä. Etuhaassa korttelissa 3 olevalla RA-alueella kokonaisrakennusoikeus on 2 700 kerrosalaneliömetriä, alueen suurin sallittu lomarakennusten lukumäärä 13 ja suurin sallittu lomarakennuksen rakennusoikeus 350 kerrosalaneliömetriä. Kullekin alueelle saa rakentaa korkeintaan kaksikerroksisia yksi- tai kaksiasuntoisia lomarakennuksia sekä sauna- ja talousrakennuksia kokonaisrakennusoikeuden mukaisesti. RA-alueelle korttelissa 1 on merkitty yhteensä 20 tonttia ja korttelissa 3 yhteensä 10 tonttia. Kaavamääräysten mukaan RA-alueiden tonttijako on ohjeellinen.

Kaavakarttaan on merkitty rakennettaville alueille tieyhteydet, jotka ovat sitovuudeltaan ohjeelliset. Kaavaselostuksen mukaan yksityistien siirrosta aiheutuvista kustannuksista vastaa kantatilan omistaja.

Kaavamuutoksen oikeudellinen arviointi

Valituksen mukaan kaavassa ei ole määrätty tonttijakoa, kullekin tontille sallitun rakentamisen määrää, rakennusten sijoitusta ja rakentamistapaa mukaan lukien uima-altaat, lomarakennusten enimmäismäärää ja enimmäisrakennusoikeutta eikä autopaikkojen lukumäärää ja sijoitusta. Kaavassa on määriteltävä, mitä eri rakennustyypeillä tarkoitetaan. Kaavasta puuttuu myös katusuunnitelma, määräykset katujen toteuttamisesta ja kadunpidosta sekä näiden vastuista, selvitys yksityistien käytön ja ylläpidon kustannuksista ja niiden kattamisesta. Kaavamääräyksissä tulee olla määräykset siitä, että maanpinnan korkeusasemaa ei saa muuttaa.

Asemakaavan tarkoituksena on osoittaa tarpeelliset alueet eri tarkoituksia varten ja ohjata rakentamista ja muuta maankäyttöä paikallisten olosuhteiden, kaupunki- ja maisemakuvan, hyvän rakentamistavan, olemassa olevan rakennuskannan käytön edistämisen ja kaavan muun ohjaustavoitteen edellyttämällä tavalla. Ranta-alueilla on erityisesti huomiota kiinnitettävä siihen, että suunniteltu rakentaminen ja muu maankäyttö sopeutuu rantamaisemaan ja muuhun ympäristöön.

Maankäyttö- ja rakennuslain 55 §:n 1 momentin mukaan asemakaava esitetään kartalla, jossa osoitetaan: 1) asemakaava-alueen rajat (asemakaava-alue); 2) asemakaavaan sisältyvien eri alueiden rajat; 3) ne yleiset tai yksityiset tarkoitukset, joihin maa- tai vesialueet on aiottu käytettäviksi; 4) rakentamisen määrä; sekä 5) rakennusten sijoitusta ja tarvittaessa rakentamistapaa koskevat periaatteet. Pykälän 4 momentin mukaan asemakaavassa määrätään kadun ja muun yleisen alueen nimi samoin kuin kunnanosan ja korttelien numerot.

Maankäyttö- ja rakennuslain 57 §:n 1 momentin mukaan asemakaavassa voidaan antaa määräyksiä, joita kaavan tarkoitus ja sen sisällölle asetettavat vaatimukset huomioon ottaen tarvitaan asemakaava-aluetta rakennettaessa tai muutoin käytettäessä.

Edellä kohdassa "tehty kaavamuutos" on selostettu tehtyä kaavamuutosta. Hallinto-oikeus toteaa, että RA-alueille on merkitty ohjeellinen tonttijako. Kaavakarttaan on merkitty rakennettaville alueille tieyhteydet. Rakennusoikeutta ei ole määritelty tonttikohtaisesti. Rakennusoikeus on määritelty RA-alueen kokonaisrakennusoikeutena. Lomarakennusten enimmäismäärä ja kunkin rakennuksen enimmäisrakennusoikeus, rakennusten korkeus ja rakennusten asuntojen enimmäismäärä on myös määrätty. Kaavassa ei ole määräystä rakennusten sijoittamisesta eikä rakennustavasta. Ottaen huomioon, että kyseessä oleva alue sijaitsee keskustaajaman ulkopuolella ja rakennettavat alueet eivät sijoitu rantaan eivätkä rajaudu myöskään jo rakennettuihin alueisiin, tonttikohtaisesta rakennusoikeudesta, rakennusten tarkemmasta sijoittumisesta, rakentamistavasta ja rakentamiseen liittyvästä maanpinnan korkeusaseman pysyttämisestä ei ole ollut tässä tilanteessa tarpeen antaa kaavassa tarkempia määräyksiä. Annetut määräykset ohjaavat jo riittävästi rakennusten sijoittelua ja rakentamista. Sanotuista syistä myöskään tarkempaa katusuunnitelmaa ei ole tarpeen esittää.

Vaatimukset rakennustyyppien määrittelystä, autopaikkojen lukumäärästä ja sijoittamisesta sekä uima-altaista eivät kuulu ranta-asemakaavassa ratkaistaviin asioihin. Ne ratkaistaan alueen rakennuslupamenettelyn yhteydessä.

Valituksesta on pääteltävissä, että kaavamerkintöihin tulisi lisätä määräykset rakentamisen rajoittamisesta ainoastaan aikuis- ja senioriväestön loma-asumiseen, massaturismin rajoittamisesta, yleisötapahtumien kieltämisestä sekä golfkentän tai muun vastaavan kieltämisestä. Lisäksi kaavamerkintöihin tulisi lisätä maininta panostamisesta luonnonrauhaan, kestävään kehitykseen, alueen turvallisuuteen ja luonnonmukaisuuteen.

Alueelle ei ole osoitettu golfkentälle tai muulle vastaavalle virkistys- tai urheilualueelle aluevarausta. Niiden sijoittaminen estyy jo kaavamääräyksen puuttumisen johdosta. Hallinto-oikeus toteaa, että edellä mainitut muut vaatimukset koskevat lähinnä toiminnan rajoittamista alueella. Ne eivät liity rakentamisen suunnitteluun kaavallisessa mielessä eivätkä ne ole sellaisia, joista olisi pitänyt antaa kaavamääräykset. Vaatimukset kaavamääräyksiksi on pääosin kirjattu alueen käyttötarkoitukseksi kaavaselostuksen kohtaan 4.2.1. Kaavaselostus osana asemakaavaa ohjaa alueen myöhempää suunnittelua.

Johtopäätös

Edellä olevan perusteella Savonlinnan kaupunginvaltuuston kaavan hyväksymistä koskeva päätös ei lainvastainen millään valituksessa esitetyillä perusteilla eikä se ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä. Päätöstä ei ole syytä muuttaa.
– – –

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslaki 50 §, 73 §, 74 §
Maankäyttö- ja rakennusasetus 25 §
Kuntalaki 90 § 2 ja 3 momentti
Hallintolainkäyttölaki 51 § 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Jaana Malinen, Riikka Tiainen ja Maija Toivanen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A ja B ovat valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja kaupunginvaltuuston päätökset on kumottava. Asia on palautettava Kuopion hallinto-oikeuteen siltä osin kuin hallinto-oikeus on jättänyt A:n ja B:n vaatimuksia tutkimatta. Savonlinnan kaupunki on velvoitettava korvaamaan A:n ja B:n oikeudenkäyntikulut laillisine korkoineen.

Perusteluinaan A ja B ovat viitanneet asiassa aikaisemmin esittämäänsä ja lausuneet lisäksi muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden ei olisi tullut jättää ainuttakaan A:n ja B:n esittämää todistustosiseikkaa ("huomautusta") tutkimatta. Se ei ole myöskään yksilöinyt tutkimatta jätettyjä vaatimuksia.

Valitusperusteet on esitetty ennen valitusajan päättymistä. Valitusperusteella tarkoitetaan oikeudellista perustetta, johon vaatimus perustuu. Valitusperusteet tulee erottaa valituksen perusteluista, joilla tarkoitetaan niitä tosiseikkoja, joiden nojalla valitusperusteiden katsotaan olevan olemassa. Kunnallisvalituksessa voidaan valitusajan jälkeen esittää uusia todisteita, todistustosiseikkoja sekä oikeudellista argumentaatiota, joista tutkimatta jätetyissä huomautuksissa on kysymys

Hallinto-oikeus ei ole pyynnöistä huolimatta yksilöinyt A:lle ja B:lle, mitkä ovat lähetteessä 599/11 tarkoitetut "oheiset asiakirjat" ja mitkä ovat ne asiakirjat, jotka kaupunki ilmoittanut olleen nähtävillä valmistelun eri vaiheissa ja miltä osin kaupunki on täydentänyt asiakirjoja kuulemisen aikana. Näin A ja B eivät ole myöskään saaneet tilaisuutta lausua pyytämiensä tietojen osalta. Päätöksestä ei ilmene, onko vaatimukset näiltä osin hylätty vai jätetty tutkimatta. Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimusta on tämän johdosta loukattu.

Hallinto-oikeuden päätöksessä on virhe, kun siinä sanotaan kyseessä olevan alueen sijaitsevan Savonlinnan kaupungin Tynkkylänjoen kylässä tilalla Tynkkylänjoki RN:o 1:157. Hallinto-oikeus on virheellisesti sivuuttanut ja jättänyt huomiotta sen esitetyn tosiseikan, että samana päivänä 17.12.2007, jolloin riidanalainen kaavaehdotus asetettiin julkisesti nähtäville, kaavaehdotuksen mukaan rakennettavat alueet, noin 20 hehtaaria, myytiin uudelle omistajalle.

Kaavahankkeessa on kysymys mittavasta kansainvälisestä lomakohde- ja matkailukeskittymähankkeesta. Alue, jolle mittavaa ja massiivista rakentamista on suunniteltu, on monessakin mielessä herkkää aluetta. Alueella on arvokasta kulttuurimaisemaa ja siellä on ainakin kolme erillistä muinaismuistoaluetta, kivikautinen asuinpaikka ja rauhoitettu kiinteä muinaisjäännös.

Kaava-alue rajoittuu Natura 2000 -alueeseen, joka on myös lintuvesien suojeluohjelman mukaista aluetta. Kaava-alueelta tehty luontoselvitys on puutteellinen. Luontoselvitykseen liittyvä maastotutkimus 95 hehtaaria käsittävällä kaava-alueella sanotaan tehdyksi 26.5.2009. Näin laajalla alueella riittävää maastotutkimusta ei ole voitu tehdä yhdessä päivässä. Ei ole yllättävää, että yhden kevätpäivän maastotutkimuksessa ei ole voitu kaikkea selvitettävää havaita. Luontoselvityksessä on esitetty, että metsää on laajasti hakattu ja uudistettu. Mitään selvitystä väitetystä metsän uudistamisesta ei ole esitetty.

Haapalahden Natura-alue on lintudirektiivin liitteen I mukaisten lajien pesimä-, levähdys- ja ruokailualuetta. Niiden lintulajien lisäksi, jotka selvityksen mukaan on tavattu, alueella on ollut tavattavissa myös harmaahaikara ja valkoselkätikka. Tässä tapauksessa luonnonsuojelulain tarkoittama Natura-arviointi on tarpeen. Natura-arviointiselvitys ei ole ollut asiakirjoissa kaavaehdotuksen nähtävillä ollessa. Missään ei ole selvitetty, mikä aineisto Etelä-Savon ELY-keskuksella on ollut käytettävissään sen antaessa 18.1.2010 lausuntonsa.

ELY-keskus ei ole voinut lausunnossaan arvioida kaavahankkeen vaikutuksia Natura-alueeseen, sillä kaavanlaatijan Natura-tarveselvitys ei ollut sen käytettävissä. Saman Natura-arvioinnin tarveharkinnan olisi tullut olla kaava-asiakirjoissa kaavaehdotuksen nähtävillä ollessa, jotta osalliset olisivat voineet lausua siitä mielipiteensä maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla

Mikäli katsotaan, että rantakaavamuutos ei ole hanke, jolla on merkittäviä haitallisia ympäristövaikutuksia, niin sellainen kuitenkin on mittava kansainvälinen lomakohde- ja matkailukeskittymähanke, joka muuttaa oleellisesti alueen käyttötarkoitusta verrattuna aikaisempaan kaavoitukseen. Yleiskaavamuutoksen tarve on johtunut alueella tehtävästä ranta-asemakaavasta.

Lain mukaan maakuntakaava on ohjeena laadittaessa yleiskaavaa, joka puolestaan on ohjeena laadittaessa asemakaavaa. Tällaista tosiasiallista lakisääteistä ohjausvaikutusta ei tässä tapauksessa ole. Lakisääteiseen ohjausvaikutukseen nähden tässä tapauksessa menettely on lainvastainen, kun kaavojen ohjausvaikutus on päinvastainen asemakaavan ohjatessa yleiskaavaa. Laissa tarkoitettu ohjausvaikutus ei synny pelkästään sillä perusteella, että asemakaavan takia tehtävä yleiskaavan muutos hyväksytään edellisessä pykälässä ja asemakaava sen jälkeisessä pykälässä.

Muistutusmenettely ja siihen liittyvä velvollisuus kunnan perustellun kannanoton ilmoittamiseen ovat osa lakisääteiseen kaavoitusmenettelyyn liittyvää vuorovaikutusta. Maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säädetty, että kaupunginvaltuuston hyväksyessään kaavamuutoksen on katsottava hyväksyneen myös muistutuksesta maanomistajan konsultin laatiman vastineen, josta sitten itsestään tulee kaupungin kannanotto. Näin ei ole olemassa Savonlinnan kaupunginvaltuuston päätöstä Savonlinnan kaupungin perustellusta kannanotosta A:n ja B:n muistutuksiin.

Hallinto-oikeus lausuu, että maankäyttö- ja rakennuslaissa ei ole säännöstä siitä, missä vaiheessa kunnan perusteltu kannanotto on lähetettävä. A:lle ja B:lle ei ole missään vaiheessa lähetetty perusteltua kannanottoa, koska kunta ei ole tällaisesta kannanotosta päättänyt. Hallituksen esityksessä maankäyttö- ja rakennuslaiksi käy selvästi ilmi, mikä on ollut lainsäätäjän tarkoitus. Sen mukaan kunnan perusteltu kannanotto on tarkoitettu lähetettäväksi ennen kuin kaavasta valtuustossa päätetään. Maanomistajan palkkaaman konsultin ja kaavoittajan laatima tiivistelmä joistakin hänen mielivaltaisesti valitsemistaan muistutuksen kohdista ja niihin laatimistaan kommenteista olisi valituksen alaisessa tapauksessa lain edellyttämä kunnan perusteltu kannanotto.

Se, että maanomistaja voi huolehtia ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksen laatimisesta omistamalleen ranta alueelle, ei tarkoita sitä, että maanomistaja huolehtisi yleiskaavan muuttamisesta ranta-asemakaavaa koskevan ehdotuksensa mukaiseksi. Maanomistajan konsultin laatima ranta-asemakaava on ohjannut yleiskaavan muuttamista. Ohjausvaikutus on siten ollut nurinkurinen ja lainvastainen.

Hallinto-oikeus puhuu päätöksessään tehdystä asemakaavamuutoksesta ja tehdystä kaavamuutoksesta, vaikka asiassa ei ole kysymys asemakaavamuutoksesta.

Aluetehokkuus ei vastoin hallinto-oikeuden perusteluissa esitettyä käsitystä ole väljä. Varsinainen rakentaminen on tarkoitettu noin 20 hehtaarin alueelle.

Hallinto-oikeus on väärin perustein hylännyt sen, mitä A ja B ovat hallinto-oikeudessa vaatineet kaavamääräyksiin sisällytettäväksi. Maankäyttö- ja rakennuslain 55 §:n 1 momentin mukaan asemakaavakartalla on osoitettava rakennusten sijoitusta ja rakentamistapaa koskevat periaatteet. Rakennusoikeus tulee määritellä tonttikohtaisesti. On tarpeen edellyttää katusuunnitelmaa, rakennustyyppien määrittelyä sekä autopaikkojen lukumäärästä ja sijoittamisesta määräämistä. On myös tarpeen sisällyttää kaavamerkintöihin määräykset rakentamisen rajoittamisesta siten kuin valituksessa hallinto-oikeudessa on vaadittu. Ei ole riittävää, että näitä seikkoja on sisällytetty kaavaselostukseen.

Savonlinnan kaupunginhallitus on antanut selityksen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä ja lausunut muun ohella seuraavaa:

Kaavoitusta varten on tehty poikkeuksellisen laajat perusselvitykset ja vaikutusten arviointi, jotka käyvät ilmi kaava-asiakirjoista. Maanomistaja on lisäksi muun muassa kustantanut kaavatyöhön liittyvät Museoviraston tutkimukset kesällä 2009. Kaikki perusselvitykset ovat olleet osallisten saatavilla heti niiden valmistuttua koko kaavoituksen ajan.

Elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskus (ELY-keskus) on kaavoitusta valvovana viranomaisena yleiskaavaa tarkemmasta ranta-asemakaavaluonnoksesta 31.11.2009 antamassaan lausunnossa ottanut kantaa myös yleiskaavaluonnosta koskevaan luontoselvitykseen ja todennut sen asianmukaisesti laadituksi, tosin todeten, että puolikulttuuribiotoopit olivat jääneet vähälle huomiolle.

Luonnonsuojelulain 65 §:n mukaan hankkeen tai suunnitelman vaikutukset on arvioitava, mikäli se todennäköisesti merkittävästi heikentää Natura 2000 -verkostoon kuuluvan alueen niitä luonnonarvoja, joiden suojelemiseksi alue on sisällytetty Natura 2000 -verkostoon. Kaavoitettavan alueen vieressä on Haapalahden (FI0500045) SPA-alue, jonka valintaperusteena ovat lintudirektiivin lajit. Kyseinen alue kuuluu lintuvesien suojeluohjelmaan. Haapalahden linnuston merkittävin osa ovat vesilinnut. Sen sijaan Hevonniemen (FI0500171) Natura-alue sijaitsee jo merkittävästi kauempana Haapavedellä, eikä kaavoitushanke voi aiheuttaa vaikutuksia sille alueelle, koska kaavoituksessa ei ole tarkoitettu osoittaa rakennusoikeutta vesialueeseen rajautuen.

ELY-keskuksen 18.1.2010 antaman lausunnon mukaan Natura-arvioinnin tarveharkinta on tässä tapauksessa ollut riittävä. Haapalahden aluetta koskeva tarveharkinta on valmistunut tammikuussa. Selvityksen mukaan kaavan toteuttaminen ei aiheuta merkittävää heikentymistä Natura-alueiden luonnonarvoille. Vaikka ranta-asemakaava lisää rakentamista alueella, se ohjaa kehitettävän alueen toimintojen painopisteen pois Natura-alueen läheisyydestä kohti alueen keskiosaa ja etelärantaa. Rakennettavan alueen ja lintuvesialueen väliin jäävät SL- ja MY-vyöhykkeet turvaavat lajien pesinnän ja levähdyspaikkojen säilymisen. Koska hanke ja suunnitelma eivät todennäköisesti merkittävästi heikennä alueen valinnan perusteena olevia suojeluarvoja, luonnonsuojelulain 65 §:n mukaista varsinaista vaikutusten arviointia Natura-alueen luonnonarvoihin ei ole ollut tarpeen laatia. Luvan myöntävän tai suunnitelman hyväksyvän viranomaisen on katsottava, että 65 §:n 1 momentissa tarkoitettu arviointi on tehty. Viranomaisen on sen jälkeen pyydettävä siitä lausunto siltä ELY-keskukselta, jonka hallinnassa luonnonsuojelualue on.

Natura-arvioinnin tarveharkinta -asiakirjalla on ollut merkitystä erityisesti kaavaprosessin aikana. Asiakirjassa arvioidaan ylittyykö luonnonsuojelulain mainitsema heikentämiskynnys. Jos todetaan, että heikentämiskynnys ylittyy, sitten täytyy tehdä varsinainen Natura-arviointi. Jos päädyttäisiin varsinaiseen Natura-arviointiin, se tehtäisiin myös osana kaavaprosessia, ennen kaavan viemistä hyväksyttäväksi. Tällöin kaupunginvaltuuston kaavan hyväksyvänä viranomaisena tulisi katsoa, että Natura-arviointi on tehty.

Kyseisessä tarvehankintaselvityksessä on myös todettu havainnot saimaannorpan pesintäpaikoista, vaikka kyseinen selvitys on koskenut edellä todetusti Haapalahden SPA-aluetta. Lähimmät pesäpaikkahavainnot ovat 6,5–7 kilometrin päässä Haapalahdesta ja lähimmät makuupesähavainnot ovat 3–4 kilometrin päässä Haapalahdesta. Edellä mainitussa selvityksessä on myös otettu kantaa siihen, että kaava-alueen toiminnot eivät aiheuta luonnonsuojelulain 65 §:n tarkoittamalla tavalla merkittäviä välittömiä tai välillisiä heikennyksiä saimaannorpan esiintymisen perusteella perustetulle Natura 2000 alueelle eli Hevonniemen (FI0500171) alueelle, joten senkään perusteella ei ole ollut tarvetta tehdä mainitun säännöksen mukaista arviointia.

Nyt kyseessä oleva hanke ei sisälly valtioneuvoston ympäristövaikutusten arviointimenettelystä (713/2006) antamassa asetuksessa tarkoitettuihin hankkeisiin, joihin on sovellettava ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain (468/1994) mukaista arviointimenettelyä tai rinnastu vaikutuksiltaan lain 4 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla tällaisiin hankkeisiin. Kaupunginvaltuuston hyväksymä yleiskaava ei puolestaan ole valtioneuvoston viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista (347/2005) antamassa asetuksessa tarkoitettu suunnitelma, johon olisi sovellettava viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista annetun lain (200/2005) mukaista arviointia. Nyt käsillä olevassa kaavahankkeessa Natura-tarveselvitys osoitti, että hankkeella ei ole sellaisia vaikutuksia, että varsinaista Natura-arviointia tarvitsisi tehdä. Muun muassa Etelä-Savon ympäristökeskus on todennut tämän lausunnossaan.

Mitä tulee väitettyihin kaupungin menettelypuutteisiin, Savonlinnan kaupunki on teknisessä lautakunnassa, kaupunginhallituksessa ja kaupunginvaltuustossa käyttänyt sille lain mukaan kuuluvaa päätösvaltaa, vaikka kaavaehdotuksen on laatinut maanomistajan toimeksiannon perusteella konsulttiyhtiö.

Maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n mukaisesti kaavoitusmenettely on järjestetty vuorovaikutteisesti ja noudattaen maankäyttö- ja rakennuslainsäädännön säännöksiä, osallistumis- ja arviointisuunnitelma ja kaavaluonnos ovat olleet nähtävänä 14.10.–13.11.2009 ja kaavaehdotus 23.12.2009–22.1.2010 välisenä aikana, mistä on kuulutettu kunnallisella ilmoitustaululla ja julkaistu ilmoitus Itä-Savossa pyytäen muistutuksia ehdotuksesta ranta-asemakaavaksi. Itä-Savon luonnonsuojeluyhdistys ja Etelä-Savon luonnonsuojelupiiri ovat voineet halutessaan lausua kaavaehdotuksista, mutta ne eivät ole käyttäneet tätä mahdollisuutta.

Valittajille on toimitettu kaupunginvaltuuston antama kaupungin perusteltu kannanotto, kun heille on toimitettu tiedoksi valtuuston tekemä päätös ja sen esityslistaliitteenä F ollut yhteenveto annetuista muistutuksista ja lausunnoista sekä niihin annetusta vastineesta. Maankäyttö- ja rakennuslain 65 §:n 2 momentin mukaan muistutuksen tehneille, jotka ovat ilmoittaneet osoitteensa, on ilmoitettava kunnan perusteltu kannanotto esitettyyn mielipiteeseen. Säännökseen ei ole kirjattu, missä vaiheessa kaavoitusta tämä kannanotto on toimitettava. Hallituksen esityksessä (HE 102/2008 vp) säännöksen muuttamiseksi (laki 1129/2008) on todettu nimenomaisesti, että tämän "ilmoituksen ajankohdasta ei säännöksessä ole mainintaa, eikä sellaista ehdoteta otettavaksi siihen". Hallituksen esityksen perustelu on suosituksen muotoinen: "Vuorovaikutuksen toimivuuden kannalta on suositeltavaa, että vastaus lähetetään ennen kaavan hyväksymiskäsittelyä heti kun kunnan vastaus on käsitelty kunnanhallituksessa tai muussa kunnan toimielimessä. Muistutuksen tekijän kannalta on olennaista, että hän saa tietoonsa kunnan perustelut siinä vaiheessa, kun on vielä mahdollisuus vaikuttaa lopulliseen päätöksentekoon." Tämä ei kuitenkaan ole kuntaa velvoittava tässä muodossa, joten Savonlinnan kaupungin kaupunkisuunnittelu on katsonut parhaaksi odottaa ylimmän päätöksentekoelimen eli valtuuston kannan muodostamista ennen perustellun vastauksen toimittamista.

Kaavoituksen vuorovaikutuksessa annetut mielipiteet, lausunnot ja muistutukset ovat olleet käsiteltävänä niin Savonlinnan teknisessä lautakunnassa, kaupunginhallituksessa kuin kaupunginvaltuustossakin sekä alkuperäisinä – kuten esityslistasta käy ilmi – että kaavanlaatijan valmistelemana yhteenvetona ja siinä valmisteltuna vastineena. Kaavan hyväksymistä koskeva päätös on asiallisesti samalla ratkaisu, jolla on otettu kantaa kaavasta tehtyihin muistutuksiin ja lausuntoihin, koska perustelutekstissä on todettu, että "lausunnot ja muistutukset eivät anna perusteita muuttaa kaavaratkaisua".

Natura-tarveharkinnan johtopäätös on todettu valtuutetuille kaavojen käsittelyn yhteydessä jaetuissa esityslistaliitteinä olevissa raporteissa, joihin kaavanlaatija on koonnut lausunnot ja muistutukset sekä niiden vastineet.

Kaavahierarkiasta kaupunginhallitus on todennut, että ranta-asemakaava noudattaa juuri ennen sitä hyväksyttyä osayleiskaavaa. Yleiskaavan muutos on käynnistynyt samanaikaisesti ja edennyt samoin tavoittein yhdessä ranta-asemakaavan kanssa (tekninen lautakunta 6.10.2009 § 282). Menettelytapa on yleisesti käytetty myös Savonlinnassa useissa tapauksissa ja siitä on sovittu yhdessä kaupungin sekä Etelä-Savon ELY keskuksen kanssa käydyissä lukuisissa neuvotteluissa.

Kaavan sisällön osalta Savonlinnan kaupunginhallitus toteaa, että kaavoitusta ei voida laatia eikä ole laadittu vain kiinteistön nykyistä maanomistusta ajatellen, joten valittajan näkemys kaavamerkintöjen ja -määräysten selkeyden ja yksiselitteisyyden vaatimuksesta on täysin perusteltu. Savonlinnan kaupunginhallitus kuitenkin toteaa, että kaavamerkinnät ja -määräykset ovat riittävän selkeitä ja yksiselitteisiä. Asemakaavan esitystapaa koskevat säädökset (maankäyttö- ja rakennuslain 55 §) on otettu huomioon riittävällä tarkkuudella ottaen huomioon alueen sijainti ja varsinkin suunnitteluväline eli ranta-asemakaava. Ranta-asemakaava poikkeaa tarkkuusvaatimuksiltaan huomattavasti esimerkiksi kaupunkikeskustojen asemakaavoista. Suunnittelualue sijaitsee taajaman ulkopuolella haja-asutusalueella, eivätkä esitetyt korttelialueet ulotu maankäyttö- ja rakennuslain erityisessä valvonnassa olevalle rantavyöhykkeelle. Kaikki kaavan korttelialueet sijaitsevat myös vähintään 150 metrin etäisyydellä nykyisistä lomarakennuspaikoista ja asukkaista. Näin ollen paikoitellen yleispiirteinen ja joustava kaavaratkaisu on täysin perusteltu. Tällä estetään myös jatkuvien kaavamuutosten tarve matkailuhankkeen edistyessä ja tavoitteiden vielä tarkentuessa rakennuslupavaiheessa. Kaavamerkinnät ja -määräykset ovat riittäviä niiden vaikutusten arviointiin.

Kiinteistöosakeyhtiö la Bohéme on antanut selityksen, jossa se on vaatinut valituksen hylkäämistä.

A ja B ovat antaneet vastaselityksen, jossa he ovat lausuneet muun ohella seuraavaa:

Ainakaan Natura-arviointiselvitys ei ole ollut käytettävissä kaavaehdotuksen nähtävillä ollessa. Siten valittajat eivät ole voineet lausua siitä maankäyttö- ja rakennuslain 62 §:n 1 momentissa edellytetyllä tavalla. Tietoa ei myöskään ole siitä, mitkä asiakirjat Etelä-Savon ELY-keskuksella on ollut käytettävissään sen antaessa lausuntoaan.

Asiassa olisi tullut tehdä luonnonsuojelulain 65 §:n mukainen ympäristövaikutusten arviointi. Asiassa olisi myös tullut pyytää luonnonsuojeluviranomaisen ja -järjestöjen lausuntoja.

Kaupunginjohtajan ja hankkeen toteuttajan välinen aiesopimus on vaikuttanut kaavan hyväksymiseen. Kaavamerkinnät eivät ole riittävän yksiselitteisiä.

Merkitään, että korkein hallinto-oikeus on tänään antamallaan eri päätöksellä (2290/1/11) hylännyt A:n ja B:n valituksen samaa aluetta koskevasta yleiskaavan muutoksen hyväksymistä koskevasta Kuopion hallinto-oikeuden päätöksestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian. Valitus hylätään. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

2. A:n ja B:n oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Pääasia

1.1 Hallinto-oikeuden menettelyä koskevat valitusperusteet

Hallintolainkäyttölain 33 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, ja tarvittaessa osoitettava asianosaiselle tai päätöksen tehneelle hallintoviranomaiselle, mitä lisäselvitystä asiassa tulee esittää. Pykälän 2 momentin mukaan valitusviranomaisen on hankittava viran puolesta selvitystä siinä laajuudessa kuin käsittelyn tasapuolisuus, oikeudenmukaisuus ja asian laatu sitä vaativat.

Hallintolainkäyttölain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus antaa selityksensä muiden tekemistä vaatimuksista ja sellaisista selvityksistä, jotka voivat vaikuttaa asian ratkaisuun.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 1 momentin mukaan valitusviranomaisen on päätöksessään annettava ratkaisu asiassa esitettyihin vaatimuksiin.

Hallintolainkäyttölain 53 §:n mukaan päätös on perusteltava. Perusteluista on ilmettävä, mitkä seikat ja selvitykset ovat vaikuttaneet ratkaisuun ja millä oikeudellisella perusteella siihen on päädytty.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan mukaan jokaisella on oikeus oikeudenmukaiseen ja julkiseen oikeudenkäyntiin puolueettomassa tuomioistuimessa.

Pyytäessään Savonlinnan kaupunkia merkitsemään asiassa kertyneeseen asiakirjavihkoon tiedot asiakirjojen nähtävillä olosta hallinto-oikeus on menetellyt hallintolainkäyttölain 33 §:n mukaisen selvittämisvelvollisuutensa edellyttämällä tavalla. Tällaisen teknisluonteisen selvityksen antaminen kaupungin puolesta ei edellytä kaupunginhallituksen päätöstä.

Kun otetaan huomioon, että hallinto-oikeus on erikseen ilmoittanut A:lle ja B:lle mahdollisuudesta tutustua hallinto-oikeuden käytössä olevaan oikeudenkäyntiaineistoon, hallinto-oikeus on täyttänyt hallintolainkäyttölain 34 §:n ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan mukaisen kuulemisvelvollisuutensa varaamalla A:lle ja B:lle tilaisuuden lausua kaupungin selvityksen johdosta.

Hallinto-oikeuden päätös on perusteltu hallintolainkäyttölain 53 §:n edellyttämällä tavalla ja siinä on annettu ratkaisu hallintolainkäyttölain 51 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla kaikkiin valittajien vaatimuksiin.

1.2 Yleiskaavan ohjausvaikutus

1.2.1 Kysymyksenasettelu

Ranta-asemakaavalla on osoitettu rakennusoikeutta yhteensä 11 200 kerrosneliömetriä matkailupalveluiden alueille (RM) ja loma-asuntoalueille (RA). Savonlinnan kaupunginvaltuusto on 12.4.2010 hyväksynyt maankäyttöratkaisuiltaan nyt kysymyksessä olevan ranta-asemakaavan mukaisen Savonlinnan kaupungin keskustaajaman itäosan osayleiskaavan muutoksen. Osayleiskaavan muutos on hyväksytty samassa kokouksessa kuin ranta-asemakaava siten, että osayleiskaavamuutos on hyväksytty edellisessä pykälässä ennen ranta-asemakaavan hyväksymistä. Osayleiskaavan muutoksen hyväksymistä koskeneesta kaupunginvaltuuston päätöksestä on valitettu hallinto-oikeuteen ja edelleen korkeimpaan hallinto-oikeuteen. Päätös on tullut lainvoimaiseksi korkeimman hallinto-oikeuden tänään antamalla eri päätöksellä.

Alueella oli ranta-asemakaavaa hyväksyttäessä voimassa oikeusvaikutteinen yleiskaava, jossa ranta-asemakaavaan sisällytetty alue oli osoitettu maa- ja metsätalousalueeksi (M).

Valituksen kohteena olevan ranta-asemakaavan hyväksyminen on hallinto-oikeuden päätöksen perusteluissa lähemmin selostetun alueen suunnittelutilanteen johdosta edellyttänyt yleiskaavan muuttamista. Asiassa on valituksen johdosta ratkaistava, onko osayleiskaava näissä oloissa ollut maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin ja 54 §:n 1 momentin edellyttämällä tavalla ohjeena ranta-asemakaavalle.

1.2.2 Sovellettavat oikeusohjeet

Maankäyttö- ja rakennuslain 4 §:n 1 momentin mukaan kunnan alueiden käytön järjestämiseksi ja ohjaamiseksi laaditaan yleiskaavoja ja asemakaavoja. Yleiskaavassa osoitetaan alueiden käytön pääpiirteet kunnassa. Asemakaavassa osoitetaan kunnan osa-alueen käytön ja rakentamisen järjestäminen.

Maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentin mukaan yleiskaava on ohjeena laadittaessa ja muutettaessa asemakaavaa sekä ryhdyttäessä muutoin toimenpiteisiin alueiden käytön järjestämiseksi. Pykälän 3 momentin mukaan yleiskaava korvaa samaa aluetta koskevan aikaisemmin hyväksytyn yleiskaavan, jollei kaavassa toisin määrätä. Yleiskaava ei ole asemakaava-alueella voimassa muutoin kuin pykälän 1 momentissa tarkoitetun asemakaavan muuttamista koskevan vaikutuksen osalta.

Maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentin mukaan asemakaavaa laadittaessa on oikeusvaikutteinen yleiskaava otettava huomioon siten kuin siitä maankäyttö- ja rakennuslaissa säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 200 §:n 1 momentin mukaan kaava tulee voimaan, kun se on saatettu yleisesti tiedoksi sillä tavoin kuin asetuksella tarkemmin säädetään.

Maankäyttö- ja rakennuslain 200 §:n 2 momentin mukaan päätös yleiskaavan hyväksymisestä on saatettava yleisesti tiedoksi niin kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan

Maankäyttö- ja rakennusasetuksen 93 §:n 2 momentin mukaan yleiskaava tulee voimaan, kun hyväksymispäätöksestä on kuulutettu niin kuin kunnalliset ilmoitukset kunnassa julkaistaan. Kaavan voimaantulosta kuulutetaan, kun päätös on saanut lainvoiman.

Maankäyttö- ja rakennuslain 73 §:n 2 momentin mukaan ranta-asemakaavasta on pykälässä yksilöityjä poikkeuksia lukuun ottamatta voimassa, mitä asemakaavasta säädetään.

1.2.3 Oikeudellinen arviointi yleiskaavan ohjausvaikutuksesta

Kaavahierarkiassa yleispiirteisissä kaavoissa tehdyt maankäytölliset ratkaisut on otettava yksityiskohtaisessa kaavoituksessa kaavan laatimisen perustaksi. Yleiskaavan ensisijainen tehtävä on ohjata myös ranta-asemakaavan laatimista ja muuttamista. Maankäyttö- ja rakennuslain järjestelmässä yleispiirteisten kaavojen oikeusvaikutukset alemmanasteiseen kaavaan nähden, ja näin myös ohjausvaikutus, alkavat kuitenkin vasta, kun yleispiirteisen kaavan hyväksymispäätös on lainvoimainen ja asianmukaisesti voimaan saatettu.

Savonlinnan kaupunginvaltuusto oli ennen ranta-asemakaavan hyväksymistä samana päivänä tekemällään toisella päätöksellä hyväksynyt ranta-asemakaava-aluetta koskevan osayleiskaavan muutoksen, jossa tälle alueelle oli osoitettu RM- ja RA-alueita. Mainittu yleiskaavan muutos ei ole ranta-asemakaavaa hyväksyttäessä kuitenkaan ollut vielä voimassa. Tämän johdosta sen arvioiminen, onko yleiskaava ollut ranta-asemakaavaa laadittaessa maankäyttö- ja rakennuslain 54 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla riittävästi ohjeena, on tullut tehdä tuolloin voimassa olleeseen yleiskaavaan ja siinä osoitettuihin maankäyttöratkaisuihin nähden. Koska ranta-asemakaavan maankäyttöratkaisut poikkeavat sisällöllisesti päätöspäivänä voimassa olleesta yleiskaavasta, jossa ranta-asemakaavaan sisällytetty alue on osoitettu maa- ja metsätalousvaltaiseksi alueeksi (M), yleiskaava ei ole ollut maankäyttö- ja rakennuslain 42 §:n 1 momentissa tarkoitetuin tavoin riittävästi ohjeena laadittaessa ranta-asemakaavaa. Ranta-asemakaavan hyväksymispäätös olisi tämän vuoksi lainvastaisena kumottava.

Korkein hallinto-oikeus on kuitenkin tänään antamallaan toisella päätöksellä hylännyt Savonlinnan kaupungin keskustaajaman itäosan osayleiskaavapäätöksestä tehdyt valitukset. Näin ollen yhdessä valituksenalaisen Tynkkylänjoen ranta-asemakaavan kanssa laadittu Savonlinnan kaupungin keskustaajaman itäosan osayleiskaavan muutos, jonka maankäyttöratkaisu on hyväksytyn ranta-asemakaavan mukainen, on tullut lainvoimaiseksi. Tämän vuoksi ranta-asemakaavan hyväksymistä koskevaa päätöstä ei edellä sanotusta huolimatta ole enää tässä vaiheessa perusteita kumota.

1.3 Täydentävät perustelut ja lopputulos

Kun otetaan huomioon edellä kohdassa 1.1 hallinto-oikeuden menettelystä ja kohdassa 1.2 yleiskaavan ohjausvaikutuksesta lausuttu sekä muutoin edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei valituksessa esitettyjen näkökohtien johdosta ole perusteita.

2. Oikeudenkäyntikulut

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:lle ja B:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Riitta Mutikainen, Hannu Ranta, Mika Seppälä ja Liisa Heikkilä. Asian esittelijä Esa Hakkola.