KHO:2013:123

Markkinaoikeus 1.4.2010 nro 155/2010

Asian aikaisemmat vaiheet

Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta (jäljempänä YTV) on 14.8.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia kaatopaikkakaasua hyödyntävän kaasumoottorivoimalaitoksen prosessilaitteiston toimituksesta.

YTV:n hallitus on päätöksellään 19.12.2008 (§ 198) muun ohella valinnut kaasumoottorivoimalaitoksen prosessilaitteiston toimittajaksi Sarlin Oy Ab:n.

Markkinaoikeus on päätöksellään 15.1.2009 (dnro 17/09/JH) hylännyt Höyrytys Oy:n vaatimuksen hankintapäätöksen täytäntöönpanon väliaikaisesta kieltämisestä.

Korkein hallinto-oikeus on päätöksellään 29.1.2010 taltionumero 160 muun ohella hylännyt Höyrytys Oy:n markkinaoikeuden päätöksestä tekemän valituksen.

YTV ja Sarlin Oy Ab ovat 9.2.2009 tehneet hankintaa koskevan sopimuksen.

Markkinaoikeuden ratkaisu

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt YTV:n hallituksen päätöstä 19.12.2008 koskevan Höyrytys Oy:n hakemuksen tutkimatta. Markkinaoikeus on velvoittanut YTV:n korvaamaan Höyrytys Oy:n oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 20 000 eurolla korkoineen.

Markkinaoikeus on lausunut ratkaisunsa perusteluina, siltä osin kuin korkeimmassa hallinto-oikeudessa on kysymys, seuraavaa:

Hakemuksen tutkiminen

Asiassa on ensisijaisesti kysymys siitä, onko markkinaoikeudella toimivaltaa tutkia Höyrytys Oy:n hakemus. Tähän nähden asiassa on ennen muuta ratkaistava, liittyykö hankinnan kohteena oleva Ämmässuon kaatopaikkakaasua hyödyntävän moottorivoimalaitoksen prosessilaitteiston hankinta hakijan esittämällä tavalla YTV:n lakisääteiseen velvollisuuteen hoitaa jäsenkuntiensa jätehuolto ja siihen liittyvään toimintaan, vai onko asiassa kysymys YTV:n esittämällä tavalla jätehuollosta erillisestä erityisalojen hankintalain 6 §:n tarkoittamasta energiahuollon alalla toimimisesta ja siihen liittyvästä hankinnasta vai jostakin muusta toiminnasta.

YTV:n toiminnan kuvaus sen selvityksen perusteella

YTV kerää kaatopaikalla muodostuvan kaatopaikkakaasun kaatopaikalla sijaitsevista kaivoista johtamalla niihin alipainetta biokaasupumppaamon kompressorilla. Alipaineinen kaasu virtaa pumppaamolle, jossa sitä käsitellään poistamalla siitä muun ohella kosteutta jäähdytyskuivaimella. Tämä talteen otettu aine ei ole jätettä vaan kaasua, biokaasua.

Tämän jälkeen YTV käyttää biokaasua hankinnan kohteena olevan erillisen voimalaitoksensa polttoaineena. Voimalaitoksessa tuotetaan pääasiallisesti sähköä. Voimalaitoksessa on mahdollista tuottaa myös lämpöä, mutta voimalaitoksen sijainnin vuoksi suurinta osaa lämmöstä ei saataisi talteen. YTV:n käytettävissä ei ole kiinteistön ulkopuolisia kaukolämpöverkostoja, eikä YTV:llä myöskään ole omaa kaukolämpöverkostoa, jonka avulla lämpö pystyttäisiin hyödyntämään kaupallisesti.

Sähköntuotantoon tarkoitetun voimalaitoksen investointi on arvoltaan noin 15 miljoonaa euroa. YTV:n tarkoituksena on olla pitkäaikainen toimija energiahuoltoalalla sähköntuottajana. YTV:n sähköntuotannon liikevaihto vuosittain on noin viisi miljoonaa euroa.

Oikeuslähteet ja niiden soveltaminen asiassa

Hankintalain 9 §:n 1 momentin mukaan hankintalakia ei sovelleta erityisalojen hankintalain mukaista toimintaa varten tehtäviin hankintoihin.

Erityisalojen hankintalain 1 §:n 1 momentin perusteella mainittua lakia sovelletaan vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden EU-kynnysarvot ylittäviin hankintoihin.

Erityisalojen hankintalain 5 §:n 1 momentin mukaan tässä laissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat esimerkiksi yhtä tai useaa lain 6–9 §:ssä tarkoitettua toimintaa harjoittavat valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset, liikelaitokset, julkisoikeudelliset laitokset sekä edellä mainittujen tahojen muodostamat yhteenliittymät. Lain 5 §:n esitöiden mukaan lakia sovelletaan siinä tyhjentävästi luetelluilla toimialoilla toimivien vesi- ja energiahuollon sekä kuljetus- ja postipalveluiden yksiköiden kynnysarvot ylittäviin tavara- ja palveluhankintoihin sekä rakennusurakoihin (HE 50/2006 vp, s. 129–130).

Energiahuollon osalta erityisalojen hankintalakia sovelletaan sen 6 §:n 3 momentin mukaan sähkön verkkotoiminnan harjoittamiseen, sähkön toimittamiseen näihin verkkoihin sekä sähkömarkkinalain tarkoittaman järjestelmävastuun hoitamiseen.

YTV on Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnasta annetun lain 1 §:n 1 momentin mukaan Helsingin, Espoon, Kauniaisten ja Vantaan kaupunkien yhteisten asioiden käsittelyä ja hoitamista varten. Lain 2 §:n mukaan YTV:n tehtäviä ovat muun ohella hoitaa jäsenkuntien jätehuolto ja siihen liittyvä toiminta sekä järjestää seudullinen joukkoliikenne ja hankkia seudulliset liikennepalvelut sekä hoitaa muutoinkin joukkoliikennettä koskeva jäsenkuntien yhteistyö.

Markkinaoikeus toteaa edellä mainittujen oikeuslähteiden perusteella olevan selvää, että YTV on hankintalain tarkoittama hankintayksikkö toimiessaan jätehuollon alalla ja erityisalojen hankintalain 5 §:n 1 momentin mukainen erityisalojen hankintayksikkö harjoittaessaan sanotun lain 8 §:n mukaista toimintaa liikenteen alalla.

Jätelaissa jätteellä tarkoitetaan lain 3 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan ainetta tai esinettä, jonka sen haltija on poistanut tai aikoo poistaa käytöstä taikka on velvollinen poistamaan käytöstä. Momentin 8 kohdan mukaan jätehuollolla tarkoitetaan jätteen keräystä, kuljetusta, hyödyntämistä ja käsittelyä sekä näiden toimintojen tarkkailua ja käsittelypaikan jälkihoitoa. Momentin 10 kohdan mukaan hyödyntämisellä tarkoitetaan toimintaa, jonka tarkoituksena on ottaa talteen ja käyttöön jätteen sisältämä aine tai energia, ja momentin 11 kohdan mukaan käsittelyllä tarkoitetaan toimintaa, jonka tarkoituksena on jätteen vaarattomaksi tekeminen tai lopullinen sijoittaminen.

Uuden jätepuitedirektiivin 2008/98/EY 40 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on saatettava direktiivin noudattamisen edellyttämät lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset voimaan viimeistään 12.12.2010. Suomessa jätelainsäädännön uudistus on vielä kesken. Kun mainitun direktiivin 42 artiklan voimaantulosäännös huomioon ottaen direktiivi on jo voimassa, kansallisten tuomioistuinten on kuitenkin jo tässä vaiheessa otettava huomioon direktiivin säännökset.

Mainitun direktiivin 6 artiklan perusteella tietyt jätteet lakkaavat olemasta jätettä, kun ne ovat läpikäyneet hyödyntämistoimen ja kun ne täyttävät tietyt edellytykset. Direktiivin 3 artiklan 15 kohdan mukaan hyödyntämisellä tarkoitetaan tointa, jonka pääasiallisena tuloksena jätettä voidaan käyttää hyödylliseen tarkoitukseen joko tuotantolaitoksessa tai yleensä taloudessa korvaamalla muita materiaaleja, joita olisi muutoin käytetty erityiseen tarkoitukseen, tai jätteen valmistelemista tällaista tarkoitusta varten.

Euroopan yhteisöjen tuomioistuin on ennakkoratkaisussaan asiassa C-317/07 (Lahti Energia, tuomio 4.12.2008, Kok. 2008, s. I-9051), joka on liittynyt kansalliseen ympäristölupa-asiaan, käsitellyt jätteenpolttodirektiivin 2000/76/EY 3 artiklan 1 alakohtaan sisältyvää jätteen käsitettä ja todennut, ettei käsite kata kaasumaisia aineita. Asiassa on ollut kysymys energiantuotantokokonaisuudesta, jossa voimalaitoksen kanssa samalla kiinteistöllä sijaitsevan kaasutinlaitoksen tarkoituksena on ollut toimittaa voimalaitokselle jätteen kaasutuksen avulla synnytettyä puhdistettua tuotekaasua, jota käytetään voimalaitoksessa polttoaineena fossiilisten polttoaineiden ohella. Asiassa on edelleen käsitelty laitosten luokittelua poltto- ja rinnakkaispolttolaitokseksi sekä jätteenpolttodirektiivin 2000/76/EY soveltamisalaa. Tuomiossa on päädytty siihen, että voimalaitos, jossa käytetään kaasutinlaitoksessa jätteiden rinnakkaispolton avulla synnytettyä puhdistettua tuotekaasua korvaamaan voimalaitoksen energiatuotantotoiminnassa pääasiallisesti käytettyjä fossiilisia polttoaineita, ei kuulu jätteenpolttodirektiivin 2000/76/EY soveltamisalaan.

Sanotussa tuomiossa on myös todettu, että kun jätteen lämpökäsittelyn avulla synnytetyssä puhdistetussa tuotekaasussa on vastaavia ominaisuuksia kuin fossiilisessa polttoaineessa erityisesti, koska se on puhdistettu letkusuodattimella, ja se siis on kaasu, joka soveltuu käytettäväksi polttoaineena energiantuotannossa niin voimalaitoksessa, jossa kaasutinlaitoksen tuotantoa on tarkoitus käyttää, kuin muissakin voimalaitoksissa. Näin ollen tällaisessa kaasussa ei voi olla kyse tuotteesta, joka synnytetään kaasutinlaitoksessa jätteen lämpökäsittelyn avulla ja joka poltetaan voimalaitoksessa pelkän jätteenkäsittelyprosessin loppuun suorittamiseksi. Tuomiossa on vielä todettu, että kun prosessi suoritetaan loppuun kaasutinlaitoksessa, jätteestä on synnytetty tuote, jolla on polttoaineen ominaisuudet.

Edellä tarkoitetun yhtiön energiantuotantoprosessiin liittyen Euroopan unionin tuomioistuin on antanut uuden ennakkoratkaisun asiassa C-209/09 (Lahti Energia, tuomio 25.2.2010, ei vielä julkaistu oikeustapauskokoelmassa) johtuen siitä, että yhtiö oli ympäristölupa-asiaansa kansallisesti käsiteltäessä ilmoittanut muuttavansa kysymyksessä olevan laitoksensa toteutussuunnitelmaa olennaisella tavalla. Unionin tuomioistuin lausui nyt tuomiossaan, että voimalaitosta, jossa käytetään lisäpolttoaineena sen tuotantotoiminnassa pääasiallisesti käytettävien fossiilisten polttoaineiden täydentäjänä kaasua, joka on synnytetty kaasutinlaitoksessa jätteiden lämpökäsittelyn avulla, on pidettävä yhdessä kaasutinlaitoksen kanssa jätteenpolttodirektiivissä 2000/76/EY tarkoitettuna rinnakkaispolttolaitoksena silloin, kun kyseistä kaasua ei ole puhdistettu tässä kaasutinlaitoksessa.

Markkinaoikeus toteaa, että YTV selvityksensä mukaan käsittelee kaatopaikallaan muodostuvaa kaatopaikkakaasua poistamalla siitä muun ohella kosteutta. Näin jätteestä muodostunutta ja talteen otettua biokaasua voidaan hyödyntää polttoaineena muun muassa sähkön tuotannossa, johon nyt hankinnan kohteena olevaa voimalaitoksen prosessilaitteistoa käytetään.

Markkinaoikeus katsoo edellä todetut jätteen käsitteeseen liittyvät oikeuslähteet ja YTV:n toiminnastaan esittämä selvitys huomioon ottaen, ettei YTV:n voimalaitosprosessissa ole kysymys jätteen polttamisesta eikä siitä, että YTV jätteen hyödyntämisvelvollisuutensa loppuunsaattamiseksi polttaisi jätettä voimalaitoksessaan. Sen sijaan mainitussa prosessissa on YTV:n esittämällä tavalla kysymys menettelystä, jossa YTV hyödyntää jätteestä syntynyttä, keräämäänsä ja käsittelemäänsä biokaasua käyttämällä sitä voimalaitoksensa polttoaineena tuottaakseen sähköä.

Erityisalojen hankintalain 10 §:n perusteella useita toimintoja koskevaan hankintaan sovelletaan sitä toimintoa koskevia säännöksiä, johon liittyen hankinta ensisijaisesti tehdään. Jos jokin näistä toiminnoista kuuluu erityisalojen hankintalain soveltamisalaan ja jokin toinen toiminto kuuluu hankintalain soveltamisalaan ja jos objektiivisesti on mahdotonta määritellä, mihin toimintoon hankinta ensisijaisesti kohdistuu, se on tehtävä hankintalain mukaisesti.

Markkinaoikeus katsoo YTV:n esittämän selvityksen perusteella, että sähkön tuotannolla on sen liiketoiminnassa merkittävä osuus suhteessa mahdolliseen lämmön tuotantoon ja että nyt hankinnan kohteena olevaan investointiin on ryhdytty ensisijaisesti sähkön tuotantoon liittyen. Näin ollen nyt käsillä oleva hankinta liittyy erityisalojen hankintalain 6 §:n 3 momentissa tarkoitettuun energiahuoltoon.

Erityisalojen hankintalain 11 §:n 1 momentin perusteella tätä lakia ei sovelleta hankintoihin, jotka tehdään sellaisen toiminnon suorittamiseksi, jonka osalta on erityisalojen hankintadirektiivin 2004/17/EY 30 artiklan mukaisesti komission päätöksellä vahvistettu, että toiminto on suoraan avoin kilpailulle markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Pykälän 2 momentin mukaan hankintayksiköt voivat tehdä hakemuksen Euroopan yhteisöjen komissiolle 1 momentissa tarkoitetun vahvistamismenettelyn käynnistämiseksi.

Komissio on 19.6.2006 antamallaan päätöksellä 2006/422/EY erityisalojen hankintadirektiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdan soveltamisesta sähkön tuotantoon ja myyntiin Suomessa, Ahvenanmaata lukuun ottamatta, päättänyt, ettei sanottua direktiiviä sovelleta hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa niiden sähkön tuotanto tai myynti Suomessa, Ahvenanmaata lukuun ottamatta.

Markkinaoikeus toteaa johtopäätöksenään, että koska YTV:n voimalaitoksen prosessilaitteiston hankinta on liittynyt sen sähkön tuotantoon liittyvään toimintaan ja kun komissio on päätöksellään vahvistanut, ettei erityisalojen hankintadirektiiviä 2004/17/EY sovelleta hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on sähkön tuotanto tai myynti Suomessa, markkinaoikeudella ei ole erityisalojen hankintalain 11 §:n 1 momentti huomioon ottaen toimivaltaa tutkia Höyrytys Oy:n hakemusta.

Asiaa ei anna aihetta arvioida toisin se, että YTV:n hallitus on hakemuksen kohteena olevan päätöksensä liitteenä antanut hakemusosoituksen markkinaoikeuteen.

Oikeudenkäyntikulut

Erityisalojen hankintalain 61 §:n mukaan tämän lain soveltamisalaan kuuluvissa hankinnoissa on oikeusturvakeinojen osalta voimassa, mitä hankintalain 76–84 §:ssä säädetään. Hankintalain 80 §:n 3 momentin mukaan markkinaoikeuden toimivaltaan kuuluvan asian käsittelyyn sovelletaan muutoin, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään, ei kuitenkaan hallintolainkäyttölain 74 §:n 3 momenttia.

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että tämä joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä tässä pykälässä säädetään asianosaisesta, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Pykälän 2 momentin mukaan harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Korkeimman hallinto-oikeuden lyhyenä ratkaisuselosteena julkaiseman päätöksen 29.9.2009 taltionumero 2376 mukaisessa asiassa kunta oli liittänyt kuljetustuen maksamista koskevaan päätökseen kirjallisen osoituksen asian saattamisesta markkinaoikeuteen. Yhtiö, jolta kunta oli pyytänyt tarjousta, oli tehnyt hakemuksen markkinaoikeudelle. Kunta oli markkinaoikeudessa lausunut, että kyseisellä päätöksellä ratkaistu asia ei kuulunut hankintalain soveltamisalaan. Markkinaoikeus jätti yhtiön hakemuksen tutkimatta. Tältä osin markkinaoikeuden päätös jäi lainvoimaiseksi.

Mainitussa asiassa yhtiö oli vaatinut markkinaoikeudessa arvonlisäverollisten oikeudenkäyntikulujensa korvaamista 3 297,41 eurolla korkoineen ja sittemmin valituksessaan korkeimmalle hallinto-oikeudelle vastaavien, nyt arvonlisäverottomien, kulujensa korvaamista 2 739,59 eurolla korkoineen. Kunta ei sille varatusta tilaisuudesta huolimatta ollut antanut korkeimmalle hallinto-oikeudelle selitystä valituksen johdosta.

Korkein hallinto-oikeus katsoi päätöksessään olevan kohtuutonta, kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 ja 2 momentti, että hakemuksen markkinaoikeudelle tehnyt yhtiö hankintapäätökseen liitetyn virheellisen kirjallisen ohjeen perusteella joutuisi pitämään oikeudenkäyntikulunsa markkinaoikeudessa kokonaisuudessaan vahinkonaan. Korkein hallinto-oikeus määräsi kunnan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 1 000 eurolla korkoineen. Päätöksessä ei enemmälti perusteltu kunnan maksettavaksi määrättyjen kulujen määrään liittyvää harkintaa.

Nyt käsillä olevassa asiassa tilanne on oikeudenkäyntikulujen korvaamisen osalta samankaltainen kuin mistä oli kysymys edellä mainitussa korkeimman hallinto-oikeuden päätöksessä. Näin ollen Höyrytys Oy:n tulee saada korvausta oikeudenkäyntikuluistaan markkinaoikeudessa.

Höyrytys Oy:n oikeudenkäyntikulujen määrän osalta markkinaoikeus lausuu seuraavan.

Korkein hallinto-oikeus on käsillä olevaan asiaan liittyvässä väliaikaista kieltoa koskevassa päätöksessään 29.1.2010 taltionumero 160 hylännyt muun ohessa Höyrytys Oy:n vaatimuksen oikeudenkäyntikulujensa korvaamisesta korkeimman hallinto-oikeuden osalta. Sanottu huomioon ottaen markkinaoikeus jättää Höyrytys Oy:n markkinaoikeudelle esittämän oikeudenkäyntikuluvaatimuksen tutkimatta siltä osin kuin siihen on sisällytetty sanottuja kuluja. Tällaisten kulujen määrä Höyrytys Oy:n laskussa on markkinaoikeuden tulkinnan mukaan runsaat 8 000 euroa.

Mainitusta Höyrytys Oy:n laskusta ilmenee myös, että sen oikeudenkäyntikuluvaatimukseen on sisällytetty oikaisuvaatimuksen laatimisesta aiheutuneita kuluja. Tällaisten kulujen määrä on markkinaoikeuden arvion mukaan noin 6 000 euroa. Tältä osin Höyrytys Oy:n vaatimus hylätään sen vuoksi, että mainitut kulut eivät ole hallintolainkäytössä tarkoitettuja oikeudenkäyntikuluja.

Näiden vähennysten jälkeen Höyrytys Oy:n laskun määrä on noin 34 000 euroa. YTV on katsonut, että sille on aiheutunut asiassa oikeudenkäyntikuluja lähes 28 000 euroa.

YTV on liittänyt hakemuksen kohteena olevaan päätökseensä hakemusosoituksen asian saattamiseksi markkinaoikeuteen. Markkinaoikeudessa YTV on kuitenkin katsonut, että hakemuksen tutkiminen ei kuulu markkinaoikeuden toimivaltaan.

Mainitut seikat huomioon ottaen markkinaoikeus harkitsee oikeaksi määrätä YTV:n maksamaan Höyrytys Oy:lle korvauksena oikeudenkäyntikuluista markkinaoikeudessa 20 000 euroa korkoineen. YTV:n oikeudenkäyntikuluvaatimus tulee puolestaan hylätä.

Asian ovat ratkaisseet markkinaoikeuden jäsenet Kimmo Mikkola, Sami Myöhänen ja Jaakko Ritvala.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Höyrytys Oy:n valitus

Höyrytys Oy on valituksessaan vaatinut, että markkinaoikeuden päätös kumotaan. Hankintayksikkö on määrättävä maksamaan yhtiölle hyvitysmaksuna 2 834 646 euroa korkoineen ja korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa 34 000 eurolla viivästyskorkoineen. Hankintayksikkö on lisäksi velvoitettava korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

Höyrytys Oy on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

YTV:n toiminnan luonne ja jätehuollon sisältö

YTV on hankintalain 6 §:ssä tarkoitettu hankintayksikkö. YTV ja erityisesti hankintailmoituksen mukaisesti hankintayksikkönä ollut YTV Jätehuolto toimivat jätehuollon alalla. Jätehuolto käsittää muun ohella jätteen vaarattomaksi tekemisen ja hyödyntämisen.

Erityisalojen hankintalain soveltuvuus riippuu ensi sijassa hankintayksikön toimialasta ja toiminnan luonteesta, ei siitä, mitä ostetaan. Vaikka YTV:n toimimista muilla aloilla ei ole rajoitettu, ei sen kuitenkaan voida perustellusti katsoa toimivan energiahuollon alalla.

Jätepuitedirektiivin 2008/98/EY mukaan jätehuollolla tarkoitetaan jätteen keräystä, kuljetusta, hyödyntämistä ja loppukäsittelyä, mukaan lukien tällaisten toimintojen valvonta ja loppusijoituspaikkojen jälkihoito sekä kauppiaana tai välittäjänä toteutetut toimet. Jätteen käsittely puolestaan määritellään direktiivissä tarkoittamaan hyödyntämis- tai loppukäsittelytoimia, mukaan lukien hyödyntämisen tai loppukäsittelyn valmistelu. Jätteen hyödyntämisellä tarkoitetaan tointa, jonka pääasiallisena tuloksena jätettä voidaan käyttää hyödylliseen tarkoitukseen joko tuotantolaitoksessa tai yleensä taloudessa korvaamalla muita materiaaleja, joita olisi muutoin käytetty erityiseen tarkoitukseen, tai jätteen valmistelemista tällaista tarkoitusta varten.

Jätepuitedirektiivin liitteen II esimerkkiluettelossa jätteen hyödyntämistoimista ensimmäisenä mainitaan "käyttö pääasiassa polttoaineena tai muutoin energian tuottamiseksi". Loppukäyttö määritellään puolestaan toimeksi, joka ei ole hyödyntämistä, vaikka toimen toissijaisena seurauksena olisi aineiden tai energian talteenotto.

YTV:n Ämmässuolla suorittaman kaatopaikkakaasun talteenoton ja käytön voidaan katsoa kuuluvan sen lakisääteisen jätteen käsittely- ja hyödyntämisvelvollisuuden piiriin. Jätelain (1074/1993) mukaisen hyödyntämisen määritelmän mukaan hyödyntämisellä tarkoitetaan toimintaa, jonka tarkoituksena on ottaa talteen ja käyttöön jätteen sisältämä aine tai energia. Hyödyntämisenä pidetään myös jätteen vaarattomaksi tekemistä.

Ottaessaan talteen kaatopaikkakaasun YTV:n tarkoituksena on tehdä jäte vaarattomaksi ja hyödyntää kaatopaikkakaasu ottamalla sen sisältämä energia käyttöön. Jätteen vaarattomaksi tekeminen ja hyödyntäminen käsittävät myös väistämättä muodostuvan kaatopaikkakaasun keräämisen ja polttamisen taikka käyttämisen energian muodostamiseksi.

Jätepuitedirektiivin mukainen kaatopaikkakaasun vaarattomaksi tekeminen ja hyödyntäminen energian tuottamiseksi vahvistavat sen, että nyt kysymyksessä oleva hankinta on osa YTV:n jätehuollon alaan kuuluvaa toimintaa. Hankinta on siten hankintalain alaisuudessa ja sen mukaisesti kilpailutettava.

YTV:n tapauksessa ei polteta kiinteää jätettä ja muodosteta siitä kaasua kaasutinlaitoksessa taikka käytetä sanottua kaasua korvaamaan pääasiallisesti voimalaitoksessa käytettävää fossiilista polttoainetta. YTV ei ole energiayhtiö, vaan jätehuollon alalla toimiva kuntayhtymä, jonka tavoitteena on kysymyksessä olevan hankinnan avulla ensisijassa tyydyttää oma energiantarpeensa samassa yhteydessä, kun jäte tehdään vaarattomaksi ja hyödynnetään.

Markkinaoikeuden päätöksessä viitatuilla yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisuilla asioissa C-317/07 ja C-209/09 ei ole merkitystä jätepuitedirektiivin tai jätelain mukaisen jätteen hyödyntämisen käsitteen määrittelemisessä. YTV ei täyttäisi jätepuitedirektiivin, jätelain tai ympäristöluvan mukaisia velvoitteitaan, mikäli kaatopaikkakaasua ei kerättäisi ja joko tehtäisi vaarattomaksi tai muulla tavalla hyödynnettäisi. YTV:n tapauksessa kaatopaikkakaasua syntyy väistämättä, eikä sitä tarkoituksella tuoteta kiinteää jätettä polttamalla. YTV ei myöskään käsittele kaasua edellä mainittujen ratkaisujen tarkoittamalla tavalla, vaan ainoastaan kerää sen talteen ympäristöluvan edellyttämällä tavalla.

Erityisalojen hankintalain soveltaminen

Erityisalojen hankintalakia sovelletaan energiasektorilla verkkotoiminnan harjoittamiseen, direktiivin mukaisesti "verkkojen saataville saattamiseen". Erityisalojen hankintalain soveltamisalaan kuuluvia toimintoja ovat verkkotoiminnan harjoittamiseen liittyvät julkiset palvelut sekä sähkön, kaasun ja lämmön toimittaminen tällaisiin verkkoihin.

Erityisalojen hankintalain soveltamisalaan kuuluviksi energia-alan yhtiöiksi katsotaan kaasu- ja kaukolämpötoimintaa harjoittavien yhtiöiden lisäksi myös sähköyhtiöt. Lain soveltamisalan määritelmän perusteella YTV:tä hankintayksikkönä tai sen energiaomavaraisuuteen tähtäävää hankintaa ei voida pitää energiahuollon piiriin kuuluvana.

Nyt käsillä olevassa hankinnassa on kysymys kaasumoottorivoimalaitoksen prosessitoimituksesta sekä urakasta liittyen jätehuoltoon ja sen osana kaatopaikkakaasun vaarattomaksi tekemiseen ja hyödyntämiseen. YTV on esittänyt kaasumoottoritoimituksen tarkoituksena olevan sähkön tuotannon osalta lähinnä oman energiantarpeen tyydyttäminen. Ennen kaasumoottoritoimituksen valmistumista kaatopaikkakaasu hyödynnetään Kivenlahden kaukolämpövoimalaitoksessa tai tehdään vaarattomaksi soihtupolttimissa.

Erityisalojen hankintalain esitöiden mukaan lain soveltaminen riippuu ensisijaisesti yksikön toiminnan luonteesta, ei hankinnan kohteesta. YTV:n toimiala ja toiminnan luonne käsittävät aivan muuta kuin energiahuollon alaan kuuluvaa toimintaa. Paitsi että energiahuolto ei muutoinkaan kuulu YTV:n toiminnan luonteeseen, ei kyseistä yksittäistä hankintaa voida pitää energiahuoltoon kuuluvana.

Nyt kysymyksessä oleva hankinta kuuluu hankintalain soveltamisalaan. Mikäli hankinnan kuitenkin katsottaisiin liittyvän eri toimintoihin siten, että myös erityisalojen hankintalaki voisi tulla sovellettavaksi, on tilannetta pidettävä siinä määrin epäselvänä, että hankintaan on sovellettava hankintalakia.

YTV:tä ei voida pitää komission päätöksessä 19.6.2006 tarkoitettuun poikkeukseen oikeutettuna energiayhtiönä. YTV:n ensisijaisena tarkoituksena ei ole sähkön tuotannon tai myynnin mahdollistaminen, vaan jätteen vaarattomaksi tekeminen ja hyödyntäminen. Toiminnassa syntyvä sähkö on ensisijaisesti tarkoitus käyttää oman energiantarpeen tyydyttämiseksi. Erityisalojen hankintalain 11 § ei sovellu.

YTV on hankintalain 6 §:n tarkoittamana hankintayksikkönä hankintalain ja sen mukaisen kilpailutusvelvollisuuden alaisena velvollinen noudattamaan hankintalakia. Markkinaoikeus on virheellisesti katsonut, että sillä ei ole toimivaltaa tutkia Höyrytys Oy:n hakemusta.

HSY Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymän selitys

HSY Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymä (jäljempänä myös HSY), joka vastaa tämän asian kannalta merkityksellisin osin aikaisemmin YTV:lle kuuluneista tehtävistä, on selityksessään vaatinut, että valitus jätetään tutkimatta tai hylätään. HSY on lisäksi vaatinut, että Höyrytys Oy velvoitetaan korvaamaan sen oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa viivästyskorkoineen.

HSY on uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä ja esittänyt lisäksi perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Valituksen tutkiminen

Höyrytys Oy:llä ei ole asiavaltuutta valittaa markkinaoikeuden päätöksestä yksin. Yhtiö on aiemmissa vaiheissa ilmoittanut asianosaiseksi "Työyhteenliittymä Höyrytys Oy ja GE Jenbacher GmbH & Co. OHG" -nimisen ryhmittymän (jälkimmäinen jäljempänä GE Jenbacher). Ryhmittymän tulee olla kokonaisuudessaan valittajana.

Tässä asiassa valittajana on ainoastaan Höyrytys Oy. Valituksessa ei viitata siihen, että valitus olisi tehty ryhmittymänä ja että mukana valittajana olisi myös GE Jenbacher. Höyrytys Oy ei voi vaatia muutosta GE Jenbacherin oikeusasemaan. Markkinaoikeuden päätös on GE Jenbacherin osalta lainvoimainen.

Hankintayksikön toiminnan luonne ja investoinnin tarkoitus

Uudenmaan ympäristökeskus on myöntänyt YTV:lle ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan 7.11.2007 energiantuotannolle. Lupa on haettu aloitettavan energiantuotannon vuoksi. Viranomainen on myöntänyt ympäristöluvan kyseisen toiminnan harjoittamiseksi.

Ympäristönsuojelulain mukaan ympäristölupa tarvitaan myös jätteen laitos- tai ammattimaiseen hyödyntämiseen tai käsittelyyn. Tässä tapauksessa tämä ei kuitenkaan ole ollut luvan hakemisen perusteena eikä viranomaisen myöntämän ympäristöluvan perusteena niiltä osin kuin voimalaitoksessa tuotetaan energiaa biokaasusta. Energiantuotannossa biokaasun avulla ei ole kyse jätteen hyödyntämisestä tai käsittelystä. Investoinnissa ja HSY:n toiminnan luonteessa on edellä mainituin osin kyse ainoastaan energiantuotannosta, ei jätehuollosta.

Erityisalojen hankintalaki tai hankintalaki ei edellytä, että hankintayksikön olisi toimittava vain toisen lain soveltamispiirissä. Hankintayksikkö voi toimia samaan aikaan kummankin lain soveltamispiirissä, jolloin sen toiminnan luonteeseen voi samanaikaisesti kuulua useita erilaisia osatoimintoja. Tällöin sovellettava laki määräytyy sen osatoiminnon perusteella, jota hankintayksikkö kulloinkin harjoittaa.

Erityisalojen hankintalaissa tai hankintalaissa ei säädetä, että hankintayksikköön sovellettava laki määräytyisi sen mukaan, mikä on hankintayksikön toiminnan pääasiallinen luonne. Joka tapauksessa, vaikka esillä olevassa tapauksessa näin tehtäisiin, sovellettavaksi tulisi tässäkin tilanteessa erityisalojen hankintalaki. Hankintahetkellä YTV:n toiminnasta suurimman osan muodostivat erityisalojen hankintalain mukaiset liikenteen palvelut.

Jätelain soveltamisala ja vaikutus energiantuotantoon

Ämmässuon kaatopaikalle toimitetun yhdyskunnan sekajätteen biologisessa hajoamisessa muodostuva biokaasu sisältää yleensä metaania, hiilidioksidia, rikkivetyä ja pieniä määriä muita epäpuhtauksia. Mikään näistä ei ole jätettä eikä hankintayksikköön siten voi kohdistua tältä osin jätelain mukaisia velvoitteita.

Jätelaki soveltuu ainoastaan jätteen käsittelyyn ja hyödyntämiseen, eli tässä tapauksessa käytännössä yhdyskunnan sekajätteeseen, sen kaatopaikkasijoittamiseen ja hajoamisprosessin tuloksena syntyvän biokaasun keräykseen. Biokaasun käyttämisessä ei ole enää kyse jätehuollosta. Voimalaitos ei myöskään kuulu jätteenpolttodirektiivin soveltamisalaan, koska polttoaineena käytetään yksinomaan biokaasua, ei jätettä.

Jätelaissa tarkoitettu hyödyntäminen kohdistuu määritelmänsä mukaisesti jätteen sisältämän aineen tai energian talteenottoon ja käyttöönottoon. Hyödyntäminen tarkoittaa sitä prosessia, jossa jätteestä jalostetaan hyötykäytettävää materiaalia.

Ämmässuon kaatopaikalla hyödyntäminen on käytännössä toteutettu siten, että kaatopaikalle tuodusta jätteestä kerätään sen biologisessa hajoamisprosessissa muodostuva biokaasu. Biokaasu kerätään kaatopaikalla sijaitsevista kaivoista johtamalla niihin alipaine biokaasupumppaamon kompressorilla. Tämän jälkeen alipaineinen kaasu virtaa pumppaamolle, jossa sitä käsitellään esimerkiksi poistamalla kaasusta kosteutta jäähdytyskuivaimella.

Jätehuollon alalla toimiva yksikkö on täyttänyt jätelain mukaisen hyödyntämisvelvoitteensa, kun se on kerännyt tai ottanut talteen kaatopaikkajätteen sisältämän aineen tai energian. Tämä talteen otettu aine on käsillä olevassa tapauksessa biokaasu, joka ei ole enää jätettä eikä jätelain soveltamisen piirissä, vaan kaasua, jota käytetään voimalaitoksen polttoaineena. Jätehuollon piiriin ei kuulu se, miten tämä biokaasu käytetään.

Mikäli jätelain mukaisen hyödyntämisen katsottaisiin sisältävän myös biokaasun käyttöön perustuvan energiantuotannon, johtaisi tämä käytännössä tilanteeseen, jossa jokaisen jätealalla toimivan elinkeinonharjoittajan olisi pakko tuottaa biokaasusta energiaa. Jätteen määritelmä ja hyödyntämisvelvoite laajentuisivat siten energiantuotantoon.

Jäteyhtiöillä on velvoite myös uuden direktiivin 2008/98/EY mukaisesti loppukäsitellä jäte esimerkiksi polttamalla. Tällöin on kuitenkin kyse jätteenpolttolaitoksesta. Ämmässuon kaatopaikalla loppukäsittely tarkoittaa näiltä osin jätteen kaatopaikkasijoittamista ja kaasun keräystä.

Erityisalojen hankintalain soveltaminen

Erityisalojen hankintalaki ei määrittele tarkemmin, milloin hankintayksikön katsotaan toimivan energiahuollon alalla. Voidaan kuitenkin perustellusti katsoa, että yksikkö toimii energiahuollon alalla, mikäli sen toimintaan sisältyy jokin erityisalojen hankintalain 6 §:ssä määritellyistä toiminnoista.

Erityisalojen hankintalain 6 §:n mukaisesti sähkön tuotanto ja myynti kuuluvat energiahuollon alaan. Lain soveltamisen kannalta ei ole ratkaisevaa, muodostaako energiahuolto pääosan hankintayksikön toiminnasta tai sen luonteesta. Pienimuotoisenkin energiahuollon harjoittaminen on riittävää tarkasteltaessa hankintayksikön toiminnan luonnetta.

Nyt käsillä olevassa tapauksessa kysymyksessä ei ole pienimuotoinen sähkön tuotanto, vaan hankintayksikön toiminnan kannalta merkittävä liiketoiminto, jonka vuosittainen liikevaihto on noin viisi miljoonaa euroa. Energiahuolto muodostaa tulevaisuudessa merkityksellisen osan hankintayksikön toiminnasta. Kysymyksessä olevan taloudellisesti merkittävän hankinnan kautta hankintayksikkö tulee pitkäaikaiseksi toimijaksi energiahuollon alalle.

Erityisalojen hankintalain soveltamisalaan kuuluvana toimintona pidetään muun ohella sähkön tuotantoa ja myyntiä (sähkön toimittaminen verkkoon). Nyt kysymyksessä oleva biokaasuvoimalaitoksen hankinta tehdään ensisijaisesti sähkön tuotantoa varten. Voimalaitoksella on teoreettisesti mahdollista tuottaa myös lämpöä, mutta voimalaitoksen sijainnin vuoksi suurinta osaa sen tuottamasta lämmöstä ei saada talteen, koska käytettävissä ei ole kiinteistön ulkopuolisia kaukolämpöverkostoja. HSY:llä ei ole käytössään omaa kaukolämpöverkostoa, jonka avulla lämpöä pystyttäisiin hyödyntämään kaupallisesti kaukolämpöliiketoiminnassa.

Oman kaukolämpöverkoston rakentaminen ei käytännössä ole taloudellisesti mahdollista. HSY ei tule saamaan hyötyä lämmön tuotannosta muuten kuin omien kiinteistöjensä lämmittämisessä. Koska tuotettua lämpöä voidaan hyödyntää ainoastaan murto-osa sähkön tuotantoon verrattuna, investointi on tehty pääasiallisesti sähkön tuotantoa varten.

Komission sähkön tuotantoa ja myyntiä koskevan päätöksen 19.6.2006 mukaan erityisalojen hankintadirektiiviä ei sovelleta hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa niiden sähkön tuotanto tai myynti Suomessa. Komission päätös on osa kansallista lainsäädäntöä. Kyseinen poikkeus tulee sovellettavaksi HSY:n suorittaessa erityisalojen hankintalain mukaisen energiahuollon alaan liittyvän hankinnan, jonka tarkoituksena on mahdollistaa sen sähkön tuotanto ja myynti Suomessa.

Kysymyksessä oleva hankinta jää erityisalojen hankintalain 11 §:n nojalla kyseisen lain soveltamisalan ulkopuolelle. Hankintalain 9 §:stä johtuen hankintaan ei sovelleta myöskään hankintalakia. Markkinaoikeus ei ole ollut toimivaltainen tutkimaan Höyrytys Oy:n hakemusta.

Höyrytys Oy:n vastaselitys

Höyrytys Oy on vastaselityksessään täsmentänyt valituksessa esittämiään vaatimuksia siten, että yhtiö on ensisijaisesti vaatinut markkinaoikeuden päätöksen kumoamista ja asian palauttamista markkinaoikeuden käsiteltäväksi sekä toissijaisesti hyvitysmaksua. Höyrytys Oy on esittänyt vastaselityksessään muun ohella seuraavaa:

Valituksen tutkiminen

Markkinaoikeuden päätöksestä saa hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin nojalla valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa. Kun otetaan huomioon GE Jenbacher GmbH & Co. OHG:n vähäinen osuus tarjouksen toteuttamisessa, Höyrytys Oy:n perustuslailla turvattua oikeutta oikeusturvaan ei voida rajoittaa HSY:n keinotekoisella väitteellä puuttuvasta asiavaltuudesta. Yhtiön valitus on joka tapauksessa tehty valtuutuksen perusteella työyhteenliittymän puolesta.

HSY:n toiminnan luonne ja hankinnan tarkoitus

HSY:n viittaamalla ympäristöluvalla ei ole merkitystä sen toiminnan luonnetta nyt kyseessä olevan hankinnan kannalta määriteltäessä. Ympäristöluvan tarpeesta on omat säännöksensä, eikä tietyn hankkeen ympäristölainsäädännön mukaisen luvanvaraisuuden perusteella voida arvioida hankintayksikön toiminnan luonnetta tai hankinnan tarkoitusta. Lupa ei osoita, että nyt kyseessä oleva hankinta ei palvelisi HSY:n jätehuollon alan velvoitteiden täyttämistä.

HSY on tarvinnut ympäristöluvan myös jätehuollon alan toimintojensa suorittamiseksi, jotka kattavat jätteen hyödyntämisen ja käsittelyn Ämmässuon kaatopaikalla. Tämän ympäristöluvan lupamääräykset puolestaan voivat osaltaan määrittää HSY:n jätehuollon velvoitteiden laajuutta. HSY:llä on ympäristöviranomaisen asettama velvoite huolehtia Ämmässuon jätteenkäsittelykeskuksessa syntyvien kaatopaikkakaasujen keräyksestä ja käsittelystä sekä hyötykäytöstä.

HSY on todennut kaatopaikkakaasuvoimalaitoksen olevan tärkeä osa sen pitkän aikavälin kaatopaikkakaasun keräys- ja käsittelystrategiaa. Kaatopaikkakaasun hyödyntämistä energiantuotantoon ei voida näin ollen nähdä itsenäisenä toimintona, vaan sen on katsottava olevan osa jätteen käsittelyä ja sellaisena vain vaihtoehtoinen tapa jätteestä välttämättä syntyvän kaatopaikkakaasun käsittelylle ja hyödyntämiselle. Jätteenkäsittelykeskuksessa tapahtuvaa jätteen käsittelyyn ja hyödyntämiseen liittyvää toimintaa ei voida irrottaa jätehuollon viitekehyksestä pelkästään sillä perusteella, että prosessin lopputuloksena saattaa syntyä myös energiaa.

Uuden jätepuitedirektiivin 4 artiklassa on jätehierarkiaa koskeva määräys, jota sovelletaan ensisijaisuusjärjestyksenä muun ohella jätehuoltoa koskevassa lainsäädännössä. Määräyksen mukaan jätteen muuta hyödyntämistä, esimerkiksi energiana, on pidettävä suositellumpana vaihtoehtona jätteen loppukäsittelyyn nähden. Nyt kysymyksessä olevassa asiassa HSY ainoastaan toteuttaa sille asetetut jätehuollon velvollisuudet jätteen hyödyntämisen suhteen vaihtoehtoisella ja jätepuitedirektiivin mukaan suositellummalla tavalla eli tuottamalla siitä energiaa.

HSY:n tulkinta, jonka mukaan kaatopaikkajätteestä automaattisesti syntyvä kaatopaikkakaasu ei olisi jätettä, ei ole jätepuitedirektiivin mukainen. Direktiivin 6 artiklan mukaan tietyt jätteet lakkaavat olemasta jätettä, kun ne ovat läpikäyneet hyödyntämistoimen ja ovat tiettyjen direktiivissä tarkemmin selostettujen arviointiperusteiden mukaisia. HSY ei käsittele kaatopaikkajätettä hyödyntämistoimeksi katsottavalla tavalla tuottaakseen siitä kaasua. HSY ainoastaan kerää välttämättä syntyvän kaasun talteen ja kohdistaa kerättyyn kaatopaikkakaasuun jätepuitedirektiivin tarkoittamia hyödyntämistoimia.

Kaatopaikkakaasu on kaatopaikkajätteestä ilman erillisiä prosessointitoimia syntyvänä itsessään jätettä, johon jätehuollon velvoitteet kohdistuvat. Kyseessä olevassa tapauksessa kaasu lakkaa olemasta jätettä vasta, kun se on poltettu kaasumoottorissa.

Jätepuitedirektiivin mukaan jätteen määritelmää ei tulisi tulkita suppeasti ja asianmukaisia menettelyjä olisi tarvittaessa sovellettava myös sivutuotteisiin, jotka eivät ole jätettä, ja toisaalta jätteeseen, joka lakkaa olemasta jätettä. Vaikka katsottaisiin, että jätteestä väistämättä syntyvä kaatopaikkakaasu ei itsessään olisi jätettä, on otettava huomioon, ettei jätepuitedirektiivin määräysten tavoite ja tarkoitus huomioon ottaen ole asianmukaista erotella jätettä ja jätteestä syntyvää ja siihen olennaisesti kytkeytyvää kaatopaikkakaasua teknisesti toisistaan.

Lakisääteiset jätehuollon velvoitteet eivät pääty kaatopaikkakaasun keräämiseen, vaan jätepuitedirektiivin mukainen jätteen hyödyntäminen käsittää lisäksi esimerkiksi jätteen käytön pääasiassa polttoaineena tai muutoin energian tuottamiseksi. Jätehuollon alalla toimiva yksikkö ei täytä lakisääteistä hyödyntämisvelvoitettaan pelkästään keräämällä talteen kaatopaikkakaasun, vaan se on edelleen käsiteltävä tai hyödynnettävä.

HSY:n lisäselitys

HSY on korkeimman hallinto-oikeuden pyynnöstä antanut lisäselityksen kaasumoottorivoimalaitoksen sähkön tuotannosta ja sen jakautumisesta ulkopuoliseen myyntiin ja omaan käyttöön, lämmön hyödyntämisen merkityksestä ja kaatopaikkakaasun soihdutuksen osuudesta. HSY on esittänyt lisäselityksessään muun ohella seuraavaa:

Voimalaitos on otettu käyttöön 8.7.2010. Voimalaitoksen ensimmäisen toimintavuoden aikana laitoksessa on tuotettu sähköä 93 120 MWh, josta ulkopuolisille on myyty noin 87 prosenttia. Loput 13 prosenttia on käytetty HSY:n omaan kulutukseen. Voimalaitoksen ensimmäistä toimintavuotta koskevat tiedot eivät merkittävästi poikkea voimalaitoksen suunnitellusta ja myöhemmin toteutuneesta käytöstä.

Voimalaitos on suunniteltu ja rakennettu ensisijaisesti sähkön tuotantoa varten. Ämmässuolta on rakennettu 110 kV:n liittymisjohto Fortum Espoo Distribution Oy:n alueverkkoon.

Kaasumoottoreiden jäähdytysvesien tuottamaa lämpöä on seurattu siltä osin kuin lämpöä on pystytty hyödyntämään. Ensimmäisen toimintavuoden aikana lämpöä on hyödynnetty voimalassa ja eräiden tilojen lämmityksessä alle yhden prosentin verran kokonaistuotannosta. Ämmässuon sisäistä aluelämpöverkkoa on vuosien 2011 ja 2012 aikana laajennettu, mutta lämmön hyödyntäminen on edelleen alle 10 prosenttia kokonaistuotannosta. Jäähdytysvesien tuottamasta lämmöstä valtaosa joudutaan poistamaan ulkoilmaan, koska lämmölle ei ole käyttöä. Kaasumoottoreiden pakokaasujen sisältämää lämpöä hyödynnetään nykyisin lisäsähkön tuotannossa, kun voimalaitoksen yhteyteen on vuonna 2011 rakennettu erillishankintana ORC-yksikkö.

Voimalaitoksen ensimmäisen toimintavuoden aikana sähkön tuotannon ulkopuolelle jääneen kaatopaikkakaasun energiasisältö on ollut noin neljännes kerätyn kaasun energiasisällöstä. Voimalaitoksen käyttöönottovaiheesta aina kevääseen 2012 saakka kaasun soihtupoltolla on ollut ratkaiseva rooli voimalaan syötettävän kaasun tulopaineen hallinnassa. Pääosin yhtä soihtua on jouduttu polttamaan aina voimalaitoksen käydessä. Nykyisin käytännössä lähes kaikki kerättävä kaasu on voitu hyödyntää voimalaitoksessa.

Höyrytys Oy:n lisävastaselitys

Höyrytys Oy on antanut HSY:n lisäselityksen johdosta lisävastaselityksen. Yhtiö on lisävastaselityksessään esittänyt muun ohella seuraavaa:

HSY:n oman kulutuksen vähäiseen osuuteen voimalaitoksen tuottamasta sähköstä on ilmeisesti ollut syynä se, että HSY:llä on edulliset hankintasopimukset ulkopuolisen sähkön ostamiseksi. Tämän vuoksi suuri osa voimalaitoksen tuottamasta sähköstä on ollut taloudellisesti järkevää myydä ulkopuolisille oman käytön sijaan. HSY on ostanut enemmän energiaa kuin voimalaitos on tuottanut. Voimalaitoshankinnan alkuperäinen tarkoitus on ollut energiaomavaraisuuteen siirtyminen. Tämä tarkoitus on sittemmin joko taloudellisten tai prosessiteknisten syiden vuoksi jäänyt toteuttamatta.

Voimalaitoksen kaasumoottorit ovat sähköteholtaan 3,6 megawattia ja lämpöteholtaan 4,2 megawattia. Julkisten lähteiden perusteella voimalaitos tuottaa vuosittain noin 120 GWh sähköä ja noin 104 GWh lämpöä. HSY:n internet-sivujen mukaan voimala tuottaa sähköä enimmillään noin 17 MW:n teholla ja noin 8 MW:a kaukolämpöä Ämmässuon alueen omaan käyttöön. Lämmön merkitys voimalaitoksen kokonaistuotannossa on merkittävä. Mikäli katsottaisiin, että kysymyksessä ei ole jätehuoltoa palveleva hankinta, on kysymyksessä joka tapauksessa yhteistuotantolaitos, jota koskeva hankinta olisi tullut kilpailuttaa.

Merkinnät

Merkitään, että Höyrytys Oy:n lisävastaselitys on lähetetty HSY:lle tiedoksi.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. HSY Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymän väite Höyrytys Oy:n puuttuvasta asiavaltuudesta hylätään.

2. Höyrytys Oy:n valitus hylätään. Markkinaoikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. Höyrytys Oy:n ja HSY Helsingin seudun ympäristöpalvelut -kuntayhtymän oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevat vaatimukset hylätään.

Perustelut

1. Valituksen tutkiminen

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta. Saman lain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Markkinaoikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt Höyrytys Oy:n hakemuksen tutkimatta. Höyrytys Oy:llä on edellä mainitut hallintolainkäyttölain säännökset huomioon ottaen oikeus valittaa kyseisestä päätöksestä. HSY:n väite puuttuvasta asiavaltuudesta on hylättävä.

2. Pääasia

2.1 Markkinaoikeuden toimivalta

2.1.1 Kysymyksenasettelu korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asiassa on korkeimmassa hallinto-oikeudessa kysymys ensisijaisesti siitä, olisiko markkinaoikeus ollut toimivaltainen tutkimaan Höyrytys Oy:n hakemuksen siinä yksilöidyn kaasumoottorivoimalaitoksen prosessilaitteiston hankinnasta. Asiassa tulee tältä osin arvioitavaksi, onko hankinnassa ollut kysymys julkisista hankinnoista annetun lain (348/2007; hankintalaki) tai vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista annetun lain (349/2007; erityisalojen hankintalaki) soveltamisalaan kuuluvasta hankinnasta.

2.1.2 Sovellettavat oikeusohjeet

2.1.2.1 Hankintalakien säännökset ja niiden esityöt

Hankintalain (348/2007) 1 §:n 1 momentin mukaan valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava hankintansa siten kuin kyseisessä laissa säädetään.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin mukaan kyseistä lakia ei sovelleta erityisalojen hankintalain (349/2007) mukaista toimintaa varten tehtäviin hankintoihin lukuun ottamatta erästä poikkeusta, josta nyt ei ole kysymys. Saman momentin mukaan hankintalakia ei sovelleta myöskään sellaisiin erityisalojen hankintalaissa tarkoitettuja toimintoja koskeviin hankintoihin, jotka on mainitussa laissa vapautettu sen soveltamisalasta.

Erityisalojen hankintalain (349/2007) 1 §:n 1 momentin mukaan vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden on kilpailutettava lain 12 §:ssä tarkoitetut EU-kynnysarvot ylittävät hankintansa siten kuin tässä laissa säädetään.

Erityisalojen hankintalain 5 §:n 1 momentin mukaan laissa tarkoitettuja hankintayksiköitä ovat yhtä tai useaa 6–9 §:ssä tarkoitettua toimintaa harjoittavat valtion, kuntien ja kuntayhtymien viranomaiset, liikelaitokset, julkisoikeudelliset laitokset sekä edellä mainittujen tahojen muodostamat yhteenliittymät. Lain 6 §:n 3 momentin mukaan lakia sovelletaan sähkön verkkotoiminnan harjoittamiseen, sähkön toimittamiseen näihin verkkoihin sekä sähkömarkkinalain (386/1995) tarkoittaman järjestelmävastuun hoitamiseen.

Erityisalojen hankintalain 10 §:n 1 momentin mukaan useita toimintoja koskevaan hankintaan sovelletaan sitä toimintoa koskevia säännöksiä, johon liittyen hankinta ensisijaisesti tehdään. Pykälän 2 momentin (349/2007) mukaan, jos jokin näistä toiminnoista kuuluu tämän lain soveltamisalaan ja jokin toinen toiminto kuuluu julkisista hankinnoista annetun lain soveltamisalaan, ja jos objektiivisesti on mahdotonta määritellä, mihin toimintoon hankinta ensisijaisesti kohdistuu, se on tehtävä hankintalain mukaisesti. Pykälän 3 momentin mukaan, jos jokin näistä toiminnoista kuuluu tämän lain soveltamisalaan ja jokin toinen toiminto ei kuulu tämän lain eikä hankintalain soveltamisalaan, ja jos objektiivisesti on mahdotonta määritellä, minkä toiminnon toteuttamiseksi hankintasopimus ensisijaisesti tehdään, se on tehtävä tämän lain mukaisesti.

Erityisalojen hankintalain 11 §:n 1 momentin mukaan kyseistä lakia ei sovelleta hankintoihin, jotka tehdään sellaisen toiminnon suorittamiseksi, jonka osalta on erityisalojen hankintadirektiivin 30 artiklan mukaisesti komission päätöksellä vahvistettu, että toiminto on suoraan avoin kilpailulle markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu.

Hankintalain ja erityisalojen hankintalain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 50/2006 vp) on viimeksi mainitun lain 5 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että lakia sovellettaisiin siinä tyhjentävästi luetelluilla toimialoilla toimivien vesi- ja energiahuollon sekä kuljetus- ja postipalveluiden yksiköiden kynnysarvot ylittäviin tavara- ja palveluhankintoihin sekä rakennusurakoihin. Hallituksen esityksen mukaan lain soveltaminen riippuu ensisijaisesti yksikön toiminnan luonteesta, ei hankinnan kohteesta.

Erityisalojen hankintalain 10 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa on samassa hallituksen esityksessä todettu muun ohella, että useita toimintoja koskevissa hankinnoissa sovelletaan niitä säännöksiä, jotka koskevat toimintoa, jonka tarpeita hankinta pääasiallisesti palvelee. Hankinnan pääasiallisen tarkoituksen määrittely voisi perustua arviointiin tarpeista, joihin hankinnan on vastattava.

2.1.2.2 Erityisalojen hankintadirektiivi

Erityisalojen hankintalailla on pantu täytäntöön muun ohella vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta annettu direktiivi 2004/17/EY (erityisalojen hankintadirektiivi).

Erityisalojen hankintadirektiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan direktiiviä sovelletaan muun ohella hankintayksiköihin, jotka ovat hankintaviranomaisia ja harjoittavat jotain 3–7 artiklassa tarkoitettua toimintoa. Direktiivin 3 artiklan 3 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan sähkön osalta seuraaviin toimintoihin: a) sellaisten pysyvien verkkojen saataville saattaminen tai ylläpito, joiden tarkoituksena on tarjota yleisölle sähkön tuotantoon, siirtoon tai jakeluun liittyviä palveluja, tai b) sähkön toimittaminen näihin verkkoihin.

Erityisalojen hankintadirektiivin 9 artiklan 1 kohdan mukaan useita toimintoja koskevaan hankintasopimukseen sovelletaan sitä toimintoa säänteleviä sääntöjä, jonka toteuttamiseksi se ensisijaisesti tehdään. Artiklan 2 kohdan mukaan, jos jokin toiminnoista, joiden toteuttamiseksi hankintasopimus tehdään, kuuluu tämän direktiivin soveltamisalaan ja toinen direktiivin 2004/18/EY (hankintadirektiivi) soveltamisalaan ja jos on objektiivisesti mahdotonta määritellä, minkä toiminnon toteuttamiseksi hankintasopimus ensisijaisesti tehdään, se on tehtävä hankintadirektiivin mukaisesti. Artiklan 3 kohdan mukaan, jos jokin toiminnoista, joiden toteuttamiseksi hankintasopimus tehdään, kuuluu tämän direktiivin soveltamisalaan ja toinen ei kuulu tämän direktiivin eikä hankintadirektiivin soveltamisalaan ja jos on objektiivisesti mahdotonta määritellä, minkä toiminnon toteuttamiseksi hankintasopimus ensisijaisesti tehdään, se on tehtävä tämän direktiivin mukaisesti.

Erityisalojen hankintadirektiivin johdanto-osan 29 perustelukappaleessa on todettu muun ohella, että hankintoja voidaan tehdä täyttämään tarpeita, jotka koskevat useita toimintoja, jotka saattavat olla erilaisten oikeudellisten järjestelyjen alaisia. Olisi selvennettävä, että oikeudellisen järjestelyn, jota sovelletaan yhteen hankintaan, jolla pyritään kattamaan useita toimintoja, olisi sovellettava sääntöjä, jotka koskevat toimintoa, jota varten se on pääasiassa tarkoitettu. Hankinnan pääasiallisen tarkoituksen määrittely voi perustua arviointiin tarpeista, joihin tietyn hankintasopimuksen on vastattava. Arvioinnin toteuttaa hankintayksikkö arvioidakseen sopimuksen arvon ja laatiakseen tarjousasiakirjat. Tietyissä tapauksissa, kuten hankittaessa yksi ainoa laite sellaista toimintaa varten, jonka osalta tiedot puuttuvat vastaavan käyttöasteen arvioimiseksi, saattaa olla objektiivisesti katsoen mahdotonta määritellä toimintaa, jota varten hankinta on pääasiassa tarkoitettu.

2.1.2.3 Komission päätös sähkön tuotannosta ja myynnistä Suomessa

Euroopan komissio on 19.6.2006 tehnyt päätöksen (2006/422/EY) erityisalojen hankintadirektiivin 30 artiklan 1 kohdan soveltamisesta sähkön tuotantoon ja myyntiin Suomessa (EUVL 2006 L 168/33). Päätöksen mukaan erityisalojen hankintadirektiiviä ei sovelleta hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa niiden sähkön tuotanto tai myynti Suomessa, Ahvenanmaata lukuun ottamatta.

2.1.2.4 Unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö

Unionin tuomioistuin (aikaisemmin yhteisöjen tuomioistuin) on yhdistetyissä asioissa C-462/03 ja C-463/03 Strabag AG ym. vastaan Österreichische Bundesbahnen (Kok. 2005, s. I-5397) antamassaan tuomiossa todennut (kohta 37), että aiemmin voimassa olleen erityisalojen hankintadirektiivin (direktiivi 93/38/ETY) sovellettavuus riippuu kyseessä olevan hankintayksikön harjoittamasta toiminnasta sekä tämän saman toiminnan ja kyseisen yksikön suunnitteleman hankinnan välisestä yhteydestä. Jos tämä viimeksi mainittu harjoittaa jotakin erityisalojen hankintadirektiivissä tarkoitettua toimintaa ja aikoo tämän toiminnan harjoittamisen yhteydessä tehdä palveluhankintoja, rakennusurakoita tai tavaranhankintoja koskevan sopimuksen tai järjestää suunnittelukilpailun, tämän direktiivin säännöksiä sovelletaan tähän sopimukseen tai kilpailuun. Päinvastaisessa tapauksessa kyseiseen sopimukseen tai kilpailuun sovelletaan tapauksen mukaan palveluhankintoja, rakennusurakoita tai tavaranhankintoja koskevien direktiivien säännöksiä.

Unionin tuomioistuin on lisäksi asiassa C-393/06 Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt, GmbH vastaan Fernwärme Wien GmbH (Kok. 2008, s. I-2339) antamassaan tuomiossa todennut (kohta 33), että erityisalojen hankintadirektiivissä tarkoitetun hankintayksikön on sovellettava tuossa direktiivissä säädettyä menettelyä ainoastaan sellaisiin julkisia hankintoja koskeviin sopimuksiin, jotka liittyvät toimintoihin, joita tämä yksikkö harjoittaa yhdellä tai useammalla kyseisen direktiivin 3–7 artiklassa tarkoitetulla alalla. Tuomioistuin on lisäksi täsmentänyt (kohta 57), että erityisalojen hankintadirektiivin soveltamisalaan kuuluvat sekä sellaiset hankintasopimukset, jotka tehdään jollakin kyseisen direktiivin 3–7 artiklassa nimenomaisesti mainitulla alalla, että sellaiset hankintasopimukset, jotka, vaikka ne ovat luonteeltaan erilaisia ja voisivat näin ollen sellaisinaan kuulua direktiivin 2004/18/EY soveltamisalaan, tehdään erityisalojen hankintadirektiivissä määriteltyjen toimintojen harjoittamista varten.

2.1.3 Tosiseikat

Uudenmaan ympäristökeskus on päätöksellään 7.11.2007 (No YS 1470) myöntänyt YTV:lle ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaisen ympäristöluvan päätöksestä tarkemmin ilmenevälle kaatopaikkakaasuvoimalaitoksen toiminnalle päätöksestä tarkemmin ilmenevin lupamääräyksin.

YTV on 14.8.2008 päivätyllä tarjouspyynnöllä pyytänyt tarjouksia kaatopaikkakaasua hyödyntävän kaasumoottorivoimalaitoksen prosessilaitteiston toimituksesta. Tarjouspyynnön mukaan hankinnan kohteena ovat olleet noin 15 MW:n sähköntuotannon mahdollistavat kaasumoottorit tarvittavine oheislaitteineen sekä määräaikainen huoltopalvelu.

YTV:n hallitus on päätöksellään 19.12.2008 (§ 198) muun ohella valinnut kaasumoottorivoimalaitoksen prosessilaitteiston toimittajaksi Sarlin Oy Ab:n.

YTV on Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnasta annetulla lailla (1269/1996) järjestetty julkisoikeudellinen oikeushenkilö. YTV on nyt kysymyksessä olevaa hankintaa tehtäessä huolehtinut markkinaoikeuden päätöksestä ilmenevin tavoin sitä koskevan erityislainsäädännön perusteella pääasiassa jätehuoltoon ja joukkoliikenteeseen kuuluvista tehtävistä.

Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunnasta annettu laki on kumottu pääkaupunkiseudun kuntien jätehuoltoa ja joukkoliikennettä koskevasta yhteistoiminnasta annetulla lailla (829/2009). YTV:lle aiemmin kuuluneista tehtävistä vastaa, siltä osin kuin tässä asiassa on kysymys, nykyisin HSY.

2.1.4 Oikeudellinen arviointi

Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on, että sille tehty hakemus koskee hankintalain tai erityisalojen hankintalain soveltamisalaan kuuluvaa hankintaa. Asiassa tulee edellä todetuin tavoin julkisia hankintoja koskevan sääntelyn kannalta arvioitavaksi, onko kaasumoottorivoimalaitoksen prosessilaitteiston hankinnassa ollut kysymys tällaisesta hankinnasta.

Unionin tuomioistuimen edellä viitatun oikeuskäytännön perusteella erityisalojen hankintadirektiivin sovellettavuus riippuu hankintayksikön harjoittamasta toiminnasta sekä tämän toiminnan ja kyseisen yksikön suunnitteleman hankinnan välisestä yhteydestä. Unionin tuomioistuimen mukaan erityisalojen hankintadirektiivin soveltamisalaan kuuluvat sekä sellaiset hankintasopimukset, jotka tehdään jollakin kyseisen direktiivin 3–7 artiklassa nimenomaisesti mainitulla alalla, että sellaiset hankintasopimukset, jotka tehdään direktiivissä määriteltyjen toimintojen harjoittamista varten. Erityisalojen hankintalailla on pantu täytäntöön erityisalojen hankintadirektiivi.

HSY on esittänyt, että voimalaitoksen prosessilaitteiston hankinta on toteutettu erityisalojen hankintalain 6 §:n 3 momentissa tarkoitettuun energiahuollon alan toimintaan liittyen. HSY:n mukaan sähköntuotannossa on kysymys sen kannalta taloudellisesti merkittävästä toiminnosta ja se on tullut nyt kysymyksessä olevan hankinnan kautta pitkäaikaiseksi toimijaksi energiahuollon alalle. Höyrytys Oy on puolestaan esittänyt, että voimalaitoksessa tapahtuva kaatopaikkakaasun hyödyntäminen on oikeudellisesti arvioitava jätelaissa ja muissa jätteiden käsittelyä koskevissa säädöksissä tarkoitetuksi toiminnaksi, joka liittyy HSY:n jätehuoltoa koskeviin tehtäviin. Yhtiön mukaan kysymys ei ole erityisalojen hankintalaissa tarkoitettuun energiahuollon alaan liittyvästä toiminnasta, vaan jätehuollon alalla toimivalle yksikölle kuuluvien velvoitteiden täyttämisestä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että voimalaitoksen rakentaminen on merkinnyt HSY:lle noin 15 miljoonan euron investointia. Investoinnin taloudellisesta arvosta valtaosan on saadun selvityksen perusteella muodostanut nyt kysymyksessä oleva voimalaitoksen prosessilaitteiston ja siihen liittyvän huoltopalvelun hankinta.

HSY on voimalaitoksen hankinnalla aloittanut sähkön tuotantoa ja myyntiä koskevan toiminnan. Saadun selvityksen perusteella voimalaitoksessa toimintavuosittain tuotetun sähkön määrä on ollut yli 90 000 MWh, josta HSY on myynyt ulkopuolisille noin 87 prosenttia ja loput 13 prosenttia käyttänyt itse. Sähköä on myyty toimittamalla sitä Ämmässuon kaatopaikalle rakennetun suurjännitteisen liittymisjohdon kautta alueen sähköverkonhaltijan sähköverkkoon.

Hankinnan kohteena olevaa prosessilaitteistoa sähkön tuotannossaan käyttävä HSY:n voimalaitos toimii luonteensa puolesta ja saadun selvityksen perusteella keskeisesti sähkön tuottamiseksi. Sähkön myynnin osuus laitoksen toiminnasta on olennainen. Sähkön tuotanto ja myynti toimittamalla sitä sähköverkkoihin on erityisalojen hankintalain 6 §:n 3 momentissa tarkoitettua energiahuollon alan toimintaa.

HSY hyödyntää voimalaitoksen polttoaineena Ämmässuon kaatopaikalla syntyvää kaasua, jota se on kaatopaikan pitäjänä velvollinen keräämään ja käsittelemään. Voidaan sinänsä pitää ilmeisenä, että HSY:n asema kaatopaikan pitäjänä ja sen saatavilla tässä asemassa olevat kaasuvarannot ovat ratkaisevasti vaikuttaneet voimalaitoksen rakentamiseen sekä nyt kysymyksessä olevan toiminnan aloittamiseen.

Arvioitaessa voimalaitoksen toiminnan luonnetta suhteessa erityisalojen hankintalakiin on kuitenkin edellä voimalaitoksen sähkön tuotannosta esitetyn selvityksen perusteella katsottava olevan kysymys toiminnasta energiahuollon alalla. Tältä osin ei merkitystä ole annettava HSY:lle jätteiden käsittelyä tai hyödyntämistä, kaatopaikan pitoa tai ympäristönsuojelua koskevista säännöksistä johtuville velvoitteille. Asiassa ei muutoinkaan ole pääteltävissä, että nyt kysymyksessä oleva taloudelliselta arvoltaan huomattava hankinta, joka on edellä todetuin tavoin liittynyt HSY:lle kokonaan uuden toiminnan aloittamiseen, olisi tehty ensisijaisesti tai pääasiallisesti HSY:n jätehuoltoa koskevan toiminnan järjestämiseksi. Kysymys ei siten ole hankinnasta, jonka olisi erityisalojen hankintalain 10 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla katsottava liittyneen ainakaan ensisijaisesti HSY:n jätehuoltoa koskevaan toimintaan.

Voimalaitos tuottaa sähkön lisäksi lämpöenergiaa. Kun otetaan huomioon lämpöenergian vähäisestä tosiasiallisesta hyödyntämisestä sekä sen rajoitetuista hyödyntämismahdollisuuksista esitetty selvitys, voimalaitosta ei lämpöenergian tuotantokapasiteetista huolimatta voida katsoa tarkoitetun ensisijaisesti lämpöenergian tuottamiseen.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon HSY:n toiminnasta saatu selvitys, voimalaitoksen prosessilaitteiston hankinta on tehty erityisalojen hankintalain 10 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ensisijaisesti saman lain 6 §:n 3 momentissa tarkoitetun sähkön toimittamiseen liittyvän energiahuollon alan toiminnan harjoittamista varten. HSY:n on, kun otetaan huomioon sen kyseisen toiminnan aloittamiseksi tekemät hankintaa edeltäneet toimenpiteet, katsottava harjoittaneen kyseistä toimintaa erityisalojen hankintalain 5 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla hankinnan tehdessään.

Edellä olevan perusteella hankintaan on tullut lähtökohtaisesti soveltaa erityisalojen hankintalain säännöksiä. Kun asiassa on ollut erityisalojen hankintalain 10 §:n 1 momentin mukaisesti mahdollista määritellä se toiminto, johon liittyen hankinta on ensisijaisesti tehty, eivät saman pykälän 2 tai 3 momentin lainvalintaa koskevat säännökset tule tässä asiassa sovellettaviksi.

Erityisalojen hankintalain 11 §:n 1 momentin perusteella lakia ei sovelleta hankintoihin, jotka tehdään erityisalojen hankintadirektiivin 30 artiklan mukaisessa komission päätöksessä tarkoitetun toiminnon harjoittamiseksi. Komission päätöksen (2006/422/EY) mukaan erityisalojen hankintadirektiiviä ei sovelleta hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa niiden sähkön tuotanto tai myynti Suomessa, Ahvenanmaata lukuun ottamatta.

Nyt kysymyksessä oleva hankinta on edellä todetuin tavoin tehty ensisijaisesti erityisalojen hankintalain 6 §:n 3 momentissa tarkoitetun sähkön toimittamiseen liittyvän energiahuollon alan toiminnan harjoittamista varten. Hankinnan ensisijaisena tarkoituksena on siten ollut komission päätöksessä tarkoitetulla tavalla mahdollistaa sähkön tuotanto ja myynti. Kysymys on näin ollen hankinnasta, johon erityisalojen hankintalakia ei lain 11 §:n 1 momentista johtuen ole tullut soveltaa.

Hankintalain 9 §:n 1 momentin mukaan kyseistä lakia ei sovelleta sellaisiin erityisalojen hankintalaissa tarkoitettuja toimintoja koskeviin hankintoihin, jotka on mainitussa laissa vapautettu sen soveltamisalasta. Tämän vuoksi nyt kysymyksessä olevaan hankintaan ei ole tullut soveltaa myöskään hankintalakia.

Edellä olevan perusteella Höyrytys Oy:n markkinaoikeudelle tekemässä hakemuksessa yksilöidyssä hankinnassa ei ole ollut kysymys hankintalain tai erityisalojen hankintalain soveltamisalaan kuuluvasta hankinnasta, jota koskevan hakemuksen tutkimiseen markkinaoikeus olisi ollut toimivaltainen. Markkinaoikeuden päätöksen, jolla Höyrytys Oy:n hakemus on jätetty tutkimatta, lopputuloksen muuttamiseen ei näin ollen ole perustetta.

2.2 Oikeudenkäyntikulut markkinaoikeudessa

Kun otetaan huomioon asian laatu, asiassa saatu selvitys sekä erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen lopputulos, ei ole kohtuutonta, että Höyrytys Oy on joutunut markkinaoikeudessa pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan 20 000 euroa ylittävältä osaltaan. Markkinaoikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole tältäkään osin perusteita.

3. Oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Höyrytys Oy:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, HSY:lle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Anne E. Niemi, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Toni Kaarresalo.

Äänestyslausunto

Eri mieltä olleen hallintoneuvos Eija Siitarin äänestyslausunto:

"Kumoan markkinaoikeuden päätöksen ja palautan asian markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Markkinaoikeuden tulee asian ratkaistessaan lausua myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

HSY:n oikeudenkäyntiväitteen hylkäämisen osalta sekä siltä osin kuin kysymys on Höyrytys Oy:n oikeudenkäyntikuluista markkinaoikeudessa olen lopputuloksesta samaa mieltä kuin enemmistö.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun perustelujen osalta olen jaksojen 1–2.1.3 osalta samalla kannalla kuin enemmistö. Tämän jälkeen lausun perusteluinani seuraavaa:

2.1.4 Oikeudellinen arviointi

Markkinaoikeuden toimivallan edellytyksenä on, että sille tehty hakemus koskee hankintalain tai erityisalojen hankintalain soveltamisalaan kuuluvaa hankintaa. Asiassa tulee edellä todetuin tavoin arvioitavaksi, onko YTV:n kaasumoottorivoimalaitoksen prosessilaitteiston hankinnassa ollut kysymys tällaisesta hankinnasta.

Erityisalojen hankintalaki perustuu erityisalojen hankintadirektiiviin. Unionin tuomioistuimen edellä viitatusta oikeuskäytännöstä ilmenee, että erityisalojen hankintadirektiivin soveltamisalaan kuuluvat sekä sellaiset hankintasopimukset, jotka tehdään jollakin erityisalojen hankintadirektiivin 3–7 artiklassa nimenomaisesti mainitulla alalla, että sellaiset hankintasopimukset, jotka tehdään erityisalojen hankintadirektiivissä määriteltyjen toimintojen harjoittamista varten.

HSY on esittänyt, että nyt kysymyksessä olevan voimalaitoksen prosessilaitteiston hankinta on toteutettu sähkön tuotantoon ja myyntiin liittyen. HSY:n mukaan sähkön tuotannossa on kysymys sen kannalta merkittävästä toiminnosta, jonka vuosittainen liikevaihto on noin viisi miljoonaa euroa. Edelleen HSY:n mukaan se on tullut hankinnan kautta pitkäaikaiseksi toimijaksi energiahuollon alalle.

Höyrytys Oy on puolestaan esittänyt, että voimalaitoksessa tapahtuvaa kaatopaikkakaasun hyödyntämistä olisi oikeudellisesti luonnehdittava jätelaissa ja jätteiden käsittelyä koskevissa unionin oikeuden säädöksissä tarkoitetuksi toiminnaksi, joka liittyy HSY:n jätehuoltoa koskeviin tehtäviin. Yhtiön mukaan kysymys ei ole erityisalojen hankintalaissa tarkoitettuun energiahuollon alaan liittyvästä toiminnasta.

Ympäristönsuojelulain (86/2000) 2 §:n 1 momentin mukaan mainittua lakia sovelletaan toimintaan, josta aiheutuu tai saattaa aiheutua ympäristön pilaantumista siten kuin mainitussa laissa tarkemmin säädetään. Lisäksi lakia sovelletaan toimintaan, josta syntyy jätettä, sekä jätteen hyödyntämiseen tai käsittelyyn.

Ympäristönsuojelulain 28 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan on oltava lupa (ympäristölupa). Asetuksella säädetään tarkemmin luvanvaraisista toiminnoista. Pykälän 2 momentin 4 kohdan mukaan ympäristölupa on lisäksi oltava jätteen laitos- tai ammattimaiseen hyödyntämiseen. Ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n 3 momentin mukaan ympäristölupaa on haettava muun ohella kaatopaikalle.

Kaatopaikoista annettu neuvoston direktiivi 1999/31/EY ja siihen liittyvä neuvoston päätös 2003/33/EY on pantu kansallisesti täytäntöön ympäristönsuojelulain ohella jätelaissa (1072/1993), jäteasetuksessa (1390/1993) ja kaatopaikoista annetussa valtioneuvoston päätöksessä (861/1997). Kaatopaikkadirektiivin mukaan biohajoavan yhdyskuntajätteen sijoitusta kaatopaikoille on vähennettävä vaiheittain vuoteen 2016 mennessä. Kaatopaikoille sijoitettava biohajoava jäte synnyttää hajotessaan metaania, joka on yli 20 kertaa voimakkaampi kasvihuonekaasu kuin hiilidioksidi.

Kaatopaikoista annetun valtioneuvoston päätöksen, joka vastaa säädös¬tasoltaan valtioneuvoston asetusta, 1 §:n mukaan mainitun päätöksen tavoitteena on pintaveden, pohjaveden, maaperän ja ilman pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä ilmastonmuutoksen ja muiden siihen rinnastettavien laaja-alaisten haitallisten ympäristövaikutusten torjumiseksi ohjata kaatopaikkojen suunnittelua, perustamista, rakentamista, käyttöä, hoitoa, käytöstä poistamista ja jälkihoitoa ja jätteiden sijoittamista siten, ettei niistä pitkänkään ajan kuluessa aiheudu vaaraa tai haittaa terveydelle tai ympäristölle.

Valtioneuvoston päätöksen liitteessä I säädetään kaatopaikalle asetettavista yleisistä vaatimuksista. Liitteen kohta 4 koskee kaatopaikkakaasujen hallintaa. Mainitun kohdan mukaan kaatopaikkakaasun kertymistä ja purkautumista on valvottava tämän päätöksen liitteen 3 mukaisesti. Kaatopaikkakaasu on kerättävä yhteen ja mahdollisuuksien mukaan hyödynnettävä. Jos kerättyä kaasua ei voida hyödyntää, on se käsiteltävä polttamalla.

Valtioneuvoston päätöksen liitteen I kohdan 5 mukaan lupaviranomainen, jolla tarkoitetaan tässä yhteydessä ympäristölupaviranomaista, voi päätöksellään lieventää muun ohella kohdassa 4 tarkoitettuja vaatimuksia, jotka koskevat kaatopaikkakaasun keräämisestä yhteen ja hyödyntämisestä tai käsittelystä.

Uudenmaan ympäristökeskus on myöntänyt 26.5.2003 ympäristönsuojelulain (86/2000) mukaisen ympäristöluvan Ämmässuon jätteenkäsittelykeskuksen toimintaa varten. Lupapäätökseen on haettu muutosta Vaasan hallinto-oikeudelta, joka antoi ratkaisunsa 22.12.2003 (nro 04/0551/1). Korkein hallinto-oikeus antoi asiassa päätöksen 8.3.2006 taltionumero 446. Lupaan on tämän jälkeen hyväksytty useita muutoksia.

Edellä tarkoitetun ympäristöluvan selosteesta käy ilmi, että Ämmässuon jätteenkäsittelykeskus on otettu käyttöön vuonna 1987. Toiminta käynnistyi kaatopaikkatoiminnalla ja siihen liitettiin nopeasti tarpeellisia muita toimintoja. Jätteenkäsittelykeskuksen käyttöönoton jälkeen alueelle rakennettiin muun ohella toimisto- ja huoltorakennus ja kompostointi- ja hyötykentät sekä pienjäteasema, jonka korvasi vuonna 2002 valmistunut kierrätysasema. Kenttien yhteyteen rakennettiin vuonna 1997 kompostointilaitos. Kaatopaikkakaasua on poltettu soihduissa vuodesta 1996 lähtien. Soihdut korvattiin vuonna 2002 valmistuneella soihtupoltinasemalla.

Kaatopaikkakaasua muodostuu jätteen sisältämän orgaanisen aineen hajotessa anaerobisesti. Ämmässuon kaatopaikkakaasun pääkomponentit ovat metaani (keskimäärin 55 tilavuusprosenttia) ja hiilidioksidi (45 tilavuusprosenttia). Metaanin osuus voi vaihdella 20 prosentista 75 prosenttiin olosuhteista ja kaatopaikan hajoamistilasta riippuen. Kaatopaikkakaasu sisältää myös vesihöyryä, vähän typpeä ja happea sekä pieniä pitoisuuksia erilaisia rikki- ja halogeeniyhdisteitä ja hiilivetyjä.

Vuonna 2003 myönnetyssä ympäristöluvassa on ollut mukana yhtenä toimintona kaatopaikkakäsittely soihtupolttimilla (polttoaineteho enintään 40 MW). Lupapäätöksen mukaan soihtupoltinasema sijaitsee kaatopaikan tasausaltaan 1 läheisyydessä. Lupapäätöksessä todetaan tässä yhteydessä lisäksi, että kaasun hyödyntämisestä energiantuotannossa on tehty päätös. YTV on tehnyt asiassa sopimuksen Espoon Sähkö Oy:n kanssa. Toisaalta myös hyötykäytön toteutuessa ylijäämäkaasu poltetaan soihduissa.

Vuoden 2003 ympäristöluvan mukaan kaatopaikkakaasusta on tehty kaatopaikalla vuodesta 1998 emissiomittauksia. Muodostuvan kaasun määräksi on arvioitu tietokoneohjelman laskelmalla 800 m³/tonni jätteen orgaanista kuiva-ainetta. Arvion mukaan kaatopaikkakaasun tuotto on vuonna 2008 maksimissaan (6 700 m³/h). Polttoainetehona suurin kaasun tuotto vastaa noin 33 MW. Kaatopaikan käytön loppumisen jälkeen kaasun tuotto vähenee tasaisesti ollen arvion mukaan vuonna 2020 noin 2 900 m³/h (14 MW). Lupapäätöksen mukaan vuonna 2002 kaasua kerättiin noin 37 miljoonaa m³(n).

Luvan hakijan arvion mukaan kaatopaikkakaasun talteensaantiaste nousee kaatopaikan sulkemisen jälkeen noin 85 prosenttiin ja siitä 95 prosenttiin vuoteen 2012 mennessä. Talteensaantiasteeseen on laskettu mukaan soihduissa poltettava kaasu ja arvio kaatopaikkakaasun hapettamisesta kaatopaikan pintakerroksissa. Kaasumittausten ja kaasulaskelmien perusteella kaatopaikka on voimakkaan anaerobisen hajoamisen tilassa. Kaasulaskelmien tulosten perusteella kaatopaikalle vuoden 2003 luvan lupahakemuksen jättämiseen mennessä (2001) sijoitetun orgaanisen aineen määrästä (noin 3,1 miljoonaa tonnia kuiva-ainetta) on hajonnut noin 30 prosenttia. Vuonna 2002 ilmaan päässeen kaatopaikkakaasun määrä oli noin 10,33 miljoonaa m³ ja ilmaan päässeen metaanin määrä noin 3 860 m³.

Vuonna 2003 myönnetyssä ympäristöluvassa kaatopaikkakaasun keräyksestä ja käsittelystä on määräys B.6. Määräyksen mukaan jätetäytössä muodostuva kaatopaikkakaasu on kerättävä talteen suunnitelmien mukaisesti pysty- ja vaakakeräysjärjestelmän avulla. Kaatopaikan käytöstä poiston jälkeen myös pinnan kaasunkeräyksestä talteen saatava kaasu on johdettava käsiteltäväksi. Määräyksen mukaan kerätty kaatopaikkakaasu voidaan toistaiseksi käsitellä polttamalla soihtupoltinasemalla (YSA 20 §, JL 6 §, JA 8 §, VNp 861/1997). Määräyksen B.7 mukaan kaatopaikkakaasun sisältämän energian talteenotto- ja hyödyntämismahdollisuudet on tullut selvittää ja toimittaa Uudenmaan ympäristökeskukselle viimeistään puoli vuotta lupapäätöksen lainvoimaiseksi tulosta (perusteena samat säännökset kuin edellä).

Lupapäätöksen yksityiskohtaisissa perusteluissa todetaan muun ohella, että kaatopaikkakaasua kerättiin talteen vuonna 2002 noin 37 miljoonaa m³(n). Kerätty kaasu poltetaan soihtupoltinasemalla, jonka polttoaineteho on maksimissaan 40 MW. Lupapäätöksen perustelujen mukaan kaatopaikkakaasun hyödyntäminen on taloudellisesti merkittävää ja hyödyntämisestä on tehty periaatepäätös, mutta lopullinen käyttövaihtoehto ei ole ollut lupapäätöstä annettaessa selvillä. Tämän vuoksi lupaviranomainen on katsonut, että hyödyntämismahdollisuudet tulee selvittää ja ohjata kaasu hyödynnettäväksi mahdollisimman pian.

Uudenmaan ympäristökeskukselle 6.7.2005 toimittamassaan lupahakemuksessa toiminnanharjoittaja on hakenut ympäristönsuojelulain 58 §:n nojalla ympäristöluvan muuttamista. Muutoshakemus on koskenut muun ohella kaatopaikkakaasun keräämistä. Lupahakemuksessa on ilmoitettu, että kerätty kaasu on hyödynnetty syyskuusta 2004 lähtien energiantuotannossa lämpövoimalaitoksella Kivenlahdessa. Kaatopaikkakaasua on myös mahdollista käyttää jätteenkäsittelykeskuksen toimistorakennuksessa ja kompostointilaitoksella lämmityskattiloissa kevyttä polttoöljyä korvaavana polttoaineena. Lupahakemuksen mukaan ylijäämäkaasu poltetaan soihtupolttimilla.

Uudenmaan ympäristökeskus on myöntänyt kaatopaikkakaasuvoimalaitokselle ympäristönsuojelulain mukaisen ympäristöluvan 7.11.2007 antamallaan päätöksellä. Lupapäätöksen mukaan voimalaitos perustuu kaasuturbiini- tai kaasumoottoritekniikkaan. Lupapäätöksen mukaan voimalaitos on tarkoitus sijoittaa YTV:n omistamalle Ämmässuon jätteenkäsittelykeskuksen alueelle, kaatopaikkakaasun suihkupolttimien ja paineenkorotusaseman viereen.

YTV on tämän jälkeen hakenut viimeksi mainitun luvan muuttamista ja Uudenmaan ympäristökeskus on 28.11.2008 antamallaan päätöksellä (No YS 1658) myöntänyt YTV:n kaatopaikkakaasuvoimalaitoksen toiminnan olennaiselle muuttamiselle ympäristönsuojelulain 28 §:n mukaisen ympäristöluvan muuttamalla aikaisemman ympäristölupapäätöksen lupamääräyksiä 6 ja 16. Lupamääräys 6 koskee savukaasujen hiilimonoksidipitoisuuden enimmäismäärää voimalaitoksen savupiipuissa ja lupamääräys 16 määräaikaisia mittauksia ja mittausraporteissa esitettäviä tietoja.

Vuoden 2008 ympäristölupapäätöksessä todetaan, että YTV rakentaa Ämmässuolle kaatopaikkakaasua polttoaineena käyttävän voimalaitoksen sähkön pientuotantoa varten ja että lämmön hyötykäyttöön varataan mahdollisuus. Voimalaitos on ollut tarkoitus ottaa käyttöön vuonna 2010 ja sen on lupahakemuksessa arvioitu olevan käytössä noin 30 vuotta.

Hakiessaan kaatopaikkakaasuvoimalaitoksen ympäristöluvan muutosta YTV on muun ohella esittänyt, että turbiinit haluttiin mukaan alkuperäiseen lupaan niiden moottoritekniikkaa huomattavasti alhaisempien päästöjen perusteella. Tarkemman teknisen selvityksen yhteydessä turbiinitekniikkaan oli kuitenkin havaittu liittyvän merkittäviä puutteita, kuten esimerkiksi se, että kaatopaikkakaasu sisältää korkeita määriä epäpuhtauksia, jotka edellyttäisivät mittavien kaasunkäsittelyjärjestelmien rakentamista. Moottoreita puolestaan voidaan käyttää ilman kaasunkäsittelyä. Lisäksi Ämmässuolla muodostuva kaasumäärä muuttuu jatkuvasti. Kaasumäärä tulee alenemaan sekajätteen läjityksen loppuessa. Moottoreita, toisin kuin kaasuturbiineita, voidaan ajaa osakuormalla korkealla hyötysuhteella. Mäntämoottoreiden käytössä jaksottainen ja suhteellisen matalalämpötilainen palaminen tuottaa suurempia häkäpitoisuuksia kuin korkea korkeassa lämpötilassa jatkuvana tapahtuva palamisprosessi. Kaatopaikkakaasujen sisältämien epäpuhtauksien vuoksi kaatopaikkakaasumoottoreihin ei voida myöskään asentaa hapetuskatalysaattoreita.

Lupapäätöksen perusteluista käy ilmi muun ohella, että hiilimonoksidipäästöt johtuvat kaatopaikkakaasun epätäydellisestä palamisesta moottoreissa. Epätäydellinen palaminen aiheuttaa myös hiilivetypäästöjä, joista suurimman osan voidaan olettaa olevan metaania. Moottoreiden savu¬kaasut johdetaan 30 metriä korkeiden piippujen kautta ulkoilmaan. Lupapäätöksen mukaan alueella nykyisin käytettävien kaatopaikkakaasujen soihtupolttimien piippujen korkeus on noin 9 metriä. Soihtupoltolla ei ole havaittu olevan erityisiä haitallisia vaikutuksia ilman laatuun.

Totean, että vastoin markkinaoikeuden päätöksessä esitettyä hankintayksikölle kuuluu ympäristöluvanvaraisen kaatopaikkatoiminnan harjoittajana velvoite huolehtia kerättyjen kaatopaikkakaasujen hyödyntämisestä tai hävittämisestä. Tämä velvoite luvanvaraisen kaatopaikkatoiminnan harjoittajalla on siitä riippumatta, että kaatopaikkakaasun polttamiseen ei sovelleta jätteenpolttoa koskevia säännöksiä eikä kaasu sellaisenaan ole jätettä. Sähkön tuottaminen kerättyä kaatopaikkakaasua hyödyntäen liittyy kiinteästi hankintayksikölle ympäristönsuojelua ja jätehuoltoa koskevien säännösten perusteella muutoin kuuluviin velvoitteisiin. Toiminnan ympäristölupien perusteella kaatopaikkakaasujen hyödyntämisen ohella on tarpeen tietyissä tilanteissa käyttää myös kaatopaikkakaasujen soihdutusta. Näiden velvoitteiden sisältönä ei ole ensisijaisesti hankintayksikön toiminta energiamarkkinoilla sähkön tuottajana omaa tai muiden kulutusta varten, vaan huolehtiminen siitä, että sen harjoittamasta kaatopaikkatoiminnasta kokonaisuudessaan ei aiheudu haitallisia ympäristövaikutuksia.

Näissä oloissa kaasumoottorivoimalaitoksen prosessilaitteiston hankintaa ei ole tehty erityisalojen hankintalain 10 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ensisijaisesti mainitussa laissa tarkoitettuja toimintoja varten. Hankintaan on siten tullut soveltaa hankintalakia. Koska markkinaoikeudella on ollut sovellettavasta laista ja omasta toimivallastaan toinen käsitys, markkinaoikeuden päätös Höyrytys Oy:n hakemuksen tutkimatta jättämisestä on kumottava ja asia on palautettava markkinaoikeudelle uudelleen käsiteltäväksi."