KHO:2013:132

Hämeenlinnan hallinto-oikeus 1.6.2012 nro 12/0301/2

Asian käsittely Pirkkalan kunnassa

Pirkkalan kunnanhallitus on 24.1.2011 (20 §) tekemällään päätöksellä vahvistanut, oikeastaan hyväksynyt, vesihuoltolaitosten toiminta-alueet sekä käyttöveden että jäteveden osalta. Vesihuollon toiminta-alueen 1. vaiheen aluekartat (Hyrsinki, Heikkiläntie ja Paunintie) on vahvistettu koskien puhtaan käyttöveden osalta C:n, A:n ja D:n vesiosuuskuntia ja osaa E:n vesiosuuskunnasta sekä jäteveden osalta B:n Vesiosuuskuntaa.

Käsittely hallinto-oikeudessa

Valitukset

X asiakumppaneineen, A:n vesiosuuskunta ja Y asiakumppaneineen ovat valittaneet kunnanhallituksen päätöksestä Hämeenlinnan hallinto-oikeuteen.

A:n vesiosuuskunta on valituksessaan vaatinut kunnanhallituksen päätöstä muutettavaksi siten, että A:n alue määritetään koko vesihuollon eli jätevesien ja puhtaan veden jakelun osalta A:n vesiosuuskunnan toiminta-alueeksi.

B:n Vesiosuuskunnan A:n vesiosuuskunnan alueella aloittamat rakennustyöt on keskeytettävä välittömästi ja alue on asetettava viemäröinnin osalta rakentamiskieltoon, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu.

Pirkkalan kunta ei ole valituksenalaista päätöstä tehdessään toiminut vesihuoltolain ja hallintolain edellyttämällä tavalla. Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä.

A:n vesiosuuskunta on hakenut valituksenalaiseen päätökseen muutosta suoraan hallinto-oikeudelta ilman oikaisuvaatimusmenettelyä, koska Pirkkalan kunnan hallintopäällikkö on näin ohjeistanut.

Viranomaiset eivät ole selvittäneet asiaa hallintolain 31 §:n edellyttämällä tavalla, koska A:n vesiosuuskunnan teettämää vaihtoehtoista viemäröintisuunnitelmaa ei ole otettu päätöksenteossa huomioon.

Hallintolain 34 §:n mukainen kuulemisvelvoite ei ole toteutunut päätöksenteossa. A:n alueen asukkaille ei ole varattu asianmukaista tilaisuutta tulla kuulluiksi eikä heidän vaatimuksiaan ole otettu huomioon. Myöskään A:n vesiosuuskunnan rakennusprojektin puolesta puhuvia asiakirjoja ei ole huomioitu. Asiaa koskeva tiedotus ei ole ollut avointa ja tehokasta.

Pirkkalan kunnanvaltuusto on 2.2.2004 hyväksynyt kunnan vesihuollon kehittämissuunnitelman. Päätöksen mukaan suunnitelmaa olisi tullut tarkentaa valtuustokausittain. Suunnitelmaa ei kuitenkaan ole päivitetty, vaikka kunta on tehnyt varsin mittavia suunnitelmasta poikkeavia päätöksiä haja-asutusalueiden jätevesihuollon järjestämiseksi. Haja-asutusalueiden viemäröinnin toiminta-alueita koskeva päätös olisi tullut käsitellä ensin osana kunnan vesihuollon kehittämissuunnitelmaa.

Kehittämissuunnitelman toimenpideluettelossa A:n alue on mainittu alueena, jonne kunta rakentaa jätevesiviemäriverkoston vuosien 2008–2010 aikana. Rakentaminen edellyttää kaavan laatimista alueelle. Rakentamisen vastuutahoksi on merkitty vesihuoltolaitos. A:n vesiosuuskunnalla on ollut syytä olettaa, että kunta huolehtii velvoitteestaan tämän mukaisesti.

Vesihuoltolain mukaiset valvontaviranomaiset ovat todenneet, että kunnalla on A:n alueella terveydellisistä ja ympäristönsuojelullisista syistä velvollisuus järjestää jätevesihuolto.

Vaikka toiminta-alueiden määrittäminen on ollut vireillä jo pitkään, asia on nyt kysymyksessä olevien alueiden osalta saatettu asukkaiden tietoon vasta kesäkuussa 2010. Elokuussa 2010 B:n Vesiosuuskunta ilmoitti Heikkiläntien asukkaille, että se ryhtyy rakentamaan alueelle jätevesiviemäriä ja että osuuskuntaan tulisi edullisemman liittymismaksun vuoksi liittyä heti. Heikkiläntien asukkaiden kannalta tilanne oli hämmentävä, koska toiminta ei ollut vesihuollon kehittämissuunnitelman mukaista ja koska vesihuoltolaitoksen toiminta-alueita ei ollut vielä vahvistettu.

A:n vesiosuuskunta on toiminut A:n alueen vesihuoltolaitoksena vuodesta 1996 lähtien, vaikka varsinaista toiminta-alueen määritystä ei ole tehty. Osuuskunta on tähän mennessä huolehtinut vain puhtaan veden jakelusta, mutta sillä on ollut mahdollisuus myös viemäröinnin järjestämiseen. A:n vesiosuuskunnan käsityksen mukaan A:n alue on määräytynyt yleisistä vesi- ja viemärilaitoksista annetun lain 3 §:n mukaiseksi A:n vesiosuuskunnan tosiasialliseksi toiminta-alueeksi. B:n Vesiosuuskuntaa ei vasta vuonna 2008 rekisteröitynä osuuskuntana voida vastaavasti pitää alueen vesihuoltoa hoitavana osuuskuntana.

Kunta on suosinut yhtä vesihuollon toimijaa eli B:n Vesiosuuskuntaa.

Lausunto ja selitykset hallinto-oikeudessa

Pirkkalan kunnanhallitus on antanut valitusten johdosta lausunnon, jossa on vaadittu, että valitukset hylätään. Lausunnossa on todettu muun ohella seuraavaa:

B:n Vesiosuuskunta aloitti toimintansa vuonna 2005, jolloin haja-asutusalueen kiinteistönomistajille järjestettiin keskustelutilaisuus viemäröinnin järjestämisestä tarkoituksena muodostaa laajalla alueella jätevedestä vastaava yksikkö. B:n Vesiosuuskunta rekisteröitiin vuonna 2008. Osuuskunnan toimeksiannosta laadittiin haja-asutusalueen viemäröinnin yleissuunnitelma. Vuonna 2009 Pirkkalan kunta ja ELY-keskus tekivät päätöksen vesiosuuskunnan toiminnan tukemisesta. Tämän jälkeen Sikojoen valuma-alueen sekä E:n ja F:n vesiosuuskuntien viemäröinti annettiin B:n Vesiosuuskunnan tehtäväksi. Päätökseen vaikuttivat muun muassa ympäristö- ja valvontaviranomaisten arviot siitä, että vesihuollon kehitys johtanee suurempiin yksiköihin sekä organisatorisesti että teknisesti, jolloin pystytään panostamaan paremmin toimintavarmuuteen ja valmiussuunnitteluun erityistilanteita varten.

Haja-asutusalueen kiinteistönomistajille on pidetty lukuisia keskustelutilaisuuksia, joissa viemäröintiin on haettu ratkaisuja. Kiinteistönomistajia on kuultu varsin laajasti, ja asioita on tarkasteltu monesta näkökulmasta.

Kunnan tiedossa on ollut, että A:n vesiosuuskunta haluaisi järjestää alueensa viemäröinnin ja että joidenkin tahojen mukaan kunnan tulisi järjestää koko alueen vesihuolto. Kunta ei ole pitänyt tarkoituksenmukaisena laajentaa kunnan vesihuollon toiminta-aluetta kauas haja-asutusalueelle, ja toisaalta A:n alueen kuuluminen jätevesihuoltoa varten perustettuun B:n Vesiosuuskuntaan parantaa todennäköisesti osuuskunnan valmiuksia selviytyä tehtävistään niin taloudellisesti kuin teknisestikin, mikä on myös kunnan etu.

G:n ja A:n alueita ei voida rinnastaa toisiinsa, sillä A:n alueen haja-asutus ei vastaa keskeisen G:n alueen lähes ruutukaavan mukaista rakennustiheyttä.

Pirkkalan kunnan vesihuoltolaitoksen toiminta-alue päivitetään syksyllä 2011. Alue kattaa asemakaavoitetun alueen. Myös kunnan vesihuollon kehittämissuunnitelman päivitys valmistunee syksyllä 2011.

B:n Vesiosuuskunta toimii erillään ja osin päällekkäin Pirkkalan kunnassa toimivien puhtaan käyttöveden jakelusta vastaavien vesiosuuskuntien kanssa ja on hallinnollisesti itsenäinen.

(---)

A:n vesiosuuskunta on antanut kunnanhallituksen lausunnon johdosta selityksen.

(---)

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hämeenlinnan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään siltä osin kuin nyt on kysymys hylännyt valituksen.

Asian tultua näin lopullisesti ratkaistuksi lausunnon antaminen rakennustöiden keskeyttämistä koskevien vaatimusten osalta on rauennut.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Muutoksenhaku vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymistä koskevasta päätöksestä

A:n vesiosuuskunta on ilmoittanut hakeneensa valituksenalaiseen päätökseen muutosta suoraan hallinto-oikeudelta ilman oikaisuvaatimusmenettelyä, koska Pirkkalan kunnan hallintopäällikkö on näin ohjeistanut.

Valituksenalainen Pirkkalan kunnanhallituksen päätös perustuu vesihuoltolain 8 §:ään.

Vesihuoltolain 32 §:n 3 momentin mukaan kunnan viranomaisen 8 §:n nojalla antamaan päätökseen haetaan valittamalla muutosta siten kuin kuntalaissa säädetään.

Kuntalain 11 luvussa säädetään oikaisuvaatimuksesta ja kunnallisvalituksesta.

Lain 89 §:ssä säädetään oikaisuvaatimusmenettelystä. Pykälän 1 momentin mukaan muun muassa kunnanhallituksen päätökseen tyytymätön voi tehdä kirjallisen oikaisuvaatimuksen. Päätökseen ei saa hakea muutosta valittamalla. Lain 88 §:n mukaan tämän luvun säännöksiä sovelletaan oikaisuvaatimuksen tekemiseen ja kunnallisvalitukseen kunnan ja kuntayhtymän viranomaisen päätöksestä, jollei erikseen lailla toisin säädetä. Jos päätökseen voidaan muun lain nojalla hakea muutosta kunnallisvalituksin, ei 89 §:ää sovelleta.

Vesihuoltolainsäädännön uudistamista koskevassa hallituksen esityksessä HE 85/2000 on vesihuoltolain 32 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu, että pykälän 3 momentissa tarkoitetun valituksen osalta olisi kysymyksessä kuntalain 88 §:ssä tarkoitettu muuhun lakiin perustuva kunnallisvalitus, johon ei sovelleta kuntalain 89 §:n mukaista oikaisumenettelyä. Tähän nähden Pirkkalan kunnanhallituksen valituksenalaiseen päätökseen on voitu päätökseen liitetyn valitusosoituksen mukaisesti hakea muutosta valittamalla suoraan hallinto-oikeuteen.

(---)

Kuuleminen ja asian selvittäminen ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä

Hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan asianosaiselle on ennen asian ratkaisemista varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta sekä antaa selityksensä sellaisista vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun. Tämän hallintoasioissa yleisesti noudatettavan kuulemissäännöksen lisäksi vesihuoltolain 6 ja 8 §:iin sisältyvät jäljempänä selostetut erityissäännökset muun muassa kiinteistönomistajien kuulemisesta nyt kysymyksessä olevassa asiassa.

Hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen on huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä hankkimalla asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset.

Valituksenalaisesta päätöksestä käy ilmi, että H:n, A:n ja D:n alueita koskevat vesihuoltolaitosten toiminta-aluekartat ovat olleet kunnassa nähtävillä 1.7.–20.8.2010. Suunnitelmakartoista on saatu yhdeksän muistutusta ja kahdeksan lausuntoa. Lausunnot on saatu alueen vesiosuuskunnilta, Pirkanmaan ELY-keskukselta, Tampereen Vedeltä, ympäristöterveydensuojelulta ja ympäristölautakunnalta. Toiminta-alueita koskien on käyty useita neuvotteluja Pirkkalan kunnan ja muun muassa Pirkanmaan ELY-keskuksen, ympäristöviranomaisten ja alueen vesiosuuskuntien kesken sekä järjestetty kuulemistilaisuuksia. Kunta on muun muassa 29.6.2010 järjestänyt esittely-/kuulemistilaisuuden ELY-keskuksille ja alueen vesiosuuskunnille. Asiasta on 30.6.2010 järjestetty yleisötilaisuus, ja kunta on 28.9.2010 kuullut Heikkiläntien asukkaita ja tiekunnan edustajia sekä 27.10.2010 muun muassa Heikkiläntien tiekunnan hallitusta ja A:n vesiosuuskunnan hallitusta. Pirkkalan ympäristönsuojelu on 28.5.2010 tiedottanut Pirkkalainen-lehdessä Pirkkalan Vesiosuuskunnan viemäriin liittymisvelvoitteesta. Lisäksi kunta on 1.7.2010 tiedottanut alueen kiinteistöjä postitse jaetulla tiedotteella toiminta-aluekarttojen nähtävillä pidosta. Tiedotus on tehty yhteistyössä vesiosuuskuntien kanssa, jotta tietoa kiinteistön liittämisestä verkostoihin annettaisiin riittävästi. Valituksenalaiseen päätökseen sisältyvässä, Heikkiläntien asukkaiden muistutukseen annetussa vastineessa on todettu, että tiedottaminen tässä asiassa on ollut kunnan tavanomaista tiedottamista runsaampaa.

Edellä selostetut seikat huomioon ottaen asiaa on selvitetty riittävästi ennen valituksenalaisen päätöksen tekemistä ja asiassa suoritettu kuuleminen on ollut riittävää. Kunnanhallitus ei ole sidottu muistutuksissa ja lausunnoissa esitettyihin vaatimuksiin tai mielipiteisiin eikä päätöksen lainmukaisuuden edellytyksenä ole, että asiasta päätetään niiden mukaisesti. Valituksenalainen päätös ei ole syntynyt näillä valituksissa mainituilla perusteilla virheellisessä järjestyksessä.

Pääasiaan sovellettavat oikeusohjeet ja niiden esityöt

Vesihuoltolain 1 §:n mukaan tämän lain tavoitteena on turvata sellainen vesihuolto, että kohtuullisin kustannuksin on saatavissa riittävästi terveydellisesti ja muutoinkin moitteetonta talousvettä sekä terveyden- ja ympäristönsuojelun kannalta asianmukainen viemäröinti.

Vesihuollon yleinen kehittäminen ja järjestäminen

Vesihuoltolain 5 §:n mukaan kunnan tulee kehittää vesihuoltoa alueellaan yhdyskuntakehitystä vastaavasti tämän lain tavoitteiden toteuttamiseksi sekä osallistua vesihuollon alueelliseen yleissuunnitteluun. Kunnan tulee yhteistyössä alueensa vesihuoltolaitosten kanssa laatia ja pitää ajan tasalla alueensa kattavat vesihuollon kehittämissuunnitelmat.

Hallituksen esityksessä HE 85/2000 on vesihuoltolain 5 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella, että kehittämisellä tarkoitettaisiin vesihuollon palvelujen tarpeen ja saatavuuden seuraamista, tavoitteiden asettamista palvelujen parantamiselle sekä tarvittavien toimenpiteiden yleistä suunnittelua. Kunnan kehittämisvastuusta ei kuitenkaan aiheutuisi kunnalle velvollisuutta omin toimenpitein huolehtia käytännössä esimerkiksi vesihuoltolaitostoiminnasta, vaan ainoastaan osoittaa yleiset suuntaviivat vesihuollon järjestämiselle kunnassa. Kehittämisvastuustaan kunta huolehtisi erityisesti vesihuollon kehittämissuunnittelulla. Vesihuollon kehittämissuunnitelma on tarkoitettu joustavaksi kunnan vesihuollon suunnittelun välineeksi, jonka sisältö ja tarkkuus riippuisivat kunkin kunnan tarpeista. Nämä tarpeet, joita arvioidaan suhteessa 1 §:ssä määriteltyihin lain tavoitteisiin, voivat vaihdella huomattavastikin alueelta toiselle. Siksi suunnitelmalle ei laissa ehdoteta asetettavaksi yksityiskohtaisia sisällöllisiä vaatimuksia. Suunnitelmassa tulisi kuitenkin yleensä ainakin osoittaa alueet, jotka kunta aikoo sisällyttää vesihuoltolaitosten toiminta-alueisiin. Näin siitä kävisi myös ilmi, mitkä kunnan alueet on tarkoitus saattaa vesihuoltolaitoksen vesijohto- ja viemäriverkoston piiriin. Siten suunnitelma palvelisi paitsi kunnan ja vesihuoltolaitosten toiminnan suunnittelua myös kiinteistön omistajia kunnan alueella. Kehittämissuunnitelma ei kuitenkaan olisi kuntaa sitova oikeusvaikutteinen suunnitteluväline, vaan luonteeltaan tavoitteellinen asiakirja, joka osoittaisi millä tavoin kunnan alueen vesihuolto aiotaan järjestää. Suunnitelmassa esitetyt ratkaisut eivät toisaalta syrjäyttäisi laissa kunnalle asetettuja vesihuollon järjestämisvelvoitteita, joita tulee arvioida itsenäisesti.

Jos suurehkon asukasjoukon tarve taikka terveydelliset tai ympäristönsuojelulliset syyt sitä vaativat, kunnan tulee vesihuoltolain 6 §:n 2 momentin mukaan huolehtia siitä, että ryhdytään toimenpiteisiin tarvetta vastaavan vesihuoltolaitoksen perustamiseksi, vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentamiseksi tai muun tarpeellisen vesihuollon palvelun saatavuuden turvaamiseksi. Pykälän 3 momentin mukaan ennen 2 momentissa tarkoitettuihin toimenpiteisiin ryhtymistä kunnan on varattava alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille tilaisuus tulla kuulluiksi.

Vesihuoltolaitosten toiminta-alueet

Vesihuoltolain 7 §:n mukaan kunnan alueella vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden tulee kattaa alueet, joilla kiinteistöjen liittäminen vesihuoltolaitoksen vesijohtoon tai viemäriin on tarpeen asutuksen taikka vesihuollon kannalta asutukseen rinnastuvan elinkeino- ja vapaa-ajantoiminnan määrän tai laadun vuoksi.

Hallituksen esityksessä HE 85/2000 on vesihuoltolain 7 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu tarkoituksena olevan, että toiminta-alueisiin sisällytettäisiin kaikki sellaiset alueet, joilla vesihuolto on parhaiten järjestettävissä liittämällä kiinteistöt vesihuoltolaitoksen verkostoon. Säännös ei siten kytkeydy esimerkiksi alueen kaavoitustilanteeseen, vaan perustuu välittömästi vesihuollon tarpeisiin.

Vesihuoltolain 8 §:n 1 momentin mukaan kunta hyväksyy alueellaan toimivalle vesihuoltolaitokselle toiminta-alueen. Ennen toiminta-alueen hyväksymistä asiasta on pyydettävä lausunto valvontaviranomaiselta sekä varattava alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille tilaisuus tulla kuulluiksi. Pykälän 2 momentin mukaan toiminta-alueen tulee olla sellainen, että vesihuoltolaitoksen voidaan katsoa kykenevän huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asianmukaisesti. Pykälän 3 momentin mukaan hyväksyessään toiminta-alueen kunnan tulee toiminta-alueen eri osien vesihuollon tarpeet huomioon ottaen määrittää alueet, jotka on saatettava vesihuoltolaitoksen vesijohtoverkoston piiriin, sekä alueet, jotka on saatettava laitoksen viemäriverkostojen piiriin. Hyväksymispäätöksen yhteydessä on myös asetettava tavoitteellinen aikataulu toiminta-alueen eri osien saattamiselle verkostojen piiriin.

Hallituksen esityksessä HE 85/2000 on vesihuoltolain 8 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella tarkoituksena olevan, että talousveden jakeluverkosto ja viemäriverkostot voivat olla vesihuoltolaitoksen toiminta-alueella erilaajuisia, mikäli vesihuollon tarpeet ovat erilaisia talousveden toimittamisen ja viemäröinnin osalta. Toisaalta eri laitosten toiminta-alueet voisivat olla päällekkäisiä esimerkiksi silloin, kun samalla alueella toimii erikseen vedenhankinnasta huolehtiva vesilaitos ja viemäröinnistä huolehtiva viemärilaitos.

Vesihuoltolain 9 §:n mukaan vesihuoltolaitos huolehtii toiminta-alueellaan vesihuollosta yhdyskuntakehityksen tarpeita vastaavasti 8 §:ssä tarkoitetun toiminta-alueen hyväksymispäätöksen mukaisesti.

Riidanalaiset seikat

Siltä osin kuin valitukset on tutkittu, asiassa on riitaista ensinnäkin se, minkä tahon tulisi huolehtia jätevesihuollosta A:n alueella.

(---)

Heikkiläntien alueen jätevesihuolto

Asiassa on sinänsä riidatonta, että A:n alueella on terveydellisiin ja ympäristönsuojelullisiin syihin perustuva tarve järjestää jätevesihuolto. Asiassa ei ole kysymys alueelle vahvistetun vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajuudesta.

Valituksenalaisen päätöksen mukaan jätevesihuollosta A:n alueella huolehtii B:n Vesiosuuskunta. X asiakumppaneineen on vaatinut, että jätevesihuollosta huolehtii Pirkkalan kunnan vesihuoltolaitos, ja A:n vesiosuuskunta on vaatinut, että jätevesihuolto määrätään sen huolehdittavaksi.

Pirkkalan kunnanvaltuuston vuonna 2004 hyväksymällä kunnan vesihuollon kehittämissuunnitelmalla ei ole sitovaa oikeudellista merkitystä vesihuollon järjestelyistä päätettäessä. Kehittämissuunnitelma on kunnan suunnittelun apuväline ja luonteeltaan tavoitteellinen asiakirja, joka osoittaa millä tavoin kunnan alueen vesihuolto on tarkoitus järjestää. Siten valituksenalainen kunnanhallituksen päätös ei ole lainvastainen sen vuoksi, ettei se kaikilta osin vastaa kehittämissuunnitelmassa esitettyjä vesihuollon järjestämisen suuntaviivoja.

A:n vesiosuuskunnalle ei esitetyn selvityksen mukaan ole hyväksytty vesihuoltolain tai sitä edeltäneen yleisistä vesi- ja viemärilaitoksista annetun lain mukaista toiminta-aluetta A:n alueella. Mainittu osuuskunta on tähän saakka huolehtinut puhtaan veden jakelusta alueella, mutta sillä on selvityksensä mukaan mahdollisuudet myös viemäröinnin järjestämiseen. B:n Vesiosuuskunta puolestaan on vuonna 2008 rekisteröity, jätevesihuoltoa varten perustettu osuuskunta.

Valituksenalainen päätös, jonka mukaan A:n alueen jätevesihuollosta huolehtii B:n Vesiosuuskunta, on perustunut kunnanhallituksen hallinto-oikeudelle antamassa edellä selostetussa lausunnossa selvitetyin tavoin sekä teknisiin, taloudellisiin että organisatorisiin syihin. Kunnanhallituksen ei voida katsoa ylittäneen harkintavaltaansa valitessaan jätevesihuollon järjestäjäksi B:n Vesiosuuskunnan. Kiinteistöjen maksettaviksi tulevilla liittymiskustannuksilla ei ole ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa jätevesihuollon järjestämistä. Myöskään sillä seikalla, että A:n alueen kiinteistöt mahdollisesti saisivat jollakin muulla tavoin toimittaessa viemäröintinsä edullisemmin, ei ole asiassa merkitystä, samoin kuin ei myöskään sillä, miten Pirkkalan kunnan vesihuolto on kunnan muilla alueilla järjestetty.

(---)

Hallinto-oikeuden loppujohtopäätös

Kunnanhallitus on toiminut harkintavaltansa rajoissa. Päätös ei ole syntynyt virheellisessä järjestyksessä, eikä se ole muutoinkaan lainvastainen valituksissa esitetyillä perusteilla. Valituksenalaista päätöstä ei ole syytä muuttaa.

Sovelletut oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut
Kuntalaki 90 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Ulla-Maarit Heljasvuo, Kari Tornikoski ja Tiina Hyvärinen, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A:n vesiosuuskunta on valituksessaan uudistanut aikaisemmin esittämänsä ja vaatinut, että kunnanhallituksen päätöstä muutetaan siten, että A:n vesiosuuskunnan alue määritetään koko vesihuollon osalta niin, että A:n vesiosuuskunnan toiminta-alueeseen kuuluvat sekä jätevedet että puhtaan veden jakelu. Lisäksi vesiosuuskunta on vaatinut, että aloitetut rakennustyöt on keskeytettävä ja alue on asetettava rakennuskieltoon viemäröinnin osalta, kunnes asia on lainvoimaisesti ratkaistu. Kunnanhallitus ei ole asian valmistelun osalta toiminut harkintavaltansa rajoissa. Päätös on syntynyt virheellisessä järjestyksessä ja se on lainvastainen. Pirkkalan vesihuoltoalueiden sekä vesihuollonkehittämissuunnitelman päivitys tulisi palauttaa Pirkkalan kunnanhallitukselle uudelleen valmisteltavaksi.

Vesiosuuskunta on esittänyt vaatimuksensa tueksi muun ohella seuraavaa:

Viranomaiset eivät ole selvittäneet asiaa hallintolain 31 §:n mukaisesti, koska A:n vesiosuuskunnan teettämää vaihtoehtoista viemäröintisuunnitelmaa ei ole otettu huomioon kunnanhallituksen päätöksenteossa. Hallintolain 34 §:n kuulemisvelvoite ei ole toteutunut, koska A:n vesiosuuskunnan alueen asukkaiden vaatimuksia ei ole otettu päätöksessä huomioon.

Pirkkalan kunnan vesihuollon kehittämissuunnitelmaa ei ole päivitetty. Valituksenalainen päätös koskien haja-asutusalueen viemäröinnin toiminta-alueita olisi tullut ensiksi käsitellä osana kunnan vesihuollon kehittämissuunnitelmaa vesihuoltolain 5 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla. Voimassa olevassa kehittämissuunnitelman toimenpideluettelossa Heikkiläntie on mainittu alueena, jolle kunta rakentaa jätevesiviemärin 2008–2010. Toimenpideluettelossa todetaan, että viemärin rakentaminen alueelle edellyttää kaavan laatimista. Toiminta-alueiden hyväksyminen on ilmoitettu asukkaille 2010 kesäkuussa ja jo elokuussa B:n Vesiosuuskunta ilmoitti ryhtyvänsä rakentamaan jätevesiviemäriä.

A:n vesiosuuskunta on hoitanut tehtäväänsä jo vuodesta 1996. Vaikka se on vastannut puhtaan veden jakelusta, sillä on ollut aina mahdollisuus myös jätevesihuollon järjestämiseen. A:n vesiosuuskunta on laissa tarkoitettu vesihuoltolaitos toiminta-alueellaan, jota ei ole tosin hyväksytty.

Heikkiläntien asukkaat ovat vaatineet vaihtoehtoista viemäröintiä alueelle. Tätä ei ole kirjattu päätökseen. A:n vesiosuuskunnan puolesta on ilmoitettu halu hoitaa myös jätevesihuolto alueella.

Pirkkalan kunnanhallitus on valituksen johdosta antamassaan selityksessä viitannut aikaisemmin lausumaansa ja todennut muun ohella, että Pirkkalan kunnan tiedossa on ollut A:n vesiosuuskunnan halu järjestää itse alueen viemäröinti. Tiedossa ovat olleet myös vaatimukset siitä, että kunnan tulisi järjestää koko alueen vesihuolto. Kunnassa ei ole katsottu tarkoituksenmukaiseksi kunnan vesihuollon toiminta-alueen laajentamista kauas haja-asutusalueelle ja toisaalta A:n alueen kuuluminen varta vasten jätevesihuoltoon perustettuun B:n Vesiosuuskuntaan todennäköisesti antaa osuuskunnalle paremmat valmiudet suoriutua tulevaisuuden haasteista taloudellisesti ja teknisesti. B:n Vesiosuuskunta on aloittanut toimintansa 2005, mistä lähtien haja-asutusalueen kiinteistönomistajille on pidetty lukuisia keskustelutilaisuuksia ja heidän kuulemisensa on ollut varsin laajaa ja asioita on tarkasteltu monesta näkökulmasta.

A:n vesiosuuskunta on vastaselityksessään ja valituksensa täydennyksessä muun ohella pyytänyt, että korkein hallinto-oikeus tutkii heidän alkuperäisen valituksensa ottaen erityisesti huomioon, että hallinto-oikeus on jättänyt tutkimatta A:n vesiosuuskunnan oikeuden järjestää vesihuoltoa alueellaan itsenäisesti ja että valituksen lähtökohtana olevia vesihuollon toiminta-alueita päätettäessä on ollut voimassa vesihuollon kehittämissuunnitelma, jonka sisältö ei vastaa miltään osin niitä A:n alueen suunnitelmia, jotka Pirkkalan kunta on tämän suunnitelman nojalla päättänyt vuonna 2004. A:n vesiosuuskunta on hoitanut alueella vesihuoltoa jo vuodesta 1996 lähtien.

Pirkkalan kunta ei ole käsitellyt virallisesti A:n vesiosuuskunnan teettämää suunnitelmaa viemäriverkoston rakentamisesta alueellaan. A:n vesiosuuskunnan suunnitelma on teknisesti ja taloudellisesti parempi kuin B:n Vesiosuuskunnan suunnitelma.

Pirkkalan kunnanhallitus on ylittänyt toimivaltansa päättäessään vesiosuuskuntien toiminta-alueista. Pirkkalan kunnan johtosäännössä on kunnanhallituksen ratkaisuvalta määritelty niin, että se hyväksyy vesilaitoksen toiminta-alueen ja sen muuttamisen. Vesilaitoksella tarkoitetaan kunnan omaa vesilaitosta. Valituksenalainen päätös koskee vesiosuuskuntien toiminta-aluetta, joiden osalta päätös toiminta-alueista olisi pitänyt tehdä valtuustossa.

Lisäksi A:n vesiosuuskunta on vaatinut Pirkkalan kuntaa korvaamaan oikeudenkäyntikulunsa ja tehdyn suunnitelman suunnittelukustannukset.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus ei tutki vaatimuksia, jotka koskevat vaihtoehtoisen suunnitelman suunnittelukustannusten korvaamisesta, rakennustöiden keskeyttämistä ja kunnanhallituksen toimivaltaa asiassa.

2. Korkein hallinto-oikeus on muutoin tutkinut asian ja hylkää valituksen. Hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

3. A:n vesiosuuskunnan oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Vaihtoehtoisen suunnitelman tekemisestä aiheutuneiden kulujen korvaamista koskevan vaatimuksen tutkiminen ei korkeimmasta hallinto-oikeudesta annetun lain 2 §:n 1 momentin nojalla kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan. Tämän vuoksi vaatimus on jätettävä tutkimatta.

Vesihuoltolain mukaisella vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymisellä ei ole päätetty rakentamistoimenpiteiden suorittamisesta. Rakennustöiden keskeyttämisvaatimusta ei voida tutkia vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen hyväksymisestä tehdyn valituksen yhteydessä.

Kuntalain 90 §:n 3 momentin mukaan valittajan tulee esittää valituksen perusteet ennen valitusajan päättymistä. A:n vesiosuuskunta ei ole vaatinut tekemässään valituksessa Hämeenlinnan hallinto-oikeudessa, että päätös olisi kumottava sillä perusteella, että kunnanhallitus ei ole toimivaltainen päättämään asiaa. Valitus on näin ollen tältä osin jätettävä vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa tehtynä tutkimatta.

2. Valituksenalaisessa Pirkkalan kunnanhallituksen päätöksessä on muun ohella hyväksytty A:n vesiosuuskunnalle toiminta-alue, joka on saatettava vesihuoltolaitoksen vesijohtoverkoston piiriin. Samalle alueelle on hyväksytty B:n Vesiosuuskunnan toiminta-alue, joka on saatettava viemäriverkoston piiriin. Asia on tullut vireille kunnan omasta aloitteesta ja alustavat toiminta-aluekartat ovat olleet nähtävillä jo 2009 sekä myöhemmin myös 1.7.–20.8.2010. Vesiosuuskunnat, joiden toiminta-alueiden hyväksymisestä on ollut kyse, ovat osallistuneet neuvotteluun 29.6.2010. Lisäksi kunta on järjestänyt yleisötilaisuuden 30.6.2010 ja useita muita neuvotteluita sekä vesiosuuskuntien ja kiinteistönomistajien kanssa.

Vesihuoltolain 8 §:n 1 momentin mukaan kunta hyväksyy alueellaan toimivalle vesihuoltolaitokselle toiminta-alueen ja tarvittaessa muuttaa hyväksyttyä toiminta-aluetta vesihuoltolaitoksen esityksestä tai, jos laitos ei tällaista esitystä ole tehnyt, laitosta kuultuaan. Ennen toiminta-alueen hyväksymistä tai muuttamista asiasta on pyydettävä lausunto valvontaviranomaiselta sekä varattava alueen kiinteistöjen omistajille ja haltijoille tilaisuus tulla kuulluksi. Vesihuoltolaissa ei ole erikseen säädetty, miten asian vireilläolosta on tiedotettava. Kun toiminta-aluekartat ovat olleet yleisesti nähtävillä, vesiosuuskunnille on järjestetty erillisiä neuvotteluita ja asiasta on muutoinkin tiedotettu, asian selvittämisessä on siten otettu huomioon riittävästi hallintolain 31 §:n ja kiinteistön omistajien ja vesiosuuskuntien kuuleminen on tehty riittävän tehokkaasti.

Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan Pirkkalan kunnanvaltuusto on hyväksynyt 2.2.2004 Pirkkalan kunnan vesihuollon kehittämissuunnitelman. Kehittämissuunnitelman kehittämistoimenpiteissä on ennakoitu vesihuoltolaitoksen toiminta-alueen laajentuvan muun muassa Isolammen lähialueelle ja Sikojoen laaksoon v. 2008–2010. Kehittämissuunnitelmassa ei ole kuitenkaan yksityiskohtaisesti määritelty eri vesiosuuskuntien toiminta-alueita.

Vesihuoltolain 5 §:n 2 momentin mukainen kehittämissuunnitelma on tarkoitettu joustavaksi suunnitteluvälineeksi eikä sen sisältöä ole määritelty yksityiskohtaisesti laissa. Maa- ja metsätalousminiteriön julkaisemassa vesihuoltolakioppaassa (MMM:n julkaisuja 1/2002) on todettu, että kehittämissuunnitelmassa tulisi ilmetä, millä alueilla ja milloin kunnan vastuu vesihuollon järjestämisestä toteutuu. Lain mukaisten asutus- ja muiden vastaavien alueiden sisällyttäminen vesihuoltolaitoksen toiminta-alueisiin voidaan myös katsoa kuuluvan kunnan velvollisuuksiin. Vesihuoltolaitosten toiminta-alueisiin sisällyttävät alueet tulisi siis inventoida kattavasti kehittämissuunnitelmaa laadittaessa ja tarkistettaessa. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että vesihuollon kehittämissuunnitelmalla ei ole oikeudellista sitovaa merkitystä vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden hyväksymisessä, mutta lakisääteisenä suunnitelmana sillä ja sen sisältämällä selvityksellä voi olla tosiasiallista merkitystä arvioitaessa toiminta-alueiden hyväksyttävyyttä. Kehittämissuunnitelma ei kuitenkaan ole kuntaa sitova oikeusvaikutteinen suunnitteluväline, vaan luonteeltaan tavoitteellinen asiakirja. Toiminta-alueen ja vesihuoltolaitoksen määrittely kehittämissuunnitelmassa ei siten ole myöskään edellytys toiminta-alueen hyväksymiselle.

Asiassa saadun selvityksen mukaan A:n vesiosuuskunnalle ei ole aiemmin hyväksytty vesihuoltolain mukaista vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta A:n alueella. Vesiosuuskunta on kuitenkin toimittanut alueen kiinteistöille talousvettä. Valituksenalaisella kunnanhallituksen päätöksellä on hyväksytty tämän vuoksi A:n vesiosuuskunnalle toiminta-alue, joka on saatettava vesijohtoverkoston piiriin.

Vesihuoltolain 8 §:n 3 momentin mukaan hyväksyessään toiminta-alueen kunnan tulee toiminta-alueen eri osien vesihuollon tarpeet huomioon ottaen määrittää alueet, jotka on saatettava vesihuoltolaitoksen vesijohtoverkoston piiriin, sekä alueet, jotka on saatettava laitoksen viemäriverkostojen piiriin.

Hallituksen esityksessä (HE 85/2000 vp) on vesihuoltolain 8 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa todettu muun ohella tarkoituksena olevan, että talousveden jakeluverkosto ja viemäriverkostot voivat olla vesihuoltolaitoksen toiminta-alueella erilaajuisia, mikäli vesihuollon tarpeet ovat erilaisia talousveden toimittamisen ja viemäröinnin osalta. Toisaalta eri laitosten toiminta-alueet voisivat olla päällekkäisiä esimerkiksi silloin, kun samalla alueella toimii erikseen vedenhankinnasta huolehtiva vesilaitos ja viemäröinnistä huolehtiva viemärilaitos. Kun A:n vesiosuuskunta ei ole aiemmin tuottanut jätevesiverkostoon liittyviä palveluita, ei sillä ole myöskään tosiasiallista etusijaa suhteessa muihin vesihuoltolaitoksiin näiden palveluiden tuottamisessa vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta hyväksyttäessä. Pirkkalan kunta on selvittänyt A:n alueen vesihuoltopalveluiden tilanteen ja hyväksynyt tältä osin samalla A:n vesiosuuskunnan toiminta-alueen siten, että se on päällekkäinen B:n Vesiosuuskunnan toiminta-alueen kanssa. Päätös on mahdollinen, kun vesihuoltolaitokset huolehtivat erikseen vesijohtoverkostosta ja viemäriverkostosta.

A:n vesiosuuskunta on laatinut toiminta-alueelleen viemäröintisuunnitelman. Suunnitelmaa on käsitelty vesiosuuskunnan kokouksessa 1.12.2010, minkä jälkeen Pirkkalan kunnalle on myös esitetty kyseinen suunnitelma. Suunnitelmaa ei ole suoranaisesti käsitelty toiminta-alueiden hyväksymistä koskevassa asiassa. Pirkkalan kunnalle on myös jätetty eräiden A:n alueen asukkaiden laatima esitys vaihtoehtoisista viemärijärjestelmistä.

A:n vesiosuuskunnan tekemä esitys on tehty vasta sen jälkeen kun vesihuoltolaitosten toiminta-alueen hyväksymistä koskevan asia on tullut vireille ja asiasta on jo tiedotettu. Kunnan ei näissä oloissa ole tullut tutkia esitystä erillisenä esityksenä, vaan se on voinut ottaa huomioon esityksen vesihuoltolaitosten toiminta-alueiden hyväksymisasiaan liittyvänä lausuntona. Kun asian valmistelu on tapahtunut teknisessä lautakunnassa ennen esityksen tekemistä kunnalle, ei esityksestä ole erillistä lausumaa teknisen lautakunnan esityksessä. Asiassa saadun selvityksen mukaan kunta on ollut tietoinen esityksestä, vaikka esitykseen ei ole nimenomaisesti viitattu myöskään lopullisessa päätöksessä.

Vesihuoltolain 8 §:n 2 momentin mukaan toiminta-alueen tulee olla sellainen, että vesihuoltolaitoksen voidaan katsoa kykenevän huolehtimaan vastuullaan olevasta vesihuollosta taloudellisesti ja asiallisesti. Harkitessaan vesihuoltolaitoksen toiminta-aluetta asian selvittämisessä kunnan tulee varmistaa, ettei vesihuoltopalvelun tuottaminen tule kohtuuttoman kalliiksi alueen olosuhteiden, kuten asutuksen luonteen, verkostojen pituuden, asutuksen tiheyden, maasto-olosuhteiden tai muiden vastaavien syiden vuoksi. Sen sijaan kunnan ei tule arvioida kiinteistökohtaisia kustannuksia, eikä myöskään tehdä yksityiskohtaisia vertailuja vaihtoehtoisten palveluiden tuottamiseksi jonkun muun toimesta. A:n vesiosuuskunta ei ole tuottanut aiemmin toiminta-alueellaan jätevesien viemäröintipalveluita. Osuuskunnan tekemälle suunnitelmalle ei siten ole myöskään annettava erityistä merkitystä arvioitaessa, voiko B:n Vesiosuuskunta järjestää viemäriverkostoon liittyvät palvelut vesihuoltolain 8 §:n 2 momentin mukaisesti. B:n Vesiosuuskunta on perustettu jätevesipalvelujen tuottamista varten ja se toimii laajalla alueella Pirkkalan kunnassa. Kunta on voinut ottaa myös tämän seikan huomioon arvioidessaan B:n Vesiosuuskunnan mahdollisuuksia jätevesiverkostopalveluiden tuottamiseen taloudellisesti ja asiallisesti.

Edellä todetun perusteella kunnanhallituksen päätös ei ole syntynyt kuntalain 90 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla virheellisessä järjestyksessä vesihuoltolain 8 §:n 1 momentin osalta, eikä se ole myöskään vesihuoltolain 8 §:n 2 tai 3 momentin vastainen.

Tämän vuoksi ja kun muutoin otetaan huomioon edellä ilmenevät hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja siinä mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

3. Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, A:n vesiosuuskunnalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Riitta Mutikainen, Hannu Ranta ja Mika Seppälä. Asian esittelijä Kirsi Martinkauppi.