KHO:2014:134

Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sairaalajohtaja oli valinnut ensihoitoesimiehen virkaan A:n. Sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus oli hylännyt kanssahakija B:n tekemän oikaisuvaatimuksen.

Hallinto-oikeus oli kumonnut B:n valituksen kohteena olleet päätökset. Hallinto-oikeus katsoi, että ensihoitoasetuksen 11 §:n 5 momentin siirtymäsäännös, jonka mukaan momentissa tarkoitetut ammattihenkilöt voivat edelleen toimia siinä mainituissa tehtävissä, ei tullut sovellettavaksi, koska kysymys oli uudesta virkasuhteesta. Hallinto-oikeuden perustelujen mukaan kyseistä siirtymäsäännöstä oli tulkittava siten, että se tulee sovellettavaksi tilanteissa, joissa henkilö jatkaa palvelussuhteessaan virkanimikkeen ja sen mukaisten kelpoisuusvaatimusten tiukentuessa.

Sairaanhoitopiirin kuntayhtymä valitti korkeimpaan hallinto-oikeuteen muun ohella sillä perusteella, että hallinto-oikeus oli soveltanut mainittua siirtymäsäännöstä virheellisesti.

Korkein hallinto-oikeus kumosi hallinto-oikeuden päätöksen ja hylkäsi B:n hallinto-oikeudelle tekemän valituksen. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että ensihoitoasetuksen 11 §:n 5 momentin mukaisen siirtymäsäännöksen tarkoituksena oli mahdollistaa asetuksen 10 §:n 2 momentin mukaisista kelpoisuusehdoista poikkeaminen ja ettei siirtymäsäännöksen tavanomainen tulkinta voinut johtaa siihen, että sen soveltaminen olisi sidottu vain jonakin tiettynä ajankohtana voimassa olevaan tehtävään tai palvelussuhteeseen. Säännöstä oli tulkittava siten, että se koskee henkilöiden kelpoisuutta toimia sellaisissa tehtävissä ja myös hakea näitä tehtäviä, joihin he olivat ennen uusien kelpoisuusehtojen voimaantuloa koulutuksensa ja kokemuksensa perusteella olleet kelpoisia.

Sosiaali- ja terveysministeriön asetus ensihoitopalvelusta (340/2011, ensihoitoasetus) 10 § 2 momentti sekä 11 § 5 momentti

Päätös, josta valitetaan

Kuopion hallinto-oikeus 22.1.2013 nro 13/0027/3

Asian aikaisempi käsittely

Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sairaalajohtaja on 21.3.2012 (§ 8) päättänyt valita ensihoitoesimiehen virkaan A:n 1.4.2012 alkaen.

Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus on 2.5.2012 (§ 48) hylännyt virkaa hakeneen B:n oikaisuvaatimuksen muun ohella seuraavilla perusteilla:

Sairaalajohtaja J toteaa selvityksessään, että Etelä-Savon pelastuslaitokselta siirtyi sairaanhoitopiirin palvelukseen 1.3.2012 alkaen viisi ensihoidon esimiestä, joiden lisäksi hakumenettelyllä haettiin kahta muuta henkilöä virkoihin. Pelastuslaitoksella oli siis vain viisi vakinaista lääkintäesimiehen virkaa ja niissä vakinaiset viranhaltijat, jotka saattoivat siirtyä suoraan.

Ensihoitomiehen viran kelpoisuusehtona on ensihoitopalvelusta annetussa sosiaali- ja terveysministeriön asetuksessa (340/2011) määritelty kelpoisuus. Lisäksi viran hoitamisen katsottiin edellyttävän pitkäaikaista työkokemusta (noin kymmenen vuotta) kiireellisestä hoitotasoisesta ensihoitopalvelusta ja hyvää toiminta-alueen tuntemusta. Arvostettavaa oli myös kokemus terveydenhuollon kenttäjohtajana toimimisesta sekä Effica-potilastietojärjestelmästä.

(...)

Sosiaali- ja terveysministeriön 18.4.2012 päivätyssä kirjeessä on viittaus asetuksen perustelumuistioon, jonka mukaan siirtymäsäännöksillä turvataan ensihoitohenkilöstön riittävyys siirtymäkauden aikana. 11 §:n 5 momentin osalta todetaan, että säännöksen tarkoitus olisi turvata pitkään alalla toimineiden, käytännön työssä ja erilaisilla lisäkoulutuksilla ammatin oppineiden mahdollisuus jatkaa tehtävissään.

Em. perustelumuistiossa ei ole tarkemmin kuvattu, mitä tarkoitetaan säännöksen sanamuodolla, jonka mukaan henkilön on tullut toimia asetuksen voimaantullessa kenttäjohtajan tehtävissä. Asetusta laadittaessa sanamuodolla tarkoitettiin toimimista määräaikaisessa tai vakituisessa työ- tai virkasuhteessa siten, että henkilö on työssään tehnyt pääasiallisesti kenttäjohtajan/lääkintäesimiehen tehtäviä. Siirtymäsäännöstä ei ole kuitenkaan sidottu virkanimikkeeseen, vaan ratkaisevaa harkinnassa on tehtävien sisältö.

Sosiaali- ja terveysministeriön kirjeen lopussa todetaan, että arviointi siitä, täyttääkö virkaan valittu henkilö siirtymäsäännöksessä tarkoitetut kelpoisuusvaatimukset, tehdään sen perusteella, ovatko kenttäjohtajan/lääkintäesimiehen tehtävät muodostaneet pääosan henkilön työtehtävistä asetuksen voimaan tullessa. Lisäksi muut edellytykset tulee täyttyä, kuten riittävä hallinnollinen ja operatiivinen osaaminen ja tehtävän edellyttämä kokemus.

Virkaan valitun A:n työtehtäviä on kuvattu oheismateriaalissa. Hän on toiminut ennen asetuksen voimaantuloa ja sen jälkeen varakenttäjohtajana silloin, kun hän on tehnyt yksittäisiä palvelusvuoroja lääkintäesimiehen sijaisena noin vuoden ajanjaksolla. Sijaisuuksia hoitaessaan hän on tehnyt kaikkia lääkintäesimiehen virkaan kuuluvia tehtäviä.

A:lla on erilaista työkokemusta ensihoidosta kahdenkymmenen vuoden ajalta, josta viimeiset kahdeksan vuotta hän on ollut mukana lääkärihelikopterissa. Lääkärihelikopterissa hänen ensihoidollinen työkuvansa on ollut toimia ensihoitolääkärin työparina. Ensihoidon osuus on liittynyt hoidollisten toimenpiteiden avustamiseen kriittisesti sairaiden ja vammautuneiden potilaiden osalta. Erityisesti moniyksikkö- ja monipotilastilanteiden osalta tehtäviin on kuulunut myös kokonaistilanteen organisoitumiseen liittyviä tehtäviä yhdessä tapahtumapaikalla olevien yksiköiden ja alueen kenttäjohtajan kanssa tilanteesta riippuen.

Virkavalintaan liittyy aina työnantajan harkintaa ja tavoitteena valintaprosessissa on valita pätevin ja ehdot täyttävä henkilö. Kaikki hakemusasiakirjat ovat hallituksen kokouksessa nähtävillä.

Hallitus päättää, että oikaisuvaatimus ei anna aihetta muuttaa J:n päätöstä 21.3.2012 MU 8, koska ensihoitoesimiehen virkaan valittu henkilö täyttää siirtymäsäännöksessä tarkoitetut kelpoisuusvaatimukset.

Asiakirjoista saatavan tiedon perusteella ensihoitoesimiehen valintaprosessi on ollut asianmukainen. Päätös on tehty muodollisesti oikein ja päätöksenteossa on otettu huomioon laillisuusperusteet.

Asian käsittely hallinto-oikeudessa

B on Kuopion hallinto-oikeudelle osoittamassaan valituksessa vaatinut, että Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sairaalajohtajan ja Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen päätökset kumotaan lainvastaisina. B on lisäksi vaatinut, että Etelä-Savon pelastuslaitos on velvoitettava esittämään virkaan valitun päiväpalveluslistat ajalta ennen ensihoitoasetuksen voimaantuloa 1.5.2011.

B on perusteluina vaatimuksilleen muun ohella lausunut, että virkaan valittu ei täytä ensihoitopalvelusta annetun sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen (340/2011, jäljempänä ensihoitoasetus) 10 §:n mukaisia kelpoisuusehtoja. Virkaan valittu on koulutukseltaan sairaanhoitaja AMK, mutta hän ei ole suorittanut hoitotason ensihoitoon suuntaavaa vähintään 30 opintopisteen laajuista opintokokonaisuutta yhteistyössä sellaisen ammattikorkeakoulun kanssa, jossa on opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen mukaisesti ensihoidon koulutusohjelma. Virkaan valittu on suorittanut muun muassa ammatti-instituutin järjestämiä kursseja, mutta ei asetuksessa tarkoitettua ammattikorkeakoulun järjestämää koulutusta. Virkaan valittu opiskelee ylempää ammattikorkeakoulututkintoa, mutta hän ei ole valmistunut, eikä ylempi ammattikorkeakoulututkintokaan ole ensihoitoasetuksessa tarkoitettu lisäkoulutus.

Virkaan valittuun ei voida soveltaa ensihoitoasetuksen 11 §:n siirtymäsäännöstä. Sairaalajohtajan 21.3.2012 tekemän päätöksen perustelujen mukaan virkaan valittu on hoitanut kenttäjohtajan virkaa Etelä-Savon sairaanhoitopiirin alueella. Kuntayhtymän hallituksen lausunnon liitteenä olleen sairaalajohtajan kirjelmän mukaan virkaan valittu on toiminut lääkintäesimiehen sijaisena, mutta kirjelmässä ei ole määritelty sijaisuuksia työvuorojen tarkkuudella. Mainittu sijaisena toimiminen tulisi selvittää työvuorokohtaisesti, koska asialla on ratkaiseva merkitys ensihoitoasetuksen 11 §:n soveltamisen kannalta. Sosiaali- ja terveysministeriön 18.4.2012 päivätyn tulkintaohjeen mukaan arviointi henkilön kuulumisesta siirtymäsäännöksen piiriin tulee tehdä sen perusteella, ovatko kenttäjohtajan tehtävät muodostaneet pääosan henkilön työtehtävistä asetuksen tullessa voimaan. Virkaan valitun toimiminen lääkintäesimiehen sijaisena on todennettavissa Etelä-Savon pelastuslaitoksen ylläpitämältä päiväpalveluslistalta, josta on jälkikäteen todennettavissa, missä yksikössä, toimipisteessä ja roolissa henkilö on työvuoronsa ajan toiminut. Asian varmistamiseksi Etelä-Savon pelastuslaitos on velvoitettava esittämään virkaan valitun päiväpalveluslistat ajalta ennen asetuksen voimaantuloa 1.5.2011.

P:n 12.4.2012 päivätyssä työtodis³tuksessa selvitetään virkaan valitun työkokemusta. Työtodistuksen maininta valitun ensihoi³toyksikön vastuullisena ensihoitajana toimimisesta viittaa ai³kaan, jolloin ensihoidon toiminta ei ollut järjestäytynyttä. Työtodistuksen lausuma "toiminut vastuullisena ensihoitajana" pätee siten jokai³seen tuona aikana ensihoitotyötä tehneeseen henkilöön.

Sairaalajohtajan päätöksen perustelujen mukaan virkaan valit³tu on toiminut lääkärihelikopteri Ilmarin lentoavustajana ja hänen tehtävänsä on katsottu vastaavan erityisvastuualueen (Erva) kenttäjohtajan tehtävää. Tehtäviä ei kuitenkaan voida rinnas³taa toisiinsa. Y:n 12.4.2012 antamassa todistuksessa todetaan virkaan valitun toimineen ensihoitolääkärin työparina lääkärihelikop³teri Ilmarissa vuosina 2004–2012. Todistuksen mukaan lentoavusta³jilla voi olla suuronnettomuustilanteessa kokonaistilanteen organisoitumiseen liittyviä tehtäviä riippuen kulloisestakin ti³lanteesta. Lausuma pätee jokaiseen ensihoitotyötä te³kevään henkilöön, mutta se ei muuta lentoavustajaa kenttäjohtajaksi tai anna valtuuksia päättää esimerkiksi sairaanhoitopiirin alueen ensihoitoyksikön käytöstä ruuhkatilanteessa.

Etelä-Savon alueella lääkintäesimiehinä toimivat viisi työntekijää siirtyivät sairaanhoitopiirin palvelukseen maaliskuussa 2012 ja kaksi paikkaa laitettiin ulkoiseen hakuun. Mikäli valit³tu olisi toiminut kenttäjohtajana, hän olisi siirtynyt muiden työntekijöiden mukana sairaanhoitopiirin palvelukseen ilman hakumenettelyä. Lääkintäesimiehet toimivat Etelä-Savon pelastuslaitoksella lääkintäesimiehen viroissa ja lentoavustajat ensihoitajan toimissa Etelä-Savon pelastuslai³toksella sijoituspaikkanaan lääkärihelikopteri Ilmari.

Kuntayhtymän johtaja on kuntayhtymän hallituksen valtuuttamana antanut selityksen, jossa on todettu muun ohella seuraavaa: Sosiaali- ja terveysministeriön edustajalta saadun tiedon mukaan A täyttäisi koulutuksensa ja työkokemuksensa perusteella ensihoitoasetuksen 11 §:n mukaiset edellytykset ensihoitoesimiehen virkaan nimittämiselle. Siirtymäsäännösten soveltamisen osalta ratkaisevaa on tehtävien sisältö, ei virkanimike. A täyttää ensihoitoasetuksen 10 §:n 2 momentin mukaiset kelpoisuusvaatimukset sekä 11 §:n siirtymäsäännöksen edellytykset.

A:lle on varattu tilaisuus antaa selitys.

B on antanut vastaselityksen. Vastaselitykseen on liitetty Savonia-ammattikorkeakoulun lehtorin selvitys 10.9.2012 ensihoitotyön erikoistumisopinnoista.

Hallinto-oikeus on viran puolesta hankkinut oikeudenkäyntiasiakirjoihin ensihoitoasetusta koskevan sosiaali- ja terveysministeriön 29.3.2011 päivätyn perustelumuistion. Muistio on annettu tiedoksi asianosaisille ja kuntayhtymän hallitukselle.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Kuopion hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään kumonnut Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sairaalajohtajan päätöksen 21.3.2012 (§ 8) ja Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen päätöksen 2.5.2012 (§ 48). Hallinto-oikeus on hylännyt asiakirjan esittämistä koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

Käsittelyratkaisu

Valittaja on vaatinut, että Etelä-Savon pelastuslaitos on velvoitettava esittämään virkaan valitun päiväpalveluslistat ajalta ennen ensihoitoasetuksen voimaantuloa 1.5.2011. Päiväpalveluslistalta on todennettavissa virkaan valitun toimiminen lääkintäesimiehen sijaisena. Sijaisena toimiminen tulisi selvittää työvuorokohtaisesti, koska asialla on ratkaiseva merkitys ensihoitoasetuksen 11 §:n soveltamisen kannalta.

Koska hallinto-oikeus myöhemmin tässä päätöksessä selostettavin perusteluin toteaa, ettei ensihoitoasetuksen 11 §:n 5 momentin mukainen siirtymäsäännös tule sovellettavaksi asiassa, on esitettäväksi vaadittu asiakirja merkityksetön asian ratkaisemisen kannalta. Tämän johdosta asiakirjan esittämistä koskeva vaatimus on hylättävä.

Asian taustaa ja selvitettävät seikat

Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymässä on ollut haettavana ensihoitoesimiehen virka. Hakuaika on päättynyt 23.2.2012. Hakuajan päättymiseen mennessä virkaa oli hakenut seitsemän henkilöä, joista viisi haastateltiin.

Viranhakuilmoituksen mukaan ensihoitoesimies toimii sairaanhoitopiiriin perustetussa ensihoitokeskuksessa. Ensihoitoesimiehen tehtäviin kuuluu ensihoitopalvelun johtaminen ja kehittäminen sekä lääkintäjohtaminen päivittäis-, monipotilas- ja suuronnettomuustilanteissa toimiessaan terveydenhuollon kenttäjohtajan tehtävissä. Kelpoisuutena virkaan on sosiaali- ja terveysministeriön ensihoitopalveluista antamassa asetuksessa (340/2011) määritelty kelpoisuus. Lisäksi viran tuloksellinen hoitaminen edellyttää pitkäaikaista (noin 10 vuotta) työkokemusta kiireellisestä hoitotasoisesta ensihoitopalvelusta ja hyvää toiminta-alueen tuntemusta. Kokemusta terveydenhuollon kenttäjohtajana toimimisesta ja Effica-potilastietojärjestelmästä arvostetaan.

Asiassa on selvitettävä, onko virkaan valittu täyttänyt viran kelpoisuusvaatimukset.

Kelpoisuus

Sovellettavat oikeusohjeet

Ensihoitoasetuksen 10 §:n 1 momentin mukaan ensihoitopalvelun kenttäjohtajan tehtävänä on:

1) hoitotason ensihoitajana osallistua ensihoitotehtävien hoitamiseen;

2) usean yksikön ja moniviranomaistilanteissa määrätä toiminta-alueensa ensihoitopalvelun yksiköiden ja alueellaan olevien muiden ambulanssien käytöstä ensihoitopalvelun tehtävissä;

3) tukea hätäkeskusta tilanteissa, joissa sairaanhoitopiirin ja Hätäkeskuslaitoksen välillä ennalta sovituista päivittäistoiminnan ohjeistuksista joudutaan poikkeamaan, kuten tilanteissa, joissa ensihoitopalvelujen kysyntä ylittää käytettävissä olevat voimavarat.

Ensihoitoasetuksen 10 §:n 2 momentin mukaan ensihoitopalvelun kenttäjohtajan on oltava ensihoitaja AMK taikka terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetussa laissa tarkoitettu laillistettu sairaanhoitaja, joka on suorittanut hoitotason ensihoitoon suuntaavan vähintään 30 opintopisteen laajuisen opintokokonaisuuden yhteistyössä sellaisen ammattikorkeakoulun kanssa, jossa on opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen mukaisesti ensihoidon koulutusohjelma. Lisäksi kenttäjohtajalla on oltava riittävä ensihoidon hallinnollinen ja operatiivinen osaaminen ja tehtävän edellyttämä kokemus.

Ensihoitoasetuksen 11 §:n 5 momentin mukaan sen estämättä, mitä 10 §:n 2 momentissa säädetään, henkilöt jotka tämän asetuksen voimaan tullessa ovat terveydenhuollon ammattihenkilöitä ja joilla on riittävä ensihoidon osaaminen ja tehtävän edellyttämä kokemus ja jotka toimivat hoitotason ensihoidon tai kenttäjohtajan tehtävissä, voivat edelleen toimia mainituissa tehtävissä. Ensihoitoasetuksen 11 §:n 1 momentin mukaan asetus on tullut voimaan 1 päivänä toukokuuta 2011.

Sosiaali- ja terveysministeriössä on laadittu muistio 29.3.2011 koskien asetusta ensihoitopalveluista. Asetuksen 11 §:n 5 momenttia koskevien muistiossa olevien perustelujen mukaan siirtymäsäännös turvaisi pitkään alalla toimineiden, käytännön työssä ja erilaisilla lisäkoulutuksilla ammatin oppineiden henkilöiden mahdollisuuden jatkaa tehtävissään.

Asiassa saatu selvitys

Virkaan valittu on toiminut Etelä-Savon pelastuslaitoksella palomiehenä vuodesta 1991 lähtien. Hän on suorittanut sairaanhoitaja AMK-tutkinnon vuonna 2007. Tätä ennen hän on suorittanut palomiehen tutkinnon vuonna 1988 sekä lähihoitajan tutkinnon vuonna 2003. Hän on suorittanut myös hoitotason sairaankuljettajan ammatillisen lisäkoulutuksen Pohjois-Savon ammatillisessa instituutissa (yhteensä 40 opintoviikkoa) vuonna 2000.

Savonia-ammattikorkeakoulun ensihoidon lehtori on antanut selvityksen 10.9.2012 vastaukseksi valittajan esittämään kysymykseen liittyen sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen (340/2011) 10 §:ssä tarkoitettuun 30 opintopisteen laajuiseen hoitotason ensihoitoon suuntaavaan lisäkoulutukseen. Selvityksen mukaan Savonia-ammattikorkeakoulu on aloittanut vuonna 2012 ensimmäisen asetuksen mukaisen 30 opintopisteen laajuisen erikoistumiskoulutuksen ensihoitotyössä oleville sairaanhoitajille. Ennen vuotta 2012 Savonia-ammattikorkeakoulu ei ole järjestänyt asetuksessa tarkoitettua koulutusta. Selvityksen mukaan 1990-luvun loppupuolella on järjestetty 3–4 kertaa vuoden mittainen kurssi sairaankuljetuksessa toimiville henkilöille, johon on voinut hakeutua myös muu kuin terveydenhuollon henkilöstö.

Oikeudellinen arviointi ja johtopäätös kelpoisuuden osalta

Viranhakuilmoituksen mukaiset ensihoitoesimiehen tehtävät vastaavat ensihoitoasetuksen 10 §:n 1 momentissa säädettyjä ensihoitopalvelun kenttäjohtajan tehtäviä. Ensihoitoesimieheen on siten sovellettava ensihoitoasetuksen 10 §:n 2 momentin mukaisia kenttäjohtajan kelpoisuusvaatimuksia.

Ensihoitoasetuksen 11 §:n 5 momentin siirtymäsäännöksen mukaan henkilöt, jotka asetuksen voimaan tullessa ovat terveydenhuollon ammattihenkilöitä ja joilla on riittävä ensihoidon osaaminen ja tehtävän edellyttämä kokemus ja jotka toimivat hoitotason ensihoidon tai kenttäjohtajan tehtävissä, voivat edelleen toimia mainituissa tehtävissä. Sosiaali- ja terveysministeriön perustelumuistion mukaan siirtymäsäännöksen tarkoitus on turvata pitkään alalla toimineiden, käytännön työssä ja erilaisilla lisäkoulutuksilla ammatin oppineiden henkilöiden mahdollisuus jatkaa tehtävissään.

Hallinto-oikeuden arvion mukaan ensihoitoasetuksen 11 §:n 5 momenttia on tulkittava siten, että kyseinen siirtymäsäännös tulee sovellettavaksi tilanteissa, joissa henkilö jatkaa palvelussuhteessaan virkanimikkeen ja sen mukaisten kelpoisuusvaatimusten tiukentuessa. Siirtymäsäännöksellä on tarkoitus turvata palvelussuhteen pysyvyys sen sijaan, että henkilön olemassa oleva palvelussuhde päätettäisiin puuttuvan kelpoisuuden johdosta. Tätä tulkintaa tukee myös asetuksen 11 §:n 5 momentin sanamuoto. Asetuksen 11 §:n 5 momentissa säädetään, että tiettyihin tehtäviin valitut henkilöt voivat "edelleen toimia mainituissa tehtävissä".

Asiassa ei ole väitettykään, että virkaan valitun osalta kysymys olisi tilanteesta, jossa hän on jatkanut entisessä virassaan. Tässä tapauksessa virkaan valittu on tullut valituksi ensihoitoesimiehen virkaan julkisen hakumenettelyn kautta. Koska kysymys on uudesta virkasuhteesta, ei asiassa tule sovellettavaksi ensihoitoasetuksen 11 §:n 5 momentin mukainen siirtymäsäännös. Ensihoitoesimiehen kelpoisuutta ratkaistaessa on siten sovellettava, mitä ensihoitoasetuksen 10 §:n 2 momentissa on säädetty.

Virkaan valittu ei ole suorittanut ensihoitajan AMK-tutkintoa. Suorittamansa sairaanhoitajan AMK-tutkinnon perusteella hän on terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain 5 §:ssä tarkoitettu laillistettu sairaanhoitaja. Sen sijaan hänen suorittamansa hoitotason sairaankuljettajan ammatillinen lisäkoulutus ei ole sellainen ensihoitoasetuksen 10 §:ssä tarkoitettu ammattikorkeakoulutasoinen hoitotason ensihoitoon suuntaava opintokokonaisuus, jonka perusteella hän olisi kelpoinen ensihoitoesimiehen tehtävään.

Koska virkaan valittu ei ole täyttänyt ensihoitoasetuksen 10 §:n 2 momentissa säädettyjä kelpoisuusvaatimuksia koulutuksen osalta, on Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sairaalajohtajan päätös 21.3.2012 § Mu 8 ja Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen päätös 2.5.2012 § 48 lainvastaisina kumottava.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Päätöksessä mainitut ja

Kuntalaki 90 §

Hallintolainkäyttölaki 42 §

Oikeudenkäymiskaari 17 luku 12 § 1 momentti

Laki kunnallisista viranhaltijoista 5 §

Laki terveydenhuollon ammattihenkilöistä (559/1994) 2 § 1 momentti 1 kohta ja 5 § (1200/2007)

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Riikka Tiainen, Jukka Hartikainen ja Mirjami Paso. Asian esittelijä Anu Klemetti.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän yhtymähallituksen päätös 2.5.2012 (§ 48) saatetaan voimaan.

Etelä-Savon sairaanhoitopiiriin kuntayhtymä on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeus on tulkinnut virheellisesti ensihoitopalvelusta annetun sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen (340/2011) 10 §:n 2 momenttia ja 11 §:n 5 momenttia. Hallinto-oikeus on tulkinnut ensihoitoasetuksen 11 §:n 5 momenttia siten, että uuden virkasuhteen osalta asetuksessa tarkoitettu siirtymäsäännös ei tulisi sovellettavaksi. Tulkinta poikkeaa olennaisesti muilla hallinnonaloilla sovellettavien kelpoisuusehtojen siirtymäsäännösten tulkinnasta.

Virkojen kelpoisuusehtojen muutoksia koskevia siirtymäsäännöksiä on vakiintuneesti tulkittu siten, että siirtymäsäännöksen mukaisen kelpoisuuden täyttävä henkilö katsotaan kelpoiseksi hakemaan myös uutta kyseessä olevaa kelpoisuutta edellyttävää virkaa, jollei siirtymäsäännöksessä ole muuta säädetty.

Ensihoitoasetuksen mukaisten kelpoisuusehtojen tulkinta on periaatteellisesti merkittävä, koska julkisen viran täyttöön liittyvistä keskeisistä kysymyksistä on säädetty Suomen perustuslain 125 §:ssä. Kelpoisuussäännösten tulkinta ei voi eri hallinnonaloilla poiketa toisistaan, vaan tulkinnan on noudatettava yhdenmukaisia perusteita.

Hallinto-oikeus on soveltanut ensihoitoasetuksen perustelumuistiossa esitettyjä kannanottoja, joiden mukaan siirtymäsäännöksen tarkoitus on turvata pitkään alalla toimineiden, käytännön työssä ja erilaisilla lisäkoulutuksilla ammatin oppineiden henkilöiden mahdollisuus jatkaa tehtävissään ja että tästä johtuen siirtymäsäännöstä ei voitaisi soveltaa täytettäessä uutta virkaa julkisen haun kautta. Rekrytointia valmisteltaessa sairaanhoitopiiri pyysi sosiaali- ja terveysministeriöltä lausuntoa ensihoitopalvelusta annetun asetuksen 11 §:n tulkinnasta. Lausunnossa viitataan perustelumuistion sivulla 15 olevaan mainintaan, jonka mukaan siirtymäsäännöksellä on tarkoitus muun muassa turvata ensihoitohenkilöstön riittävyys. Jo tämä antaa viitteitä siitä, että kelpoisuuden määräytymistä siirtymäsäännöksen nojalla on tulkittava laajemmin kuin mitä hallinto-oikeus on tehnyt.

Valituksen johdosta ensihoitoasetuksen perustelumuistion laatinutta hallitusneuvosta sosiaali- ja terveysministeriöstä on kuultu vielä erikseen. Hallitusneuvos on todennut, että siirtymäsäännöksen tarkoittamat henkilöt voitaisiin palkata myös muun työnantajan palvelukseen kuin missä he silloin ovat ja että he voisivat myös myöhemmin vaihtaa työpaikkaa. Valituksessa hallinto-oikeudelle B on vedonnut paitsi siihen, että ensihoitoasetuksen 11 §:n siirtymäsäännös ei sovellu A:han, myös siihen, että A:n työkokemus ei täytä siirtymäsäännöksessä edellytettyjä vaatimuksia. Hallinto-oikeus on ratkaissut asian pelkästään siirtymäsäännöksen soveltumattomuuden perusteella, eikä ole ottanut kantaa siihen, täyttääkö A:n työkokemus ja osaaminen ensihoitoasetuksen 11 §:n 5 momentissa säädetyt edellytykset.

Ensihoitoesimiehen virkaan valittu A on työskennellyt Etelä-Savon pelastuslaitoksella palomiehen virassa vakinaisena vuodesta 1992 lähtien vuoteen 2005 saakka, jolloin hän siirtyi Etelä-Savon pelastuslaitoksella pysyvästi hoitotason ensihoitajan toimeen. A on tehnyt vuodesta 2004 alkaen puolet työajastaan lääkärihelikopterissa lentoavustaja-ensihoitajan tehtäviä ja puolet hoitotason sairaankuljetusyksikön toimessa muun muassa L4 (sairaanhoitopiirin alueen ensihoidon tilannejohtajan) roolissa. Ennen vuotta 2012 Etelä-Savon sairaanhoitopiirin alueella ei ole ollut virallista kenttäjohtojärjestelmää. A on ollut kehittämässä Mikkelin alueen hoitotason ensihoitotoimintaa heti hoitotason tehtäviin siirryttyään vuonna 2000. A on ollut mukana käynnistämässä pelastuslaitoksen L4 (ensihoidon operatiivinen tilannejohtaja) toimintaa. Etelä-Savon sairaanhoitopiirin tullessa mukaan toimintaan perustettiin L4-kenttäjohtajatoiminta vuonna 2009 ja tuolloin toimintanimeksi tuli lääkintäesimies ja toimet muutettiin lääkintäesimiehen viroiksi. Toiminta järjestettiin yhdessä sopimuspohjaisesti pelastuslaitoksen ja sairaanhoitopiirin kanssa. A on toiminut viransijaisena lääkintäesimiehen tehtävissä maaliskuusta 2011.

A on toiminut Etelä-Savon pelastuslaitoksella ensihoidossa hoitotason sairaankuljettajana vuodesta 2000 ja toiminut L4-tilannejohtajan roolissa tehden myös lääkintäesimiehen viransijaisuuksia vuodesta 2011 lähtien maaliskuuhun 2012 saakka, jolloin toiminta siirtyi sairaanhoitopiirille. Ensihoitoesimiehen virkaan valitun A:n voidaan edellä esitetyn perusteella katsoa täyttävän ensihoitoasetuksen 11 §:n 5 momentissa säädetyt siirtymävaiheen kelpoisuusehdot ja sairaanhoitopiirin yhtymähallituksen päätöksen 2.5.2012 § 48 muuttamiselle ei tältäkään osin ole perusteita.

A on valituksen johdosta antamassaan selityksessä yhtynyt valituksessa esitettyyn ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

A on kelpoinen sairaanhoitopiirin ensihoitoesimiehen virkaan ensihoitopalvelusta annetun asetuksen 11 §:n 5 momentissa säädetyn siirtymäsäännöksen nojalla. Hän täyttää myös ensihoitoasetuksen 10 §:n 2 momentin mukaiset varsinaiset ensihoidon kenttäjohtajan kelpoisuusvaatimukset koulutuksen ja työkokemuksen perusteella.

A on suorittanut Pohjois-Savon ammatillisen instituutin sosiaali- ja terveysalan Kuopion yksikössä 40 opintoviikon hoitotason sairaankuljettajan ammatillisen lisäkoulutuksen ajalla 15.3.1999–29.2.2000. Koulutus rinnastuu laajuudeltaan ja sisällöltään ensihoitoasetuksen 10 §:n 2 momentissa tarkoitettuun vähintään 30 opintopisteen laajuiseen opintokokonaisuuteen. Kyseinen lisäkoulutus on järjestetty yhteistyössä ensihoidon koulutusohjelmaa tarjonneen silloisen Pohjois-Savon ammattikorkeakoulun kanssa. Ensihoitoasetuksen 10 §:n 2 momentissa ei nimetä tiettyä tutkintoa, joka tuottaa asetuksessa tarkoitetun kelpoisuuden. Tämä käy ilmi asetuksen perustelumuistiosta, jossa viitataan jo ennen asetuksen voimaantuloa järjestettyihin koulutuksiin. Kelpoisuutta arvioitaessa on kiinnitettävä huomiota koulutuksen laajuuteen ja sisältöön.

A on toiminut Etelä-Savon pelastuslaitoksella hoitotason sairaankuljettajana jo vuodesta 2000 lähtien. Vuonna 2005 A on siirtynyt hoitotason ensihoitajan toimeen pysyvästi. Hoitotason ensihoitajan tehtäviin on kuulunut jo tuolloin olla vuorossaan ensihoidon esimies/L4-tehtävissä. Maaliskuusta 2011 alkaen A on hoitanut Etelä-Savon pelastuslaitoksen ja Etelä-Savon sairaanhoitopiirin yhteisen lääkintäesimiehen sijaisuuksia maaliskuuhun 2012 saakka. Jo tuolloin A on katsottu osaamisen ja kokemuksen johdosta päteväksi toimimaan lääkintäesimiehen tehtävissä. Ensihoitoasetuksessa ei edellytetä päätoimisuutta tai erikseen eritellä työkokemuksen pituutta hoitotason ensihoitajana tai ensihoidon esimies-/kenttäjohtajan tehtävissä toimimisesta ennen terveydenhuoltolain ja ensihoitoasetuksen voimaantuloa.

Ennen vuoden 2011 toukokuuta ei ole ollut lakiin perustuvaa kenttäjohtotoimintaa. Ennen terveydenhuoltolain voimaantuloa ensihoidon operatiivinen ja hallinnollinen johtaminen on perustunut lääkintäesimies-/L4-toimintaan. A on työskennellyt molemmissa tehtävissä ja tehtävät vastaavat nykyistä ensihoidon kenttäjohtamisjärjestelmää.

B on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että valitus hylätään. B on lisäksi vaatinut, että Etelä-Savon pelastuslaitos on velvoitettava esittämään virkaan valitun päiväpalveluslistat lentoavustajana toimimisesta sekä selvitys lääkintäesimiehen sijaisena toimimisesta työvuorojen tarkkuudella.

B on perusteluina vaatimuksilleen uudistanut asiassa aiemmin esittämänsä, yhtynyt hallinto-oikeuden päätöksen perusteluihin ja esittänyt lisäksi muun ohella seuraavaa:

A ei täytä ensihoitoasetuksen 10 §:ssä säädettyjä kelpoisuusvaatimuksia koulutuksen osalta, sillä A ei ole suorittanut vaadittua 30 opintopisteen lisäkoulutusta. A ei ole siirtymäsäännöksen piirissä myöskään työkokemuksen ja osaamisen perusteella, koska hän ei ole ennen asetuksen voimaantuloa toiminut kenttäjohtajan tehtävissä vaaditulla tavalla. Sosiaali- ja terveysministeriön kannanoton mukaan harkinta on tehtävä sillä perusteella, ovatko kenttäjohtajan tehtävät muodostaneet valtaosaa henkilön työnkuvasta. A on toiminut päätoimisesti lääkintähelikopterin lentoavustajana, mikä tehtävä ei ole rinnastettavissa kenttäjohtajan tehtävään. A:n työskentely lentoavustajana on todennettavissa Etelä-Savon pelastuslaitoksen päiväpalveluslistoilta.

B:n käsityksen mukaan A on toiminut vain kaksi kertaa lääkintäesimiehen sijaisena. Lääkintäesimiehen sijaisena toimimisesta olisi saatava selvitys työvuorojen tarkkuudella.

Asetuksen laveaa tulkintaa ja virkavalintaa on puolusteltu henkilökunnan riittämättömyydellä. Kuitenkin kyseistä ensihoitoesimiehen virkaa haki usea kenttäjohtajan kelpoisuusehdot yksiselitteisesti sekä koulutuksen että työkokemuksen osalta täyttävä henkilö.

Sosiaali- ja terveysministeriön hallitusneuvos myöntää, että siirtymäsäännös on muotoiltu epäselvästi ja hallinto-oikeuden tulkinta aiheuttaa muutostarpeita. Nämä eivät kuitenkaan voi olla sellaisia perusteita, jotka oikeuttavat laveaan ja päämäärähakuiseen tulkintaan. Asetusta ja tulkintaohjetta ei tule täsmentää taannehtivasti muutoksenhakuprosessin yhteydessä.

Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on antanut vastaselityksen, jossa se on esittänyt muun ohella seuraavaa:

Ensihoitoasetuksen 10 §:n 2 momentin mukaisena kelpoisuusvaatimuksena kenttäjohtajalle ei ole tietyn tutkinnon suorittaminen, vaan yleisesti vähintään 30 opintopisteen laajuiseen hoitotason ensihoitoon suuntaavaan opintokokonaisuuden suorittaminen. Asetuksesta tai sen perustelumuistiosta ei myöskään ilmene, että sen voimaantuloon olisi liittynyt minkään tietyn koulutusohjelman perustamista. Perustelumuistion 10 §:n perustelujen mukaan viitataan jo aloitettuihin opintokokonaisuuksiin. Tästä on siis pääteltävissä, että kelpoisuuden tuottaa myös ennen asetuksen voimaantuloa suoritetut koulutukset, jotka laajuudeltaan ja sisällöltään rinnastuvat asetuksen voimaantulon jälkeen suoritettuihin vähintään 30 opintopisteen opintoihin.

A:n suorittama 40 opintoviikon opintokokonaisuus vastaa opintopisteiksi muutettuna 60 opintopistettä. A:n koulutus on laajempi kuin ensihoitoasetuksessa edellytetty koulutus. A:ta on pidettävä kelpoisena ensihoitoesimiehen virkaan myös koulutuksensa puolesta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää B:n vaatimuksen Etelä-Savon pelastuslaitoksen velvoittamisesta esittämään virkaan valitun päiväpalveluslistat lentoavustajana toimimisesta sekä selvityksen lääkintäesimiehen sijaisena toimimisesta työvuorojen tarkkuudella.

2. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. B:n hallinto-oikeudelle tekemä valitus tutkitaan välittömästi ja hylätään. Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sairaalajohtajan ja hallituksen päätökset saatetaan voimaan.

Perustelut

1. Päiväpalvelus- ja työvuorolistojen esittämistä koskeva vaatimus

Kun otetaan huomioon asiassa esitetty selvitys A:n työkokemuksesta sekä tältä osin jäljempänä lausuttu, ei A:n lentoavustajana toimimista koskevien päiväpalveluslistojen tai lääkintäesimiehen sijaisena toimimista koskevien työvuorolistojen esittämisellä ole asian ratkaisemisen kannalta merkitystä. Tämän vuoksi B:n näiden asiakirjojen esittämistä koskeva vaatimus on hallintolainkäyttölain 42 §:n ja oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 12 §:n 1 momentin nojalla hylättävä.

2. Pääasia

2.1 Sovellettavat säännökset ja niiden perusteluja

Kunnallisesta viranhaltijasta annetun lain (jäljempänä viranhaltijalaki) 6 §:n 1 momentin mukaan virkasuhteeseen otettavalla on oltava erikseen säädetty tai kunnan päättämä erityinen kelpoisuus.

Terveydenhuoltolain 41 §:n mukaan ensihoitopalvelun tehtävistä, ensihoidon palvelutasopäätöksen määrittelyn perusteista ja rakenteesta, ensihoitopalveluun osallistuvan henkilöstön tehtävien määrittelyn perusteista ja koulutusvaatimuksista, ensihoitopalvelun perus- ja hoitotason määritelmistä sekä ensivastetoiminnasta säädetään sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella.

Ensihoitopalvelusta annetun sosiaali- ja terveysministeriön asetuksen (jäljempänä ensihoitoasetus) 8 §:n 2 momentin 3 kohdan mukaan ensihoitopalvelun hoitotason ensihoidon yksikössä henkilöstöllä on oltava vähintään seuraava koulutus:

a) ainakin toisen ensihoitajan on oltava ensihoitaja AMK taikka terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetussa laissa tarkoitettu laillistettu sairaanhoitaja, joka on suorittanut hoitotason ensihoitoon suuntaavan vähintään 30 opintopisteen laajuisen opintokokonaisuuden yhteistyössä sellaisen ammattikorkeakoulun kanssa, jossa on opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen mukaisesti ensihoidon koulutusohjelma; ja

b) - - -

Sosiaali- ja terveysministeriössä laaditun ensihoitoasetuksen perustelumuistion (29.3.2011) yksityiskohtaisissa perusteluissa on lausuttu, ettei asetuksen voimaan tullessa ole olemassa ensihoitohenkilöstöä koskevia sitovia kelpoisuusvaatimuksia taikka valtakunnallisia ohjeita, vaan koulutustasovaatimukset on määritelty paikallisesti kuntien sairaankuljetussopimuksissa tai sairaanhoitopiirien alueellisilla ohjeilla. Perustelujen mukaan ensihoitopalvelussa ammattimaisesti työskentelevällä henkilöstöllä on vaihteleva koulutustausta ja että alalla työskentelee myös henkilöitä, joiden terveydenhuoltoalan tutkinnot eivät suoraan anna valmiuksia toimia ensihoitopalvelussa, mutta tutkinnon jälkeen vuosien mittaan hankittu kokemus ja erilaiset lisäkoulutukset ovat pätevöittäneet nämä henkilöt toimimaan ensihoidossa. Useassa kunnassa ja sairaanhoitopiirissä on hyväksytty myös näin hankittu koulutus sellaisenaan tai siirtymäajan puitteissa soveltuvaksi.

Ensihoitoasetuksen 9 §:n 3 momentin mukaan sairaanhoitopiirillä on oltava ympäri vuorokauden toimivat ensihoitopalvelun kenttäjohtajat. Kenttäjohtajat ovat ensihoitopalvelun järjestämistavasta riippumatta sairaanhoitopiirinsä ensihoitopalvelun tilannejohtajia ensihoitopalvelusta vastaavan lääkärin ja päivystävän ensihoitolääkärin alaisuudessa.

Sosiaali- ja terveysministeriön edellä mainitun muistion yksityiskohtaisissa perusteluissa on myös lausuttu, ettei terveydenhuollosta vastaavilla viranomaisilla ole ollut ensihoidon kenttäjohtajajärjestelmää muutamaa aluetta lukuun ottamatta. Joillakin alueilla, joissa pelastustoimi on ensihoitopalvelujen tuottaja, pelastustoimi on perustanut lääkintäesimiehen vakansseja. Järjestelmä ei ole kuitenkaan kattava. Pelastustoimen lääkintäesimiehet toimivat näillä alueilla ensihoitopalvelun operatiivisina esimiehinä, ja heillä on myös erilaisia palveluntuottajan omia tehtäviä, kuten henkilöstöhallintoon ja yleiseen työnjohtoon liittyviä. Kenttäjohtajan merkitys korostuu usean yksikön tehtävissä ja moniviranomaistilanteissa, joissa myös ensihoitopalvelulla tulee olla toimiva johtamisjärjestelmänsä.

Ensihoitoasetuksen 10 §:n 1 momentin mukaan ensihoitopalvelun kenttäjohtajan tehtävänä on:

1) hoitotason ensihoitajana osallistua ensihoitotehtävien hoitamiseen;

2) usean yksikön ja moniviranomaistilanteissa määrätä toiminta-alueensa ensihoitopalvelun yksiköiden ja alueellaan olevien muiden ambulanssien käytöstä ensihoitopalvelun tehtävissä; sekä

3) tukea hätäkeskusta tilanteissa, joissa sairaanhoitopiirin ja Hätäkeskuslaitoksen välillä ennalta sovituista päivittäistoiminnan ohjeistuksista joudutaan poikkeamaan, kuten tilanteissa, joissa ensihoitopalvelujen kysyntä ylittää käytettävissä olevat voimavarat.

Ensihoitoasetuksen 10 §:n 2 momentin mukaan ensihoitopalvelun kenttäjohtajan on oltava ensihoitaja AMK taikka terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetussa laissa tarkoitettu laillistettu sairaanhoitaja, joka on suorittanut hoitotason ensihoitoon suuntaavan vähintään 30 opintopisteen laajuisen opintokokonaisuuden yhteistyössä sellaisen ammattikorkeakoulun kanssa, jossa on opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen mukaisesti ensihoidon koulutusohjelma. Lisäksi kenttäjohtajalla on oltava riittävä ensihoidon hallinnollinen ja operatiivinen osaaminen ja tehtävän edellyttämä kokemus.

Ensihoitoasetuksen voimaantulo- ja siirtymäsäännökset sisältyvät asetuksen 11 §:ään. Mainitun pykälän 2 momentin mukaan asetuksen 8 §:n 2 momentissa tarkoitetun henkilöstön koulutusvaatimuksiin voidaan soveltaa ensihoitoasetuksen voimaan tullessa voimassa olleita säännöksiä vuoden 2013 loppuun. Sosiaali- ja terveysministeriön ensihoitoasetusta koskevan edellä tarkoitetun muistion yksityiskohtaisissa perusteluissa on kyseisten säännösten kohdalla todettu, että siirtymäsäännöksillä turvataan ensihoitohenkilöstön riittävyys siirtymäkauden aikana. Ensihoitopalvelussa ammattimaisesti työskentelevällä henkilöstöllä on vaihteleva koulutustausta, ja kaikki ensihoitopalvelussa nykyisin työskentelevät henkilöt eivät täytä tässä asetuksessa säädettyjä kelpoisuusvaatimuksia. Asetuksen 8 §:n 2 momentissa säädettyjä vaatimuksia ensihoitoyksiköiden miehityksestä ja pätevyysvaatimuksista sovelletaan viimeistään vuoden 2014 alusta.

Ensihoitoasetuksen 11 §:n 5 momentin mukaan sen estämättä, mitä asetuksen 8 §:n 2 momentin 3 kohdassa ja 10 §:n 2 momentissa säädetään, henkilöt jotka mainitun asetuksen voimaan tullessa ovat terveydenhuollon ammattihenkilöitä ja joilla on riittävä ensihoidon osaaminen ja tehtävän edellyttämä kokemus ja jotka toimivat hoitotason ensihoidon tai kenttäjohtajan tehtävissä, voivat edelleen toimia mainituissa tehtävissä. Muistion perusteluissa on todettu, että tämä turvaisi pitkää alalla toimineiden, käytännön työssä ja erilaisilla lisäkoulutuksilla ammatin oppineiden henkiöiden mahdollisuuden jatkaa tehtävissään.

Sosiaali- ja terveysministeriön edellä tarkoitetun muistion kustannusvaikutuksia koskevissa perusteluissa on muun ohella todettu, ettei kenttäjohtajajärjestelmä kuitenkaan edellytä laajamittaista uusien virkojen perustamista, sillä toiminta voidaan myös järjestää osoittamalla kenttäjohtajan tehtävät hoitotason yksikön toiselle ensihoitajalle, kuten usean kunnan alueella on jo tehty. Voimaantuloa koskevien perustelujen mukaan siirtymäsäännöksillä turvataan asetuksen voimaan tullessa tietyissä ensihoidon tehtävissä työskentelevien mahdollisuus jatkaa tehtävissään kelpoisuusvaatimusten estämättä.

2.2 Ensihoitoasetuksen 10 §:n 2 momentin mukaiset kelpoisuusvaatimukset

Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sairaalajohtajan nimityspäätöksestä ei ilmene, onko A valittu virkaan ensihoitoasetuksen 10 §:n 2 momentin kelpoisuusvaatimusten täyttymisen vuoksi vai asetuksen 11 §:n 5 momentin mukaisen siirtymäsäännöksen nojalla. Etelä-Savon sairaanhoitopiirin hallituksen oikaisuvaatimukseen antamassa päätöksessä on todettu A:n täyttävän siirtymäsäännöksen mukaiset edellytykset virkaan nimittämiselle. A on täällä katsonut täyttävänsä sekä asetuksen 10 §:n 2 momentin mukaiset kelpoisuusvaatimukset että siirtymäsäännöksen mukaiset edellytykset, mihin näkemykseen Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymä on yhtynyt.

Asiassa on tämän vuoksi aluksi arvioitava, täyttääkö A asetuksen 10 §:n 2 momentin mukaiset kelpoisuusvaatimukset.

A on ensihoitoasetuksen 10 §:n 2 momentissa edellytetysti laillistettu sairaanhoitaja. A on suorittanut hoitotason sairaankuljettajan ammatillisen lisäkoulutuksen 15.3.1999–29.2.2000 Pohjois-Savon ammatillisessa instituutissa 40 opintoviikon laajuisena.

Vaikka esitetyn selvityksen perusteella A:n kyseinen lisäkoulutus vaikuttaisi sisällöltään ja laajuudeltaan vastaavan ensihoitoasetuksen 10 §:n 2 momentin tarkoittamaa hoitotason ensihoitoon suuntaavaa vähintään 30 opintopisteen laajuista opintokokonaisuutta, on lisäkoulutus suoritettu ennen asetuksessa tarkoitetun lisäkoulutuksen järjestämistä. Sitä ei myöskään ole suoritettu yhteistyössä sellaisen ammattikorkeakoulun kanssa, jossa olisi ajankohtana, jona A on koulutuksen suorittanut, ollut opetus- ja kulttuuriministeriön päätöksen mukaisesti ensihoidon koulutusohjelma.

A:n lisäkoulutusta ei siten ole pidettävä ensihoitoasetuksen 10 §:n 2 momentissa tarkoitettuna opintokokonaisuutena. Kun muiden, ajallisesti ennen tämän opintokokonaisuuden järjestämistä suoritettujen opintojen vastaavuudesta ei ole ensihoitoasetuksessa erikseen säädetty, ei A:n voida katsoa täyttäneen ensihoitoasetuksen 10 §:n 2 momentissa tarkoitettuja kelpoisuusvaatimuksia.

Tämän jälkeen on arvioitava, onko asiassa voitu soveltaa ensihoitoasetuksen 11 §:n 5 momentin siirtymäsäännöstä, sekä jos säännöstä on voitu soveltaa, onko A täyttänyt säännöksen mukaiset kelpoisuusvaatimukset ja onko hänet näin ollen sen nojalla voitu valita ensihoitoesimiehen virkaan.

2.3 Ensihoitoasetuksen 11 §:n 5 momentin siirtymäsäännöksen tulkinta

Ensihoitoasetuksen 11 §:n 5 momentin siirtymäsäännöksen tarkoituksena on mahdollistaa asetuksen 10 §:n 2 momentin mukaisista kelpoisuusvaatimuksista poikkeaminen sellaisten henkilöiden osalta, jotka eivät koulutuksensa tai kokemuksensa vuoksi täytä asetuksen 10 §:n 2 momentin mukaisia kelpoisuusvaatimuksia. Toisin kuin hallinto-oikeus on todennut, ensihoitoasetuksen 11 §:n 5 momentissa ei säädetä tiettyihin tehtäviin valittujen henkilöiden oikeudesta toimia mainituissa tehtävissä. Siirtymäsäännöksestä ei voi tavanomaisella tulkinnalla johtua, että sen soveltaminen olisi sidottu vain jonakin tiettynä ajankohtana hoidettavana olevaan tehtävään tai silloin voimassa olevaan palvelussuhteeseen tai että siirtymäsäännöksen mukaiset kelpoisuusvaatimukset täyttävät viranhaltijat eivät voisi sen nojalla enää hakeutua uusiin tehtäviin. Myöskään asetuksen sanamuodosta tai sen julkituodusta tarkoituksesta muun ohella taata ensihoitohenkilöstön riittävyys siirtymäkauden aikana sekä turvata pitkään alalla toimineiden henkilöiden mahdollisuus jatkaa tehtävissään, ei johdu estettä soveltaa siirtymäsäännöstä uuteen tehtävään hakeutumista tai esimerkiksi erilaisia kuntayhtymässä toteutettavia virkajärjestelyjä koskevissa tilanteissa. Säännöstä on siten tulkittava niin, että se koskee asianomaisten ammattihenkilöiden kelpoisuutta toimia sellaisissa tehtävissä ja myös hakea näitä tehtäviä, joihin he ovat ennen uusien kelpoisuusvaatimusten voimaantuloa koulutuksensa ja kokemuksensa perusteella olleet päteviä.

Korkein hallinto-oikeus katsoo näin ollen, toisin kuin hallinto-oikeus, että asiaan on voitu soveltaa ensihoitoasetuksen 11 §:n 5 momentin siirtymäsäännöstä. Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sairaalajohtajan päätös tai mainitun kuntayhtymän hallituksen päätös eivät ole hallinto-oikeuden tarkoittamalla tavalla lainvastaisia, eikä hallinto-oikeuden siten olisi tullut mainitsemallaan perusteella kumota kyseisiä päätöksiä.

2.4 Siirtymäsäännöksen soveltaminen virkasuhteeseen valittuun

2.4.1 Virkaan valitun kokemus

Asiassa esitetyn selvityksen mukaan Etelä-Savon sairaanhoitopiirin alueella ei ennen vuotta 2012 ollut virallista kenttäjohtojärjestelmää. Toiminta oli järjestetty vuodesta 2009 L4-kenttäjohtajatoimintana sopimuspohjaisesti yhdessä Etelä-Savon sairaanhoitopiirin ja Etelä-Savon pelastuslaitoksen kanssa. Tuolloin operatiivisista ensihoitopalveluista vastaavasta henkilöstä oli käytetty toimintanimeä lääkintäesimies. Ennen vuotta 2009 toiminta oli järjestetty Etelä-Savon pelastuslaitoksen L4 (Mikkeli Lauri4) -nimettyjen ensihoidon operatiivisten tilannejohtajien toimintana.

A on toiminut Etelä-Savon pelastuslaitoksella ensihoitajana hoitotason sairaankuljetusyksikössä vuodesta 2000 lähtien ja pysyvästi vuodesta 2005 lähtien. Vuodesta 2004 lähtien A on toiminut puolet ajastaan lääkärihelikopterissa lentoavustaja-ensihoitajan tehtävissä. Lääkintäesimiehen sijaisena A on toiminut noin vuoden ajan maaliskuusta 2011 alkaen siihen saakka, kun toiminta on siirtynyt Etelä-Savon sairaanhoitopiirille.

Mikkelin paloaseman palopäällikön 12.4.2012 antaman työtodistuksen mukaan A on ensihoitajana toimiessaan tehnyt yksittäisiä palvelusvuoroja lääkintäesimiehen L4-sijaisena maaliskuusta 2011 alkaen. Ennen vuotta 2009 A:n on todettu toimineen säännöllisesti pelastuslaitoksen paloaseman ensihoitoyksikön vastuullisena ensihoitajana (Mikkeli Lauri4).

Kuopion yliopistollisen keskussairaalan Ensihoitokeskuksen 12.4.2012 antaman työtodistuksen mukaan A on toiminut lääkintähelikopterissa ensisijaisesti ensihoitolääkärin työparina. Todistuksen mukaan erityisesti moniyksikkö- ja monipotilastilanteiden osalta tehtäviin on kuulunut myös kokonaistilanteen organisoimiseen liittyviä tehtäviä yhdessä tapahtumapaikalla olevien yksiköiden ja alueen kenttäjohtajan kanssa riippuen kulloisestakin tilanteesta.

Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän mukaan lentoavustaja toimii aina L4-roolissa. Lentoavustajan työ liittyy hoidollisten toimenpiteiden avustamiseen kriittisesti sairaiden ja vammautuneiden potilaiden osalta. Kun kysymyksessä ovat useat potilaat, lentoavustaja joutuu vastaamaan muiden potilaiden hoitamisesta lääkärin hoitaessa kiireellisintä apua tarvitsevaa potilasta. Erityisesti moniyksikkö- ja monipotilastilanteissa lentoavustajalle kuuluu myös kokonaistilanteen organisointiin liittyviä tehtäviä yhdessä muiden toimijoiden kanssa.

2.4.2 Asian arviointi

Ennen ensihoitoasetuksen voimaantuloa terveydenhuollosta vastaavilla viranomaisilla ei ole ollut ensihoidon kenttäjohtajajärjestelmää muutamaa aluetta lukuun ottamatta. Esitetyn selvityksen mukaan Etelä-Savon sairaanhoitopiirissä ei ole ollut käytössä ensihoidon kenttäjohtajajärjestelmää. Ensihoitoasetuksen 11 §:n 5 momentin mukaisessa kenttäjohtajana toimimisen arvioinnissa on siten ratkaisevaa A:n aikaisempien tehtävien sisältö ja niiden vastaavuus ensihoitoasetuksen 10 §:n 1 momentin mukaisten tehtävien kanssa.

Ensihoitoasetusta koskevassa perustelumuistiossa pelastustoimen lääkintäesimiehen tehtävän on todettu vastanneen ensihoitopalvelun operatiivisen esimiehen tehtäviä. Perustelujen mukaan kenttäjohtamisjärjestelmä voitaisiin myös järjestää osoittamalla kenttäjohtajan tehtävät hoitotason yksikön toiselle ensihoitajalle.

Asiassa esitettyjen selvitysten perusteella Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sairaalajohtaja ja Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallitus ovat voineet mainitsemillaan perusteilla katsoa A:n toimineen kenttäjohtajan tehtäviä vastaavissa tehtävissä. Kun Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sairaalajohtaja on ensihoitoasetuksen 11 §:n 5 momentin nojalla voinut valita virkasuhteeseen A:n, päätös ei ole B:n valituksessa mainituilla perusteilla lainvastainen.

2.5 Virkojen siirtäminen

B on esittänyt, että mikäli virkaan valit³tu A olisi jo aiemmin toiminut kenttäjohtajana, hän olisi siirtynyt muiden työntekijöiden mukana sairaanhoitopiirin palvelukseen ilman hakumenettelyä.

Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän mukaan uudessa organisaatiossa on ollut seitsemän vakinaista ensihoitopäällikön virkaa, kun vanhassa organisaatiossa näitä virkoja vastaavia vakinaisia virkoja on ollut viisi ja niissä vakituiset viranhaltijat. Viisi viroista on voitu siirtää, ja kaksi viroista on julistettu haettaviksi. A on valituksenalaisella päätöksellä tullut valituksi toiseen näistä uusista viroista. Korkein hallinto-oikeus toteaa edellä esitetyn perusteella, ettei viranhakumenettelystä ole B:n esittämällä tavalla ollut pääteltävissä, että A ei olisi täyttänyt ensihoitopalvelun kenttäjohtajan kelpoisuusvaatimuksia.

2.6 Lopputulos

Edellä lausutuilla perusteilla hallinto-oikeuden päätös on kumottava. B:n Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sairaalajohtajan ja Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän hallituksen päätöksistä hallinto-oikeudelle tekemä valitus on tässä tilanteessa viivytyksen välttämiseksi tutkittava välittömästi korkeimmassa hallinto-oikeudessa ja edellä lausutuilla perusteilla hylättävä. Etelä-Savon sairaanhoitopiirin kuntayhtymän sairaalajohtajan ja hallituksen päätökset on näin ollen saatettava voimaan.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski ja Tuomas Lehtonen. Asian esittelijä Saija Laitinen.