KHO:2014:140

Viestintävirasto oli postilain nojalla nimennyt postiyrityksen eräiden postipalvelujen (enintään 10 kg painoiset postipaketit) tarjontaan velvolliseksi yleispalveluyritykseksi. Yleispalveluyrityksen kilpailija valitti päätöksestä hallinto-oikeuteen. Hallinto-oikeus jätti valituksen tutkimatta katsoen, että kilpailijalla ei ollut valitusoikeutta, koska päätös ei vaikuttanut välittömästi sen oikeuteen, etuun tai velvollisuuteen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että postilain mukaisen yleispalveluvelvollisuuden asettaminen vaikutti velvollisuuden kohteena olevien palvelujen tarjonnan, hinnanmuodostuksen ja rahoituksen perusteisiin. Tästä syystä velvollisuuden asettaminen oli myös omiaan vaikuttamaan yleispalveluyrityksen ja muiden kyseisiä palveluja tarjoavien yritysten väliseen kilpailutilanteeseen.

Yleispalveluyrityksen kilpailija tarjosi niitä palveluja, joita koskevasta yleispalveluvelvollisuudesta asiassa oli kysymys. Viestintäviraston päätöksessä kilpailijan asemaa oli tarkasteltu osana velvollisuuden asettamista koskevaa arviointia. Kilpailijan valituksessa hallinto-oikeudelle oli kysymys erityisesti siitä, oliko velvollisuuden asettamisessa otettu asianmukaisesti huomioon asianomaisen markkinan kilpailutilanne ja oliko velvollisuus siten asetettu postilain ja -direktiivin edellyttämällä tavalla suhteellisuuden periaatetta noudattaen ja markkinoita mahdollisimman vähän vääristäen.

Korkein hallinto-oikeus katsoi, että Viestintäviraston päätös vaikutti yleispalveluyrityksen kilpailijaan valitusoikeuden perustavalla tavalla, kun valitusoikeutta koskevia kansallisia säännöksiä tulkittiin postidirektiivistä johtuvat vaatimukset huomioon ottaen. Hallinto-oikeuden päätös kumottiin ja asia palautettiin hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallintolainkäyttölaki 6 § 1 momentti

Postilaki 22–24 ja 80 §

Postidirektiivi (direktiivi 97/67/EY yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä, sellaisena kuin viimeksi muutettuna direktiivillä 2008/6/EY) 4 artikla 1 ja 2 kohta, 22 artikla 3 kohta

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 22.5.2013 nro 13/0611/3

Asian aikaisempi käsittely

Viestintävirasto on päätöksellään 29.12.2011 (nro 1645/9210/2011) nimennyt Itella Posti Oy:n (jäljempänä myös Itella) yleispalveluun kuuluvien kotimaasta lähetettävien enintään 10 kilogramman painoisten postipakettien postipalvelujen tarjontaan velvolliseksi yleispalveluyritykseksi. Päätös koskee koko maata Ahvenanmaan maakuntaa lukuun ottamatta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään jättänyt tutkimatta Oy Matkahuolto Ab:n valituksen Viestintäviraston päätöksestä ja hylännyt yhtiön oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on lausunut päätöksensä perusteluina seuraavaa:

Pääasia

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Postilain 22 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on säännöllisin väliajoin arvioitava kirje- ja pakettipalveluiden markkinoita. Markkinoiden arvioinnissa tulee selvittää palveluiden tarjonta eri puolilla maata siten, että Viestintävirasto voi arvioida tarvetta asettaa velvollisuus tarjota yleispalvelua. Markkinoiden arvioinnin perusteella Viestintäviraston tulee päättää, onko yleispalvelun turvaamiseksi tarpeen määrätä yleispalveluvelvoitteita.

Postilain 23 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava yhdelle tai useammalle postiyritykselle velvollisuus tarjota yleispalvelua, jos markkinoiden arviointi osoittaa sen olevan välttämätöntä yleispalvelun turvaamiseksi. Päätöksen tulee perustua avoimuuden, suhteellisuuden ja syrjimättömyyden periaatteisiin.

Postilakia koskevan hallituksen esityksen (HE 216/2010 vp) 23 §:n 1 momentin perustelujen mukaan yleispalveluyrityksen nimeäminen ei rajoita muiden yritysten oikeutta kilpailla samalla alueella samojen yleispalveluiden tarjoamisesta. Yleispalveluyritys ei siten saa yleispalvelun tarjontaan yksinoikeutta, vaan velvollisuuden asettamisella pyritään ainoastaan tietyn perustarjonnan turvaamiseen postipalveluiden markkinoilla. Viestintävirasto asettaa velvollisuuden tai päättää olla sitä asettamatta valituskelpoisella hallintopäätöksellä.

Arvonlisäverolain 1.6.2011 voimaan tulleen 33 b §:n mukaan veroa ei suoriteta postilaissa tarkoitetun yleispalvelun tarjoajan harjoittamasta yleispalvelun myynnistä.

Euroopan parlamentin ja neuvoston yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä antaman direktiivin 97/67/EY 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että käyttäjillä on oikeus yleispalveluun, johon sisältyy tietynlaatuisten postipalvelujen pysyvä tarjonta kaikille käyttäjille kohtuullisin hinnoin jäsenvaltioiden koko alueella.

Neuvoston yhteisestä arvonlisäverojärjestelmästä antaman direktiivin 2006/112/EY (arvonlisäverodirektiivi) 132 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltioiden on vapautettava verosta julkisen postilaitoksen palvelujen suoritukset ja niihin liittyvät tavaroiden luovutukset, lukuun ottamatta henkilökuljetus- ja televiestintäpalveluja.

EY-tuomioistuimen 23.4.2009 asiassa C-357/07 antaman tuomion perusteluista ilmenevän mukaan postin yleispalveluvelvolliseksi direktiivin 97/67/EY 3 artiklassa määritellyn mukaisesti sitoutuneen toimijan palvelujen suoritukset on arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan a alakohdan mukaisesti vapautettava verosta siltä osin kuin kyse on yleispalvelun tarjoamisesta riippumatta siitä, onko toimija julkinen vai yksityinen. Tuomion perustelujen mukaan tällainen tulkinta ei ole ristiriidassa verotuksen neutraalisuuden periaatteen kanssa, joka estää sen, että samoja liiketoimia suorittavia taloudellisia toimijoita kohdellaan arvonlisäverotuksessa eri tavalla.

Viestintäviraston päätös on kohdistettu Itella Posti Oy:öön, ja se velvoittaa välittömästi sitä, joten valitusoikeus tällä perusteella on ainoastaan Itella Posti Oy:llä. Kun otetaan toisaalta huomioon, että päätöksellä yleispalveluvelvollisuuden asettamisesta Itella Posti Oy:lle ei ole annettu sille yleispalveluun kuuluvaan tarjontaan yksinoikeutta eikä näin ollen rajoitettu muiden yritysten oikeutta kilpailla samalla alueella samojen palveluiden tarjoamisesta, on päätöksestä valittajalle mahdollisesti aiheutuvia kilpailullisia vaikutuksia pidettävä sellaisina välillisinä vaikutuksina, joiden perusteella valittajalla ei myöskään voida katsoa olevan valitusoikeutta asiassa. Asiaa ei ole arvioitava tältä osin tai EU:n valtiontukisäännösten valossa toisin sen vuoksi, että Itella Posti Oy on vapautettu arvonlisäverosta yleispalveluvelvollisuuden piiriin kuuluvien palvelujen myynnistä, koska vapautus seuraa suoraan arvonlisäverolain 33 b §:n säännöksestä, jolla on implementoitu arvonlisäverodirektiivin 132 artiklan 1 kohdan a alakohta sellaisena kuin sitä on EY:n tuomioistuimen 23.4.2009 asiassa C-357/07 antaman tuomion mukaan sovellettava ottaen huomioon Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 97/67/EY 3 artiklan 1 kohdasta ilmenevä tavoite postipalvelujen pysyvästä tarjonnasta kaikille käyttäjille kohtuullisin hinnoin.

Kun päätös ei edellä lausutun mukaisesti välittömästi vaikuta valittajan oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun, ei valittajalla voida katsoa olevan asiassa myöskään yleistä valitusoikeutta postinsaajana.

Oikeudenkäyntikulut

Kun valitus on jäänyt edellä lausutuin perustein tutkimatta, ei ole kohtuutonta, että valittaja pitää oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut sekä

Postilaki 80 § 1 momentti

Hallintolainkäyttölaki 33 §, 51 § 2 momentti sekä 74 § 1 ja 2 momentti

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Maija Vesala ja Jyri Vesanto, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Oy Matkahuolto Ab on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi. Yhtiö on lisäksi vaatinut, että asiassa pyydetään valtiontukea koskeva lausunto Euroopan komissiolta ja Viestintävirasto velvoitetaan korvaamaan yhtiön oikeudenkäyntikulut korkoineen.

Oy Matkahuolto Ab (jäljempänä myös Matkahuolto) on esittänyt perusteluina vaatimuksilleen muun ohella seuraavaa:

Hallinto-oikeuden olisi tullut tutkia Matkahuollon valitus. Yhtiöllä on valitusoikeus, sillä Viestintäviraston päätös vaikuttaa sen oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

Viestintävirasto on päätöstä tehdessään arvioinut pakettipalveluiden markkinat sen selvittämiseksi, onko palveluita riittävästi saatavilla ja onko yleispalveluvelvoitteen asettamiselle perusteita. Virasto on pyytänyt tietoja ja lausuntoja Matkahuollolta. Päätöksen osana olevassa markkina-analyysissä virasto on yksityiskohtaisesti käynyt läpi Matkahuollon toimintaa, palveluita, toimipisteverkkoa ja hinnoittelua. Matkahuollon aseman arviointi pakettimarkkinoilla on keskeisesti liittynyt päätöksen tekemiseen. Viestintäviraston markkina-analyysi ja sen perusteella tehty päätös ottavat kantaa yhtiön asemaan postipalveluiden tarjoajana.

Matkahuollolla on oikeudellinen intressi valittaa päätöksestä. Päätöksen osana oleva markkina-analyysi on virheellinen, sillä yhtiön palveluiden vaikutuksia yleispalveluvelvoitteen asettamisen tarpeeseen on arvioitu väärin. Virasto on virheellisesti katsonut, että pakettipalveluiden markkinoilla ei olisi riittävästi kilpailua ja palvelua ei olisi riittävästi saatavissa. Pakettijakelussa kilpailu toimii hyvin. Suomessa toimii ainakin kolme merkittävää yhtiötä, jotka voivat toimittaa lähetyksiä koko maassa.

Markkina-analyysi on vaikuttanut Matkahuollon liiketoimintaan. Virasto on katsonut, että vakuutuspalveluiden tarjoaminen on edellytyksenä Matkahuollon pakettipalvelujen huomioon ottamiseksi Itellan kanssa kilpailevana palveluna. Matkahuolto on tuonut markkinoille pakettien vakuuttamispalvelun yksinomaan viraston toimenpiteiden vuoksi.

Viestintävirasto on markkina-analyysin yhteydessä vertaillut pakettipalveluita tarjoavia yrityksiä keskenään sen selvittämiseksi, millä yrityksellä on parhaat mahdollisuudet yleispalvelun tarjoamiseksi. Virasto on päätöksen osana arvioinut, voidaanko yleispalveluvelvoite postilain nojalla asettaa Matkahuollolle, ja todennut, että näin ei voida tehdä. Viraston arvio ja siihen perustuva päätös vaikuttavat yhtiön oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun.

EU:n perusoikeuskirjan mukaan jokaisella, jonka unionin oikeudessa taattuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokkaat oikeussuojakeinot. Yksi perusoikeuskirjan suojaamista vapauksista on elinkeinonvapaus. Unionin oikeus tulee sovellettavaksi postidirektiivin täytäntöönpanon ja valtiontukisäännösten kautta. Matkahuollolle on tehokkuusperiaatteen mukaisesti turvattava tehokkaat oikeussuojakeinot.

Viestintäviraston päätös ei sinänsä anna Itellalle yksinoikeutta pakettipalveluiden tarjoamiseen. Päätös kuitenkin heikentää merkittävästi Matkahuollon mahdollisuuksia kilpailla yleispalveluun kuuluvien postipakettien markkinoilla, koska Itellalle väärin perustein myönnetty yleispalveluasema tuo sille kilpailuetuja sekä asettaa rajoituksia Matkahuollon toiminnalle ja elinkeinovapaudelle.

Hallintolainkäyttölain säännöstä valitusoikeudesta on tulkittu laajentavasti silloin, kun tapauksen erityispiirteet antavat siihen aihetta. Oikeuskäytännössä mahdollista kilpailun vääristymistä on pidetty sellaisena vaikutuksena, johon oikeus hakea muutosta voi perustua.

Matkahuollolla tulee olla valitusoikeus myös EU:n valtiontukisääntöjen perusteella. Yleispalveluvelvollisuuden alaan kuuluvien palvelujen arvonlisäverovapaus seuraa sinänsä suoraan arvonlisäverolaista ja -direktiivistä, mutta väärin perustein asetettu yleispalveluvelvoite voi silti johtaa kiellettyyn valtiontukeen. Arvonlisäverovapautus antaa Itellalle kilpailuetua, koska kuluttaja voi ostaa siltä pakettien lähetyspalvelun arvonlisäverovapaasti, mutta Matkahuollon palvelun hintaan sisältyy arvonlisävero. Itellan arvonlisäverovapautus on omiaan vaikeuttamaan muista jäsenmaista tulevien yritysten mahdollisuuksia kilpailla Itellan kanssa.

Viestintäviraston päätöksestä seurannut arvonlisäverovapautus on toimenpide, jolla valtion varoista on myönnetty valikoivaa tukea Itellalle. Tuki vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua. Arvonlisäverovapautusta ei voida pitää EU-oikeuden perusteella hyväksyttävänä.

Viestintäviraston yleispalvelupäätös on postidirektiivin vastainen. Direktiivin yhtenä tavoitteena on postimarkkinoiden kilpailun edistäminen. Yleispalveluvelvoitteita asetettaessa tulee kiinnittää erityistä huomiota siihen, ettei velvoite vääristä markkinoita. Velvoitetta asetettaessa on noudatettava myös objektiivisuuden, avoimuuden ja syrjimättömyyden periaatteita.

Postidirektiivin mukainen markkinoiden mahdollisimman vähäisen vääristämisen periaate edellyttää, että yleispalvelun alaan kuuluvat palvelut turvataan ensisijaisesti vapaan kilpailun kautta. Arvonlisäverolakiin ja -direktiiviin perustuva verovapautus on tarkoitettu sovellettavaksi vain, jos yleispalveluyrityksen nimeäminen on postilain ja -direktiivin perusteella välttämätöntä. Tässä tapauksessa näin ei ole.

EU:n valtiontukisääntöjen tehokas täytäntöönpano edellyttää valitusoikeutta. Valtiontukea saavan yrityksen kilpailijalla, jonka etuihin tuen myöntäminen vaikuttaa, on oikeus tehdä valitus valtiontuen myöntämisestä.

Matkahuollolla on joka tapauksessa postinsaajana valitusoikeus. Yleispalvelupäätöksellä on suora vaikutus postinsaajan oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun. Matkahuolto käyttää Itellan tarjoamia postipalveluita sekä postin lähettäjänä että saajana.

Matkahuollolla on asiassa oikeussuojan tarve. Yhtiöllä ei ole käytettävissään vaihtoehtoisia ja vaikutuksiltaan yhtä tehokkaita oikeussuojakeinoja.

Viestintävirasto on ilmoittanut, että sillä ei ole valituksen johdosta lausuttavaa.

Itella Posti Oy on selityksessään todennut, että yhtiö ei ota kantaa siihen, onko Matkahuollolla valitusoikeus Viestintäviraston päätöksestä.

Itella on muutoin toistanut hallinto-oikeudelle esittämänsä näkemyksen kotimaan pakettimarkkinoiden kilpailutilanteesta. Itella on todennut olevansa Matkahuollon kanssa samaa mieltä siitä, että Viestintäviraston päätöksessä ei ole otettu huomioon kotimaan alle 10 kilogramman painoisten pakettien markkinoilla todellisuudessa vallitsevaa kilpailutilannetta. Kotimaasta lähetettävien pakettien markkinoilla vakuutuspalveluita ei olisi pitänyt sitoa peruspakettipalvelun tarjontaan, vaan vakuutettujen pakettien lähettämispalvelua olisi pitänyt tarkastella erikseen ja tarvittaessa asettaa yleispalveluvelvollisuus vain tähän. Tämä näkemys on hyväksytty myös postin toimipisteiden sijoittamisesta annetun valtioneuvoston asetuksen 113/2012 1 §:n 3 momentissa, jonka mukaan postin toimipisteiden etäisyyttä ja väestöpeitto-osuuksia koskevia vaatimuksia ei sovelleta postilain 15 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitettujen palvelujen tarjontaan. Näitä palveluja ovat muun ohella postilähetysten vakuuttamispalvelut.

Itellan näkemyksen mukaan kilpailun aikaan saamiseen riittää kaksi toimijaa. Tämän vuoksi yleispalveluvelvoitetta ei olisi ollut välttämätöntä asettaa kuin sellaisille alueille, joissa Itella on ainoa toimija. Postilain perusteluissa mainittu kolmen kilpailijan kriteerin soveltaminen kuntakohtaisesti tarkasteltuna ei johda oikeaan lopputulokseen.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut valituksen.

1. Vaatimus lausunnon pyytämisestä Euroopan komissiolta hylätään.

2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan. Asia palautetaan hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden on asian ratkaistessaan lausuttava myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

Perustelut

1. Lausunnon pyytäminen

Kun otetaan huomioon korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisun lopputulos, lausunnon pyytäminen Euroopan komissiolta valtiontukea koskevista kysymyksistä ei ole tarpeen.

2. Valituksen tutkiminen hallinto-oikeudessa

2.1 Sovellettavat oikeusohjeet

2.1.1 Kansallinen oikeus

Hallintolainkäyttölain 6 §:n 1 momentin mukaan päätöksestä saa valittaa se, johon päätös on kohdistettu tai jonka oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun päätös välittömästi vaikuttaa.

Postilain 22 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on säännöllisin väliajoin arvioitava kirje- ja pakettipalveluiden markkinoita. Markkinoiden arvioinnissa tulee selvittää palveluiden tarjonta eri puolilla maata siten, että Viestintävirasto voi arvioida tarvetta asettaa velvollisuus tarjota yleispalvelua. Markkinoiden arvioinnin perusteella Viestintäviraston tulee päättää, onko yleispalvelun turvaamiseksi tarpeen määrätä yleispalveluvelvoitteita.

Postilain 23 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston on päätöksellään asetettava yhdelle tai useammalle postiyritykselle velvollisuus tarjota yleispalvelua, jos markkinoiden arviointi osoittaa sen olevan välttämätöntä yleispalvelun turvaamiseksi. Päätöksen tulee perustua avoimuuden, suhteellisuuden ja syrjimättömyyden periaatteisiin.

Postilain 23 §:n 2 momentin mukaan yleispalvelua on pidettävä turvattuna, jos: 1) palveluita on kattavasti tarjolla kaikille käyttäjille; 2) tarjottavat palvelut ovat hinnaltaan kohtuullisia ja niitä tarjotaan kohtuullisin ja tasapuolisin ehdoin; ja 3) alueella on keskenään kilpailevia yrityksiä, jotka tarjoavat vastaavia palveluita ja jotka täyttävät 24 §:ssä tarkoitetut postiyritystä koskevat edellytykset.

Postilain 24 §:n 1 momentin mukaan yleispalveluvelvollisuus voidaan asettaa postiyritykselle, joka täyttää lain 6 §:ssä tarkoitetut toimiluvan myöntämisen edellytykset. Pykälän 2 momentin mukaan velvollisuus tarjota yleispalvelua on asetettava sille postiyritykselle, jolla on siihen parhaat edellytykset.

Postilain 3 luvussa on säädetty yleispalvelun sisällöstä ja 5 luvussa yleispalvelun tarjoajan hinnoittelusta ja kustannuslaskennasta. Lain 6 luvussa on säädetty yleispalvelun nettokustannusten laskemisesta ja korvaamisesta.

Postilain 80 §:n 1 momentin mukaan Viestintäviraston kyseisen lain nojalla antamaan päätökseen saa hakea muutosta valittamalla siten kuin hallintolainkäyttölaissa (586/1996) säädetään.

Postilain säätämiseen johtaneesta hallituksen esityksestä (HE 216/2010 vp) ilmenee, että postilain 22–24 §:llä on pantu täytäntöön muun ohella postidirektiivin 4 artikla. Hallituksen esityksen mukaan lain 80 §:llä on puolestaan pantu täytäntöön mainitun direktiivin 22 artiklan 3 kohta.

2.1.2 Postitoimintaa koskeva unionin oikeus

Postidirektiiviä (direktiivi 97/67/EY yhteisön postipalvelujen sisämarkkinoiden kehittämistä ja palvelun laadun parantamista koskevista yhteisistä säännöistä) sovelletaan tässä asiassa sellaisena kuin se on viimeksi muutettuna direktiivillä 2008/6/EY.

Postidirektiivin 1 artiklan mukaan kyseisellä direktiivillä vahvistetaan yhteiset säännöt, jotka koskevat muun ohella postipalvelujen tarjoamisen edellytyksiä ja postin yleispalvelujen tarjontaa yhteisössä.

Postidirektiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan kunkin jäsenvaltion on varmistettava, että yleispalvelun tarjoaminen taataan. Artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on erityisesti toteutettava toimenpiteitä muun ohella sen varmistamiseksi, että ehdot, joilla yleispalvelu myönnetään, perustuvat avoimuuden, syrjimättömyyden ja suhteellisuuden periaatteisiin.

Postidirektiivin 22 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava siitä, että kansallisella tasolla on käytössä tehokkaita menettelyjä, joiden mukaisesti jokaisella sellaisella käyttäjällä ja postipalvelujen tarjoajalla, johon kansallisen sääntelyviranomaisen tekemä päätös vaikuttaa, on oikeus hakea päätökseen muutosta asianomaisista osapuolista riippumattomalta muutoksenhakuelimeltä.

Postidirektiivin muuttamista koskevan direktiivin 2008/6/EY johdanto-osan 23 perustelukappaleessa on todettu muun ohella, että kilpailun ja valinnanvaran lisääntymisen vuoksi jäsenvaltioilla olisi oltava käytössään enemmän joustavuutta valita kaikkein tehokkain ja tarkoituksenmukaisin mekanismi yleispalvelun saatavuuden takaamiseksi. Tämän yhteydessä on noudatettava objektiivisuuden, avoimuuden, syrjimättömyyden, suhteellisuuden ja markkinoiden mahdollisimman vähäisen vääristämisen periaatteita, jotka ovat tarpeen postipalvelujen vapaan tarjonnan varmistamiseksi sisämarkkinoilla.

2.2 Oikeudellinen arviointi

Viestintävirasto on valituksenalaisella päätöksellään nimennyt Itella Posti Oy:n yleispalveluun kuuluvien eräiden postipakettien postipalvelujen tarjontaan velvolliseksi yleispalveluyritykseksi. Päätös koskee Itellaa, eikä sitä ole osaksikaan kohdistettu Matkahuoltoon.

Viestintäviraston päätös on tehty muun ohella postilain 22–24 §:n nojalla. Kyseisistä pykälistä ja niillä täytäntöön pannusta postidirektiivin 4 artiklasta ilmenevin tavoin yleispalveluvelvollisuuden asettamisen on perustuttava asianomaisen postimarkkinan kilpailu- ja muun tilanteen arvioimiseen. Velvollisuutta asetettaessa on noudatettava muun ohella avoimuuden, syrjimättömyyden ja suhteellisuuden periaatteita. Velvollisuus on asetettava markkinoita mahdollisimman vähän vääristäen.

Viestintävirasto on yleispalveluvelvollisuuden asettamisen perusteena olevassa markkinoiden arviointia koskevassa perustelumuistiossa todennut muun ohella, että markkinalla käteismaksullisia pakettien lähetyspalveluja toimipisteverkostonsa kautta ovat päätöstä tehtäessä tarjonneet Itella, Matkahuolto ja kaksi muuta toimijaa. Perustelumuistion mukaan yleispalvelulle asetetut vaatimukset täyttäviä pakettilähetyspalveluja ovat tarjonneet vain Itella ja Matkahuolto.

Viestintävirasto on perustelumuistiossaan tarkastellut Itellan ja Matkahuollon toiminnan laajuutta ja palvelujen hintoja. Virasto on valinnut nimettäväksi yleispalveluyritykseksi Itellan, koska se on muodolliselta asemaltaan postilain 2 §:n 7 kohdassa tarkoitettu postiyritys ja sen toimipisteverkosto on ollut Matkahuollon toimipisteverkostoa kattavampi.

Postilain mukaisen yleispalveluvelvollisuuden asettaminen ei sinänsä merkitse sitä, että velvoitettava yritys saisi yksinoikeuden velvollisuuden alaan kuuluvan postitoiminnan harjoittamiseen. Yleispalvelun tarjoajaa koskevat kuitenkin muun ohella postilaissa säädetyt tarjottavaa palvelua koskevat sisällölliset vaatimukset, hinnoittelua koskevat rajoitukset sekä yleispalvelun rahoituksen turvaava järjestelmä, jonka mukaisesti yleispalvelun tarjoajalla on tietyin edellytyksin oikeus saada valtion varoista korvausta yleispalvelun aiheuttamista kustannuksista. Lisäksi yleispalvelun tarjoajan harjoittamasta yleispalvelun myynnistä ei arvonlisäverolain 33 b §:n 1 momentin nojalla suoriteta arvonlisäveroa.

Yleispalveluvelvollisuuden asettaminen vaikuttaa näin ollen velvollisuuden kohteena olevien palvelujen tarjonnan, hinnanmuodostuksen ja rahoituksen perusteisiin. Tästä syystä velvollisuuden asettaminen on myös omiaan vaikuttamaan yleispalveluyrityksen ja muiden kyseisiä palveluja tarjoavien yritysten väliseen kilpailutilanteeseen. Yleispalveluvelvollisuuden asettamisesta kilpailulle aiheutuvien vaikutusten merkitystä osoittaa osaltaan postidirektiivistä ilmenevä vaatimus noudattaa velvollisuuden asettamisessa markkinoiden mahdollisimman vähäisen vääristämisen periaatetta.

Matkahuolto tarjoaa saadun selvityksen perusteella niitä palveluja, joita koskevasta yleispalveluvelvollisuudesta Viestintäviraston päätöksessä on kysymys. Yhtiön asemaa ja sen tarjoamia palveluja on päätöksessä tarkasteltu osana yleispalveluvelvollisuuden asettamista koskevaa arviointia. Yhtiön valituksessa hallinto-oikeudelle on ollut kysymys erityisesti siitä, onko yleispalveluvelvollisuuden asettamisessa otettu asianmukaisesti huomioon asianomaisen markkinan kilpailutilanne ja onko velvollisuus siten asetettu postilain ja -direktiivin edellyttämällä tavalla suhteellisuuden periaatetta noudattaen ja markkinoita mahdollisimman vähän vääristäen.

Tämän vuoksi ja kun otetaan huomioon yleispalveluvelvollisuuden asettamisesta edellä todetuin tavoin asianomaisen markkinan kilpailutilanteelle aiheutuvat vaikutukset, Viestintäviraston päätöksen on katsottava vaikuttavan Matkahuoltoon postidirektiivin 22 artiklan 3 kohdassa tarkoitetulla tavalla. Kun valitusoikeutta koskevia kansallisia säännöksiä tulkitaan postidirektiivistä tältä osin johtuvat vaatimukset huomioon ottaen, yhtiöllä on katsottava olevan oikeus valittaa päätöksestä.

Hallinto-oikeuden ei olisi tullut mainitsemillaan perusteilla jättää Matkahuollon valitusta tutkimatta. Hallinto-oikeuden päätös on näin ollen kumottava ja asia on palautettava hallinto-oikeudelle uudelleen käsiteltäväksi.

Hallinto-oikeuden on asian ratkaistessaan lausuttava myös korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyistä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevista vaatimuksista.

Asian ovat ratkaisseet hallintoneuvokset Sakari Vanhala, Eija Siitari, Alice Guimaraes-Purokoski, Tuomas Lehtonen ja Janne Aer. Asian esittelijä Toni Kaarresalo.