KHO:2015:20

Tullin ja Helsingin Satama -liikelaitoksen välinen riita koski sitä, mitkä tilat Tullilla oli oikeus saada tullilain 20 §:n nojalla korvauksetta käyttöönsä Helsingin Vuosaaren satamassa. Tullilaissa tai muussakaan lainsäädännössä ei ole säädetty viranomaisesta, joka on osapuolia oikeudellisesti sitovasti toimivaltainen ratkaisemaan mainitun kysymyksen, eikä myöskään muutoin kysymystä ratkaistaessa noudatettavasta menettelystä.

Kun riita koski julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa oikeutta ja velvollisuutta, hallinto-oikeuden oli tullut tutkia Tullin hallinto-oikeudelle esittämät vaatimukset hallintoriita-asiana.

Korkein hallinto-oikeus, johon Tulli oli valittanut hallinto-oikeuden päätöksestä, lausui pääasiaratkaisussaan tullilain 20 §:n soveltamisedellytyksistä yleisesti sekä pykälän soveltamisesta valituksessa tarkoitettuihin riidanalaisiin tiloihin.

Hallintolainkäyttölaki 69 §

Tullilaki 20 §

Päätös, jota valitus koskee

Helsingin hallinto-oikeus 14.11.2012 nro 12/1063/2

Asian tausta

Asiassa on kysymys tullilain 20 §:ssä säädetyn oikeuden sisällöstä ja laajuudesta eli siitä, mitä tiloja Tullilla on oikeus saada korvauksetta käyttöönsä Helsingin Satama -liikelaitoksen (nykyisin Helsingin Satama Oy, jäljempänä myös Helsingin Satama tai Satama) Vuosaaren satamassa hallinnoimista tiloista. Tullin ja Sataman välillä on erimielisyys siitä, mitä tiloja voidaan pitää kokonaan tai osittain tarpeellisina valvontatiloina tullitoimenpiteiden suorittamista varten.

Helsingin kaupungin hallintokeskuksen oikeuspalvelut on antanut 26.3.2010 päivätyn lausunnon (lausunto 52) Tullin valvontatiloista Vuosaaren satamassa. Lausunnossa on todettu, että vuonna 2008 käyttöön otetun Vuosaaren sataman pitäjänä toimii Helsingin Satama -liikelaitos. Lausunnon mukaan Tulli oli edellyttänyt, että Vuosaaren satamaan toteutetaan sen toimintaa varten yhteensä noin 5 000 m²:n tilat, ja näistä tiloista noin 3 560 m² on Tullin mukaan katsottava tullilain 20 §:n mukaisiksi valvontatiloiksi, jotka on luovutettava sen käyttöön korvauksetta. Tullin vaatimuksen yksityiskohdat ilmenevät sen 2.8.2006 päivätystä hankesuunnitelmasta ja suunnitelmaan myöhemmin tehdyistä tarkennuksista. Lausunnon liitteinä (liitteet 1–5) on edellä mainitun suunnitelman ja sen tarkennusten mukainen Tullin näkemys tullilain 20 §:ssä tarkoitetuista tiloista. Lausunnon liitteinä (liitteet 6–10) on Sataman näkemys tullilain 20 §:ssä tarkoitetuista tiloista, joista on yksityiskohtaiset perustelut lausunnossa.

Helsingin Satama ja Tulli ovat 12.4.2007 allekirjoittaneet Tullin tilojen ja toimintojen järjestämisestä Vuosaaren satamassa perussopimuksen, jossa osapuolet ovat todenneet seuraavaa: Perussopimuksen mukaisesti suunniteltu Tullin tilojen laajuus ja jaottelu valvonta- ja vuokratiloihin perustuu Tullin esittämään hankesuunnitelmaan ja Tullin esittämään tulkintaan tullilain 20 §:n mukaisen tilojen luovutusvelvollisuuden laajuudesta. Sataman käsityksen mukaan Tullin käyttöön tulevat valvontatilat ovat laajuudeltaan ja siten investointi- ja ylläpitokustannuksiltaan suuremmat kuin mitä Helsingin Satama tullilain 20 §:n mukaan olisi velvollinen vastikkeetta Tullin käyttöön luovuttamaan. Sopijapuolilla on näin ollen eriävät näkemykset Helsingin Sataman luovutusvelvoitteiden laajuudesta, eikä osapuolten tiedossa ole oikeusohjetta tai soveltamiskäytäntöä, jolla asia voitaisiin molempia tyydyttävällä tavoin ratkaista.

Helsingin kaupungin hallintokeskuksen oikeuspalvelujen antaman lausunnon mukaan perussopimuksen mukainen ratkaisu on ollut väliaikainen, ja sopimuksessa on varauduttu siihen, että valvontatilojen laajuus ratkaistaan myöhemmin päätöksellä tai sopimuksella. Lausunnossa on todettu, että satamatoiminnan käynnistyttyä Satama ja Tulli ovat neuvotelleet eri yhteyksissä tilojen jaosta ja laajuudesta. Neuvotteluissa on todettu, että osapuolten yksimielisyyteen perustuvaa ratkaisua tullilain 20 §:n tulkinnasta Vuosaaren satamassa ei ole löydettävissä.

Koska neuvotteluteitse ei päästy yksimielisyyteen, Helsingin Sataman johtokunta on käsitellyt Tullin tilavaatimukset hakemuksena ja tehnyt sen johdosta seuraavassa jaksossa selostetun päätöksen.

Hallintoriidan taustalla oleva päätös

Helsingin Sataman johtokunta on 28.9.2010 (§ 80) päättänyt, että Satama luovuttaa tullilain 20 §:n nojalla korvauksetta Tullin käyttöön valvontatiloja Vuosaaren satamassa seuraavasti:

Helsingin Sataman omistamista rakennuksista

- V6:sta tiloja 109 m²

- V7:stä tiloja 1 212 m²

- Tarkastuskatoksen V22 320 m²

Helsingin Sataman Sponda Oy:ltä vuokraamista tiloista

- Gatehouse-rakennuksesta 97 m²

- Hansaterminaalista 238 m²

Valvontatilat luovutetaan kalusteineen.

Lisäksi johtokunta on päättänyt

- viitata päätöksensä perusteluina esityslistatekstin lisäksi hallintokeskuksen oikeuspalveluiden 26.3.2010 päivättyyn lausuntoon. Tullin käyttöön luovutettavien valvontatilojen tarkempi yksilöinti sisältyy oikeuspalveluiden edellä mainittuun lausuntoon (pöytäkirjan liite 1);

- todeta, että tätä päätöstä tarkistetaan, jos sen taustalla olevat olosuhteet, kuten liikennemäärät, sovellettava lainsäädäntö tai muu tilojen tarpeeseen liittyvä seikka muuttuu;

- kehottaa Helsingin Satamaa ryhtymään toimenpiteisiin Tullin ja Helsingin Sataman välisten, rakennuksia V6 ja V7 ja katoksia V21, V22 sekä Sponda Oyj:n Helsingin Satamalle Gatehouse-rakennuksesta ja Hansaterminaalista vuokraamia ja Tullille edelleen luovutettuja tiloja koskevien vuokra- ja luovutussopimuksien tarkistamiseksi Tullille korvauksetta luovutettavien valvontatilojen ja Tullille vastikkeellisesti vuokrattavien tilojen jaon osalta hallintokeskuksen oikeuspalvelujen 26.3.2010 päivätyn lausunnon mukaisesti.

Päätöksen perustelut osaltaan muodostava hallintokeskuksen oikeuspalvelujen 26.3.2010 päivätty lausunto on keskeisiltä osiltaan seuraavansisältöinen:

Keskeiset säännökset ja muut oikeusohjeet

Tulliviranomaisella on tullilain 20 §:n mukaan oikeus saada liikennepaikan omistajalta tai haltijalta käyttöönsä korvauksetta sellaiset tarpeelliset valvontatilat, joita liikenteen määrä ja muut olosuhteet edellyttävät tullitoimenpiteiden suorittamiseksi. Tullilaki ei sisällä tarkentavia säännöksiä valvontatilojen laajuuden määrittämiseksi.

Tullilakia koskevan hallituksen esityksen (HE 257/1994 vp) mukaan tullilaitos on velvollinen hankkimaan tullihallinnollisia tehtäviä varten tarvittavat tilat ja suorittamaan niiden käytöstä aiheutuvat kustannukset. Esityksessä kuitenkin todetaan, että tulliviranomaiset joutuvat suorittamaan valvontaa myös liikennepaikan pitäjän tiloissa, kuten varastoissa ja matkustajaterminaaleissa, jolloin tullilaitoksen toiminta liittyy erottamattomasti liikennepaikan toimintaan. Tällöin yksityistaloudelliset edut ovat toiminnan ensisijainen tarkoitus, minkä vuoksi on kohtuullista, että tulliviranomaiset saavat tarpeelliset valvontatilat käyttöönsä korvauksetta.

Sanotussa tullilakia koskevassa hallituksen esityksessä viitataan myös aiemmin voimassa olleeseen tullilakiin (573/1978) ja todetaan, että lain 20 §:n säännöksen on tarkoitettu vastaavan vanhan lain 5 §:n 1 momentin 8 kohtaa. Mainitun lainkohdan mukaan tulliviranomaisella oli tullitoimenpiteitä suorittaessaan oikeus saada liikennepaikalla sen omistajalta tai haltijalta korvauksetta käyttöönsä tarpeelliset valvontatilat. Vuoden 1978 tullilakia koskevassa hallituksen esityksessä (HE 10/1978 vp) puolestaan viitataan tullilain aiempaan muutokseen vuodelta 1976 ja todetaan, että valvontatiloja koskeva sääntely perustuu aiemman lainmuutoksen mukaiselle periaateratkaisulle, jolla tulliviranomaisten toimitilojen kustannusvastuuta siirrettiin kaupungeilta valtiolle.

Hallituksen esityksessä HE 10/1978 vp viitattu tullilain muutos vuodelta 1976 uudisti tulliviranomaisten toimitilojen järjestämis- ja kustannusvastuuta koskevan sääntelyn. Ennen lainmuutosta eräillä niin sanotuilla vanhoilla kaupungeilla oli varsin kattava velvollisuus hankkia ja ylläpitää tullitoimipaikkaa varten tarvittavat tilat. Velvollisuus perustui vuodelta 1939 peräisin olevan tullilain (271/1939) 155 §:ään, jonka mukaan: "Kaupunkien velvollisuus hankkia ja kunnossapitää tullitoimipaikkaa varten tarvittavat virkahuoneistot pakkahuoneineen ja tullitavaran varastoimispaikkoineen sekä huolehtia sellaisten huoneistojen lämmityksestä ja valaistuksesta ynnä hankkia tullitavaran käsittelyyn ja punnitsemiseen tarvittavat välineet jää edelleenkin voimaan, sikäli kuin se eri kaupunkeihin nähden vanhastaan on ollut olemassa."

Vuoden 1939 tullilaki sisälsi valtuutussäännöksen, jonka mukaan tarkemmat määräykset lain täytäntöönpanosta annettiin asetuksentasoisessa tullisäännössä. Vuonna 1965 tullisäännön 10 §:ään otettiin yksityiskohtainen luettelo kaupunkien järjestämis- ja kustantamisvastuun piiriin kuuluvista tiloista (asetus 511/1965). Säännöksen mukaan: "Niihin tullitiloihin, joita kaupunki on tullilain 155 §:n mukaan velvollinen tullitoimipaikkaa varten eri kohteisiin hankkimaan ja kunnossapitämään, luetaan: a) virka- ja toimistohuoneet; b) odotus- ja muut asiakaspalvelun vaatimat tilat; c) tullitavaran säilytys- ja tullikäsittelyhuoneet sekä tulliaitaukset; d) tavara- ja matkustajaliikenteen tullivalvontaan tarvittavat tilat ja kiinteät laitteet; e) takavarikkotavaran säilytystilat; f) vartiohuoneet ja -rakennukset; g) tullimiesten päivystys- ja yöpymistilat; h) tullitoimipaikan käytössä olevien kulkuneuvojen säilyttämiseen ja huoltoon tarvittavat tilat; i) henkilökunnan virkistys-, peseytymis-, pukeutumis- sekä muut huolto- ja sosiaalitilat; j) arkisto- ja säilytystilat; sekä k) muut tullitoimipaikan toiminnalle tarpeelliset huoneistot ja tilat."

Vuoden 1939 tullilain 155 §:ää, johon tullisäännön edellä esitetty luettelo perustui, muutettiin vuonna 1976. Tullin yleistä hallintoa varten tarvitsemien tilojen järjestämis- ja kustantamisvastuu siirrettiin tuolloin kaupungeilta valtiolle. Muutetun 155 §:n (359/1976) mukaan: "Liikennepaikan haltijan on luovutettava käypää vuokraa vastaan tullilaitokselle sen hallintoaan varten tarvitsemat tilat silloin, kun tällaisten tilojen tulee sijaita … liikennepaikalla eikä valtiolla ole siellä tarkoitukseen sopivia tiloja. Liikennepaikan tai varaston pitäjän on kustannettava tavara- ja matkustajaliikenteen valvontaa varten tarvittavat tilat sekä huolehdittava tilojen ylläpidosta ja kalustamisesta. ..."

Vuoden 1976 lainmuutoksen jälkeen kaupunkien vastattaviksi jäivät enää tavara- ja matkustajaliikenteen valvontaa varten tarvittavat tilat. Säännöksen sanamuodon mukaisesti kaupunkien velvollisuus kattoi siten enää ne tilat, jotka oli mainittu tullisäännön 10 §:n d) kohdassa. Vastuu muista, tullilaitoksen yleishallintoon kuuluvista tiloista siirtyi valtiolle.

Tullilain muutosta perusteltiin sitä koskevan hallituksen esityksen (HE 35/1975 II vp) mukaan sillä, että tullitoimen hoito on luonnostaan valtiolle kuuluva tehtävä. Hallituksen esityksen mukaan valtion tulisi tämän vuoksi myös huolehtia tullilaitoksen yleistä hallintoa, kuten verotusta, yleisvalvontaa ja erimuotoista tietojenkäsittelyä varten tarvitsemiensa tilojen hankkimisesta ja ylläpitämisestä. Liikennepaikoilta olisi kuitenkin varattava tullivalvontaa varten tarvittavat toimitilat, joiksi hallituksen esityksen mukaan tarvittaisiin "vain pienehköjä toimistohuoneita".

Voimassa olevan tullilain ja sitä edeltäneiden tullilakien valmisteluaineiston perusteella kaupungin kustannus- ja järjestämisvastuuta Tullin toimitiloista on tulkittava vuoden 1976 lainmuutoksen periaatteiden mukaisesti. Tullilain 20 §:n mukaisen velvollisuuden on siten katsottava käsittävän vain sellaiset tilat, jotka ovat Tullin suorittamaa tavara- ja matkustajaliikenteen valvontaa varten välittömästi tarpeellisia.

Tullin vaatimusten oikeudellinen arviointi

Tullin hankesuunnitelmasta ilmenee, että siinä esitettyjen tilavaatimusten mitoitus on perustunut Tullin tuottamiin liikenne-ennusteisiin ja sen omia suoritteita koskeviin laskelmiin. Tulli on muun muassa arvioinut, että Vuosaaren satamassa yli 20 prosenttia maahan saapuvasta ja noin 9 prosenttia maasta lähtevästä tavaraliikenteestä (lastiyksiköistä) tulee ohjautumaan Tulliin asioimaan. Lisäksi Tulli on arvioinut tulevansa tarvitsemaan yhteensä 156 työntekijän henkilöstöresurssit satamassa toimiakseen. Tulli on vielä edellyttänyt, että sen tilojen toteutuksessa huomioidaan 50 prosentin laajennusvara.

Helsingin Satama on ilmoittanut, että sen keräämien seurantatietojen perusteella Tullin käyttöön osoitetulle tarkastusalueelle ohjautuu tarkastuksiin tai muuten asioimaan tosiasiassa vain noin yhdestä kahteen prosenttiin maahan saapuvasta ja alle 0,5 prosenttia maasta lähtevästä tavaraliikenteestä. Ajoittaiset liikenteen tehostetun valvonnan jaksot eivät myöskään kuormita tiloja Tullin arvioimalla tavalla. Lisäksi on ilmennyt, että Tullin vaatimuksen mukaisesti yli 150 työntekijälle mitoitettuja tiloja käyttää tosiasiassa vain noin 70 työntekijän henkilökunta (tilanne alkuvuonna 2010). Helsingin Sataman mukaan eräiden Tullin tilojen todellinen käyttöaste on tällä hetkellä huomattavan alhainen. Esimerkiksi osa matkustajaterminaalissa sijaitsevista Tullin toimistotiloista on käytännössä lähes käyttämättöminä.

Tullilla on kokonaan omassa käytössään kaksi erillistä Helsingin Sataman rakennuttamaa rakennusta (toimistorakennus V6 ja tarkastusrakennus V7) ja näiden yhteydessä sijaitsevat tarkastuskatokset. Lisäksi Tullilla on toimitiloja Helsingin Sataman Sponda Oyj:ltä vuokraaman toimistorakennuksen (Gatehouse) kahdessa kerroksessa sekä matkustajaterminaalissa. Tullin tiedot, joiden perusteella sen toimitilat on Vuosaaren satamassa mitoitettu, on edellä esitetyin tavoin voitu todeta selvästi ylimitoitetuiksi.

Tullin toimitilojen perusratkaisujen muuttaminen (esimerkiksi toimintojen keskittäminen yhteen rakennukseen) ei käytännössä ole enää mahdollista satamatoiminnan jatkuvuutta ja sujuvuutta olennaisesti vaarantamatta.

Lausunnossa esitetään oikeudellinen arvio siitä, miten tullilain 20 §:ää on Tullin olemassa olevissa tiloissa sovellettava.

Tullitoimistorakennuksessa (V6) olevat tilat:

Tulli on katsonut, että tullitoimistorakennuksessa V6 tullilain 20 §:ssä tarkoitettuja valvontatiloja ovat:

a) vuoroesimiesten ja alusvalvonnan esimiehen huoneet (122 ja 123)

b) 60 % asiakkaiden odotustilasta ja asiakaspalvelutilasta (103 ja 104) sekä asiakaskäytössä olevat WC:t etuhuoneineen (102 ja 106–108)

c) henkilöstön WC:t etuhuoneineen (131–132 ja 137–138) ja 60 % muista henkilöstön sosiaali- ynnä muista tiloista (109–110, 128, 133–136 ja 139–141)

d) tieliikenteen non fiscal -toiminnoille varattu huone (120)

e) 60 % varasto/käsiarkistosta ja siivoustarvikevarastosta (127 ja 129) ja

f) 60 % hollituvasta (121).

Muilta osin tullitoimistorakennuksessa olevat tilat ovat Tullin käsityksen mukaan tiloja, joista se on velvollinen maksamaan käypää vuokraa.

Vuoroesimiesten ja alusvalvonnan esimiehen huoneet (a)

Tullin vaatimus hyväksytään.

Asiakaspalvelutila, asiakkaiden odotustila ja asiakas-WC:t (b)

Asiakaspalvelutilaa (104) voidaan lähtökohtaisesti pitää tullilain 20 §:n mukaisena valvontatilana. Sen sijaan asiakkaiden odotustila (103) ja asiakaskäyttöön tarkoitetut WC-tilat (102 ja 106–108) ovat tiloja, joissa ei harjoiteta tullilain 20 §:ssä tarkoitettua valvontaa. Tällaisia tiloja ei ainakaan yksin käyttötarkoituksensa perusteella voida pitää tullilain tarkoittamina valvontatiloina.

Tullilain 20 §:n säännös on sitä koskevan lainvalmisteluaineiston perusteella säädetty ottaen huomioon lähinnä tilanteet, joissa Tulli toimii liikennepaikalla sijaitsevan matkustajaterminaalin tai muun vastaavan tilan yhteydessä. Tällaiset tilat ovat pääasiassa muussa kuin Tullin käytössä ja niiden ensisijainen tarkoitus on palvella liikennepaikan kautta kulkevan henkilö- ja tavaraliikenteen tarpeita. Käyttötarkoituksensa vuoksi tiloissa on yleensä runsaasti odotus-, WC- ja muita yleistiloja, jotka ovat myös tullivalvonnan kohteena olevien henkilöiden käytettävissä. Vuosaaren satamassa Tulli harjoittaa tavaraliikenteen valvontaa pääasiassa sataman muista toiminnoista erillisissä rakennuksissa. Tullin tiloissa asioivat henkilöt eivät siten voi käytännössä hyödyntää terminaalirakennusten odotus- ja WC-tiloja.

Tullilain 20 §:n tarkoituksena on mahdollistaa Tullille vastikkeettomat tilat sellaisissa tapauksissa, joissa Tullin valvontatoiminta liittyy ensisijassa yksityistaloudellisia etuja toteuttavan liikennepaikan toimintaan. Säännöksen tarkoitukseen nähden voidaan pitää perusteltuna, että Vuosaaren sataman olosuhteissa Tullin valvontatilan välittömässä yhteydessä olevat asiakkaiden odotus- ja WC-tilat luovutetaan Tullin käyttöön samalla tavalla vastikkeetta kuin valvontatilatkin. Näin ollen asiakaspalvelutilan (104) lisäksi siihen liittyvää asiakkaiden odotustilaa (103) ja asiakkaiden WC-tiloja (102 ja 106–108) voidaan lähtökohtaisesti pitää tiloina, jotka on tullilain 20 §:n nojalla luovutettava vastikkeetta Tullin käyttöön.

Tullilain 20 §:n perusteella Tullin käyttöön on vastikkeetta luovutettava kuitenkin vain sellaiset tilat, joita liikenteen määrä ja muut olosuhteet edellyttävät tullitoimenpiteiden suorittamiseksi. Edellä todetuin tavoin Tullin tilojen mitoittaminen on perustunut selvästi liiallisiin arvioihin tilojen käytöstä. Ylimitoitettujen käyttöastearvioiden voidaan katsoa vaikuttaneen erityisesti asiakastilojen kaltaisten tilojen mitoitukseen.

Helsingin Sataman mukaan asiakaspalvelutilassa (104) on kymmenen asiakaspalvelupistettä, joista on yleensä käytössä enintään kolme. Tiloissa ei tyypillisesti asioi tätä enempää yhtäaikaisia käyttäjiä, eikä kaikkia asiakaspalvelupisteitä ole edes tilapäisten ruuhkahuippujen aikana jouduttu ottamaan käyttöön. Asiakkaiden odotustilan (103) käyttöaste on suoraan verrannollinen asiakaspalvelutilan käyttöasteeseen.

Asiakastilojen kokonaislaajuus on noin 192 m². Saatavilla olevan selvityksen perusteella tilat ovat todelliseen käyttöön nähden ilmeisen ylimitoitetut. Liikenteen määrään ja muihin olosuhteisiin nähden riittävänä voidaan pitää enintään 50 %:n osuutta tilojen kokonaislaajuudesta eli noin 46 m²:n osuutta asiakaspalvelutilasta ja noin 50 m²:n osuutta asiakkaiden odotustilasta. Tämä yhteensä noin 96 m²:n tila vastaa viiden asiakaspalvelupaikan edellyttämiä tiloja.

Tulli on katsonut, että asiakaspalvelutilasta ja odotustilasta 60 %:n osuus kohdistuu tullilain 20 §:n tarkoittaman valvontatoiminnan käyttöön. Tullin ilmoituksen oikeellisuutta ei ole aihetta epäillä. Tullilain mukaisiksi valvontatiloiksi on siten katsottava kuuluvan 60 %:n osuus niistä tiloista, joita on pidettävä olosuhteisiin nähden riittävinä. Valvontatilan osuutena on siten pidettävä asiakaspalvelutilasta noin 28 m²:n alaa ja asiakkaiden odotustilasta noin 30 m²:n alaa (eli 30 % tilojen kokonaisalasta).

Odotustilojen yhteyteen on sijoitettu asiakkaiden käyttöön tarkoitettuja WC-tiloja etuhuoneineen. WC-tilojen määrää ja laajuutta voidaan pitää tilojen todelliseen käyttöön nähden sopivana.

Edellä esitetyillä perusteilla tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina vastikkeetta Tullin käyttöön luovutettavina tiloina on pidettävä 30 %:n osuutta asiakaspalvelutilasta ja asiakkaiden odotustilasta (103 ja 104) ja asiakkaiden WC-tiloja etuhuoneineen (102 ja 106–108). Näiden tilojen osalta Tullin vaatimus on hyväksyttävä ja muilta osin vaatimus on hylättävä.

Henkilöstön sosiaali- ynnä muut tilat (c)

Tullilaitoksen toimitiloja koskeva kustantamis- ja järjestämisvastuu siirrettiin olennaisin osin kaupungeilta valtiolle vuonna 1976 toteutetulla tullilain muutoksella, jonka mukaiset periaatteet ovat edelleen merkityksellisiä voimassa olevan tullilain 20 §:n tulkinnassa.

Vuoden 1976 lainmuutosta koskevan hallituksen esityksen (HE 35/1975 II vp) mukaan liikennepaikoilta tullilaitoksen käyttöön vastikkeetta varattavat toimitilat olisivat vain "pienehköjä toimistohuoneita". Hallituksen esityksen mukaan esimerkiksi työturvallisuuslain edellyttämät sosiaalitilat voitaisiin sijoittaa varsinaisiin hallintotiloihin, paitsi jos hallintotilat sijaitsisivat kaukana liikennepaikasta.

Tullilla on tullitoimistorakennuksessa (V6) ja sen välittömässä läheisyydessä useita yleistä hallintoaan varten tarkoitettuja tiloja. Tilat sijaitsevat satama-alueella keskitetysti tullitoiminnoille varatulla alueella. Tullin valvontahenkilöstön sosiaalitilat ovat siten vaikeuksitta sijoitettavissa Tullin hallintotiloihin. Tullitoimipaikan syrjäisestä sijainnista aiheutuvaa tai muutakaan erityistä syytä katsoa sanottujen tilojen kuuluvan liikennepaikan pitäjän kustannusvastuun piiriin ei ole.

Tullin henkilöstön WC-, tauko- ja keittiötilat samoin kuin pesu-, puku- ja löylyhuoneet ovat tiloja, joissa ei tosiasiassa suoriteta matkustaja- tai tavaraliikenteen valvontaa tai muita tullilain tarkoittamia tullitoimenpiteitä. Hallinto-oikeuden professori Mäenpään lausunnon mukaan tällaiset tilat kuuluvat Tullin yleishallintoon. Henkilöstön sosiaali- ja virkistystilat oli myös erikseen mainittu vanhan tullisäännön 10 §:n luettelossa, johon sisältyneistä tiloista jäivät vuoden 1976 lainmuutoksen jälkeen kaupunkien vastattaviksi enää matkustaja- ja tavaraliikenteen valvontatilat.

Sanotuilla perusteilla valvontahenkilöstön sosiaali- ynnä muita tiloja ei voida pitää tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina valvontatiloina. Tullin vaatimukset on näiden tilojen osalta hylättävä.

Tieliikenteen non fiscal -toiminnoille varattu huone (d)

Tieliikenteen non fiscal -toiminnoilla tarkoitetaan saatavilla olevan tiedon perusteella lähinnä tieliikenteen turvallisuuteen liittyviä tehtäviä, joita Tulli varsinaisen tullitoiminnan ohella suorittaa. Tällaisia tehtäviä ovat esimerkiksi puhalluskokeet, jarrutestit ja kuormansidonnan tarkastukset.

Tullilain 20 §:n säännös koskee vain sellaisia valvontatiloja, jotka ovat tarpeellisia tullitoimenpiteiden suorittamiseksi. Tullitoimenpide on määritelty tullilain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa tullilaitoksen toimivaltaan kuuluvaksi virkatoimeksi tullirikosten esitutkintaa lukuun ottamatta. Tullilaitoksen toimivaltaan kuuluvat virkatoimet on puolestaan määritelty tullilain 14 §:ään sisältyvässä virkatoimien luettelossa.

Tieliikenteen non fiscal -toimintoja ei saatavilla olevan tiedon valossa ole pidettävä tullilain tarkoittamina tullitoimenpiteinä. Tulli ei ole esittänyt muutakaan selvitystä, jonka perusteella näille toiminnoille varattua tilaa olisi syytä pitää tullilain 20 §:n tarkoittamana valvontatilana.

Näin ollen tieliikenteen non fiscal -toiminnoille varattua tilaa ei voida pitää tullilain 20 §:n tarkoittamana valvontatilana. Ellei Tulli esitä asian arviointiin vaikuttavaa muuta selvitystä, sen vaatimus on tämän tilan osalta hylättävä.

Varastotilat (e)

Varasto/käsiarkisto (127) ja siivoustarvikevarasto (129) ovat tiloja, joissa Tulli säilyttää lähinnä omia tavaroitaan ja tarvikkeitaan. Tiloissa ei siten säilytetä sellaista omaisuutta, johon Tulli kohdistaisi tullilaissa tarkoitettua valvontaa tai tullitoimenpiteitä. Professori Mäenpään lausunnon mukaisesti tullivalvontaan liittyvät varastotilat, joissa ei suoriteta tullitoimenpiteitä, kuuluvat Tullin yleishallinnon tiloihin. Arkisto- ja säilytystilat olivat myös erikseen mainittu vanhan tullisäännön 10 §:n luettelossa, johon sisältyneistä tiloista jäivät vuoden 1976 lainmuutoksen jälkeen kaupunkien vastattaviksi enää matkustaja- ja tavaraliikenteen valvontatilat.

Edellä esitetyin perustein varastotiloja ei voida pitää tullilain 20 §:n tarkoittamina valvontatiloina. Tullin vaatimus on siten näiden tilojen osalta hylättävä.

Hollitupa (f)

Hollitupa (121) on saatavilla olevan selvityksen perusteella toimistohuone, jossa Tullin asiakaspalvelupisteissä ja kenttätyössä olevat henkilöt voivat käyttää yhteiskäytössä olevia tietokoneita ja täyttää työaikakorttinsa. Helsingin Sataman mukaan tila toimii myös henkilöstön kahvihuoneena. Tiloissa ei siten harjoiteta tullilain 20 §:ssä tarkoitettua valvontaa, vaan Tullin yleishallintoon kuuluvia toimintoja. Näin ollen hollitupaa ei voida pitää tullilain 20 §:n tarkoittamana valvontatilana. Tullin vaatimus hollituvan osalta on hylättävä.

Tarkastusrakennuksessa (V7) olevat tilat:

Tulli on katsonut, että tarkastusrakennuksessa (V7) tullilain 20 §:ssä tarkoitettuja valvontatiloja ovat:

a) läpivalaisutoimintojen tilat (106, 117, 126 ja 139) ja kuvantulkitsijoiden toimistot (114–115)

b) kuorma-autojen tarkastustila (138)

c) lastintarkastustila (101)

d) kuljettajien odotustilat ja asiakaskäytössä oleva WC (122–124)

e) HLS-tarkastushuone (119)

f) takavarikkovarasto (102)

g) tarvike- ja työkaluvarastot sekä koirahuone (118, 120 ja 137) ja 60 % siivoustarvikevarastosta (135)

h) toimistotilat (116, 127–128) ja

i) henkilöstön WC:t etuhuoneineen (108, 111 ja 130–133), henkilöstön puku- ja suihkuhuoneet (107, 109–110 ja 112) ja 60 % muista henkilöstön sosiaalitiloista (129 ja 134).

Läpivalaisutoimintojen tilat ja kuvantulkitsijoiden toimistot (a)

Kuorma-autojen tarkastustila (b)

Kuljettajien odotustilat ja asiakaskäytössä oleva WC (d)

HLS-tarkastushuone (e)

Läpivalaisutoimintojen tiloja ja kuvantulkitsijan toimistoa (106, 117, 126, 139 ja 114–115) sekä kuorma-autojen tarkastustilaa (138) ja HLS-tarkastushuonetta (119) voidaan pitää kokonaan tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina valvontatiloina ja Tullin vaatimus näiden tilojen osalta on hyväksyttävä.

Tullin vaatimus myös kuljettajien odotustilojen ja asiakaskäytössä olevan WC:n osalta (122 ja 124 sekä 123) on hyväksyttävä.

Lastintarkastustila (c)

Lastintarkastustilaa (101) voidaan lähtökohtaisesti pitää tullilain 20 §:ssä tarkoitettuna valvontatilana, mutta lastintarkastustilan käyttämistä edellyttävän liikenteen määrään, tilojen todellisesta käytöstä saatavilla olevaan selvitykseen ja muihin olosuhteisiin nähden riittävänä voidaan pitää enintään 50 %:n osuutta lastintarkastustilan kokonaisalasta, mikä vastaa noin 140 m²:n alaa. Tullin vaatimus on siten lastintarkastustilan osalta hyväksyttävä vain 50 prosentin osuutta vastaavalta osalta. Muilta osin vaatimus on hylättävä.

Helsingin Sataman mukaan lastintarkastustila on sen todelliseen käyttöön nähden ylimitoitettu. Lastintarkastustilaa käytetään tavaraliikenteessä olevien ajoneuvojen tarkastuksiin. Tulli voi, mikäli siihen esimerkiksi läpivalaisun perusteella on aihetta, tarkastaa ajoneuvon lastin purkamalla sen lastintarkastustilaan.

Lastin purkaminen tarkastusta varten on poikkeuksellinen toimenpide. Tullin hankesuunnitelmassa esitettyjen tietojen perusteella lastin käsittelyä edellyttäviä toimenpiteitä kohdistetaan alle 0,3 %:n osuuteen liikennevirrasta, eli tällaisia toimenpiteitä tehdään keskimäärin alle yhden kerran vuorokaudessa. Ottaen huomioon, että hankesuunnitelman tiedot perustuvat liiallisiin arvioihin liikennemääristä ja tullitoiminnan kattavuudesta, suoritetaan lastintarkastuksia edellyttäviä toimenpiteitä tosiasiassa tätäkin vähemmän. Lisäksi on huomattava, että kaikki lastin käsittelyä edellyttävät toimenpiteet eivät edellytä koko lastin purkamista lastintarkastustilaan. Lastintarkastustilan kokonaisala on lähes 280 m², ja siihen liittyy kaikkiaan kolme kuormauslaituria, joista kaksi on tarkoitettu lastin purkamiseen ajoneuvon takaosasta ja yksi lastin purkamiseen ajoneuvon sivusta. Tilat mahdollistavat kolmen ajoneuvon lastin yhtäaikaisen purkamisen ja tarkistamisen. Helsingin Sataman mukaan tila on pääsääntöisesti tyhjillään, eikä sen havaintojen perusteella tiloissa ole suoritettu kerrallaan kuin yhden ajoneuvon tarkastuksia.

Takavarikkovarasto (f)

Varastot ja koirahuone (g)

Toimistotilat (h)

Henkilöstön sosiaali- ynnä muut tilat (i)

Takavarikkovarasto (102), tarvike-, siivous- ja työkaluvarastot ja koirahuone (118, 120, 135 ja 137) ja henkilöstön WC-tilat etuhuoneineen, puku- ja suihkuhuoneet sekä muut henkilöstön sosiaalitilat (107–112 ja 129–134) eivät ole tullilain 20 §:ssä tarkoitettuja valvontatiloja. Tullin vaatimus näiden tilojen osalta on hylättävä. Samoilla perusteilla Tullin vaatimus myös toimistotilojen (116, 127 ja 128) osalta on hylättävä, ellei Tulli tältä osin esitä asian arviointiin vaikuttavaa muuta selvitystä.

Takavarikkovaraston osalta lausunnossa on viitattu tullilain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädettyyn tullitoimenpiteen määritelmään. Takavarikko on rikosten esitutkinnan suorittamista sekä myöhemmän syyteasian käsittelyä ja eräitä siihen liittyviä seuraamuksia turvaava pakkokeino. Tullin toimintaan tullilain 43 §:n perusteella sovellettavan pakkokeinolain 4 luvun 1 §:n mukaisesti esine tai asiakirja voidaan takavarikoida, jos on syytä olettaa, että se voi olla todisteena rikosasiassa tai on rikoksella joltakulta viety taikka että tuomioistuin julistaa sen menetetyksi. Vastaavasti takavarikkoa yleensä edeltävän tavaran pidättämisen perusteena on tullilain 14 §:n 3 momentin mukaisesti rikoksen estäminen tai selvittäminen.

Takavarikkovaraston toiminnan perusteena on ensisijassa tullirikosten esitutkintaan ja muuhun selvittämiseen liittyvä Tullin toimivalta. Tullirikosten esitutkintaa ei tullilain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan säännös huomioiden ole pidettävä tullitoimenpiteenä, eikä siten kyseisen toiminnan edellyttämiä tiloja tullilain 20 §:n tarkoittamina tullitoimenpiteiden suorittamiseksi tarpeellisina valvontatiloina. Takavarikkotavaran säilytystilat oli myös erikseen mainittu vanhan tullisäännön 10 §:n luettelossa, johon sisältyneistä tiloista jäivät vuoden 1976 lainmuutoksen jälkeen kaupunkien vastattaviksi enää matkustaja- ja tavaraliikenteen valvontatilat.

Tarvike-, siivous- ja työkaluvarastot sekä koirahuone ovat tiloja, joita Tulli käyttää omien tavaroidensa ja tarvikkeidensa säilytykseen sekä huumekoirien pitämiseen. Tiloissa ei siten säilytetä sellaista omaisuutta tai sellaisia eläimiä, joihin Tulli kohdistaisi tullilaissa tarkoitettua valvontaa tai tullitoimenpiteitä. Professori Mäenpään lausunnon mukaisesti tullivalvontaan liittyvät varastotilat, joissa ei suoriteta tullitoimenpiteitä, kuuluvat Tullin yleishallinnon tiloihin. Säilytystilat oli myös erikseen mainittu vanhan tullisäännön 10 §:n luettelossa, johon sisältyneistä tiloista jäivät vuoden 1976 lainmuutoksen jälkeen kaupunkien vastattaviksi enää matkustaja- ja tavaraliikenteen valvontatilat.

Toimistotilojen osalta Tulli ei ole selvittänyt, mitä toimintaa se harjoittaa tilaohjelmassa erityiseen käyttötarkoitukseen osoittamattomissa toimistohuoneissa (116, 127 ja 128). Tilojen nimitykset ("toimisto") viittaavat yleishallintoon kuuluvaan käyttötarkoitukseen.

Henkilöstön WC-tilat etuhuoneineen, puku- ja suihkuhuoneet sekä muut henkilöstön sosiaalitilat ovat tiloja, joissa ei harjoiteta tullilain 20 §:ssä tarkoitettua valvontaa. Lisäksi on viitattu edellä tullitoimistorakennuksessa (V6) sijaitsevien sosiaali- ynnä muiden tilojen kohdalla esitettyihin perusteluihin.

Matkustajaterminaalissa olevat tilat:

Tulli on katsonut, että matkustajaterminaalissa tullilain 20 §:ssä tarkoitettuja valvontatiloja ovat kaikki Tullin käytössä olevat tilat, eli:

a) henkilöliikenteen tarkastustila (130), henkilöön käyvän tarkastuksen tila WC-tiloineen (128–129), kiinniotettujen henkilöiden säilytystilat (124–125) ja kuulusteluhuone (116)

b) ajoneuvotarkastustila (148) ja kuljettajien odotushuoneet niihin liittyvine WC-tiloineen (141 ja 146–147)

c) eläintarkastustila (142)

d) takavarikkovarasto (145)

e) tulliselvitystoimistot (115 ja 119) ja toimistohuone (118)

f) ATK-huone (123), siivous- ja tarvikevarastot (120 ja 138) sekä huumekoirien tila (139)

g) WC-tilat (126–127) ja taukotila (117)

Henkilöliikenteen tarkastus- ynnä muut tilat (a)

Ajoneuvojen tarkastustilat ja niihin liittyvät tilat (b)

Eläintarkastustila (c)

Henkilöliikenteen tarkastukseen ja valvontaan liittyviä tiloja (116, 124–125 ja 128–130) ja eläintarkastustilaa (142) voidaan pitää tullilain 20 §:n mukaisina valvontatiloina. Tullin vaatimukset ovat näiden tilojen osalta hyväksyttävä.

Myös ajoneuvojen tarkastustilaa (148) ja siihen liittyviä odotus- ja WC-tiloja (146–147 ja 141) voidaan pitää tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina valvontatiloina, ja Tullin vaatimus myös näiden tilojen osalta on hyväksyttävä. Sellaisiin henkilöihin, joiden ajoneuvo on otettu Tullin tarkastettavaksi, voidaan katsoa liittyvän erillistä odotustilaa edellyttävä valvonnallinen intressi. Näin ollen ajoneuvotarkastukseen välittömästi liittyviä odotustiloja ja niiden yhteydessä olevaa asiakaskäyttöön tarkoitettua WC-tilaa voidaan pitää tullitoimenpiteiden suorittamisen kannalta tarpeellisina valvontatiloina, vaikka Tullin tilat sijaitsevat tältä osin terminaalirakennuksen yhteydessä.

Takavarikkovarasto (d)

Tulliselvitystoimistot ja toimistohuone (e)

ATK-huone, varastot ja huumekoirien tila (f)

WC-tilat ja taukotila (g)

Otsikossa mainittuja tiloja ei voida pitää tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina valvontatiloina.

Takavarikkovaraston osalta perustelut ovat samat kuin edellä tarkastusrakennuksessa (V7) sijaitsevan takavarikkovaraston kohdalla on esitetty. Tullin vaatimus on tämän tilan osalta hylättävä.

Tulliselvitystoimistoissa harjoitetaan saatavilla olevan selvityksen mukaan lähinnä Tullin varsinaiseen valvontatoimintaan kuulumattomia tuki- ja lisäpalvelujen toimintoja. Tulliselvitystoimistoissa (119) suoritetaan esimerkiksi tuontiautoihin liittyviä selvityksiä ja luovutetaan ajoneuvoihin siirtokilpiä, mistä toiminnasta vastasi aiemmin vuokratiloissa toiminut katsastusyritys. Tulliselvityksen taustatoimisto (115) toimii puolestaan niin sanottuna viisumipisteenä, jossa matkustusasiakirjoihin liittyvien palvelujen lisäksi matkustajille on tarjolla mahdollisuus passi- ynnä muiden valokuvien ottamiseen. Tulliselvitystoimistoissa harjoitettavia toimintoja ei saatavilla olevan tiedon valossa ole pidettävä tullilain tarkoittamina tullitoimenpiteinä. Tulli ei ole esittänyt muutakaan selvitystä, jonka perusteella näille toiminnoille varattua tilaa olisi syytä pitää tullilain 20 §:n tarkoittamana valvontatilana. Tulli ei myöskään ole esittänyt selvitystä siitä, mitä toimintaa se harjoittaa tilaohjelmassa erityiseen käyttötarkoitukseen osoittamattomassa toimistohuoneessa (118). Tilan nimitys ("toimisto") viittaa yleishallintoon kuuluvaan käyttötarkoitukseen.

Edellä esitetyin perustein tulliselvitystoimistoja (115 ja 119) ja toimistohuonetta (118) ei voida pitää tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina valvontatiloina. Ellei Tulli esitä asian arviointiin vaikuttavaa muuta selvitystä, sen vaatimus on näiden tilojen osalta hylättävä.

ATK-huone, siivous- ja tarvikevarastot sekä huumekoirien tila (120, 123, 138 ja 139) ovat tiloja, joita Tulli käyttää omien tavaroidensa ja tarvikkeidensa säilytykseen sekä huumekoirien pitämiseen. Tiloissa ei siten säilytetä sellaista omaisuutta tai sellaisia eläimiä, joihin Tulli kohdistaisi tullilaissa tarkoitettua valvontaa tai tullitoimenpiteitä. Hallinto-oikeuden professori Olli Mäenpään lausunnon mukaisesti tullivalvontaan liittyvät varastotilat, joissa ei suoriteta tullitoimenpiteitä, kuuluvat Tullin yleishallinnon tiloihin. Vuonna 1976 toteutettua tullilain muutosta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 35/1975 II vp) todetaan lisäksi nimenomaisesti, että erimuotoista tietojenkäsittelyä varten tarvittavat tilat ovat Tullin yleishallinnon tiloja. Säilytystilat oli myös erikseen mainittu vanhan tullisäännön 10 §:n luettelossa, johon sisältyneistä tiloista jäivät vuoden 1976 lainmuutoksen jälkeen kaupunkien vastattaviksi enää matkustaja- ja tavaraliikenteen valvontatilat. Näillä perusteilla ATK-huonetta, varastoja ja huumekoirien tilaa ei voida pitää tullilain 20 §:n tarkoittamina valvontatiloina. Tullin vaatimus on siten näiden tilojen osalta hylättävä.

Henkilöstön WC-tilat ja taukotila (117 ja 126–127) ovat tiloja, joissa ei harjoiteta tullilain 20 §:ssä tarkoitettua valvontaa. Tämän vuoksi ja edellä tullitoimistorakennuksessa (V6) sijaitsevien henkilöstön sosiaali- ynnä muiden tilojen kohdalla esitetyillä perusteilla Tullin vaatimus on puheena olevien tilojen osalta hylättävä.

Sataman toimistorakennuksessa (Gatehouse) olevat tilat:

Tulli on katsonut, että sataman toimistorakennuksessa (Gatehouse) tullilain 20 §:ssä tarkoitettuja valvontatiloja ovat:

- ensimmäisessä kerroksessa

a) 50 % asiakaspalvelutilasta (167)

b) 40 % tulliselvitystoimistosta (109)

c) 40 % laivanselvitystilasta (112) ja 50 % passitusseurannan tilasta (114)

d) 50 % aulatilasta (111)

e) 50 % henkilöstön WC- ja keittiötiloista (122–124) ja

f) 50 % siivoustarvikevarastosta (125) ja ristikytkentähuoneesta (127)

- toisessa kerroksessa

g) 20 % toimistohuoneista (218, 220 ja 223–225)

h) 50 % henkilöstön WC-, keittiö- ja taukotiloista sekä puku-, pesu- ja löylyhuoneista (226–232, 236–238 ja 240) ja

i) 50 % siivoustarvikevarastosta (224) ja ristikytkentähuoneesta (233).

Muilta osin edellä mainitut tilat sekä muut rakennuksessa sijaitsevat Tullin käytössä olevat tilat ovat Tullin käsityksen mukaan tiloja, joista se on velvollinen maksamaan käypää vuokraa.

Asiakaspalvelutila (a)

Tulliselvitystoimisto (b)

Tullin vaatimuksen mukaisesti 50 % asiakaspalvelutilasta (167) ja 40 % tulliselvitystoimistosta (109) voidaan pitää tullilain 20 §:n mukaisina valvontatiloina. Tullin vaatimus näiden tilojen osalta on siten hyväksyttävä.

Laivanselvityksen ja passitusseurannan tilat (c)

Aulatila (d)

Henkilöstön sosiaali- ynnä muut tilat (e ja h)

Siivoustarvikevarastot ja ristikytkentähuoneet (f ja i)

Toimistohuoneet (g)

Laivanselvityksen ja passitusseurannan tiloja, aulatilaa, henkilöstön sosiaali- ynnä muita tiloja, siivoustarvikevarastoja ja ristikytkentähuoneita sekä toimistohuoneita ei voida pitää tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina valvontatiloina.

Laivanselvityksen ja passitusseurannan tiloissa harjoitetaan saatavilla olevan selvityksen mukaan lähinnä Tullin varsinaiseen valvontatoimintaan kuulumattomia tuki- ja lisäpalvelujen toimintoja. Laivanselvitys (112) tarjoaa lähinnä alusliikenteen yleisiä selvityspalveluja, kuten vientiselvitysten ja alusten muonitustilityksen palveluja. Passitusseuranta (114) antaa puolestaan passituslupia yksiköille, jotka halutaan tullata vasta lopullisessa määränpäässä tai muussa tullipaikassa. Laivanselvityksessä ja passitusseurannassa harjoitettavia toimintoja ei saatavilla olevan tiedon valossa ole pidettävä tullilain tarkoittamina tullitoimenpiteinä. Tulli ei ole esittänyt muutakaan selvitystä, jonka perusteella näille toiminnoille varattua tilaa olisi syytä pitää tullilain 20 §:ssä tarkoitettuna valvontatilana. Ellei Tulli esitä asian arviointiin vaikuttavaa muuta selvitystä, sen vaatimus on näiden tilojen osalta hylättävä.

Hyötykäyttöön suunniteltu aulatila (111) sijaitsee Tullin toimitiloissa kuluttajansuojatoimistojen yhteydessä. Kuluttajansuojatoimistot, joissa asioivia henkilöitä aulatila ensisijaisesti palvelee, ovat Tullin omankin käsityksen mukaan kokonaisuudessaan vuokratiloja eli muita kuin tullilain 20 §:n mukaisia valvontatiloja. Tulli ei ole esittänyt aulatilan käytöstä selvitystä, jonka perusteella tilaa olisi syytä pitää tullilain 20 §:ssä tarkoitettuna valvontatilana. Ellei Tulli esitä asian arviointiin vaikuttavaa muuta selvitystä, sen vaatimus on tämän tilan osalta hylättävä.

Henkilöstön WC-tilat, puku-, pesu- ja löylyhuoneet sekä muut henkilöstön sosiaalitilat (122–124, 226–232, 236–238 ja 240) ovat tiloja, joissa ei harjoiteta tullilain 20 §:ssä tarkoitettua valvontaa. Tämän vuoksi ja edellä tullitoimistorakennuksessa (V6) sijaitsevien henkilöstön sosiaali- ynnä muiden tilojen kohdalla esitetyillä perusteilla tiloja ei voida pitää tullilain 20 §:n mukaisina valvontatiloina. Tullin vaatimukset on siten näiden tilojen osalta hylättävä.

Siivoustarvikevarastot (125 ja 224) ja ristikytkentähuoneet (127 ja 233) ovat tiloja, joita Tulli käyttää omien tavaroidensa ja tarvikkeidensa säilytykseen sekä omien ATK-järjestelmiensä ylläpitoon. Tiloissa ei siten säilytetä sellaista omaisuutta, johon Tulli kohdistaisi tullilaissa tarkoitettua valvontaa tai tullitoimenpiteitä. Tämän vuoksi ja edellä matkustajaterminaalissa sijaitsevien ATK-huoneen, varastojen ja huumekoirien tilan kohdalla esitetyillä perusteluilla tiloja ei voida pitää tullilain 20 §:n tarkoittamina valvontatiloina. Tullin vaatimukset on siten sanottujen tilojen osalta hylättävä.

Toimistohuoneet (218, 220 ja 223–225) ovat saatavilla olevan selvityksen mukaan Tullin johdon ja muun hallinnon käytössä. Tällaisten toimintojen on katsottava kuuluvan Tullin yleishallintoon. Tulli ei ole esittänyt selvitystä, jonka perusteella näille toiminnoille varattua tilaa olisi syytä pitää tullilain 20 §:n mukaisena valvontatilana. Ellei Tulli esitä asian arviointiin vaikuttavaa muuta selvitystä, sen vaatimus on näiden tilojen osalta hylättävä.

Katokset ja pysäköintipaikat:

Tullin käytössä on tullitoimistorakennuksen (V6) ja tarkastusrakennuksen (V7) välissä sijaitseva tarkastuskatos sekä viimeksi mainitun rakennuksen yhteydessä sijaitseva vaakakatos. Tullin tilojen yhteyteen on lisäksi toteutettu useita autopaikkoja.

Tarkastuskatosta voidaan pitää tullilain 20 §:n mukaisena valvontatilana, ja siten Tullin vaatimus on tämän tilan osalta hyväksyttävä.

Vaakakatoksessa on raskaiden ajoneuvojen punnitsemiseen tarkoitettu vaaka ja jarruvoiman mittaamiseen tarkoitettu dynamometri. Tulli suorittaa näillä laitteilla lähinnä tieliikenteen yleiseen valvontaan liittyviä tehtäviä, kuten painorajoitusten noudattamisen seurantaa ja raskaan kaluston liikennekelpoisuuden arviointia.

Tullilain 20 § koskee ainoastaan sellaisia valvontatiloja, jotka ovat tarpeellisia tullitoimenpiteiden suorittamiseksi. Tullitoimenpide on määritelty tullilain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa tullilaitoksen toimivaltaan kuuluvaksi virkatoimeksi tullirikosten esitutkintaa lukuun ottamatta. Tullilaitoksen toimivaltaan kuuluvat virkatoimet on puolestaan määritelty tullilain 14 §:ään sisältyvässä virkatoimien luettelossa.

Vaakakatoksessa suoritettavia toimintoja ei saatavilla olevan tiedon valossa ole pidettävä tullilain tarkoittamina tullitoimenpiteinä. Tulli ei ole esittänyt selvitystä, jonka perusteella näille toiminnoille varattua tilaa olisi syytä pitää tullilain 20 §:n tarkoittamana valvontatilana. Ellei Tulli esitä asian arviointiin vaikuttavaa muuta selvitystä, sen vaatimus on vaakakatoksen osalta hylättävä.

Tullin tilojen yhteydessä sijaitsevat pysäköintipaikat on saatavilla olevan selvityksen perusteella varattu Tullin virka-autojen käyttöön. Pysäköintipaikoilla ei harjoiteta tullilain tarkoittamaa valvontaa tai suoriteta tullitoimenpiteitä.

Valtionneuvoston oikeuskansleri on päätöksessään 17.3.1966 nro 467 katsonut, että tuolloin voimassa olleen tullilain perusteella kaupunkeja ei voitu pitää velvollisina hankkimaan ja ylläpitämään tullitoimipaikan käytössä olevien kulkuneuvojen säilyttämiseen tarvittavia tiloja. Päätös on annettu ennen tullilain muutosta vuonna 1976 eli aikana, jolloin kaupunkien järjestämis- ja kustannusvastuu tullilaitoksen tiloista oli olennaisesti nykyistä laajempi.

Oikeuskanslerin päätöksen jälkeiset tullilain muutokset huomioiden on ilmeistä, että myöskään nykyinen tullilaki ei velvoita pysäköintipaikkojen vastikkeettomaan luovuttamiseen. Kulkuneuvojen säilyttämiseen tarkoitetut tilat oli myös erikseen mainittu vanhan tullisäännön 10 §:n luettelossa, johon sisältyneistä tiloista jäivät vuoden 1976 lainmuutoksen jälkeen kaupunkien vastattaviksi enää matkustaja- ja tavaraliikenteen valvontatilat. Pysäköintipaikkoja ei voida pitää tullilain 20 §:n mukaisina valvontatiloina. Tullin vaatimus on siten näiden tilojen osalta hylättävä.

Hyötyalaan kuulumattomat tilat

Tullin hankesuunnitelman mukaisten tilojen laajuus on määritelty hyötyaloina. Hyötyalalla tarkoitetaan hankesuunnitelmassa mainittujen tilojen huonealaa, eivätkä siihen sisälly rakennuksen käytännön toteuttamisen ja toiminnan kannalta välttämättömät apu- ja tukitilat. Hyötyalaan kuulumattomia tiloja ovat muun muassa rakennuksen sisäistä liikennettä palvelevat tilat (käytävät, portaat, porrashuoneet ja tuulikaapit) sekä teknisten järjestelmien tilat. Rakennuksen toteuttaminen ilman tällaisia tiloja ei ole mahdollista.

Hyötyalaan kuulumattomien tilojen jaotteleminen tullilain 20 §:n mukaisiksi valvontatiloiksi ja muiksi tiloiksi ei ole käytännössä mielekästä eikä monin osin mahdollistakaan. Koska tällaiset tilat ovat kuitenkin välttämättömiä sekä tullilain mukaisten valvontatilojen että muiden tilojen käytölle, on perusteltua, että kustannusvastuu näistä tiloista jaetaan Helsingin Sataman ja Tullin kesken. Oikeudenmukaisena ja kohtuullisena jakoperusteena on pidettävä sitä prosentuaalista suhdetta, jossa kyseisessä tilakokonaisuudessa sijaitsee yhtäältä tullilain 20 §:n tarkoittamia valvontatiloja ja toisaalta muita tiloja. Näin ollen Tullin käyttöön on perusteltua luovuttaa tullilain 20 §:n nojalla vastikkeetta seuraavat osuudet hyötyalaan kuulumattomista tiloista: tullitoimistorakennuksessa (V6) 13 %, tarkastusrakennuksessa (V7) 74 %, matkustajaterminaalissa 41 % ja sataman toimistorakennuksessa (Gatehouse) 14 %. Muilta kuin edellä mainituilta osin hyötyalaan kuulumattomat tilat ovat tiloja, joita ei tullilain 20 §:n nojalla ole luovutettava Tullin käyttöön vastikkeetta.

Lausunnossa oleva yhteenveto päätöksen perusteluista

Oikeuspalveluiden lausunnon yhteenvedon mukaan Tullilla on tullilain 20 §:n mukaan oikeus saada korvauksetta käyttöönsä sellaiset tarpeelliset valvontatilat, joita liikenteen määrä ja muut olosuhteet edellyttävät tullitoimenpiteiden suorittamiseksi. Tullilain sanottu säännös huomioon ottaen Tullin käyttöön korvauksetta luovutettavina tiloina voidaan Vuosaaren satamassa pitää seuraavia tiloja:

1. Tullitoimistorakennuksessa (V6)

- vuoroesimiesten huone (123)

- alusvalvonnan esimiesten huone (122)

- 30 % asiakaspalvelutilasta (104)

- 30 % asiakkaiden odotustilasta (103)

- asiakaskäyttöön tarkoitetut WC:t etuhuoneineen (102 ja 106–108)

2. Tarkastusrakennuksessa (V7)

- läpivalaisutoimisto (106)

- läpivalaisutila (117)

- läpivalaisulaitetila (126)

- läpivalaisurakennus (139)

- kuvantulkitsijoiden toimisto (114–115, yhdistetty)

- kuorma-auton tarkastustila (138)

- 50 % lastintarkastustilasta (101)

- kuljettajien odotushuoneet (122 ja 124)

- asiakaskäyttöön tarkoitettu WC (123)

- HLS-tarkastushuone (119)

3. Tarkastuskatos

4. Matkustajaterminaalissa

- henkilöliikenteen tarkastustila (130)

- henkilöön käyvän tarkastuksen tila WC-tiloineen (128–129)

- kiinniotettujen henkilöiden säilytystilat (124–125)

- kuulusteluhuone (116)

- ajoneuvotarkastustila (148)

- kuljettajien odotushuoneet WC-tiloineen (141 ja 146–147)

- eläintarkastustila (142)

5. Sataman toimistorakennuksessa (Gatehouse)

- 50 % asiakaspalvelutilasta (167)

- 40 % tulliselvitystoimistosta (109)

Tullin käyttöön vastikkeetta luovutettavina tiloina on lisäksi pidettävä kussakin rakennuksessa tai vastaavassa tilakokonaisuudessa valvonta- ja muiden tilojen määrään suhteutettua osuutta hyötyalaan kuulumattomista tiloista niin kuin ne on esitetty lausunnon jaksossa "Hyötyalaan kuulumattomat tilat".

Edellä mainittujen tilojen osalta Tullin vaatimukset on hyväksyttävä ja muilta osin ne tulee hylätä.

Käsittely hallinto-oikeudessa

Tullion toimittanut hallinto-oikeudelle valitukseksi otsikoidun kirjelmän, joka on kirjattu 14.4.2011 hallinto-oikeudessa vireille tulleeksi.

Tulli on kirjelmässään vaatinut, että Vuosaaren Satamassa tullilaitoksen toimintaa varten varatuista yhteensä noin 5 000 m²:n tiloista on noin 3 560 m² katsottava tullilain 20 §:n mukaisiksi valvontatiloiksi Helsingin kaupungin myöntämän noin 1 976 m²:n sijasta. Lisäksi Tulli on vaatinut, että Helsingin Sataman johtokunnan päätöksen täytäntöönpano muutoksenhaun alaisilta osilta on kiellettävä, kunnes valitus on lainvoimaisesti ratkaistu.

Tulli on tiloja koskevien vaatimusten osalta viitannut 2.8.2006 päivätystä hankesuunnitelmasta ilmeneviin tullilaitoksen vaatimuksiin ja niitä koskevaan seuraavaan erittelyyn:

1. Tullitoimistorakennuksessa (V6) olevat tilat

1.1 60 prosenttia asiakkaiden odotustilasta

1.2 Henkilöstön WC:t etuhuoneineen (131–132 ja 137–138) ja 60 prosenttia muista henkilöstön sosiaali- ynnä muista tiloista (109–110, 128, 133–136 ja 139–141)

1.3 Tieliikenteen non fiscal -toiminnolle varattu huone (120)

1.4 60 prosenttia varasto/käsiarkistosta ja siivoustarvikevarastosta (127 ja 129) ja

1.5 60 prosenttia hollituvasta

2. Tarkastusrakennuksessa (V7) olevat tilat

2.1 100 prosentin suuruinen osuus lastintarkastustilasta

2.2 Takavarikkovarasto

2.3 Tarvike- ja työkaluvarastot sekä koirahuone (118, 111 ja 130–133), henkilöstön puku- ja suihkuhuoneet (107, 109–110 ja 112) ja 60 prosenttia muista henkilöstön sosiaalitiloista (129 ja 134)

2.4 Toimistotilat (116 ja 127–128) ja

2.5 Henkilöstön WC:t etuhuoneineen (108, 111 ja 130–133), henkilöstön puku- ja suihkuhuoneet (107, 109–110 ja 112) ja 60 prosenttia muista henkilöstön sosiaalitiloista (129 ja 134)

3. Matkustajaterminaalissa olevat tilat

3.1 Takavarikkovarasto (145)

3.2 Tulliselvitystoimistot (115 ja 119) ja toimistohuone (118)

3.3 ATK-huone (123), siivous- ja tarvikevarastot (120 ja 138) sekä huumekoirien tila (139) ja

3.4 WC-tilat (126–127) ja taukotila (117)

4. Sataman toimistorakennuksessa (Gatehouse) olevat tilat

4.1 Ensimmäisessä kerroksessa 40 prosenttia laivanselvitystilasta (112) ja 50 prosenttia passitusseurannan tilasta (114)

4.2 Ensimmäisessä kerroksessa 50 prosenttia aulatilasta (111)

4.3 Ensimmäisessä kerroksessa 50 prosenttia henkilöstön WC- ja keittiötiloista (122–124)

4.4 Ensimmäisessä kerroksessa 50 prosenttia siivoustarvikekomerosta (125) ja ristikytkentähuoneesta (127)

4.5 Toisessa kerroksessa 20 prosenttia toimistohuoneista (218, 220 ja 223– 225)

4.6 Toisessa kerroksessa 50 prosenttia henkilöstön WC-, keittiö- ja taukotiloista sekä puku-, pesu- ja löylyhuoneista (226–232, 236–238 ja 240)

4.7 50 prosenttia siivoustarvikevarastosta (224) ja ristikytkentähuoneesta (233)

4.8 Vaakakatos ja

4.9 Pysäköintipaikat

5. Hyötyalaan kuulumattomat tilat

Hyötyalaan kuulumattomien tullilain 20 §:n mukaisten valvontatilojen suhteellinen osuus tulee määritellä alla olevan erittelyn mukaisesti:

- Tullitoimistorakennuksessa (V6) 49 prosenttia

- Tarkastusrakennuksesta (V7) 99 prosenttia

- Matkustajaterminaalissa 50 prosenttia ja

- Sataman toimistorakennuksessa (Gatehouse) 27 prosenttia.

Helsingin Satama on antamassaan selityksessä vaatinut Tullin vaatimuksen hylkäämistä ja todennut, että vaatimus päätöksen täytäntöönpanon kieltämisestä on tarpeeton. Helsingin Satama on lausunut, että asiassa annettavan tuomioistuimen ratkaisun saatua lainvoiman Helsingin Satama tulee perimään Tullilta vuokraa siltä osin kuin Tulli on käyttänyt tai käyttää sellaisia sataman tiloja, jotka eivät kuulu ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden piiriin. Perintä tullaan kohdistamaan takautuvasti myös tuomioistuimen ratkaisua edeltävään aikaan.

Helsingin Satama on selityksessään lausunut, että siltä varalta, että hallinto-oikeus katsoisi tarkastusrakennuksessa (V7) ja matkustajaterminaalissa olevan takavarikkovaraston olevan ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden alaista tilaa, tulisi korvauksetta luovutettavana osuutena pitää enemmän selvityksen puuttuessa enintään 50 % takavarikkovarastosta.

Tulli on Helsingin Sataman selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut tilakohtaisesta erittelystä muun ohella seuraavaa:

Tullitoimistorakennuksessa (V6) olevat tilat:

Tulli on myöntänyt asiakkaiden odotustilan, henkilöstön WC-tilojen ja muiden sosiaalitilojen, varaston/käsiarkiston ja siivoustarvikevaraston sekä hollituvan osalta, että vastaselityksen ajankohdan liikenteen laadusta ja määrästä saatujen selvitysten perusteella voidaan katsoa, että tullivalvontatilojen oikea suhteellinen osuus on 40 % kyseisistä tilakokonaisuuksista.

Tarkastusrakennuksessa (V7) olevat tilat:

Tulli on lausunut, että tarvike- ja työkaluvaraston, koirahuoneen, henkilöstön puku- ja suihkuhuoneiden sekä muiden henkilöstön sosiaalitilojen osalta vaatimuksissa on ollut kirjoitusvirhe. Oikeat huoneet ovat tältä osin tarvike- ja työkaluvarastot sekä koirahuone (118, 120 ja 137) sekä 60 % siivoustarvikevarastosta (135).

Gatehouse-rakennuksessa olevat tilat:

Tulli on katsonut, että laivanselvitystila ja passitusseurannan tila, aulatila sekä henkilöstön WC-, keittiö- ja taukotilat sekä puku-, pesu- ja löylyhuoneet ovat kokonaisuudessaan valvontatiloja.

Helsingin Satama on hallinto-oikeudelle toimittamassaan kirjelmässä ilmoittanut, ettei se lausu Tullin vastaselityksestä.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella ratkaisullaan poistanut Helsingin Sataman johtokunnan päätökseen liitetyn valitusosoituksen, jättänyt Tullin vaatimukset valituksena tutkimatta ja tutkinut asian hallintoriitana.

Hallinto-oikeus on ratkaissut vaatimukset riidanalaisilta osin sellaisina kuin ne ovat Helsingin Sataman selityksessä ja Tullin vastaselityksessä esittämien vaatimusten muutosten jälkeen.

Hallinto-oikeus on hyläten Tullin ja Helsingin Sataman vaatimukset enemmälti vahvistanut, että Tullilla on oikeus saada riidanalaisilta osin tiloista Helsingin Satamalta korvauksetta käyttöönsä tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina valvontatiloina seuraavat tilat:

- tullitoimistorakennuksessa (V6) 30 % asiakaspalvelutilasta ja asiakkaiden odotustilasta;

- tarkastusrakennuksessa (V7) 50 % lastintarkastustilasta ja 50 % takavarikkovarastosta;

- matkustajaterminaalissa 50 % takavarikkovarastosta; ja

- Sataman toimistorakennuksessa (Gatehouse) 50 % passitusseurannan tilasta.

Hyötyalaan kuulumattomien tilojen osalta hallinto-oikeus on todennut, että Tullin käyttöön korvauksetta niistä kuuluva osuus määräytyy edellä todetun muutoksen jälkeen Tullin ja Helsingin Sataman yksimielisesti hyväksymän jakautumisperusteen mukaisesti laskettuna tällä päätöksellä muuttuneen muiden tilojen jakautumisen pohjalta.

Hallinto-oikeus on hylännyt Helsingin Sataman johtokunnan päätökseksi otsikoiman kannanoton 28.9.2010 § 80 täytäntöönpanon kieltämistä koskevan Tullin vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on perustellut ratkaisuaan seuraavasti:

Asian käsittelyjärjestys

Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus. Pykälän 2 momentin mukaan hakemus, jolla hallintoriita pannaan vireille, on toimitettava hallinto-oikeudelle. Hakemuskirjelmässä on mainittava toimenpide, jota vaaditaan, sekä vaatimuksen perusteet.

Helsingin Sataman johtokunta on 28.9.2010 päätöksellään § 80 päättänyt siitä, mihin Tullin käytössä Vuosaaren satamassa oleviin Helsingin Sataman omistamiin ja hallinnoimiin tiloihin Tullilla on Helsingin Sataman kannan mukaan korvaukseton käyttöoikeus tullilain 20 §:n nojalla. Päätökseen voitiin valitusosoituksen mukaan hakea muutosta hallintovalituksella. Tullin valitettua päätöksestä hallinto-oikeuden ratkaistavana on nyt Tullin ja Helsingin Sataman välinen erimielisyys siitä, mitkä Tullin käytössä Vuosaaren satamassa olevat Helsingin Satamalle liikennepaikan omistajana/haltijana kuuluvat tilat Tullilla on tullilain 20 §:n nojalla oikeus saada käyttöönsä korvauksetta ja Helsingin Satama velvollinen Tullin käyttöön korvauksetta luovuttamaan. Tullilain 20 §:ssä tai muuallakaan lainsäädännössä ei ole säädetty siitä, millä taholla on toimivalta ratkaista sanotussa säännöksessä tarkoitettu kysymys siitä, mitkä ovat korvauksetta käyttöoikeuksin luovutettavia tiloja, tai siitä, minkälaisessa menettelyssä kysymys muutenkaan tulee ratkaista. Puheena oleva päätös on näin ollen vain Helsingin Sataman johtokunnan kannanotto erimielisyyteen. Päätös ei sisällä sitovaa ratkaisua eikä päätökseen voi hakea muutosta hallintovalituksella eikä kunnallisvalituksella. Tullin valituksena esittämät vaatimukset on näin ollen käsiteltävä ja ratkaistava hallintolainkäyttölain 69 §:ssä tarkoitettua julkisoikeudellista oikeussuhdetta koskevana hallintoriita-asiana.

Pääasia

Keskeiset sovellettavat säännökset ja lainvalmisteluaineisto

Tullilaitoksesta annetun lain 2 §:n 1 momentin mukaan tullilaitos vastaa maahan tuotavien tavaroiden ja ulkomaanliikenteen tullivalvonnasta ja muista tullitoimenpiteistä sekä tulli- ja valmisteverotuksesta sen mukaan kuin niistä erikseen säädetään. Pykälän 2 momentin mukaan tullilaitos huolehtii ulkomaankaupan tilastoinnista sekä muusta toimialaansa liittyvästä tilastoinnista ja ulkomaankaupan palvelutoiminnasta sekä suorittaa muut laitokselle soveltuvat tehtävät, jotka sille asetuksella tai valtioneuvoston päätöksellä annetaan.

Tullilain 1 §:n mukaan tullilakia sovelletaan kolmansista maista tuotavien ja niihin vietävien tavaroiden tulliverotukseen ja tullivalvontaan sen lisäksi, mitä niistä säädetään yhteisön tullikoodeksista annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 2913/92 (koodeksi), tietyistä yhteisön tullikoodeksin soveltamista koskevista säännöksistä annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 2454/93 (soveltamisasetus) ja yhteisön tullittomuusjärjestelmän luomisesta annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 918/83 (tullittomuusasetus) tai muussa Euroopan yhteisöjen (yhteisö) lainsäädännössä. Lisäksi tätä lakia sovelletaan yhteisön lainsäädännön ohella Suomen ja muiden maiden välisen kaupan tilastointiin sekä tullirikostutkintaan.

Tullilain 2 §:n 1 momentin mukaan tullilainsäädännön mukaisia toimivaltuuksia voidaan käyttää yhteisön lainsäädäntöä noudattaen myös yhteisön sisäisessä liikenteessä tavaroiden maahantuontia ja maastavientiä koskevien kieltojen ja rajoitusten noudattamisen valvomiseksi.

Tullilain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan tullilaissa tarkoitetaan tullitoimenpiteellä tullilaitoksen toimivaltaan kuuluvaa virkatointa tullirikosten esitutkintaa lukuun ottamatta. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa säädetyn lisäksi sovelletaan koodeksin 4 artiklan määritelmiä.

Tullilain 13–20 i §:ään sisältyvät tulliviranomaisen toimivaltuuksia koskevat säännökset. Säännöksissä kuvataan pääsääntöisesti tullitoimenpiteitä, joita tulliviranomainen tai muu toimivaltainen viranomainen voi tehdä.

Tullilain 20 §:n mukaan tulliviranomaisella on oikeus saada liikennepaikan omistajalta tai haltijalta käyttöönsä korvauksetta kalusteineen sellaiset tarpeelliset valvontatilat, joita liikenteen määrä ja muut olosuhteet edellyttävät tullitoimenpiteiden suorittamiseksi.

Voimassa olevaa tullilakia (1466/1994) koskevassa hallituksen esityksessä (HE 257/1994 vp) on lain 20 §:n osalta todettu seuraavaa: Pykälä vastaisi tuolloin voimassa olleen tullilain (573/78) 5 §:n 1 momentin 8 kohtaa. Tullilaitos on velvollinen hankkimaan tullihallinnollisia tehtäviä varten tarvittavat tilat ja suorittamaan niiden käytöstä vastaavat kustannukset. Tulliviranomaiset joutuvat kuitenkin suorittamaan valvontaa liikennepaikan pitäjän tiloissa, kuten varastoissa ja matkustajaterminaaleissa. Tullilaitoksen toiminta liittyy näissä olosuhteissa erottamattomasti liikennepaikan toimintaan, jossa yksityistaloudelliset edut ovat toiminnan ensisijainen tarkoitus. Tällöin on kohtuullista, että tulliviranomaiset saisivat edelleen valvontatilat käyttöönsä korvauksetta.

Tullilakia 573/78 koskevassa hallituksen esityksessä (HE 10/1978 vp) on puolestaan todettu, että uudistusehdotus ei sisällä olennaisia muutoksia tullitoiminnan nykyiseen (silloiseen) järjestämis- ja kustannusvastuuseen. Uudistusehdotuksessa on otettu huomioon periaate, jonka mukaan tullilaitoksen tulee vastedes itse hankkia ja ylläpitää yleistä hallintoaan varten tarvitsemansa tilat, jotka eräät kaupungit ovat vanhastaan olleet velvolliset hankkimaan. Esityksessä on todettu edelleen, että liikennepaikan tai varaston pitäjän on edelleenkin kustannettava tavara- ja matkustajaliikenteen valvontaa varten tarvittavat tilat. Käytännössä kustannusvastuun siirtyminen yleisten tullitilojen osalta kaupungeilta valtiolle tapahtuu siten, että kaupungit luovuttavat käypää vuokraa vastaan tullilaitokselle sen hallinnassa nykyisin olevat, laitoksen yleistä hallintoa varten tarpeelliset tilat. Koska tullilaitos ei enää ota tavaraa haltuunsa, ei laitos siten yleensä tarvitse varastotiloja.

Viimeksi mainitussa hallituksen esityksessä on viitattu tuolloin voimassa olleen tullilain (271/39) 155 §:n säännökseen, jonka mukaan kaupungit ovat olleet velvolliset hankkimaan ja kunnossapitämään tullitoimipaikkaa varten tarvittavat huoneistot ja varastotilat sekä tullitavaran käsittelyyn ja punnitsemiseen tarvittavat välineet, sikäli kuin tällainen velvollisuus vanhastaan on ollut olemassa. Hallituksen esityksen mukaan sanottua lainkohtaa on muutettu 1.4.1978 voimaan tulleella lakiuudistuksella (359/76), jonka mukaan valtion on vastedes hankittava ja ylläpidettävä tullilaitoksen yleistä hallintoa varten tarvitsemat huone- ja muut tilat. Lakimuutosta koskevassa hallituksen esityksessä (HE 35/1975 II vp) on todettu, että tullitoimen hoito on luonnostaan valtiolle kuuluva tehtävä ja sen vuoksi valtion tulisi myös huolehtia tullilaitoksen yleistä hallintoa, kuten verotusta, yleisvalvontaa ja eri muotoista tietojenkäsittelyä varten tarvitsemiensa tilojen hankkimisesta ja ylläpitämisestä. Mainitussa hallituksen esityksessä on edelleen todettu, ettei tulliverotuksen toteuttaminen nykyisin vaadi ulkomaanliikenteessä olevan tavaran ottamista tullin haltuun, vaan verotus ja tavaran tilastoiminen toteutetaan tavaranhaltijan tai tämän edustajan laatiman ilmoituksen perusteella tullivalvonnan tapahtuessa asiakirjojen perusteella ja pistokokeiden avulla. Toimitiloiksi tarvitaan yleensä vain pienehköjä toimistohuoneita, sillä esimerkiksi työturvallisuuslain edellyttämät sosiaalitilat voidaan sijoittaa varsinaisiin hallintotiloihin. Ainoastaan silloin kun varastopaikka, matkustajapaviljonki tai muu liikennepaikka ovat kaukana tullikamarista ja niiden toiminta edellyttää valvontahenkilökunnan jatkuvaa oleskelemista tai yöpymistä paikalla, on liikennepaikan haltijan järjestettävä myös toiminnan laajuutta vastaavat huoltotilat valvontahenkilökunnalle. Teknisistä erikoislaitteista vastaisi tullilaitos.

Tullilain 20 §:ssä tarkoitetun korvauksettoman käyttöoikeuden laajuus

Tulli on katsonut, ettei tullilain 20 §:ssä säädetty tilojen korvaukseton käyttöoikeus koske vain tullilain mukaista valvontaa, vaan korvauksetta tulee luovuttaa myös sellaiset tilat, joita tarvitaan muissa eri laeissa Tullille säänneltyjen tehtävien hoitamiseen. Tullin mukaan valvonnan määrittelyssä tulee ottaa huomioon EU-oikeus ja kansainväliset sopimukset, kuten Euroopan unionin tullikoodeksin 4 artiklan 13 kohdan määritelmä tullivalvonnasta ja 14 kohdan määritelmä tarkastuksesta.

Helsingin Satama on katsonut, että tullilain 20 §:n mukainen korvaukseton luovutusvelvollisuus koskee vain suppeammin tullilain mukaista tullivalvontaa.

Hallinto-oikeus toteaa, että tulliviranomaisella on tullilain lisäksi myös muihin lakeihin perustuvia valvontatehtäviä. Tullilaitoksen tehtävät on kuvattu yleisesti tullilaitoksesta annetun lain 2 §:n 1 momentissa, jossa tullivalvonta on mainittu erikseen tullilaitoksen muista tullitoimenpiteistä ja tulli- ja valmisteverotuksesta. Tullilain 3 §:n 1 momentti sisältää tullitoimenpiteen määritelmän, jonka mukaan tullilaissa tullitoimenpiteellä tarkoitetaan tullilaitoksen toimivaltaan kuuluvaa virkatointa tullirikosten esitutkintaa lukuun ottamatta. Tulliviranomaisen toimivaltuudet on määritelty tulliviranomaisen toimivaltuuksia koskevassa tullilain jaksossa (13–20 i §) ja tulliviranomaisen oikeudet tullitoimenpiteen suorittamiseksi pääosin tullilain 14 §:ssä. Tullilain 3 §:n 2 momentin mukaan tullikoodeksin 4 artiklan määritelmiä sovelletaan tullilain 3 §:n 1 momentissa säädettyjen määritelmien lisäksi. Tullikoodeksissa ei ole tullitoimenpiteen määritelmää. Sen sijaan "tulliviranomaisten valvonta" on siinä määritelty. Tullikoodeksissa ei ole kuitenkaan määrätty tulliviranomaisen korvauksettomasta käyttöoikeudesta liikennepaikan omistajan tai haltijan tiloihin, eikä ole katsottava, että EU-lainsäädännössä muutoinkaan olisi pakottavia tullilain 20 §:n mukaiseen kustannusvastuuseen vaikuttavia sääntelyjä. Tulliviranomaisen oikeus valvontatilojen korvauksettomaan käyttöoikeuteen perustuu siten viime kädessä kotimaiseen tullilainsäädäntöön. Tällöin voi olla tullitoimenpiteen suhteen sinänsä kysymys myös säännösviittauksen kautta erityislainsäädännössä Tullille annetusta toimivallasta tullilain 1 ja 2 §:ssä mainituin rajoituksin. Edellä lausutun perusteella ja kun vielä otetaan huomioon kyseisen oikeuden luonne, hallinto-oikeus katsoo, ettei ole syytä laajentaa tullilain 20 §:ssä olevien käsitteiden sisältöä Tullin tarkoittamalla tavalla. Ratkaisevaa on se, mitä tullilain ja tullilaitoksesta annetun lain valossa on pidettävä tullilain 20 §:ssä tarkoitetulla tavalla sellaisina tarpeellisina valvontatiloina, joita liikenteen määrä ja muut olosuhteet edellyttävät tullitoimenpiteiden suorittamiseksi. Tällöin on merkityksellistä edellä sanotuin tavoin määräytyvät tullitoimenpiteet, tullilain 20 §:ssä tarkoitettu tilojen liittyminen valvontaan edellä selostetuin tavoin ja tilojen tarpeellisuus tullitoimenpiteiden suorittamiseksi. Tarpeelliset valvontatilat on ymmärrettävä säännöksessä itsenäisessä merkityksessään, myös säännöksen historiallinen tausta huomioon otettuna.

Tulevaisuuteen kohdistuva tilojen tarve erityiskysymyksenä

Tullin valitukseksi otsikoidun kirjelmän mukaan tullivalvontatilat mitoitettiin aikanaan liikenne-ennusteiden perusteella ja arviot käytiin läpi myös Helsingin Sataman kanssa, mutta sataman käyttöönoton yhteydessä taloudellinen notkahdus pudotti liikennemääriä oleellisesti, eikä liikenne lähtenyt uudelleen kasvuun. Lisäksi Tulli on katsonut, että toimintaympäristön muutoksilla, EU:n komission suunnitelmilla ja sähköistymisellä on ollut vaikutusta fyysisten suoritteiden prosesseihin. Tullin mukaan tilojen laajuuden oikeellisuutta arvioitaessa liikennemäärien kasvuennusteet tulee ottaa huomioon.

Helsingin Satama ei ole pitänyt tarpeellisina valvontatiloina sellaisia tiloja, joita Tulli ei lainkaan käytä eikä sellaista osuutta tiloista, jota se on pitänyt tilojen todelliseen käyttöön nähden ylimitoitettuna.

Hallinto-oikeus katsoo, että ratkaistavana on kysymys tullilain 20 §:ssä tarkoitetulla tavalla siitä, mitkä ovat ajankohtaisten liikenteen määrän ja muiden olosuhteiden edellyttämiä tarpeellisia valvontatiloja. Tullin tulevaisuudessa mahdollisesti tarvitsemien korvauksetta luovutettavien lisätilojen osalta asia tulee ratkaista erikseen tuon ajankohdan tilanteen mukaisesti.

Tilat, joista Tulli ja Helsingin Satama ovat erimielisiä

Hallinto-oikeus toteaa, että jäljempänä ilmenevien yksityiskohtaisten perustelujen lisäksi ratkaisu kunkin tilan osalta pohjautuu edellä tämän päätöksen perustelujen yleisessä osassa todettuihin perusteluihin.

Tullitoimistorakennuksessa olevat tilat (V6):

Sekä Tulli että Helsingin Satama ovat pitäneet asiakaspalvelutilaa ja asiakkaiden odotustilaa osittain korvauksetta Tullille luovutettavina tiloina, mutta ne ovat erimielisiä korvauksetta luovutettavien tilojen laajuudesta.

Satama on katsonut, että asiakaspalvelutila on tullilain 20 §:ssä tarkoitettua valvontatilaa, mutta asiakkaiden odotustila ja asiakas-WC:t eivät yksin käyttötarkoituksensa perusteella ole valvontatiloja. Satama on kuitenkin katsonut, että odotustila ja asiakas-WC:t Tullin valvontatilan välittömässä yhteydessä sijaitsevina ovat lähtökohtaisesti Tullille korvauksetta luovutettavia tiloja kuten valvontatilatkin. Sataman mukaan asiakaspalvelutila ja asiakkaiden odotustila ovat kuitenkin niiden todelliseen käyttöön nähden ylimitoitetut. Sataman mukaan asiakaspalvelutilan kymmenestä asiakaspalvelupisteestä käytössä on enintään kolme, eikä kaikkia asiakaspalvelupisteitä ole edes tilapäisten ruuhkahuippujen aikana jouduttu ottamaan käyttöön. Asiakkaiden odotustilan käyttöaste on suoraan verrannollinen asiakaspalvelutilan käyttöasteeseen. Satama on siten katsonut, että riittävänä voidaan pitää enintään 50 %:n osuutta sanottujen tilojen kokonaislaajuudesta, mikä vastaa yhteensä viiden asiakaspalvelupaikan edellyttämiä tiloja. Tämän prosenttiosuuden mukaisesti Satama on ottaen huomioon Tullin ilmoituksen siitä, että sanottujen tilojen kokonaisuudesta 60 % kohdistuu valvontatoiminnan käyttöön, todennut, että valvontatilan osuutena on pidettävä 30 % tilojen kokonaisalasta. Tulli on vastaselityksessään katsonut tullivalvontatilojen osuudeksi 40 % asiakkaiden odotustilasta. Tulli on perustellut kantaansa viittaamalla yleisesti liikenteen laatuun ja määrään.

Hallinto-oikeus katsoo, että Tullin olisi tässä yhteydessä esitettävä vaatimuksensa tueksi konkreettista selvitystä tilojen tarpeellisuudesta. Kun Tulli ei ole antanut tarkempaa selvitystä liikenteen laadusta ja määrästä, Sataman esittämän selvityksen perusteella tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavina tiloina voidaan pitää 30 %:n osuutta asiakaspalvelutilasta ja asiakkaiden odotustilasta.

Seuraavia tiloja Tulli on pitänyt tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina ainakin osittain korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavina valvontatiloina toisin kuin Helsingin Satama:

1) Tulli on katsonut vastaselityksessään, että 40 % tullitoimistorakennuksessa sijaitsevista henkilöstön WC- ja muista sosiaalitiloista on Tullille korvauksetta luovutettavia valvontatiloja. Tulli on pitänyt tiloja korvauksettoman käyttöoikeuden piiriin kuuluvina sillä perusteella, että valvontahenkilöstön sosiaalitilat ovat aina olleet osa valvontatilaa, ja Tulli on vedonnut lisäksi työturvallisuuslainsäädännön asettamiin vaatimuksiin. Sataman päätöksen perustelujen mukaan Tullilla on tullitoimistorakennuksessa ja sen välittömässä läheisyydessä useita yleistä hallintoaan varten tarkoitettuja tiloja, jotka sijaitsevat satama-alueella keskitetysti tullitoiminnoille varatulla alueella. Satama on katsonut, että Tullin valvontahenkilöstön sosiaalitilat ovat siten vaikeuksitta sijoitettavissa Tullin hallintotiloihin.

Hallinto-oikeus toteaa, että edellä selostetun hallituksen esityksen 35/1975 II vp mukaan liikennepaikan haltija on tietyissä tilanteissa velvollinen järjestämään sosiaalitilat valvontahenkilökunnalle. Hallinto-oikeus toteaa asiaa esitetyn selvityksen perusteella kokonaisuutena arvioitaessa, etteivät kyseiset tilat ole tullilain 20 §:ssä tarkoitettuja tarpeellisia valvontatiloja.

2) Satama on katsonut, että non fiscal -toimintoja, joilla tarkoitetaan lähinnä tieliikenteen turvallisuuteen liittyviä tehtäviä, ei ole pidettävä tullilaissa tarkoitettuina tullitoimenpiteinä. Tulli on perustellut vaatimustaan viittaamalla yleisesti sille asetuksilla määrättyihin tehtäviin, joiden hoitaminen vaatii erityisiä laitteita ja tiloja, ja siihen, että tilat on tällöin sisällytetty valvontavaatimuksiin. Tulli on tässä yhteydessä ilmoittanut, että kyse on lähinnä jarrudynamometrikatoksesta ja säteilyvalvontalaitteiden sijoituspaikasta. Vastaselityksessä Tulli on todennut tilan olevan valvontatilaa sillä perusteella, että tila liittyy kuljetusyksikön ja sen kuljettajan ajokuntoisuuden valvontaan.

Hallinto-oikeus toteaa, että Sataman ja Tullin esittämien tietojen perusteella kyseisessä tilassa tehdään lähinnä tieliikenneturvallisuuteen liittyviä toimia. Senkaltaiset toimitilat eivät ole ilmenneissä olosuhteissa tullilain 20 §:ssä tarkoitetulla tavalla tarpeellisia valvontatiloja.

3) Sataman mukaan Tulli säilyttää varastossa/käsiarkistossa ja siivoustarvikevarastossa lähinnä omia tavaroitaan ja tarvikkeitaan eikä siten sellaista omaisuutta, johon Tulli kohdistaisi tullilaissa tarkoitettua valvontaa tai tullitoimenpiteitä. Sataman mukaan tullivalvontaan liittyvät varastotilat, joissa ei suoriteta tullitoimenpiteitä, kuuluvat Tullin yleishallinnon tiloihin. Tulli on siivoustarvikevarastojen osalta ilmoittanut, että siivous on Sataman vastuulla eikä Tulli tarvitse näitä tiloja. Käsiarkistossa säilytetään Tullin mukaan lyhytaikaisesti niin sanottuihin keikkoihin liittyviä asiakirjoja, joten tiloilla on välitön syy-yhteys tullilain 20 §:n soveltamisalaan. Vastaselityksessään Tulli on katsonut, että 40 % kyseisestä tilakokonaisuudesta on valvontatiloja.

Hallinto-oikeus katsoo tilojen käytöstä asiakirjoista saadun selvityksen perusteella, että kysymys ei ole osaksikaan tullilain 20 §:ssä tarkoitetuista valvontatiloista.

4) Sataman mukaan hollituvassa Tullin henkilöstö voi käyttää tietokoneita ja täyttää työaikakorttinsa, ja se toimii myös henkilöstön kahvihuoneena. Satama on katsonut, ettei tilassa siten harjoiteta tullilain 20 §:ssä tarkoitettua valvontaa, vaan Tullin yleishallintoon kuuluvia toimintoja. Tulli on ilmoittanut, että hollitupa on taukotilana ja tullivalvontatoimen raporttien kirjoittamista varten, joten sillä on välitön yhteys tullilain 20 §:n soveltamisalaan. Vastaselityksessään Tulli on katsonut, että 40 % tilasta on tullivalvontatilaa.

Hallinto-oikeus toteaa hollituvan käytöstä saadun selvityksen perusteella, ettei hollitupaa voida pitää tullilain 20 §:ssä tarkoitettuna valvontatilana.

Tarkastusrakennuksessa (V7) olevat tilat:

1) Sekä Tulli että Satama ovat pitäneet lastintarkastustilaa valvontatilana, mutta Sataman mukaan tila on sen todelliseen käyttöön nähden ylimitoitettu. Sataman mukaan lastintarkastustilaa käytetään tavaraliikenteessä olevien ajoneuvojen tarkastuksiin, ja Tulli voi tarvittaessa tarkastaa ajoneuvon lastin purkamalla sen lastintarkastustilaan. Sataman mukaan Tullin hankesuunnitelmassa esitettyjen tietojen perusteella lastin käsittelyä edellyttäviä toimenpiteitä tehdään keskimäärin alle yhden kerran vuorokaudessa ja niitä suoritetaan tosiasiassa tätäkin vähemmän. Satama on todennut edelleen, että tilat mahdollistavat kolmen ajoneuvon lastin yhtäaikaisen purkamisen ja tarkastamisen, mutta tilat ovat pääsääntöisesti tyhjillään eikä siellä ole suoritettu kerrallaan kuin yhden ajoneuvon tarkastuksia. Satama on katsonut, että riittävänä on pidettävä 50 %:n osuutta lastintarkastustilan kokonaisalasta. Tulli on myöntänyt, että tilan käyttöaste on toistaiseksi ollut alhainen, mutta että kasvava liikennemäärä ja teknisten ratkaisujen parempi hyödyntäminen nostavat tilan käyttöastetta.

Hallinto-oikeus katsoo lastintarkastustilan käytöstä saadun selvityksen perusteella, että lastintarkastustilasta 50 prosentin osuutta on pidettävä tullilain 20 §:ssä tarkoitettuna korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavana tilana.

2) Sataman päätöksen perustelujen mukaan takavarikkovarastossa Tulli varastoi suorittamansa valvonnan yhteydessä takavarikoimiaan tavaroita jatkotoimenpiteitä varten. Satama ei ole päätöksessään pitänyt varastoa valvontatilana lähinnä sillä perusteella, että takavarikointi varastoon perustuu ensisijassa tullirikosten esitutkintaan liittyvään toimivaltaan. Tullin hakemuksen mukaan takavarikkovarastossa ei ole vain takavarikoitua tavaraa, vaan suurimmaksi osaksi tavaraa, joka on siellä verotuksellisten selvitysten ajan tullivalvonnassa. Tämä koskee erityisesti savukkeita ja alkoholijuomia, mutta myös useita muita tavararyhmiä. Tullihuutokauppojen kautta varastossa olevaan tavaraan kohdistuu valvontatoimenpide, jossa tavara luovutetaan vapaaseen liikkeeseen. Satama on selityksessään todennut, että koska varastossa säilytetään myös takavarikoitua tavaraa ja järjestetään tullihuutokauppoja, mitä toimintaa ei ole pidettävä valvontatoimintana, ei korvauksetta Tullin käyttöön luovutettava osuus takavarikkovarastosta voi olla erityisen suuri. Satama on todennut lisäksi, että tullilain 20 §:n lainsäädäntöhistoria huomioon ottaen voidaan katsoa, ettei ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden ole enää nykyään tarkoitettu lainkaan kattavan tällaisia tiloja. Satama on ilmoittanut siltä varalta, että hallinto-oikeus katsoo ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden koskevan sanottua varastoa, Tullin käyttöön korvauksetta luovuttavaksi osuudeksi varastosta enintään 50 %. Tulli on vastaselityksessään ilmoittanut, että kyseessä ei ole varsinainen takavarikko- tai huutokauppavarasto, joka taas sijaitsee Hakkilassa. Kysymyksessä oleva tila on paljon pienempi, ja siinä säilytetään väliaikaisesti ensisijaisesti tullivalvonnassa olevaa tavaraa sen selvittämiseksi, onko kysymyksessä ollut esimerkiksi alkoholijuomien tuonti omaan käyttöön vai kaupalliseen tarkoitukseen. Tullin mukaan tila on siten kokonaisuudessaan tullilain 20 §:ssä tarkoitettu valvontatila.

Hallinto-oikeus toteaa, että voimassa olevaa tullilakia koskevasta hallituksen esityksestä (HE 257/1994 vp) ilmenee, että tulliviranomaisen suorittaessa valvontaa liikennepaikan pitäjän tiloissa olevissa varastoissa myös nämä tilat sen on kohtuullista saada tarpeellisilta osin korvauksetta käyttöönsä. Saadun selvityksen perusteella varastoa käytetään sekä takavarikko- ja huutokauppatarkoitukseen että tullivalvonnan tarpeisiin. Takavarikko- ja huutokauppatarkoitukseen käytettävää tilaa ei sellaisenaan voida pitää valvontatilana. Hallinto-oikeus katsoo takavarikkovaraston käytöstä saadun selvityksen perusteella, että sanotusta varastosta on pidettävä 50 %:n osuutta korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavana valvontatilana.

3) Sataman päätöksen mukaan Tulli käyttää tarvike-, siivous- ja työkaluvarastoja omien tavaroidensa ja tarvikkeidensa säilytykseen ja koirahuonetta huumekoirien pitämiseen. Sataman mukaan tiloissa ei siten säilytetä sellaista omaisuutta tai sellaisia eläimiä, joihin Tulli kohdistaisi tullivalvontaa tai tullitoimenpiteitä. Tulli on pitänyt tarvike- ja työkaluvarastotiloja korvauksettoman käyttöoikeuden piiriin kuuluvina sillä perusteella, että niissä säilytetään välineitä ja tarvikkeita, joita ilman tullivalvontaa ei voi suorittaa. Tullin mukaan koiratila on koiran tauko- eli sosiaalitila.

Hallinto-oikeus katsoo saadun selvityksen perusteella, ettei tarvike-, siivous- ja työkaluvarastoja ole pidettävä niiden käyttötarkoituskin huomioon otettuna valvontatiloina. Huumekoirien lepotilana käytettävää koirahuonetta on pidettävä lähinnä hallintotiloihin rinnastettava tilana. Tämäkään tila ei siten ole tullilain 20 §:ssä tarkoitettua valvontatilaa.

4) Toimistotilojen osalta Satama on todennut, ettei Tulli ole esittänyt, mitä toimintaa se harjoittaa tilaohjelmassa erityiseen käyttötarkoitukseen osoittamattomissa toimistohuoneissa. Tilojen nimitykset "toimisto" viittaavat yleishallintoon kuuluvaan käyttötarkoitukseen. Tulli on vastaselityksessään ilmoittanut, että kyseisissä tiloissa laaditaan työvuorolistat ja raportit sekä muita tullivalvonnan kannalta keskeisiä työsuoritteita, joten kysymyksessä ovat tullivalvonnalliset tilat.

Hallinto-oikeus katsoo, että työvuorolistojen ja raporttien sekä Tullin mainitsemien muiden tarkentamattomiksi jääneiden työsuoritteiden laatimiseksi käytettävä toimistotila on lähinnä yleishallintotilaa. Tilaa ei ole pidettävä tullilain 20 §:ssä tarkoitettuna korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavana tilana.

5) Tulli on katsonut, että tarkastusrakennuksessa sijaitsevat henkilöstön WC-tilat etuhuoneineen sekä puku- ja suihkuhuoneet kokonaan ja muista sosiaalitiloista ainakin 60 % on Tullille korvauksetta luovutettavia valvontatiloja. Tullin ja Sataman vaatimuksilleen esittämät perustelut ovat samansisältöiset kuin edellä tullitoimistorakennuksen (V6) vastaavien tilojen osalta kohdassa 1 on selostettu.

Hallinto-oikeus toteaa, että edellä selostetun hallituksen esityksen 35/1975 II vp mukaan liikennepaikan haltija on tietyissä tilanteissa velvollinen järjestämään sosiaalitilat valvontahenkilökunnalle. Hallinto-oikeus toteaa asiaa esitetyn selvityksen perusteella kokonaisuutena arvioitaessa, etteivät kyseiset tilat ole osaksikaan tullilain 20 §:ssä tarkoitettuja tarpeellisia valvontatiloja.

Matkustajaterminaalissa (Hansa) olevat tilat:

Seuraavia tiloja Tulli on pitänyt tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavina valvontatiloina toisin kuin Helsingin Satama:

1) Takavarikkovaraston osalta Sataman selityksessä on viitattu tarkastusrakennuksessa (V7) sijaitsevan takavarikkovaraston osalta lausuttuun. Tulli on puolestaan viitannut vastaselityksessään vastaavasti tarkastusrakennuksessa olevan takavarikkovaraston osalta lausumaansa.

Hallinto-oikeus katsoo edellä tarkastusrakennuksen (V7) takavarikkorakennuksen (oikeastaan takavarikkovaraston) kohdalla (kohta 2) esitetyillä perusteilla, että myös matkustajaterminaalissa sijaitsevasta takavarikkovarastosta on pidettävä 50 %:n osuus korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavana valvontatilana.

2) Sataman päätöksen perustelujen mukaan tulliselvitystoimistoissa harjoitetaan lähinnä Tullin varsinaiseen valvontatoimintaan kuulumattomia tuki- ja lisäpalvelujen toimintoja. Tulliselvitystoimistossa (119) tehdään esimerkiksi tuontiautoihin liittyviä selvityksiä ja luovutetaan ajoneuvoihin siirtokilpiä. Näistä toiminnoista vastasi aiemmin vuokratiloissa toiminut katsastusyritys. Tulliselvityksen taustatoimisto (115) toimii puolestaan niin sanottuna viisumipisteenä, jossa matkustusasiakirjoihin liittyvien palvelujen lisäksi matkustajille on mahdollisuus passi- ynnä muiden valokuvien ottamiseen. Satama on katsonut, ettei tullitoimistoissa harjoitettavaa toimintaa ole pidettävä tullilaissa tarkoitettuina tullitoimenpiteinä eikä näitä tiloja valvontatiloina. Tulli ei ole esittänyt selvitystä siitä, mitä toimintaa se harjoittaa tilaohjelmassa erityiseen käyttötarkoitukseen osoittamattomassa toimistohuoneessa (118). Toimisto-nimitys viittaa yleishallintoon kuuluvaan käyttötarkoitukseen. Tullin vastaselityksen mukaan tulliselvitystoimistot ja toimistohuone ovat valvontatiloja sillä perusteella, että tilat liittyvät tulliselvitykseen.

Hallinto-oikeus katsoo saadun selvityksen perusteella, että puheena olevia tiloja ei käytetä varsinaiseen tullivalvontaan. Tiloja ei siten ole pidettävä tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina valvontatiloina.

3) Sataman mukaan ATK-huone, siivous- ja tarvikevarastot sekä huumekoirien tila eivät ole valvontatiloja tai tiloja, joissa Tulli suorittaisi tullitoimenpiteitä. Tullin vastaselityksen mukaan kyseiset tilat ovat välttämättömiä tullivalvonnan normaalien toimintaedellytysten turvaamiseksi.

Hallinto-oikeus katsoo edellä tarkastusrakennuksen (V7) tilojen kohdalla (kohta 3) esitetyillä perusteilla, että kyseiset tilat eivät ole tullilain 20 §:ssä tarkoitettuja korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavia tiloja.

4) Sataman mukaan WC-tilat ja taukotilat ovat muita kuin valvontatiloja. Tulli on pitänyt niitä työturvallisuuslainsäädännön valvontahenkilöstölle edellyttäminä tiloina, jotka ovat kokonaisuudessaan valvontatiloja.

Hallinto-oikeus katsoo edellä tullitoimistorakennuksen (V6) vastaavien tilojen kohdalla (kohta 1) esitetyillä perusteilla, että kyseiset tilat eivät ole tullilain 20 §:ssä tarkoitettuja korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavia tiloja.

Sataman toimistorakennuksessa (Gatehouse) olevat tilat:

Seuraavia tiloja Tulli on pitänyt ainakin osittain tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavina valvontatiloina toisin kuin Helsingin Satama:

1) Sataman päätöksen perustelujen mukaan laivanselvitystilassa ja passitusseurannan tilassa harjoitetaan lähinnä Tullin varsinaiseen valvontatoimintaan kuulumattomia tuki- ja lisäpalvelujen toimintoja. Laivanselvitys tarjoaa lähinnä alusliikenteen yleisiä selvityspalveluja, kuten vientiselvitysten ja alusten muonitustilityksen palveluja. Passitusseuranta antaa puolestaan passituslupia yksiköille, jotka halutaan tullata vasta lopullisessa määränpäässä tai muussa tullipaikassa. Tulli on aluksi katsonut, että 40 % laivanselvitystilasta ja 50 % passitusseurannan tilasta on Tullin käyttöön korvauksetta luovutettavia valvontatiloja, ja vastaselityksessään, että nämä tilat ovat kokonaisuudessaan korvauksesta (oikeastaan korvauksetta) luovutettavia. Tullin hakemuksen mukaan passittamalla lastiyksikkö siirretään tullivalvonnassa muihin tullitoimipaikkoihin. Kaikkiin kohteisiin ei kuitenkaan tarvitse kohdistaa valvontatoimenpiteitä asianomaisessa satamassa.

Hallinto-oikeus toteaa, että laivanselvitystilan osalta Tulli ei ole esittänyt perusteluita sille, miksi kyseistä tilaa olisi pidettävä valvontatilana. Hallinto-oikeus katsoo saadun selvityksen perusteella, että laivanselvityspalvelut eivät ole tullivalvontaa. Passitusseurantamenettelyssä tullaus tapahtuu vasta lopullisessa määränpäässä tai muussa tullipaikassa. Hallinto-oikeus katsoo, että passitusseurannan voidaan sinänsä katsoa käsittävän myös tullivalvontaa. Hallinto-oikeus katsoo tarkemman selvityksen puuttuessa Vuosaaren Satamassa suoritettavista valvonnallisten passitusseurantatoimien määristä, että 50 % passitusseurannan tilasta on pidettävä Tullin käyttöön korvauksetta luovutettavana valvontatilana.

2) Satama on katsonut, että Tullin toimitiloissa kuluttajansuojatoimistojen yhteydessä sijaitsevaa hyötykäyttöön suunniteltua aulatilaa, joka palvelee kuluttajasuojatoimistoissa asioivia henkilöitä, ei voida pitää valvontatilana, koska se ei palvele ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden alaisia valvontatiloja. Satama on vielä erikseen todennut, että Sataman johtokunnan päätöksessä on sinänsä suhtauduttu myönteisesti sellaisten aulamaisten tilojen ilmaiseksiluovutukseen, jotka palvelevat muita ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden alaisia valvontatiloja. Tulli on aluksi vaatinut, että 50 % kyseisestä aulatilasta katsotaan valvontatilaksi. Tulli on katsonut aulatilan palvelevan valvontatiloiksi katsottavia asiakaspalvelutiloja ja toimivan valvontahenkilöstön välttämättömänä kulkureittinä. Tulli on vastaselityksessään katsonut, että aulatila on kokonaisuudessaan valvontatila.

Hallinto-oikeus toteaa, että Sataman päätöksen liitteenä olevasta pohjapiirroksesta ilmenee, että kysymyksessä oleva aulatila sijaitsee piirroksessa kuvatussa tilakokonaisuudessa kuluttajansuojatoimistojen lähellä. Sen sijaan Tullin viittaamat asiakaspalvelutilat ovat tilakokonaisuuden toisella laidalla tulliselvitystoimiston lähellä niin, että aulatilan ja asiakaspalvelutilan väliin jää vielä muun muassa passitusseuranta- ja laivanselvitystilat. Hallinto-oikeus katsoo, ettei riidanalaista aulatilaa sen sijainninkaan perusteella ole pidettävä tullilain 20 §:ssä tarkoitettuna valvontatilana.

3) Tulli on aluksi vaatinut, että 50 % henkilöstön WC-tiloista, puku-, pesu- ja löylyhuoneista sekä muista henkilöstön sosiaalitiloista on pidettävä Tullille korvauksetta luovutettavina valvontatiloina. Tullin ja Sataman vaatimuksilleen esittämät perustelut ovat pääosin samansisältöiset kuin edellä tullitoimistorakennuksen (V6) vastaavien tilojen osalta kohdassa 1 on selostettu. Tulli on vastaselityksessään katsonut, että tilat ovat kokonaan valvontatiloja.

Hallinto-oikeus katsoo edellä tullitoimistorakennuksen (V6) vastaavien tilojen kohdalla (kohta 1) esitetyillä perusteilla, että kyseiset tilat eivät ole tullilain 20 §:ssä tarkoitettuja korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavia tiloja.

4) Sataman päätöksen perustelujen mukaan siivoustarvikevarastot ja ristikytkentähuoneet ovat tiloja, joita Tulli käyttää omien tavaroidensa ja tarvikkeidensa säilytykseen sekä ATK-järjestelmiensä ylläpitoon. Tiloissa ei siten säilytetä sellaista omaisuutta, johon Tulli kohdistaisi tullilaissa tarkoitettua valvontaa tai tullitoimenpiteitä. Tulli on aluksi katsonut, että 50 % siivoustarvikevarastoista ja ristikytkentähuoneista on korvauksettomia valvontatiloja. Tullin hakemuksen perustelut ovat samoja, jotka on edellä tullitoimistorakennuksen (V6) siivousvarastojen kohdalla (kohta 3) selostettu ja ristikytkentähuoneen osalta samoja, jotka on edellä matkustajaterminaalin ATK-huoneen kohdalla (kohta 3) selostettu. Vastaselityksessä Tulli on todennut, että tilat ovat välttämättömiä sekä tullivalvonnan toimintaedellytysten turvaamiseksi että valvontahenkilöstön työturvallisuuslaissa turvattujen oikeuksien toteuttamiseksi.

Hallinto-oikeus katsoo edellä tarkastusrakennuksen (V7) siivoustarvikevarastojen kohdalla (kohta 3) esitetyillä perusteilla ja edellä matkustajaterminaalin ATK-tilan kohdalla (kohta 3) esitetyillä perusteilla, etteivät kyseiset tilat ole tullilain 20 §:ssä tarkoitettuja korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavia tiloja.

5) Sataman mukaan toimistohuoneet ovat Tullin johdon ja muun hallinnon käytössä. Satama on katsonut, että sanotunlaiset toiminnot kuuluvat Tullin yleishallintoon. Tulli on ensi vaiheessa vaatinut, että 20 % toimistohuoneista on katsottava valvontatiloiksi, ja hallinto-oikeudessa myöntänyt, että siltä osin kuin kysymyksessä ovat Tullin johdon, meritullin päällikön tai muun hallinnollisia toimia hoitavan henkilöstön käytössä olevat tilat, ne eivät ole valvontatiloja.

Hallinto-oikeus toteaa, että Tulli on pitänyt osaa toimistohuoneista valvontatiloina, mutta ei ole mitenkään perustellut vaatimustaan. Hallinto-oikeus katsoo mainitun selvityksen perusteella, että toimistohuoneita ei ole osaksikaan pidettävä korvauksetta Tullille luovutettavina valvontatiloina.

Katokset ja pysäköintipaikat

1) Sataman mukaan vaakakatoksessa, joka sijaitsee tarkastusrakennuksen (V7) yhteydessä, on raskaiden ajoneuvojen punnitsemiseen tarkoitettu vaaka ja jarruvoiman mittaamiseen tarkoitettu dynamometri. Tulli suorittaa näillä laitteilla lähinnä tieliikenteen yleiseen valvontaan liittyviä tehtäviä, kuten painorajoitusten noudattamisen seurantaa ja raskaan kaluston liikennekelpoisuuden arviointia. Tulli on hakemuksessaan vaatinut, että katosta on pidettävä tullivalvontatilana. Perusteluina Tulli on todennut, että vaaka on tullivalvonnan kontrolliväline, mutta sitä voidaan myös käyttää ajoneuvojen ylipainojen mittaamiseen. Satama on selityksessään kyseenalaistanut vaa´an käytön tullivalvontaan ja todennut, että Tullilta tulisi olla selvitys siitä, kuinka suuri osa punnituksista tehdään tullivalvonnan tarkoituksessa ja kuinka suuri osa tieliikennelainsäädännön noudattamista valvottaessa. Tulli on vastaselityksessään todennut, että vaakaa käytetään apuna verrattaessa kuljetusyksikön kokonaispainoa lastiasiakirjojen sisältämiin tietoihin, ja painoerojen avulla on onnistuttu paljastamaan salakuljetusta. Tulli on todennut lisäksi, että vaaka on merkittävä työväline ajoneuvojen ylipainon määrittelyssä.

Saadun selvityksen perusteella voidaan todeta, että Tulli on antanut ymmärtää, että vaakakatosta käytetään muuhunkin kuin varsinaiseen tullivalvontaan, mutta on silti vaatinut koko katoksen pitämistä tullilain 20 §:ssä tarkoitettuna valvontatilana. Tulli ei ole esittänyt selvitystä siitä, minkä osuuden katoksessa tehtävistä toimista se katsoo olevan tullivalvontaa ja minkä osuuden muita toimia. Tämän vuoksi ja kun asian asiakirjoistakaan ei ilmene selvitystä tullivalvontatoimien ja muiden toimien jakautumisesta, ei Sataman voida katsoa olevan velvollinen luovuttamaan korvauksetta Tullin käyttöön osaakaan sanotusta tilasta.

2) Sekä Sataman että Tullin mukaan Tullin tilojen yhteydessä sijaitsevat pysäköintipaikat on varattu Tullin virka-autojen käyttöön. Hallinto-oikeus toteaa, etteivät kysymyksessä olevat pysäköintipaikat ole tullilain 20 §:ssä tarkoitettua tarpeellista valvontatilaa.

Hallinto-oikeuden toteamus hyötyalaan kuulumattomien tilojen jakautumisesta korvauksetta luovutettavaan ja vuokratilaosuuteen

Osapuolten kesken vallitsee yhteisymmärrys jakoperusteesta. Se tulee sovellettavaksi myös laskettaessa jakautumista nyt tehtyjen muutosten jälkeen.

Täytäntöönpanon kieltämistä koskeva vaatimus

Helsingin Sataman johtokunnan 28.9.2010 (§ 80) päätökseksi nimetyssä asiakirjassa on kysymys vain johtokunnan kannanotosta Tullin ja Helsingin Sataman väliseen erimielisyyteen. Tällainen kannanotto ei sisällä sitovaa ratkaisua, joka voisi olla sinänsä täytäntöönpanon kiellon kohteena. Täytäntöönpanoa koskevan määräyksen antamiseen ei ole muutoinkaan ilmennyt aihetta.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Perusteluissa mainitut

Hallintolainkäyttölaki 5 § 1 momentti, 32 § 1 momentti, 70 § 1 momentti ja 73 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Sampo Jokinen, Rita Ruuhimäki ja Kaija Sarasma, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Tullin valitus

Tulli on valituksessaan vaatinut, että korkein hallinto-oikeus kumoaa valituksenalaisen päätöksen siltä osin kuin Tullin muutosvaatimukset hallinto-oikeudessa on hylätty ja vahvistaa, että Tullilla on oikeus saada vaatimustensa mukaisesti Helsingin Satamalta korvauksetta käyttöönsä tullilain 20 §:ssä tarkoitetut valvontatilat valituskirjelmän kohdissa 5–7 esitettyjen vaatimusten mukaisesti.

Tulli on lisäksi vaatinut vahvistettavaksi, että siltä osin kuin hallinto-oikeuden päätös asiassa mahdollisesti jää pysyväksi, päätöksen oikeusvaikutuksia on sovellettava vasta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisajankohdasta lukien.

Tulli on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

1 Tullivalvonnan käsite ja tullilain 20 §:n soveltamisala

Yhteisön tullikoodeksia koskevan neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 (tullikoodeksi) 4 artiklan 13 kohdassa tullivalvonta määritellään yleisiksi toimiksi, joilla tulliviranomaiset pyrkivät varmistamaan tullilainsäädännön noudattamisen. Tässä merkityksessä tullivalvonnan rinnakkaiskäsite on saman artiklan seuraavassa kohdassa määritelty tulliviranomaisen tarkastus, joka viittaa säännösten noudattamiseen tähtääviin erityisiin toimiin.

Tullivalvonnan käsitettä käytetään kuitenkin Euroopan unionin lainsäädännössä olennaisesti yleiskielen mukaista merkitystä laajemmassa merkityksessä. Tullivalvonnan käsite määrittää tulliselvitysjärjestelmän ajallista ja toiminnallista ulottuvuutta. Tullivalvonnan alaisuus liittyy määrätyssä tilanteessa oleviin tavaroihin. Unionin tullialueelle tuotavien tai sieltä pois vietäviksi tarkoitettujen tavaroiden siirtyminen tullivalvonnan alaiseksi ja vastaavasti pois tullivalvonnasta ovat tulliselvityksen ja tullilainsäädännön soveltamisen alku- ja loppupisteet.

Tavaroiden tullivalvonta tarkoittaa, että niihin liittyy tiettyjä tullilainsäädännöllisiä velvollisuuksia ja että tulliviranomaisella on yleistoimivalta näiden velvollisuuksien täyttämisestä huolehtimiseen. Tullivalvonta antaa tulliviranomaisille oikeuden velvoittaa tuontiin ja vientiin osallista henkilöä suorittamaan tulliselvityksen edellyttämiä toimenpiteitä sekä oikeuden itse ryhtyä tällaisiin toimenpiteisiin. Tulliviranomaisen suorittamista toimista osa voi kuulua yleiskielellisestikin ymmärretyn tullivalvonnan piiriin. Tullivalvonta käsittää myös muita tulliviranomaisen toimivaltaan kuuluvia toimia. Tullilainsäädännön mukaiset velvoitteet ja tulliviranomaisen toimivalta rajaavat tavaroiden sallitut käyttötarkoitukset tullivalvonnan keston ajaksi, ja tullivalvonnasta aiheutuvista rajoitteista tai toimintavelvoitteista poikkeaminen johtaa tullilainsäädännön mukaisiin seuraamuksiin, kuten esimerkiksi tullivelan syntymiseen.

Tullivalvonnassa tulliviranomaisen tulee voida fyysisten tarkastusten ohella myös asiakirjojen tarkastelun perusteella olla selvillä, missä tullimenettelyssä tai tullilainsäädännön alaan kuuluvan muun velvoitteen piirissä tavara on siihen ajankohtaan saakka, kunnes asianmukaisten tulliselvitystoimenpiteiden suorittamisen jälkeen tavaran tullivalvonnan alaisuus päättyy.

Hallinto-oikeus on tarkastellut tullilain 20 §:ssä säädetyn tilojen korvauksettoman käyttöoikeuden sisältöä ja laajuutta virheellisistä lähtökohdista katsoessaan, että korvaukseton käyttöoikeus voisi koskea ainoastaan tavara- ja matkustajaliikenteen tullivalvontaan välittömästi käytettyjä tiloja.

Tullivalvonta kohdistuu tavara-, kulkuneuvo- ja matkustajaliikenteeseen. Tullivalvonnassa on keskeistä estää huumeiden, ampuma-aseiden ja -tarvikkeiden, vaarallisten teräaseiden, uhanalaisten eläin- ja kasvilajien sekä niistä saatavien tuotteiden tuonti, vienti ja kauttakulku, eläin- ja kasvitautien leviäminen, kansallisten kulttuuriaarteiden vieminen ja rikollisen rahan pesu. Lisäksi tullivalvontaan kuuluvat tuonti- ja vientirajoitusten noudattamisen valvominen sekä sen valvominen, että tavarat ilmoitetaan tulli-, valmiste- ja autoverotuksen sekä maahantuonnin arvonlisäverotuksen toimittamisen kannalta oikein.

Tulliviranomaisen tehtävänä on EU:n ja kansallisen lainsäädännön nojalla valvoa ulkomaankaupan tavaraliikennettä ja tullimuodollisuuksia alusten yleisilmoituksen antamista koskevasta menettelyvaiheesta lopulliseen tullaukseen saakka. Tulliviranomaisen toimivaltuudet ulkomaankaupan yleisviranomaisena ovat laajat ja ulottuvat tarvittaessa kulkuneuvojen ja tavaroiden takavarikkotoimiin saakka. Alusten ja suuryksiköiden tullivalvonnassa ei ole suurtakaan eroa sillä perusteella, onko kysymys EU:n sisä- vai ulkoliikenteestä.

Tullilaitoksen rooli sisäisen turvallisuuden viranomaisena on merkittävä. Sisäisen turvallisuuden ohjelmassa tullivalvonnan tavoitteena on varmistaa ulkomaanliikenteen ja -kaupan säännönmukaisuus ja turvallisuus sekä ehkäistä ja paljastaa tullirikoksia. Toimenpiteinä sisäisen turvallisuuden ohjelmassa on määritelty tullitarkastuksia koskevien menetelmien ja tekniikan kehittäminen, tietojenvaihdon, viranomaisyhteistyön ja riskianalyysin hyödyntäminen sekä tarkastukset tavaraliikenteeseen, kulkuneuvoihin ja matkustajaliikenteeseen. Sisärajoilla rajatarkastustoiminnan lopettamista kompensoidaan muun muassa etukäteen saatavilla matkustaja- ja lastitiedoilla sekä tehostamalla viranomaisten toimintaa sisämaassa.

Tullitoimenpiteitä ovat kaikki edellä selostetut tullilaitoksen toimivaltaan kuuluvat virkatoimet (tullilain 3 §:n 1 momentti 4 kohta). Hallinto-oikeuden käsitys tullivalvontaan kuuluviin valvonnallisiin toimenpiteisiin liittyvän lainsäädännön laajuudesta on virheellinen. Tämän vuoksi myös hallinto-oikeuden näkemys siitä, että tullilaitoksen virkatoimet olisi määritelty tullilain 14 §:ssä, on virheellinen.

Valtaosa tullilaitoksen valvontatehtävistä ja niihin liittyvistä valtuussäännöksistä johdetaan joko kansallisista laeista tai EU-asetuksista. Tämän lisäksi lailla voimaan saatetut EU:n direktiivit ja kansainväliset sopimukset ovat osa lainsäädäntöä, jonka perusteella tullivalvontaan kuuluvia valvonnallisia toimenpiteitä suoritetaan. Hallinto-oikeudelle toimitetussa hakemuksen liitteessä numero 1 on yksityiskohtaisemmin kuvattu tullilaitoksen toimivaltaan kuuluvia virkatoimia, jotka sisältävät valvonnallisia toimenpiteitä. Hallinto-oikeudelle toimitetussa hakemuksen liitteessä 2 on kuvattu tullivalvonnassa merkityksellinen säädöspohja sääntelykohteineen.

2 Tulliviranomaisten toimitilojen järjestämis- ja kustannusvastuun jakautumista koskeva sääntely

Tullilakia 573/78 koskevassa hallituksen esityksessä (HE 10/1978 vp) on todettu, että uudistusehdotus ei sisällä olennaisia muutoksia tullitoiminnan silloiseen järjestämis- ja kustannusvastuuseen. Vuoden 1976 tullilain muutosta koskevan hallituksen esityksen (HE 35/1975 II vp) mukaan ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden piiriin kuuluvat valvontatilat niihin tarvittavine tavaran säilytys- ja käsittelytiloineen siltä osin kuin niissä mahdollisesti tapahtuu tullivalvontaan liittyvää tullitoimintaa. Sosiaalitilojen osalta on lausuttu, että liikennepaikan pitäjän on järjestettävä myös toiminnan laajuutta vastaavat huoltotilat valvontahenkilökunnalle.

Hallinto-oikeus on tulkinnut hallituksen esitystä (HE 35/1975 vp) virheellisesti siltä osin kuin kysymys on ollut tullilaitoksen yleistä hallintoa, kuten verotusta, yleisvalvontaa ja erimuotoista tietojenkäsittelyä varten tarvitsemista tiloista. Hallituksen esityksessä on yksiselitteisesti lausuttu, että edellä selostetuilla tiloilla ei tarkoiteta tullivalvonnan tiloja, vaan kyse on nimenomaan tulliverotuksen toteuttamiseen kuuluvista tiloista. Hallituksen esityksen lausuma osoittaa valvonnan merkityksen lisääntymistä, sillä valvontaa ei enää suoriteta verotuksen yhteydessä, vaan valvonta on itsenäinen Tullin toiminto, joka toteutetaan Tullin saaman etukäteistiedon (asiakirjat) avulla. Varastotilojen osalta on selvennetty, että tulliverotuksen toimittamista varten tullilaitos ei enää tarvitse pakkahuoneita eikä varastoja, mutta tullivalvonnan osalta tavaran säilytys- ja käsittelytilojen ylläpitäminen kuuluu sataman tai muun liikennepaikan pitäjälle taikka varastoinnista taikka kuljetuksesta vastaavalle.

Hallinto-oikeus on tulkinnut tullilaitoksen tulliverotukseen liittyvän varastoinnin tarpeen poistumisen siten, ettei tullivalvonnalla olisi enää varastointi- ja säilytystilatarpeita. Tätä ei kuitenkaan kyseisessä hallituksen esityksessä ole tarkoitettu. Tullivalvonnassa on edelleen säilytys- ja käsittelytiloille erityinen tarve.

Tullilaitoksen valvontatehtävät ovat laajuudeltaan mittavat. Varasto- ja sosiaalitilat (huoltotilat) tulee suhteuttaa näihin tulliviranomaiselle kuuluviin valvontatehtäviin. Tilojen siivouskomerot ja niitä vastaavat tilakokonaisuudet kuuluvat kiinteänä osana näihin tiloihin.

Tulliverotuksen, yleisvalvonnan, erimuotoisten tietojenkäsittelyn ja tullivalvonnan yhteyteen on sisältynyt tilakokonaisuuksia, kuten esimerkiksi takavarikkotavaran säilytystiloja, vartiohuoneita ja -rakennuksia, henkilökunnan virkistys-, peseytymis-, pukeutumis- sekä muita huolto- ja sosiaalitiloja ynnä muita sellaisia tiloja. Se, että tulliverotuksen tilat ovat kokonaisuudessaan siirtyneet vuokratiloihin, ei tarkoita, etteikö näihin tiloihin sisälly niin säilytystiloja kuin virkistys-, peseytymis-, pukeutumis- sekä muita huolto- ja sosiaalitiloja. Tällaisia tiloja sisältyy myös tullivalvonnan tarvitsemiin vastaaviin tiloihin.

Myös muu lainsäädäntö ohjaa tullivalvonnan tarvitsemien sosiaalitilojen tarpeellisuutta ja sijoittamista rakennuksissa. Terveydenhoito-, palo-, työturvallisuus- ja sosiaalilainsäädäntö edellyttää huoltotilojen mitoittamista henkilöstömäärään ja neliömäärään suhteutettuna. Oikeuskanslerin lausunnossa N:o 467 vuodelta 1966 on todettu, että mainittujen sosiaalitilojen tulee sisältyä valvontatiloihin terveydenhoito-, palo-, työturvallisuus- ja sosiaalisen lainsäädännön mukaisin velvoituksin.

3 Valituksenalaisen päätöksen mukainen tulkinta tullilain 20 §:n soveltamisalasta

Hallinto-oikeus on katsonut, että tulliviranomaisen oikeus valvontatilojen korvauksettomaan käyttöoikeuteen perustuisi kotimaiseen tullilainsäädäntöön, vaikka hallinto-oikeudenkin toteamin tavoin tullitoimenpiteessä kysymys voi myös olla säännösviittauksen kautta erityislainsäädännössä Tullille annetusta toimivallasta tullilain 1 ja 2 §:ssä mainituin rajoituksin. Tästä huolimatta hallinto-oikeus on kuitenkin katsonut, että tullilain 20 §:n soveltamisen kannalta ratkaisevaa on se, mitä tullilain ja tullilaitoksesta annetun lain valossa on pidettävä tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina tarpeellisina valvontatiloina. Sekä tullivalvonnan asiallista luonnetta että sen sisältöä ja ulottuvuutta koskevien säännösten perusteella hallinto-oikeuden tarkastelukulma on liian suppea sekä asiallisesti virheellinen. Tulkinta siitä, että tullilain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa tarkoitetut virkatoimet on määritelty yksinomaan tullilain 14 §:ssä ja tullilaitoksen muut toiminnot kuuluisivat lähtökohtaisesti tullihallintoon, on kestämätön.

Valvontatilojen tarpeellisuutta ja laajuutta on lain sanamuodon mukaisesti arvioitava liikenteen määrä ja muut olosuhteet huomioon ottaen. Muuna olosuhteena on otettava huomioon se tosiseikka, että Suomen EU:hun liittymisen myötä tullilaitokselle on tullut huomattava määrä uusia valvontatehtäviä niin ulko- kuin sisärajoillakin. Lisäksi on otettava huomioon valtioneuvoston sisäisen turvallisuuden ohjelma ja tullilaitoksen rooli yhtenä merkittävänä sisäisen turvallisuuden valvontaviranomaisena.

Hallinto-oikeus on katsonut olevan mahdollista, että tullivalvontaan kuuluvia toimenpiteitä ja valvonnallista toimivaltaa on määritelty myös muissa laeissa ja EU-oikeudellisissa oikeuslähteissä, kuten esimerkiksi tullikoodeksissa. Hallinto-oikeus on kuitenkin tarkastelussaan päätynyt siihen virheelliseen johtopäätökseen, että tällaisten erityisten valvontatehtävien ja -valtuuksien määrä olisi käytännössä varsin suppea eikä niillä olisi erityistä tullitoimenpiteiden sisältöä olennaisesti laajentavaa oikeusvaikutusta.

Asian ratkaisemiseksi on olennaista arvioida tullilaitoksen toimivaltaan kuuluvien virkatoimien laajuutta niitä ohjaavien oikeusohjeiden kannalta. Tullilain 20 §:n sanamuodon mukainen laaja soveltamisala saa sisältönsä edellä kuvattujen tullivalvonnan käsitteen piiriin kuuluvien laaja-alaisten ja moniulotteisten toimien ja velvoitteiden kautta.

Sellaiset tilakokonaisuudet, jotka ovat välttämättömiä edellytyksiä tullivalvonnan toteuttamiseksi, kuuluvat tullilain 20 §:n soveltamisalan piiriin. Tällöin tulevat kyseeseen tekniset tilat, ATK-tilat, henkilöstön sosiaali- ja taukotilat, koirahuoneet, saunat, varastot sekä liikennejärjestelyjen kannalta välttämättömät tilajärjestelyt.

Oikeuskanslerin lausunto N:o 467 vuodelta 1966 on koskenut tullilain (271/39) 155 §:n 1 momentin mukaan kaupungeille kuuluvan velvoitteen ulottuvuutta hankkia ja pitää kunnossa tullitoimipaikkaa varten tarvittavat virkahuoneistot pakkahuoneineen ja tullitavaran varastoimispaikkoineen sekä huolehtia sellaisten huoneistojen lämmityksestä ja valaistuksesta. Oikeuskansleri on lausunut, että harkittaessa edellä mainitun velvollisuuden laajuutta on otettava huomioon, että tullitavaran määrän kasvaessa ja sen käsittelyn muuttuessa sekä sosiaalisten ja muidenkin olosuhteiden kehittyessä kysymyksessä oleviin tullitiloihin on tehtävä tästä aiheutuvat muutokset ja uudistukset, koska kysymys on pysyvästä kaupungin velvollisuudesta. Kyseistä kannanottoa tulee pitää edelleen ohjenuorana arvioitaessa voimassa olevan tullilain 20 §:n mukaisen luovutusvelvollisuuden ulottuvuutta ottaen erityisesti huomioon palo-, sosiaali-, terveydenhoito- ja työturvallisuuslainsäädännön kyseisille tiloille tässä suhteessa asettamat vaatimukset.

Työturvallisuuslain 48 §:n mukaan työpaikalla tai sen välittömässä läheisyydessä on työntekijöiden käytettävissä oltava työn luonne ja kesto sekä työntekijöiden lukumäärä huomioon ottaen riittävät ja asianmukaisesti varustetut peseytymis-, pukeutumis- ja vaatteiden säilytystilat, ruokailu-, lepo- ja käymälätilat sekä muut henkilöstötilat. Lisäksi Tullin huumekoirille tulee varata työpaikalla sopivat lepo- ja oleskelupaikat, joissa on mahdollisimman vähän häiriötekijöitä. Henkilöstötilojen yhteyteen tulee varata näiden tilojen siivousta varten erillistä säilytystilaa siivoustarvikkeille ja -välineille.

4 Tulevaisuuteen kohdistuva valvontatilojen tarve

Tullivalvontatilat on aikanaan mitoitettu liikenne-ennusteiden perusteella, joissa määräävänä tekijänä on ollut liikenteen laatu ja määrä. Satama ei pyynnöistä huolimatta ole toimittanut mitoituksen pohjaksi liikenne-ennusteita, joten tullilaitos on joutunut arvioimaan muista Helsingin satamista siirtyvän liikenteen perusteella tulevan liikennemäärän sillä periaatteella, että tiloissa voidaan toimia vähintään viisi vuotta tilojen valmistumisen jälkeen ilman uudisrakentamisia. Arviot käytiin läpi sekä operaattoreiden että Helsingin Sataman kanssa, ja tilojen ja toimintojen mitoitukset perustuivat näihin arvioihin. Ennusteet poikkesivat toteutuneesta liikennemäärästä vuoden 2008 taantumaan saakka ainoastaan 1–3 prosenttiyksikköä.

Sataman väite koskien tullilaitoksen liikenne-ennusteita käsittää perusvirheen. Satama mainitsee kokonaisliikenteen lukuja, kun tullilaitos on alusta alkaen tuonut esille ainoastaan saapuvien lastiyksiköitten sekä lähtevien lastiyksiköitten luvut. Näistä luvuista on otettu tarkastus- ja palveluprosessiin tietty määrä.

Taantuman vaikutuksia ja seurauksia ei tiedetty vuosina 2005–2006, jotta ne olisi voitu ottaa huomioon uusia tiloja suunniteltaessa. Käyttöönoton yhteydessä taloudellinen notkahdus pudotti liikennemääriä oleellisesti. Valvontatiloista suurin osa on mitoitettu yksi kohde kerrallaan tarkastettavaksi ja valvontatila tarvitaan, vaikka siellä ei toimittaisi jokaisena hetkenä.

Taantuman johdosta valtion tuottavuusohjelma voimistui ja on vähentänyt käytettävissä olevia tullilaitoksen henkilöstöresursseja. Suunnittelukauden alussa vuonna 2003 Meritullin henkilötyövuosiluku oli 231 ja toteuma syyskuussa 2009 oli vain 164 henkilötyövuotta. Tullivalvonta on joutunut muuttamaan toimintamallejaan muun muassa siirtymällä liikkuvaan valvontamalliin. Tullivalvonnan liikkuvassa toimintamallissa on kyse siitä, että samoilla henkilöstöresursseilla hoidetaan entistä useampaa tullitoimipaikkaa. Toimintamalli edellyttää vastaavat toimitilat kuin jos valvontatiloissa toimisi kiinteä valvontahenkilöstö. Liikkuvan valvonnan henkilöstön tullessa Vuosaaren sataman tiloihin siellä tulee olla heidän työskentelyään varten tarvittavat tilat, vaikka tilat eivät olisi jatkuvasti ympäri vuorokauden miehitettyinä. Liikkuva tullivalvonta toimii entistä tehokkaammin ennakkotietojen ja riskianalyysin pohjalta. Tullivalvontatiloja tarvitaan myös tällaisen ennakkotiedon ja riskiprofiloinnin tekemiseen myös muualla kuin sisärajavalvonnassa.

Taantuman johdosta myös asiakaspalveluaika on muuttunut alkuperäisestä 24/7-suunnitelmasta. Nyt asiakaspalvelua on saatavissa kello 24–6.30 välisenä aikana vain ennakkotilauksesta eikä Vuosaareen tullut yövuoroa lainkaan.

Toimintaympäristön muutokset ja EU:n komission suunnitelmat ovat vähentäneet asiakaspalvelutarvetta. Sähköistymisellä on pyritty kehittämään tavaravirtojen liikkeitä sujuvimmiksi, mikä on vaikuttanut myös fyysisten suoritteiden prosesseihin. TIR-Carnet -tehtäviä ei taantumasta johtuen tullut Vuosaareen odotetusti. Muutoksien vuoksi ei kuitenkaan ollut enää mahdollista muuttaa tilatarvesuunnitelmaa, koska tilat olivat jo osittain valmiina tai valmistumassa.

Sisäisessä ja ulkoisessa toimintaympäristössä tapahtuneita muutoksia sekä niiden seurausvaikutuksia ei voida sälyttää tullilaitoksen vastuulle. Tullivalvontatilat mitoitetaan liikennepaikan kautta kulkevan matkustaja- sekä tavaraliikenteen määrän ja laadun perusteella niitä valvontatehtäviä varten, jotka EU:n tullilainsäädännössä sekä Suomen kansallisessa lainsäädännössä tai niiden nojalla säädetään tai määrätään tullilaitoksen tehtäväksi. Tilannetta ei voida tällaisessa laajakantoisessa rakennushankkeessa tarkastella poikkileikkauksenomaisesti jonakin tiettynä hetkenä, vaan suunnittelun aikajänteen tulee ulottua ajallisesti viiden vuoden päähän. Tämän vuoksi tilamitoituksen perusteeksi otetaan liikennepaikan pitäjän oma arvio viiden vuoden päästä liikennepaikan kautta kulkevan liikenteen määrästä ja laadusta.

5 Tilojen yksityiskohtaista tarkastelua

5.1 Tullitoimistorakennuksessa olevat tilat (V6)

5.1.1 Asiakaspalvelutilat ja asiakkaiden odotustilat (103 ja 104)

Sataman käsitys siitä, että asiakaspalvelutiskeistä olisi käytössä enintään kolme kymmenestä, on virheellinen. Kolme tiskiä on koko ajan käytössä, mutta ruuhkahuippujen aikana kaikki tiskit voivat olla käytössä. Usein on myös tilanteita, jolloin kuusi–seitsemän tiskiä on samanaikaisesti käytössä.

Valvontatilojen kokonaisosuus näistä tiloista on ollut suuruudeltaan yhteensä 60 prosenttia. Asiakaspalvelutilan kokonaismitoitus liikenteeseen nähden sisältää nykytilanteessa liian paljon asiakastilaa sekä asiakaspalvelupisteitä. Maahan saapuvasta liikenteestä merkittävästi suunniteltua pienempi osa joutuu asioimaan tullitoimistorakennus V6:n asiakaspalvelutilassa. Syynä tähän on uudet keskitetyt sähköiset menettelyt. Merkittävää kuitenkin on, että se liikenne, johon valvontatoimia kohdistetaan, joutuu edelleen käymään asiakaspalvelupisteessä. Näin ollen tiloista käytössä oleva osuus kohdistuu pääosin valvontatoimintaan.

Korvauksetta luovutettavien valvontatilojen osuuden tulee olla 40 prosenttia asiakaspalvelutilasta sekä asiakkaiden odotustilasta. Toissijaisesti mikäli osuuden katsottaisiin olevan 30 prosenttia asiakaspalvelutilasta ja asiakkaiden odotustilasta, kustannusvastuu tiloista tulisi 30 ja 40 prosentin välisen osuuden osalta jakaa osapuolten välillä siinä suhteessa, mikä on yleinen jakosuhde vuokratilojen ja valvontatilojen välillä sopijapuolten kesken Vuosaaren satamassa.

5.1.2 Asiakkaiden WC-tilat etuhuoneineen (102 ja 106–108)

Tulli on vastaselityksessään peruuttanut valituksensa kyseisten tilojen osalta.

5.1.3 Henkilöstön WC:t etuhuoneineen (131–132 ja 137–138) sekä muut henkilöstön sosiaali- ynnä muut tilat (109–110, 128, 133–136 ja 139–141)

Tiloja on tarkasteltava suhteessa kohdissa 5.1.1 ja 5.1.2 tarkoitettuihin tilakokonaisuuksiin. Korvauksetta Tullille luovutettavien valvontatilojen osuus kyseisistä tiloista tulee olla 40 prosenttia.

Valvontahenkilöstön sosiaalitilat ovat aina olleet osa valvontatilaa. Myös työturvallisuuslainsäädännön ja -määräysten sekä muiden vastaavien oikeusohjeiden asettamien vaatimusten perusteella valvontahenkilöstön sosiaalitilojen on oltava valvontatilaa. Tullilaitos on kaiken aikaa noudattanut periaatetta, jossa valvontatehtävissä olevan henkilöstön sosiaalitilat kuuluvat valvontatiloihin. Ilman sosiaalitiloja ei voida käytännössä toimia, koska työsuojelulliset vaatimukset eivät silloin täyty. Kyseisten tilojen suuruus on mitoitettu tällaisille tilakokonaisuuksille asetettujen minimivaatimusten mukaisiksi. Tiloja ei voida pitää suuruudeltaan liiallisina ottaen huomioon se valvontahenkilöiden lukumäärä, jota kyseiset tilat välittömästi palvelevat.

Käytäntö perustuu edellä mainittuun oikeuskanslerin lausuntoon. Tällä periaatteella ovat muutkin satamissa olevat valvontatilat mitoitettu. Liikenteen laadun ja määrän vuoksi kaikissa satamissa tullilaitos ei kuitenkaan ole läsnä, eikä tarvitse kaikkialla samanlaisia tiloja.

Kysymyksessä on Tullin käyttöön 100-prosenttisesti korvauksetta luovutettava valvontatila.

5.1.4 Tieliikenteen non fiscal -toiminto (120)

Kyseisten tilojen käyttötarkoitus on olennaisesti muuttunut suunnittelutilanteesta. Tilaa ei enää käytetä alkuperäiseen käyttötarkoitukseen, vaan se on kokonaisuudessaan alusvalvonnan esimiehen käytössä. Alusvalvonnan esimiehen esimiestyö kohdentuu ensisijaisesti Tullin liikkuviin valvontaryhmiin. Kysymyksessä on 100-prosenttisesti Tullin käyttöön korvauksetta luovutettava valvontatila.

5.1.5 Hollitupa (121)

Kyseistä tilaa käytettiin alun perin valvontahenkilöstön käskynjakopisteenä. Tiloja on tullut tällöin tarkastella suhteessa kohdissa 5.1.1 ja 5.1.2 tarkoitettuihin tilakokonaisuuksiin, ja korvauksetta Tullille luovutettavien valvontatilojen osuus tiloista olisi tullut olla 40 prosenttia.

Nykyään tilaa käytetään ensisijaisesti tullivalvontaoperaatiohuoneena, ja 10 prosenttia tilasta on Tullille korvauksetta luovutettavaa valvontatilaa. Toissijaisesti mikäli hollituvan ei katsottaisi olevan miltään osin korvauksetta Tullille luovutettava tila, kustannusvastuu tilasta tulisi jakaa osapuolten välillä siinä suhteessa, mikä on yleinen jakosuhde vuokratilojen ja valvontatilojen välillä sopijapuolten kesken Vuosaaren satamassa.

5.1.6 Varasto/käsiarkisto ja siivoustarvikevarasto (127 ja 129)

Tilojen siivous on Sataman vastuulla. Tullilaitos ei tarvitse siivoustarvikevarastoa, vaan palvelun tuottaja.

Tullivalvontamenettelyiden niin sanottuihin keikkoihin liittyviä asiakirjoja säilytetään lyhytaikaisesti käsiarkistossa. Normaalisti käsiarkisto jaetaan samassa suhteessa valvonta- ja vuokratiloihin kuin asiakaspalvelutilatkin. Nämä tilat ovat välittömässä syy-yhteydessä tullilain 20 §:n soveltamisalaan.

Tullille korvauksetta luovutettavien valvontatilojen ja vuokratilojen välinen suhde tulee kyseisten tilakokonaisuuksien osalta jakaa samassa suhteessa kuin mikä on yleinen jakosuhde vuokratilojen ja valvontatilojen välillä Vuosaaren satamassa.

5.2 Tarkastusrakennuksessa olevat tilat (V7)

5.2.1 Lastintarkastustila (101)

Kyseinen tila on riidattomasti kokonaisuudessaan valvontatilaa, jonka käyttöaste on toistaiseksi jäänyt alle suunnitellun. Tilojen käytön luonteen vuoksi niiden käyttöoikeutta ei voida hallinto-oikeuden katsomalla tavalla jakaa tietyn suhdeluvun mukaan, vaan kysymyksessä tulee olla kokonaisuudessaan Tullille korvauksetta luovutettava valvontatila.

Tila on alun perin mitoitettu 40 jalan suuruisen kontin mittasuhteiden mukaisesti siten, että konttia tarkastettaessa huumekoira pystyy kiertämään konttia ja kontissa olevan lastin sisältöä voidaan tarkastella. Tilassa on välttämätöntä olla myös sivupurkupaikat, koska kontissa kuljetettavan tavaran laadun tai pakkaustavan vuoksi kaikkea lastia ei voida purkaa kontin edestä tai perästä.

Toissijaisesti on katsottava, että tilasta 50 prosenttia on Tullille korvauksetta luovutettavaa valvontatilaa ja kustannusvastuu jäljelle jäävän 50 prosentin suuruisen tilaosuuden suhteen tulee jakaa osapuolten välillä sen mukaisesti, mikä on yleinen jakosuhde Tullin vuokratilojen ja valvontatilojen välillä Vuosaaren satamassa.

5.2.2 Takavarikkovarasto (102)

Takavarikkovarastoissa tai -kentillä kaikki tavara ei ole takavarikoitua, vaan suurin osa siitä on verotuksellisten selvitysten ajan tullivalvonnassa. Tämä koskee erityisesti savukkeita ja alkoholijuomia, mutta myös lukuisaa joukkoa muita tavararyhmiä.

Tulliasiamiehen käydessä 13.12.2012 kyseisessä huonetilassa kaikki siellä säilytetyt tavaraerät oli otettu haltuun tullivalvonnallisella perusteella lukuun ottamatta erittäin pientä savuke-erää, jota säilytettiin tilassa rikosoikeudellisella perusteella. Rikosoikeudellisella perusteella takavarikoidut tavaraerät siirretään nopeasti tätä tarkoitusta varten Hakkilassa varattuihin huonetiloihin. Nimitys "takavarikkovarasto" on tilojen nimityksenä harhaanjohtava.

Harvoin järjestettävät tullihuutokaupat hoidetaan joskus näissä tiloissa. Tullihuutokauppa on valvontatoimenpide, jossa tavara luovutetaan vapaaseen liikkeeseen, ja kyseisillä tiloilla on näin ollen välitön yhteys tullivalvontaan. Kysymyksessä on 100-prosenttisesti Tullin käyttöön korvauksetta luovutettava valvontatila.

5.2.3 Tarvike-, siivous- ja työkaluvarastot sekä koirahuone (118, 120 ja 137 sekä 135)

Koirahuoneessa (137) säilytetään niin sanottua tupakkakoiraa, joten huoneesta käsin harjoitetaan Vuosaaren sataman liikenteeseen kohdistuvaa tullivalvontaa. Kun otetaan huomioon koiran poissaolo koulutus- ynnä muiden tehtävien vuoksi, kysymyksessä on 90-prosenttisesti Tullin käyttöön korvauksetta luovutettava valvontatila.

Muiden kohdassa tarkoitettujen tilojen osalta Tulli on viitannut kohdassa 5.1.6 tilojen jakoperusteen osalta lausuttuun.

5.2.4 Toimistotilat (116 ja 127–128)

Huone 116 on otettu pukuhuonekäyttöön, koska tullitoimistorakennuksessa V6 olevat miesten vastaavat tilat eivät riitä. Tilojen käyttäjinä on läpivalaisutoiminnan henkilöstö, jonka suoritteista 50 prosenttia kohdistuu Vuosaaren satamaan, 35 prosenttia muihin Helsingin Sataman hallinnoimiin satamiin ja 15 prosenttia muualle. Näin ollen 85 prosenttia kyseisestä tilasta on korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavaa valvontatilaa.

Huonetilaa 127 käyttää läpivalaisun esimies, joten kysymyksessä on kokonaisuudessaan korvauksetta Tullin käyttöön luovutettava valvontatila.

Huoneessa 128 sijaitsee vaakajärjestelmän pääte. Lisäksi kyseisessä huonetilassa käsitellään Tullin tieliikennevalvonnassa määräämiä sakkoja sekä tullivalvontaan otettujen tavaroiden asiakirjoja. Kysymyksessä on kokonaisuudessaan korvauksetta Tullin käyttöön luovutettava valvontatila.

5.2.5 Henkilöstön WC-tilat etuhuoneineen sekä puku- ja suihkuhuoneet ja muut sosiaalitilat (108, 111, 130–133, 107,109–110 ja 112 sekä 129 ja 134)

Kyseiset tilat palvelevat läpivalaisun, liikkuvan läpivalaisun ja junaröntgenin toimintaan liittyvissä valvontatehtävissä toimivaa Tullin valvontahenkilöstöä. Kysymyksessä on kokonaisuudessaan korvauksetta Tullin käyttöön luovutettava valvontatila.

5.3 Matkustajaterminaalissa (Hansa) olevat tilat

5.3.1 Takavarikkovarasto

Tulli on viitannut kohdassa 5.2.2 vastaavien tilojen jakoperusteen osalta lausuttuun.

5.3.2 Tulliselvitystoimistot (115 ja 119) sekä toimistohuone (118)

Huone 119 on kokonaisuudessaan vuokratila, koska kyseisessä tilassa ei sen nykyisessä käyttötarkoituksessa suoriteta mitään tullivalvontatoimenpiteitä.

Huoneessa 115 harjoitetaan toimintaa, joka kohdistuu Tullin tehtäviin huolehtia passintarkastuksesta ja viisumien myöntämisestä rahtiliikenteessä. Kysymyksessä on kokonaisuudessaan korvauksetta Tullin käyttöön luovutettava valvontatila.

Huone 118 on niin sanottu kilpitoimisto, jossa tehdään tuontiautoihin liittyviä valvontatoimia ja luovutetaan siirtokilpiä. Saadun selvityksen mukaan kesällä 2012 olisi Tullin ja Sataman välisen Vuosaaren seurantaryhmän kokouksessa sovittu, että 50 prosentin osuutta kyseisestä tilakokonaisuudesta tulee pitää korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavana valvontatilana.

5.3.3 ATK-huone (123), siivous- ja tarvikevarastot (120 ja 138) sekä huumekoirien tila (139)

Huomioon ottaen huoneessa 123 harjoitettavan toiminnan luonne useita toimintoja palvelevana kustannusvastuu kyseisen tilaosuuden suhteen tulee jakaa osapuolten välillä sen mukaisesti, mikä on yleinen jakosuhde Tullin vuokratilojen ja valvontatilojen välillä Vuosaaren satamassa.

Tulli on huoneiden 120 ja 138 osalta viitannut kohdassa 5.1.6 tilojen jakoperusteen ja siihen perustuvan osapuolten kustannusvastuun osalta vastaavista tiloista lausuttuun.

Huone 139 on huumekoiraohjaajan tila, jossa kyseinen henkilö oleskelee tarkastusten väliaikana. Huoneesta käsin harjoitetaan Vuosaaren sataman liikenteeseen kohdistuvaa tullivalvontaa. Kysymyksessä on 100-prosenttisesti Tullin käyttöön korvauksetta luovutettava valvontatila.

5.3.4 WC-tilat (126–127) ja taukotila (117)

Kyseiset tilat kokonaisuudessaan palvelevat Tullin liikkuvan valvontaryhmän henkilöstön harjoittamaa valvontatoimintaa. Tulli on viitannut kohdissa 5.1.3 ja 5.2.5 vastaavien tilojen jakoperusteen osalta lausuttuun. Kysymyksessä olevat tilat ovat 100-prosenttisesti Tullin käyttöön korvauksetta luovutettavia valvontatiloja.

5.4 Sataman toimistorakennuksessa (Gatehouse) olevat tilat

5.4.1 Laivanselvitystila (112) ja passitusseurannan tila (114)

Laivanselvitystilassa ei kyseistä toimintoa ole koskaan ollutkaan, joten tilanne on tältä osin muuttunut alkuperäisestä huonetilaohjelmasta. Näin ollen kysymyksessä ei ole valvontatila.

Hallinto-oikeuden tulkinta siitä, että 50 prosentin osuutta huonetilasta 114 tulee pitää korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavana valvontatilana, on oikea.

5.4.2 Aulatila (111)

Aulatiloja on vaadittu katsottavaksi valvontatiloiksi vain niiltä osin kuin ne palvelevat esimerkiksi valvontatiloiksi luokiteltuja asiakaspalvelutiloja. Tämän perusteella 50 prosentin osuutta kyseisestä tilakokonaisuudesta tulee pitää korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavana valvontatilana.

5.4.3 Ensimmäisen kerroksen henkilöstön WC- ja keittiötilat (122–124) ja sekä toisen kerroksen WC-, keittiö- ja taukotilat sekä puku-, pesu- ja löylyhuoneet (226–232, 236–238 ja 240)

Tulli on viitannut kohdissa 5.1.3 ja 5.2.5 vastaavien tilojen jakoperusteen ja siihen perustuvan osapuolten välisen kustannusvastuun osalta lausuttuun. Kyseiset tilat ovat 100-prosenttisesti Tullin käyttöön korvauksetta luovutettavia valvontatiloja. Toissijaisesti kustannusvastuu kyseisten tilaosuuksien suhteen tulee jakaa sopijapuolten välillä sen mukaisesti, mikä on yleinen jakosuhde Tullin vuokratilojen ja valvontatilojen välillä Vuosaaren satamassa.

5.4.4 Siivoustarvikevarasto (125) ja ristikytkentähuone (127)

Huomioon ottaen kyseisissä huoneissa harjoitettavan toiminnan asiallinen luonne useita toimintoja palvelevana kustannusvastuu kyseisten tilaosuuksien suhteen tulee jakaa sopijapuolten välillä sen mukaisesti, mikä on yleinen jakosuhde Tullin vuokratilojen ja valvontatilojen välillä Vuosaaren satamassa.

5.4.5 Toimistohuoneet (218, 220 ja 223–225)

Huomioon ottaen kyseisissä huoneissa harjoitettavan toiminnan asiallinen luonne useita toimintoja palvelevana kustannusvastuu kyseisten tilaosuuksien suhteen tulee jakaa sopijapuolten välillä sen mukaisesti, mikä on yleinen jakosuhde Tullin vuokratilojen ja valvontatilojen välillä Vuosaaren satamassa.

5.4.6 Asiakaspalvelutila (167)

Tilojen jakautumista Vuosaaren satamassa koskevassa asiakirjassa 18.5.2010 Satama on katsonut, että kyseinen huone olisi 50-prosenttisesti korvauksetta Tullille luovutettavaa valvontatilaa. Tilan jakoperusteen ja siihen perustuvan osapuolten välisen kustannusvastuun tulee perustua tähän seikkaan huomioon ottaen tilojen käyttö.

5.4.7 Tulliselvitystoimisto

Tulli on vastaselityksessään lausunut, että tältä osin valituksessa on kirjoitusvirhe eikä osapuolten välillä ole riitaa kyseisen tilan osalta.

6 Katokset ja pysäköintipaikat

Tullilaitos olisi halunnut liikkeessä mittaavat akselipainovaakasysteemit raskaan liikenteen ajoväylälle, mutta Satama ei suostunut tarvittavaan liikennealueen järjestelyyn. Katokseen sijoitettu vaaka on aivan olennainen tullivalvonnan työväline. Vaakaa käytettäessä verrataan kuljetusyksikön kokonaispainoa lastiasiakirjojen sisältämiin tietoihin. Painoerojen havaitsemisen avulla on onnistuttu paljastamaan laajamittaista savukkeiden salakuljetusta. Samoin vaaka on merkittävä työväline ylipainon määrittelyssä verrattaessa rekisteriotteen mukaista kokonaispainoa lastiasiakirjan sisältämiin tietoihin. Vaakakatos on 100-prosenttisesti valvontatila. Raskaan liikenteen tieliikennevalvonta on Tullin lakisääteinen tehtävä. Jarrudynamometriä käytetään tieliikennevalvonnassa testattaessa kuljetusyksikön jarrujen ja perävaunun kuntoisuutta.

Tullilaitos vastaa laitteiden energiakustannuksista. Kysymys on siten ainoastaan katosrakennuksesta, joka suojaa siellä käytettäviä tullivalvonnallisia laitteita.

Pysäköintipaikat ovat virka-autojen pysäköintipaikkoja. Koska satama-alueella ei saa liikkua jalkaisin, sataman tulee osoittaa tullivalvonnan henkilöstölle tarvittavat pysäköintitilat. Kysymyksessä ovat tältä osin 100-prosenttisesti tullivalvontaan tarvittavat tilat.

Tullilaitos on vaatinut tullivalvontatoimissa tarvittaville autoille pysäköintipaikat. Käytäntö on vakiintunut eikä Satama ole siihen aikaisemmin reagoinut. Hallinnon käytössä olevien ajoneuvojen osalta ei ole esitetty vastaavaa vaatimusta. Tullilaitos on suorittanut Satamalle käyvän korvauksen ajoneuvojen sähköpisteistä.

7 Päätöksen ajallisten vaikutusten rajoittamista koskeva vaatimus

Asiassa kertynyt mittava oikeudenkäyntiaineisto osoittaa, että oikeusriitaan liittyy vaikea ja moniulotteinen lainsäädännöllinen tulkintakysymys. Asiassa on ollut puolin ja toisin epätietoisuutta Tullille kuuluvan oikeuden sisällöstä ja laajuudesta. Lisäksi asialla on muutoksenhakijalle erittäin suuri taloudellinen merkitys. Tämän vuoksi siinä tapauksessa, että päätös on joltakin osin Tullille kielteinen, asiassa annettavassa päätöksessä on vahvistettava, että päätöksen oikeusvaikutukset kohdistuvat ainoastaan päätöksen antamisen jälkeiseen aikaan.

Helsingin kaupungin/Helsingin Satama -liikelaitoksen johtokunnan selitys

Helsingin kaupunki/Helsingin Satama -liikelaitoksen johtokunta on valituksen johdosta antamassaan selityksessä vaatinut, että Tullin valitus jätetään osin tutkimatta ja tutkituilta osin hylätään. Helsingin kaupunki on lisäksi vaatinut, että Tulli velvoitetaan korvaamaan Helsingin Sataman oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa laillisine korkoineen. Helsingin kaupunki on selityksessään perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Yleistä valituksesta

Satama ei kiistä sitä, etteikö Tullilla olisi laajoja valvontatehtäviä ja etteikö se olisi tärkeä sisäisen turvallisuuden viranomainen. Tullin valituksessa esitetyssä jätetään kuitenkin huomioon ottamatta se, että Tullilla on myös yleishallintoa. Valituksessaan Tulli antaa ymmärtää, että koko sen toiminta olisi tullivalvontaa ja muodostuisi tarpeellisista tullitoimenpiteistä. Asiassa sovellettavan tullilain esitöissä on kuitenkin todettu, ettei siinä säädetty ilmaiseksiluovutusvelvollisuus koske hallintotiloja.

Monet Tullin vaatimista tiloista, kuten säilytystilat ja henkilökunnan asianmukaiset sosiaalitilat, ovat sellaisia, että Tulli tarvitsee ne käyttöönsä. Sataman on ollut tarpeen järjestää tällaiset tilat, mutta järjestämisvelvollisuus ei ole sama asia kuin ilmaiseksiluovutusvelvollisuus. Tulli ei ole kyennyt esittämään vakuuttavia perusteluja vaatimukselleen. Omaisuuden käyttöoikeuden ilmaiseksi luovuttamista koskevaa velvollisuutta on pidettävä hyvin poikkeuksellisena järjestelynä, jota ei tule tulkita laajentavasti.

Tutkimatta jättämistä koskeva vaatimus

Osa Tullin vaatimuksista esitetään nyt ensimmäistä kertaa. Nämä vaatimukset on jätettävä tutkimatta oikeusasteellista toimivallan jakautumista koskevien säännösten perusteella.

Hallintoriitaprosessissa ei sovelleta samanlaista vaatimusten prekludoitumiskäsitystä kuin riita-asian käsittelyssä yleisessä tuomioistuimessa. Koska hallintoriitaprosessissa ei myöskään ole varsinaista valitusaikaa, hallintolainkäyttölain 26 §:n 1 momentin säännöstä valituskirjelmän toimittamisesta ei voitane soveltaa Tullin myöhässä esittämiin vaatimuksiin.

Kysymys on perustavammanlaatuisen prosessuaalisen periaatteen soveltamisesta. Tullin vaatimukset koskevat seikkoja, joista olisi voitu sopia osapuolten kesken ilman oikeudenkäyntiä tai joita koskevat vaatimukset Tulli olisi voinut esittää hallinto-oikeudessa. Ottamatta huomioon korkeimman hallinto-oikeuden oikeusasteellista asemaa hallintoasioiden ylimpänä tuomioistuimena Tulli esittää vasta valitusvaiheessa uusia vaatimuksia olettaen, että korkein hallinto-oikeus ratkaisisi ne suoraan ensimmäisenä asteena.

Valituksessa esitetään lisäksi lähinnä Sataman ja Tullin väliseen yksityisoikeudelliseen oikeussuhteeseen liittyviä vaatimuksia, joita ei voida tutkia hallintolainkäytön järjestyksessä.

Tutkittavaksi ei siten tule ottaa vaatimusta päätösten oikeusvaikutusten soveltamisesta vasta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisajankohdasta alkaen, yksittäisiä tiloja koskevia kustannusvastuun toissijaista jakautumista koskevia vaatimuksia, vaatimusta, jossa ilmaiseksi luovutettava osuus tilasta on suurempi kuin mitä Tulli on prosessin aiemmissa vaiheissa vaatinut eikä vaatimuksia, joissa ilmaiseksi luovuttamisen aiemmin puuttuneet perustelut esitetään vasta tässä valituksessa.

Tullilain 20 §:ssä tarkoitetun ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden laajuus

Hallinto-oikeus on arvioinut oikein asiassa keskeisen oikeuskysymyksen siitä, minkä laajuinen on liikennepaikan haltijan velvollisuus luovuttaa Tullin käyttöön ilmaiseksi valvontatiloja.

Tila, joka ei ole valvontatila, ei voi olla ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden piirissä. Valvonta-sanalla on jo yleiskielessä selkeä merkityssisältö, jonka perusteella muuhun tarkoitukseen käytettävät tilat, esimerkiksi arkistot, atk-tilat, henkilökunnan sosiaali- ja taukotilat, koirahuoneet, saunat ja varastot, jäävät ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden ulkopuolelle. Myös tullilain 20 §:n lainsäädäntöhistoriasta, joka on kuvattu Helsingin Sataman alkuperäisessä kannanotossa (28.9.2010 § 80), voidaan päätellä, että ilmaiseksiluovutusvelvollisuus koskee vain Tullin vaatimaa tilakokonaisuutta huomattavasti suppeampia, tavara- ja matkustajaliikenteen tullivalvontaan tarkoitettuja tiloja.

Vaikka tila olisi valvontatila, se ei silti ole ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden piirissä, jos se ei ole tarpeellinen. Kysymys on tältä osin lähinnä mitoituksesta. Jos valvontatila ei ole käytössä tai jos se on olennaisesti suurempi kuin mitä sen todellinen käyttö edellyttäisi, tila ei ole ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden piirissä tai se on vain osittain tämän velvollisuuden piirissä. Satama on eri mieltä siitä Tullin valituksessa esitetystä väitteestä, ettei Vuosaaren sataman toimintaympäristössä tapahtuneita muutoksia ja niiden seurauksia voida sälyttää tullilaitoksen vastuulle. Kun kysymys on omaisuuden käyttöoikeuden ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden laajuuden arvioinnista, riski mahdollisten virheellisten käyttötarvelaskelmien tai liikennemäärien muutosten aiheuttamasta ylimitoituksesta ei voi jäädä liikennepaikan haltijan kannettavaksi, eikä myöskään Tullin yksipuolisesti edellyttämän laajennusvaran aiheuttama kustannusrasitus.

Vaikka tila olisi tarpeellinen valvontatila, se ei silti ole ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden piirissä, jos sitä käytetään muunlaiseen valvontatarkoitukseen kuin tullilaissa tarkoitettujen tullitoimenpiteiden suorittamiseen. Tullilain 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa oleva tullitoimenpiteen määritelmä (tullilaitoksen toimivaltaan kuuluva virkatoimi tullirikosten esitutkintaa lukuun ottamatta) on säädetty tullilain soveltamista varten. Tullin valituksessa on esitetty laajentava näkemys, jonka mukaan myös muuhun lainsäädäntöön kuin tullilakiin perustuvat Tullin virkatoimet ovat tullilaissa tarkoitettuja Tullin virkatoimia ja että tullilakiin sisältyvää ilmaiseksiluovutusvelvollisuutta on sovellettava myös niihin tiloihin, joissa hoidetaan muuhun lainsäädäntöön perustuvia virkatoimia. Tullin päätelmä on perusteeton. Ilmaiseksiluovutusta on pidettävä poikkeuksena, joka ei voi laajentua sitä mukaan kuin Tullille säädetään uusia virkatehtäviä kotimaisessa tai Euroopan unionin sääntelyssä. Myös Tullin toimintaa yleislakina säätelevään tullilakiin sisältyy sellaisia tehtäviä, joihin ei liity ilmaiseksiluovutusvelvollisuutta.

Tullin tilakohtaisista vaatimuksista

5.1 Tullitoimistorakennuksessa V6 olevat tilat

5.1.1 Asiakaspalvelutilat ja asiakkaiden odotustilat

Tullin toissijainen vaatimus tiloja koskevan kustannusvastuun jakautumisesta tulee jättää liian myöhään esitettynä tutkimatta.

Jos toissijainen vaatimus tästä huolimatta otetaan tutkittavaksi, se on jätettävä tutkimatta asiallisen toimivallan puuttumisen vuoksi. Yksittäinen tila on joko ilmaiseksi luovutettava tila tai ei ole tällainen tila. Tilasta voidaan myös määritellä jokin osuus ilmaiseksi luovutettavaksi, kuten hallinto-oikeus on usean tilan kohdalla tehnyt. Toissijaisella vaatimuksellaan Tulli pyrkii perustamaan uuden tilakategorian, jossa tila (tai osa siitä) ei ole ilmaiseksiluovutuksen alainen, mutta jossa Tullille tulisi myöntää jonkinlaista vuokran alennusta. Korkeimmalla hallinto-oikeudella ei ole toimivaltaa antaa määräyksiä tällaisessa yksityisoikeudellisessa kysymyksessä.

Jos toissijainen vaatimus edellä esitetystä huolimatta otetaan tutkittavaksi, se on hylättävä perusteettomana.

Hallinto-oikeuden mukaan Tulli ei ole esittänyt konkreettista selvitystä suuremmasta tilatarpeesta. Se, että Tulli nyt valituksessaan esittää, että asiakaspalvelupisteet ovat käytössä laajemmalti kuin mitä Satama on käytännössä havainnut, ei käyne tällaisesta selvityksestä.

5.1.3 Henkilöstön WC:t etuhuoneineen sekä muut henkilöstön sosiaali- ynnä muut tilat

Tulli on vaatinut valituksessaan tilojen ilmaiseksi luovuttamista 100-prosenttisesti. Vaatimus on jätettävä liian myöhään tehtynä tutkimatta siltä osin kuin se ylittää Tullin hallinto-oikeudessa myöntämän 40 prosenttia.

Henkilöstön käytössä olevat kysymyksessä olevan kaltaiset tilat eivät ole valvontatiloja. Tullin vaatimuksensa perusteina viittaamaa tullilaitoksen käytäntöä ei voitane pitää sitovana oikeuslähteenä. Myöskään oikeuskanslerin vuoden 1966 lausuntoa ei voida pitää sitovana oikeuslähteenä, sillä myöhemmät lainmuutokset ovat johtaneet lausunnossa tehtyjen havaintojen vanhenemiseen. Tullin vaatimus on tutkituilta osin hylättävä.

5.1.4 Tieliikenteen non fiscal -toiminto

Tulli on valituksessaan muuttanut perusteluja, joiden vuoksi tila pitäisi luovuttaa ilmaiseksi. Aiemmin Tulli on ilmoittanut tilaa käytettävän kuljetusyksikön ja kuljettajan ajokuntoisuuden valvontaan, mitä käyttötarkoitusta hallinto-oikeus ei hyväksynyt ilmaiseksiluovutuksen perusteeksi. Valituksessaan Tulli on ilmoittanut, että tilan käyttötarkoitus on muuttunut, ja se on alusvalvonnan esimiehen käytössä ensisijaisesti Tullin liikkuvien valvontaryhmien johtamista varten. Korkein hallinto-oikeus ei ole oikea forum tällaisten muutosten ensi vaiheen käsittelyyn. Pikemminkin kysymyksessä on asianosaisten välisissä neuvotteluissa käsiteltävä asia. Tullin vaatimus on jätettävä tutkimatta.

Jos vaatimus otetaan tutkittavaksi sillä perusteella, että sen sisältö on esitetty ajoissa ja vain perustelut ovat muuttuneet, vaatimus on hylättävä. Satama on alkuperäisessä kannanotossaan hyväksynyt sen, että huone 123 on ilmaiseksi luovutettava, koska se on alusvalvonnan esimiehen huone. Tämän hallinto-oikeus on päätöksessään vahvistanut. Saman seikan käyttämistä toisenkin tilan ilmaiseksiluovutuksen perusteena ei tule sallia. Lisäksi Tullin liikkuvien valvontaryhmien johtaminen ei ilmeisesti ole sellaista valvontatoimintaa, josta aiheutuisi välitön tarve ilmaiseksi luovutettavalle toimitilalle. Liikkuvia ryhmiä voidaan johtaa sellaisesta tilasta, josta tilan käyttäjä maksaa asianmukaisesti vuokraa.

5.1.5 Hollitupa

Tullin toissijainen vaatimus tiloja koskevan kustannusvastuun jakautumisesta tulee jättää tutkimatta samoin perustein kuin edellä 5.1.1 kohdassa on esitetty tai hylätä perusteettomana.

Hallinto-oikeuden ratkaisussa on todettu, että hollitupa on valvontahenkilöstön taukotila. Tämä on edelleen myös Sataman käsitys asiasta. Tulli on valituksessaan muuttanut ilmoitustaan tilan käyttötarkoituksesta. Tällaisen ilmoituksen tekemistä vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei voi pitää hyväksyttävänä. Tullin uusien perustelujen mukaan tila on ensisijaisesti tullivalvontaoperaatiohuone, mutta Tulli on vaatinut huoneesta vain 10 prosentin osuutta ilmaiseksi luovutettavaksi valvontatilaksi. Tullin vaatimus on sisäisesti siten ristiriitainen, ettei sitä voida pitää uskottavana.

Jos korkein hallinto-oikeus kuitenkin katsoisi, että vaatimus voidaan ottaa tutkittavaksi ja että Tullin tilan käyttötarkoituksesta antama selitys on uskottava, ilmaiseksi luovutettavana osuutena hollituvasta on pidettävä Tullin vaatimaa 10 prosentin osuutta.

5.1.6 Varasto/käsiarkisto ja siivoustarvikevarasto

Valituksessa lausutun perusteella Tulli on ilmeisesti luopunut siivoustarvikevarastoa koskevasta vaatimuksestaan. Tullin vaatimus asiassa oli tosin jossain määrin epäselvä myös hallinto-oikeusvaiheessa.

Varasto/käsiarkiston osalta viittaus tilan syy-yhteydestä tullilain 20 §:n soveltamisalaan jää irralliseksi. Tullin oma käsitys siitä, miten arkistotilat normaalisti jaetaan, ei myöskään ole oikeudellinen peruste ilmaiseksiluovutusvelvollisuudelle. Tilaa ei lähtökohtaisesti ole lainkaan pidettävä ilmaiseksiluovutettavana valvontatilana. Tullin vaatimus on hylättävä siltä osin kuin Tulli vaatii tiloja ilmaiseksi käyttöönsä.

5.2 Tarkastusrakennuksessa V7 olevat tilat

5.2.1 Lastintarkastustila

Tullin toissijainen vaatimus tilaa koskevan kustannusvastuun jakautumisesta tulee jättää tutkimatta samoin perustein kuin edellä 5.1.1 kohdassa on mainittu tai hylätä perusteettomana.

Tulli ja Satama ovat itse asiassa samaa mieltä siitä, että tila on kokonaisuudessaan valvontatila. Erimielisyys sen sijaan vallitsee tilan oikeasta mitoituksesta. Kysymys on siitä, miltä osin kyseessä on tarpeellinen valvontatila. Tullin valitukseen liitetty selvitys konttien ominaisuuksista ja mittasuhteista ei ole asiassa merkityksellinen. Hallinto-oikeus on arvioinut oikein tilan suunnitellun käytön ja toteutuneen käyttöasteen perusteella, että ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden alaisena osana tilasta on pidettävä 50 prosenttia tilasta.

5.2.2 Takavarikkovarasto

Satama on hallinto-oikeudessa todennut, että ilmaiseksiluovutettavana osuutena on pidettävä enemmän selvityksen puuttuessa enintään 50 prosenttia takavarikkovarastosta. Hallinto-oikeus on antanut vastaavansisältöisen ratkaisun. Tulliasiamiehen havaintoihin perustuvaa selvitystä, joka on hallinto-oikeuden ratkaisun antamisen jälkeiseltä ajalta, ei voitane pitää sellaisena selvityksenä, joka antaisi jälkikäteen aihetta arvioida asiaa toisin.

Tullin ilmoituksen mukaan tilassa säilytetään myös takavarikoitua tavaraa sekä järjestetään tullihuutokauppoja, mitä ei ole katsottava valvontatoiminnaksi. Tämän vuoksi ilmaiseksiluovutettavan valvontatilan osuus takavarikkovarastosta ei voi olla 100 prosenttia varsinkin, kun tullilain 20 §:n lainsäädäntöhistoria huomioon ottaen voidaan katsoa, ettei ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden ole enää nykyään tarkoitettu kattavan tällaisia tiloja. Tullin vaatimus on hylättävä.

5.2.3 Tarvike-, siivous- ja työkaluvarastot sekä koirahuone

Vaatimus on hylättävä siltä osin kuin Tulli vaatii näitä tiloja ilmaiseksi käyttöönsä. Satama on viitannut kohdassa 5.1.6 esittämäänsä erityisesti vaatimusten epäselvyyden osalta.

Tulli on ilmeisesti luopunut osittain koirahuonetta koskevasta vaatimuksestaan. Kysymyksessä on 11,3 m²:n kokoinen tila. Kokonaan ilmaisen käyttöoikeuden ja suhteessa 90/10 ilmaiseen ja maksulliseen osaan jakautuvan käyttöoikeuden taloudellinen ero on niin pieni, ettei se vastaa vuokran perimisestä tältä osin aiheutuvaa vaivaa. Jos korkein hallinto-oikeus katsoo, että koirahuone vastoin Sataman ja hallinto-oikeuden käsitystä olisi ilmaiseksiluovutettava valvontatila, se on syytä määritellä kokonaan ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden piiriin kuuluvaksi tilaksi. Myös muut, riidattomasti kokonaan ilmaiseksi luovutettavat tilat ovat ajoittain tyhjillään.

5.2.4 Toimistotilat

Tulli on muuttanut ilmoitustaan tilojen käyttötarkoituksesta. Tällaisen ilmoituksen tekemistä vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa ei voi pitää hyväksyttävänä. Tullin vaatimus on jätettävä tutkimatta.

Jos vaatimus kuitenkin otetaan tutkittavaksi, se on hylättävä. Pukuhuonekäytössä olevaa huonetta 116 ei ole pidettävä valvontatilana. Huone 127 vaikuttaa nyt ilmoitetun käyttötarkoituksensa osalta olevan valvontatila, vaikkakaan sen tarpeellisuutta ei ole perusteltu. Huoneen 128 käyttötarkoitukset liittyvät vaakajärjestelmän käyttöön, jota hallinto-oikeus ei ole katsonut ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden alaiseksi toiminnaksi, sakkokäsittelyyn, joka ei ole tullivalvontaa, sekä valvonnassa olevien tavaroiden asiakirjojen käsittelyyn, mitä ei voida pitää toimintana, jota varten Sataman tulisi tällaisen selvityksen perusteella luovuttaa tiloja ilmaiseksi. Kysymys vaikuttaa edelleen olevan lähinnä hallinnollisista tiloista.

5.2.5 Henkilöstön WC-tilat etuhuoneineen sekä puku- ja suihkuhuoneet ja muut sosiaalitilat

Tulli on viitannut muun muassa kohdassa 5.1.3 kohdassa lausumaansa. Kysymyksessä olevat tilat eivät ole valvontatiloja. Tullin vaatimus on hylättävä.

5.3 Matkustajaterminaalissa (Hansa) olevat tilat

5.3.1 Takavarikkovarasto

Tullin vaatimus on hylättävä kohdassa 5.2.2 kohdassa todetuin perustein.

5.3.2 Tulliselvitystoimistot ja toimistohuone

Tullin vaatimus kysymyksessä olevien tilojen osalta on hylättävä siltä osin kuin Tulli vaatii näitä tiloja ilmaiseksi käyttöönsä.

Tulli on luopunut huonetta 119 koskevasta vaatimuksestaan.

Passintarkastus ja viisumien myöntäminen eivät ole tullilaissa tarkoitettuja tullitoimenpiteitä eikä huone 115 siten ole ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden piirissä.

Tulli on ilmeisesti luopunut huonetta 118 koskevasta vaatimuksestaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Sataman asiamies ei ole saanut huoneen osalta vastaavaa selvitystä kuin tulliasiamies, eikä esitettyä väitettä sopimuksesta ole Tullin puolesta dokumentoitu. Asianosaiset voivat tehdä sopimuksen, mutta korkeimman hallinto-oikeuden ei tule ottaa kysymykseen ensi asteena kantaa. Kilpitoimistossa tehtävä toiminta ei ole tullivalvontaa.

5.3.3 ATK-huone, siivous- ja tarvikevarastot sekä huumekoirien tila

Tullin vaatimus ATK-huonetta 123 koskevan kustannusvastuun jakautumisesta tulee jättää tutkimatta kohdassa 5.1.1 mainituin perustein tai hylätä perusteettomana.

Satama on viitannut huoneiden 120 ja 138 osalta kohdassa 5.1.6 lausumaansa.

Huone 139, jossa huumekoiraohjaaja oleskelee tarkastusten väliaikoina, ei ole valvontatila, eikä tällaisesta tilasta harjoiteta tullivalvontaa.

5.3.4 WC-tilat ja taukotila

Kysymyksessä olevat tilat eivät ole valvontatiloja. Tullin vaatimus on hylättävä.

5.4 Sataman toimistorakennuksessa (Gatehouse) olevat tilat

5.4.1 Laivanselvitystila ja passitusseurannan tila

Tullilla ei ilmeisesti ole näiden tilojen osalta vaatimuksia.

5.4.2 Aulatila

Helsingin Satama suhtautuu myönteisesti sellaisten aulamaisten tilojen ilmaiseksiluovutukseen, jotka palvelevat muita ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden alaisia valvontatiloja. Kysymyksessä oleva tila ei kuitenkaan ole tämänkaltainen aulatila, koska se palvelee muita kuin valvontatiloja. Tullin vaatimus on hylättävä.

5.4.3 Ensimmäisen kerroksen henkilöstön WC- ja keittiötilat sekä toisen kerroksen WC-, keittiö- ja taukotilat sekä puku-, pesu- ja löylyhuoneet

Tullin toissijainen vaatimus tilaa koskevan kustannusvastuun jakautumisesta tulee jättää tutkimatta kohdassa 5.1.1 mainituin perustein tai hylätä perusteettomana. Kysymyksessä olevat tilat eivät ole valvontatiloja.

5.4.4 Siivoustarvikevarasto ja ristikytkentähuone

Tulli on muuttanut vaatimustaan. Aiemmin se on vaatinut osittaista ilmaiseksiluovutusta, mutta valituksessaan se on vaatinut kustannusvastuun suhteellista jakamista ilman enempiä perusteluja. Korkein hallinto-oikeus ei ole oikea forum tällaisten muutosten ensivaiheen käsittelyyn. Jos vaatimus kuitenkin otetaan tutkittavaksi, se on hylättävä perusteettomana.

5.4.5 Toimistohuoneet

Tulli on muuttanut vaatimustaan. Aiemmin se on vaatinut osittaista ilmaiseksiluovutusta, mutta valituksessaan se on vaatinut kustannusvastuun suhteellista jakamista ilman enempiä perusteluja. Korkein hallinto-oikeus ei ole oikea forum tällaisten muutosten ensivaiheen käsittelyyn. Jos vaatimus kuitenkin otetaan tutkittavaksi, se on perusteettomana hylättävä.

5.4.6 Asiakaspalvelutila

Tullin vaatimus on hylättävä, koska Tullilla ei ole oikeussuojan tarvetta. Satama on alkuperäisessä kannanotossaan myöntänyt, että kysymyksessä on 50 prosentin osalta ilmaiseksi luovutettava tila. Myös hallinto-oikeuden ratkaisu on tämän mukainen.

6 Katokset ja pysäköintipaikat

Hallinto-oikeus on hylännyt Tullin vaatimuksen siitä, että vaakakatos olisi ilmaiseksi luovutettavaa tilaa, koska Tulli ei pyynnöstä huolimatta ole esittänyt selvitystä siitä, mikä osuus katoksessa suoritettavista toimenpiteistä kuuluu tullivalvonnan piiriin ja mikä osuus muihin toimiin. Valituksen perusteella suurin osa katoksessa tehtävistä toimenpiteistä kuuluu pikemminkin tieliikennevalvonnan kuin tullivalvonnan piiriin. Järkevän jakoperusteen löytäminen ilman konkreettista dataa on kuitenkin hankalaa. Tullin viaksi jäävää tietojen toimittamatta jättämistä ei voida tulkita Sataman vahingoksi, joten vaakakatosta ei tule edelleenkään pitää ilmaiseksi luovutettavana valvontatilana.

Pysäköintipaikat eivät ole valvontatiloja. Valituksessa esitetty viittaus siihen, ettei Satama ole aiemmin reagoinut Tullin yksipuoliseen vakiintuneeseen tulkintaan, ei ole merkittävä ottaen huomioon, että varauma valvontatilojen rajaamisesta on otettu jo vuonna 2007 tehtyyn perussopimukseen eli ennen kysymyksessä olevien pysäköintipaikkojen rakentamista.

Päätöksen ajallisten vaikutusten rajoittamista koskeva pyyntö

Vaatimus on jätettävä tutkimatta, koska se esitetään ensimmäistä kertaa vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Siltä varalta, että korkein hallinto-oikeus ottaa vaatimuksen tutkittavakseen, Satama on lausunut seuraavaa:

Kysymyksessä ei ole vaikea ja moniulotteinen lainsäädännöllinen tulkintakysymys. Se, että oikeus on Tullin katsomaa suppeampi, on ollut selvää koko ajan ja joka tapauksessa hallinto-oikeuden seikkaperäisestä ja hyvin perustellusta päätöksestä asti.

Tullin väite siitä, että asialla olisi muutoksenhakijalle erittäin suuri taloudellinen merkitys, on perätön. Muutoksenhakijana tässä asiassa on Suomen valtio, jonka taloudelliseen asemaan Vuosaaren satamassa sijaitsevien toimitilojen vuokranmaksulla on mitättömän vähäinen vaikutus. Tullin osalta kyseessä on budjettiasia. Sitä, että valtiolla ei olisi varaa suoriutua tuomioistuimen ratkaisun taloudellisista seurauksista, ei voida pitää uskottavana.

Tullin vaatimus merkitsisi, että korkein hallinto-oikeus ennalta käsin kieltäisi sen aiemmin ilmoitetun menettelyn, jossa asiassa annettavan tuomioistuimen ratkaisun saatua lainvoiman Helsingin Satama tulee perimään Tullilta vuokraa siltä osin kuin Tulli on käyttänyt tai käyttää sellaisia Sataman tiloja, jotka eivät kuulu ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden piiriin. Perintä tullaan kohdistamaan takautuvasti myös tuomioistuimen ratkaisua edeltävään aikaan. Toimitilojen vuokran tai vuokraa vastaavan käyttökorvauksen perintää koskeva asia on luonteeltaan yksityisoikeudellinen, joten korkeimman hallinto-oikeuden ei tule puuttuvan asiallisen toimivallan vuoksi antaa sitä koskevia määräyksiä.

Perustellumpana ja Tullin pyynnön sanamuodon mukaisena tulkintana olisi pidettävä sitä, että Sataman velvollisuus luovuttaa Tullille ilmaiseksi tiloja alkaa vasta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamispäivänä, jota aikaisemmin tällaista velvollisuutta ei ole ollut. Tällöin jälkikäteiset perintätoimet tulisi kohdistaa kaikkia Tullin käytössä olleita tiloja vastaavaan vuokraan tai sitä vastaavaan käyttökorvaukseen.

Perusoikeusmyönteinen laintulkinta

Asiassa valtion viranomainen vaatii oikeutta käyttää toisen omaisuutta maksamatta tästä käytöstä korvausta. Tullilain 20 §:ään on kirjattu perusteet sille, milloin liikennepaikan haltijan on alistuttava tällaiseen velvollisuuteen. Kysymyksessä on perustuslaissa turvatun perusoikeuden eli omaisuuden suojan rajoitus. Nykyinen tullilaki on säädetty ennen vuoden 1995 perusoikeusuudistusta. Lain 20 §:n aineellinen sisältö puolestaan on peräisin jo 1970-luvulta, jolloin omaisuuden suojaan ei ilmeisesti kiinnitetty vastaavalla tavalla huomiota. Perusoikeusmyönteisen ajattelun edistymisen myötä on kuitenkin todennäköistä, että lain 20 §:n kaltaista omaisuuden suojan rajoitusta ei enää nykyään säädettäisi tai että se ainakin edellyttäisi perustuslain 73 §:n mukaista säätämisjärjestystä.

Helsingin Satama on toistaiseksi kunnallinen liikelaitos ja siten osa Helsingin kaupunkia. Oikeustieteessä on vakiintuneesti katsottu, että julkisoikeudellinen oikeushenkilö, kuten kunta, ei voi suoraan vedota perusoikeuksiin vaatimustensa tukena. Oikeusperiaate ei kuitenkaan estäne viittaamasta perusoikeusmyönteiseen laintulkintatapaan myös tämän asian ratkaisuperusteena. Sellaista lain säännöstä, joka rajoittaa perusoikeutta, on sovellettava suppeasti eikä siten laajentaen kuin mitä Tullin valituksessa on tehty.

Tullilain 20 §:ssä säädetty ilmaiseksiluovutusvelvollisuus koskee erotuksetta julkisoikeudellisia ja yksityisoikeudellisia liikennepaikan haltijoita. Säännöksen tulkinta eri tavoin riippuen siitä, onko esimerkiksi satamatoiminnan harjoittajana kunta tai osakeyhtiö, johtaisi absurdiin lopputulokseen. Koska Tulli ei enää voine tehokkaasti vedota tullilain 20 §:ään yksityistä satamanpitäjää tai muuta liikennepaikan haltijaa vastaan, sen ei tulisi voida vedota siihen myöskään Helsingin Satamaa vastaan.

Vaatimus oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta

Tullin vaatimukset on hallinto-oikeudessa todettu valtaosin perusteettomiksi. Tulli on oikeudenkäynnin eri vaiheissa muutellut vaatimuksiaan ja niiden perusteluja sekä esittänyt uusia vaatimuksia tavalla, jota ei voida pitää hyväksyttävänä. Tullin valitukseen sisältyy epäolennaisuuksia ja sisäisiä ristiriitaisuuksia, millä tulee olla vaikutusta oikeudenkäyntikulujen korvaamisvelvollisuutta arvioitaessa.

Kumpikin tämän oikeudenkäynnin asianosaisista on julkisyhteisö, ja niillä on siten lähtökohtaisesti tasaveroinen prosessuaalinen asema. Kun Tullin valituksen yhtenä ilmeisenä motiivina on ollut ratkaisun viivyttäminen, olisi kohtuutonta, että Satama joutuisi pitämään osaakaan valitusvaiheen oikeudenkäyntikuluistaan vahinkonaan.

Helsingin Sataman asiamies on Helsingin kaupungin viranhaltija ja siten tämän jutun asianosaisen palveluksessa. Asianosaisen omien oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan oikeudenkäymiskaaren 21 luvun 8 §:n esitöiden (HE 107/1998 vp) mukaan asianosaiselle itselleen voidaan määrätä korvausta tilanteessa, jossa asianosainen itse on ammattitaitonsa tai erityisosaamisensa perusteella tehnyt sellaisia oikeudenkäynnin kannalta välttämättömiä paljon aikaa vaatineita toimenpiteitä, jotka jonkun muun suorittamina olisivat myös asiamiehen tai avustajan laskuttamia kulueriä. Oikeudenkäyntikuluvaatimukseen ei sisälly Helsingin Satama -liikelaitoksen viranhaltijoiden ajankäyttöön perustuvia eriä.

Helsingin Sataman tähänastiset oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa ovat 5 625,00 € (ALV 0).

Tullin vastaselitys

Tulli on selityksen johdosta antamassaan vastaselityksessä lausunut muun ohella seuraavaa:

Vaatimus tutkimatta jättämisestä

Kanteenmuutoskieltoa koskevalla periaatteella ei ole hallintolainkäytössä samansisältöistä merkitystä kuin yleisessä lainkäytössä. Vaatimuksen rajoittaminen ja sivuvaatimuksen tekeminen ovat aina mahdollisia. Hallintolainkäytössä muutoksenhakija on oikeutettu esittämään valitusajan päättymisen jälkeenkin uusia perusteita vaatimustensa tueksi. Tullin esittämiä vaatimuksia ei voida Sataman esittämillä perusteilla jättää tutkimatta.

Tullin tilakohtaisista vaatimuksista

Osapuolten välillä ei vallitse erimielisyyttä asiakkaiden WC-tiloista etuhuoneineen. Tulli on peruuttanut valituksensa tältä osin.

Tullitoiminta on dynaamista ja sen sisällä painopistealueet muuttuvat koko ajan. Tämän vuoksi tieliikenteen non fiscal -toiminnon käsittämä tilakokonaisuus on ensisijaisesti alusvalvonnan esimiehen käytössä valvontatilana Tullin liikkuvien valvontaryhmien johtamista koskevan toiminnan takia.

Hallinto-oikeuden päätöksen perusteella osapuolten välillä vallitsee yksimielisyys siitä, että Sataman toimistorakennuksessa (Gatehouse) sijaitseva tulliselvitystoimisto on 40 prosentin osuudelta ilmaisluovutusvelvollisuuden piirissä oleva tilakokonaisuus. Tältä osin valituksessa on kirjausvirhe, eikä tästä seikasta osapuolten välillä ole riitaa.

Päätöksen ajallisten vaikutusten rajoittaminen

Tullin vaatimuksen taustalla on hallintoriita-asia eli julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta koskeva riita eikä siviilioikeudellinen riita-asia. Kysymyksessä on sivuvaatimus, jonka esittäminen on mahdollista vielä siinäkin vaiheessa, kun pääasia on korkeimman hallinto-oikeuden tutkittavana.

Oikeudenkäyntikuluista

Asia on ollut siinä määrin epäselvä ja riitainen, että oikeudenkäyntiin on ollut perusteltua aihetta. Oikeusriidan erityispiirre huomioon ottaen ei ole kohtuutonta, että sen lopputuloksesta riippumatta osapuolet saavat pitää oikeudenkäyntikulunsa omana vahinkonaan, varsinkin kun osapuolina ovat Helsingin kaupunki ja Suomen valtio. Sataman vaatimus oikeudenkäyntikuluista on lisäksi yksilöimätön.

Helsingin kaupungille on lähetetty tiedoksi Tullin vastaselitys.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

2. Korkein hallinto-oikeus muuttaa hallinto-oikeuden päätöstä seuraavilta osin ja vahvistaa, että Tullilla on oikeus saada Vuosaaren satamassa olevista tiloista riidanalaisilta osin Helsingin kaupungilta/Helsingin Satama -liikelaitokselta korvauksetta käyttöönsä tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina valvontatiloina seuraavat tilat:

- Tullitoimistorakennuksessa V6 olevasta asiakaspalvelutilasta ja asiakkaiden odotustilasta 40 prosentin osuus

- Tarkastusrakennuksessa V7 oleva koirahuone kokonaisuudessaan

- Tarkastusrakennuksessa V7 oleva toimistohuone 127 kokonaisuudessaan

- Tarkastusrakennuksessa V7 oleva toimistohuone 128 kokonaisuudessaan

- Vaakakatoksesta 25 prosentin osuus.

Korkein hallinto-oikeus hylkää Tullin valituksen muilta osin. Muiden kuin edellä lueteltujen tilojen osalta Tullin korvaukseton käyttöoikeus Vuosaaren satamassa oleviin Helsingin Sataman omistamiin tai hallinnoimiin tiloihin määräytyy Helsingin Sataman johtokunnan kannanoton 28.9.2010 (§ 80) ja hallinto-oikeuden päätöksen 14.11.2012 nro 12/1063/2 mukaan.

3. Helsingin kaupungin/Helsingin Satama -liikelaitoksen oikeudenkäyntikulujen korvaamista korkeimmassa hallinto-oikeudessa koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Asian tutkimiseen liittyvät kysymykset

1.1 Asian tutkiminen hallintoriita-asiana

Hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin mukaan julkisoikeudellista maksuvelvollisuutta tai muuta julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa velvollisuutta tai oikeutta koskevan riidan samoin kuin hallintosopimusta koskevan riidan, johon haetaan viranomaisen ratkaisua muuten kuin muutoksenhakuteitse (hallintoriita-asia), käsittelee hallinto-oikeus. Pykälän 2 momentin mukaan hakemus, jolla hallintoriita pannaan vireille, on toimitettava hallinto-oikeudelle. Hakemuskirjelmässä on mainittava toimenpide, jota vaaditaan, sekä vaatimuksen perusteet. Hallintolainkäyttölain 73 §:n mukaan menettelystä hallintoriita-asiassa on muuten soveltuvin osin voimassa, mitä mainitussa laissa säädetään valituksesta.

Tullilain 20 §:n (961/2012) mukaan Tullilla on oikeus saada liikennepaikan omistajalta tai haltijalta käyttöönsä korvauksetta kalusteineen sellaiset tarpeelliset valvontatilat, joita liikenteen määrä ja muut olosuhteet edellyttävät tullitoimenpiteiden suorittamiseksi.

Tulli ja Helsingin kaupunki/Helsingin Satama -liikelaitos (jäljempänä Helsingin Satama) ovat erimielisiä tullilain 20 §:n soveltamisesta. Osapuolten välinen erimielisyys koskee sitä, mitkä tilat Tullilla on oikeus saada tullilain 20 §:n nojalla korvauksetta käyttöönsä valvontatiloina Helsingin Satamalta sen omistamista ja vuokraamista tiloista Vuosaaren satamassa.

Tullilaissa tai muussakaan lainsäädännössä ei ole säädetty viranomaisesta, joka on osapuolia oikeudellisesti sitovasti toimivaltainen ratkaisemaan kysymyksen tullilain 20 §:n nojalla Tullin käyttöön korvauksetta luovutettavista tiloista, eikä myöskään muutoin kysymystä ratkaistaessa noudatettavasta menettelystä.

Liikennepaikan omistajan ja haltijan Helsingin Sataman johtokunnan päätöstä 28.9.2010 (§ 80) siitä, mitkä tilat se luovuttaa korvauksetta Tullin käyttöön Vuosaaren satamassa, on pidettävä toisen osapuolen kannanottona tullilain 20 §:n soveltamisesta. Kun mainitulla Helsingin Sataman johtokunnan päätöksellä ei ole sitovasti ratkaistu riita-asiaa, siihen ei voi hakea muutosta hallintovalituksella eikä kunnallisvalituksella.

Asiassa on kysymys kahden viranomaisen välisestä, tullilain säännöksen soveltamista koskevasta riidasta. Riidan kohteena oleva kysymys on, mitkä tilat Vuosaaren satamassa olevista Helsingin Sataman omistamista ja hallinnoimista tiloista Tullilla on oikeus saada tullilain 20 §:n nojalla korvauksetta käyttöönsä valvontatiloina ja mitkä tilat Helsingin Satamalla on vastaavasti velvollisuus luovuttaa Tullin käyttöön ilman luovutuksesta saatavaa korvausta. Riita koskee siten julkisoikeudellisesta oikeussuhteesta aiheutuvaa oikeutta ja velvollisuutta. Näin ollen hallinto-oikeuden on hallintolainkäyttölain 69 §:n 1 momentin nojalla tullut tutkia hallintoriita-asiana Tullin hallinto-oikeudelle tekemä vaatimus asian ratkaisemisesta.

1.2 Tullin valituksessaan esittämien vaatimusten tutkiminen

Helsingin Satama on Tullin valituksen johdosta antamassaan selityksessä katsonut, että osa Tullin esittämistä vaatimuksista tulee jättää tutkimatta sen vuoksi, että vaatimukset on esitetty vasta korkeimmassa hallinto-oikeudessa tai sen vuoksi, että ne eivät kuulu korkeimman hallinto-oikeuden toimivaltaan.

Tullitoimistorakennuksessa V6 sijaitsevia henkilöstön WC- ja muita sosiaalitiloja koskeva vaatimus

Helsingin Satama on vaatinut, että Tullin korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämä Tullitoimistorakennuksessa V6 sijaitsevia henkilöstön WC- ja muita sosiaalitiloja koskeva vaatimus on jätettävä tutkimatta siltä osin kuin vaatimus on Tullin hallinto-oikeudessa mainituista tiloista esittämää vaatimusta laajempi.

Tulli oli hallinto-oikeudelle toimittamassa vastaselityksessä katsonut, että 40 prosenttia kyseisestä tilakokonaisuudesta on tullilain 20 §:ssä tarkoitettua valvontatilaa. Tulli on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut kyseisen tilakokonaisuuden katsomista kokonaisuudessaan tullilain 20 §:ssä tarkoitetuksi valvontatilaksi.

Tarkoitettua tilakokonaisuutta koskeva Tullin vaatimus on sekä hallinto-oikeudessa että korkeimmassa hallinto-oikeudessa sisältänyt vaatimuksen siitä, että Tullilla on oikeus saada tilat korvauksetta käyttöönsä tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina tullitoimenpiteiden suorittamiseksi tarpeellisina valvontatiloina. Kysymys on siten samaan perusteeseen nojautuvasta, keskeiseltä sisällöltään samasta vaatimuksesta. Näin ollen Tullin vaatimusta ei ole jätettävä korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkimatta Helsingin Sataman vaatimalta osalta.

Tullin esittämät toissijaiset vaatimukset

Helsingin Satama on vaatinut, että tutkimatta jätetään myös Tullin korkeimmassa hallinto-oikeudessa esittämät toissijaiset vaatimukset, joiden mukaan kustannusvastuu Tullin valituksessaan toteamien tilojen osalta on jaettava Tullin ja Helsingin Sataman välillä siinä suhteessa, mikä on valvontatilojen ja vuokratilojen välinen yleinen jakosuhde Vuosaaren satamassa.

Tullin mainitut vaatimukset liittyvät sen määrittämiseen, miltä osin Tullilla on katsottava olevan oikeus saada tilat Vuosaaren satamassa tullilain 20 §:n nojalla korvauksetta käyttöönsä. Tulli ei korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaadi tilojen katsomista tullilain 20 §:ssä tarkoitetuiksi valvontatiloiksi hallinto-oikeudessa esitettyä laajemmin. Kun otetaan lisäksi huomioon se, että korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitettyjen vaatimusten peruste ja keskeinen sisältö ovat samoja kuin hallinto-oikeudessa, Tullin mainittuja vaatimuksia ei ole jätettävä korkeimmassa hallinto-oikeudessa tutkimatta.

Tilojen käyttötarkoituksen muuttuminen

Helsingin Satama on todennut, että Tulli on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmoittanut tiettyjen tilojen käyttötarkoituksen muuttuneen aikaisemmin kerrotusta käyttötarkoituksesta. Helsingin Satama on katsonut, ettei korkein hallinto-oikeus voi tutkia vaatimuksia, joissa tilojen korvauksetonta käyttöoikeutta perustellaan tilojen muuttuneella käyttötarkoituksella. Helsingin Sataman mukaan kyseiset vaatimukset on jätettävä tutkimatta.

Tulli on valituksessaan ilmoittanut, että Tullitoimistorakennuksessa V6 olevan tieliikenteen non fiscal -toiminnoille varatun tilan ja hollituvan sekä Tarkastusrakennuksessa V7 olevien toimistohuoneiden käyttötarkoitus on muuttunut. Tulli on katsonut, että mainitut tilat ovat kokonaisuudessaan tullilain 20 §:ssä tarkoitettuja valvontatiloja hollitupaa lukuun ottamatta, josta 10 prosenttia on katsottava tullilain 20 §:ssä tarkoitetuksi valvontatilaksi.

Tulli on korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut, että sillä on oikeus saada kysymyksessä olevat tilat edellä todetuin tavoin korvauksetta käyttöönsä tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina valvontatiloina, mutta perustellut vaatimuksiaan tilojen muuttuneella käyttötarkoituksella. Vaatimusten perustumisen uuteen käyttötarkoitukseen voidaan katsoa johtuneen olosuhteiden muutoksesta ja merkitsevän uusien perustelujen esittämisestä entisille vaatimuksille. Tämän vuoksi ja kun Tulli on korkeimmassa hallinto-oikeudessa edelleen vaatinut tullilain 20 §:n mukaista korvauksetonta käyttöoikeutta kysymyksessä oleviin tiloihin, Tullin vaatimuksia ei ole jätettävä tutkimatta.

2. Tullin valituksessaan esittämien vaatimusten arviointi

Tulli ja Helsingin Satama ovat erimielisiä siitä, mitkä Tullin käytössä Vuosaaren satamassa olevat tilat ovat sellaisia, että niitä on pidettävä tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina, liikenteen määrä ja muut olosuhteet huomioon ottaen tullitoimenpiteiden suorittamiseksi tarpeellisina valvontatiloina. Riidan ratkaiseminen edellyttää sen tulkitsemista, mitä lainkohdassa tarkoitetaan tullitoimenpiteiden ja valvontatilojen käsitteillä sekä myös sen määrittämistä, mitä tarkoitetaan tullivalvonnalla. Lisäksi asiassa on arvioitava tarpeellisten valvontatilojen laajuutta lainkohdan edellyttämällä tavalla liikenteen määrän ja muiden olosuhteiden perusteella.

Kysymysten tulkinnassa ja arvioinnissa ovat merkityksellisiä Euroopan unionin tullilainsäädännön ja voimassa olevaa tullilakia koskevan lainvalmisteluaineiston ohella kysymyksessä olevan säännöksen lainsäädäntöhistoria, josta osaltaan ilmenee, mitä lainsäätäjä on tarkoittanut lainkohdassa tarkoitetuilla valvontatiloilla.

2.1 Tullilain säännökset ja tullilakia koskeva lainvalmisteluaineisto

Tullilain 1 §:n (961/2012) mukaan mainittua lakia sovelletaan kolmansista maista tuotavien ja niihin vietävien tavaroiden tulliverotukseen ja tullivalvontaan sen lisäksi, mitä niistä säädetään yhteisön tullikoodeksista annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 2913/92, jäljempänä koodeksi, tietyistä yhteisön tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 soveltamista koskevista säännöksistä annetussa komission asetuksessa (ETY) N:o 2454/93, jäljempänä soveltamisasetus, ja yhteisön tullittomuusjärjestelmän luomisesta annetussa neuvoston asetuksessa (EY) N:o 1186/2009, jäljempänä tullittomuusasetus, tai muussa Euroopan unionin (EU) lainsäädännössä. Lisäksi mainittua lakia sovelletaan EU:n lainsäädännön ohella Suomen ja muiden maiden välisen kaupan tilastointiin sekä tullirikostutkintaan.

Tullilain 2 §:n (961/2012) 1 momentin mukaan tullilainsäädännön mukaisia toimivaltuuksia voidaan käyttää EU:n lainsäädäntöä noudattaen myös EU:n sisäisessä liikenteessä tavaroiden maahantuontia ja maastavientiä koskevien kieltojen ja rajoitusten noudattamisen valvomiseksi.

Tullilain 3 §:n 1 momentin (1260/2013) 4 kohdan mukaan tullitoimenpiteellä tarkoitetaan Tullin toimivaltaan kuuluvaa virkatointa tullirikosten esitutkintaa lukuun ottamatta. Pykälän 2 momentin mukaan 1 momentissa säädetyn lisäksi sovelletaan koodeksin 4 artiklan määritelmiä.

Tullilain 14 §:n 1 ja 3 momentissa (961/2012) on säädetty oikeuksista, jotka Tullilla on tullitoimenpiteen suorittamiseksi.

Tullilain 20 §:n (961/2012) mukaan Tullilla on oikeus saada liikennepaikan omistajalta tai haltijalta käyttöönsä korvauksetta kalusteineen sellaiset tarpeelliset valvontatilat, joita liikenteen määrä ja muut olosuhteet edellyttävät tullitoimenpiteiden suorittamiseksi.

Tullilain säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä HE 257/1994 vp on todettu, että "Tullilaki täydentäisi välittömästi sovellettavaa Euroopan yhteisön tullilainsäädäntöä, joka koskee pääasiassa vain varsinaista tullitoimintaa sekä tullin määräytymistä ja kantoa. Tämän vuoksi kansallinen tullilaki sisältäisi muun muassa viranomaisten toimivaltuuksia, tullivalvontaa, tullilaitoksen henkilörekistereitä, tietojen salassapitoa ja luovuttamista sekä saantia, eräitä hallinnollisia menettelyjä sekä seuraamuksia, muutoksenhakua samoin kuin tullirikoksia ja niiden tutkintaa koskevat säännökset."

Hallituksen esityksessä HE 257/1994 vp on tullilain 20 §:n yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu seuraavasti: "Pykälä vastaisi voimassa olevan tullilain 5 §:n 1 momentin 8 kohtaa. Tullilaitos on velvollinen hankkimaan tullihallinnollisia tehtäviä varten tarvittavat tilat ja suorittamaan niiden käytöstä vastaavat kustannukset. Tulliviranomaiset joutuvat kuitenkin suorittamaan valvontaa liikennepaikan pitäjän tiloissa, kuten varastoissa ja matkustajaterminaaleissa. Tullilaitoksen toiminta liittyy näissä olosuhteissa erottamattomasti liikennepaikan toimintaan, jossa yksityistaloudelliset edut ovat toiminnan ensisijainen tarkoitus. Tällöin on kohtuullista, että tulliviranomaiset saisivat edelleen valvontatilat käyttöönsä korvauksetta."

2.2 Yhteisön tullikoodeksista annetun asetuksen määritelmät

Yhteisön tullikoodeksista annetun neuvoston asetuksen (ETY) N:o 2913/92 4 artiklan 13 kohdan mukaan tulliviranomaisten valvonnalla tarkoitetaan tulliviranomaisten yleisiä toimia, joiden tarkoituksena on varmistaa tullilainsäädännön ja tapauksen mukaan muiden tullivalvonnassa oleviin tavaroihin sovellettavien säännösten noudattaminen.

Mainitun asetuksen 4 artiklan 14 kohdan mukaan, siinä muodossa kuin se on muutettuna asetuksella 648/2005, tullitarkastuksilla tarkoitetaan erityistoimia, joita tulliviranomaiset toteuttavat tullisäännösten ja muun sellaisen lainsäädännön moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi, joka koskee yhteisön tullialueen ja kolmansien maiden välillä liikkuvien tavaroiden saapumista, poistumista, passitusta, siirtoa ja käyttötarkoitusta sekä tavaroiden, joilla ei ole yhteisöasemaa, alueella oloa; tällaisiin toimiin voivat kuulua tavaroiden tarkastaminen, ilmoitukseen sisältyvien tietojen tarkistaminen, sähköisten tai kirjallisten asiakirjojen olemassaolon ja oikeellisuuden varmistaminen, yritysten kirjanpidon ja muiden asiakirjojen tarkastaminen, kuljetusvälineen tarkastaminen, matkatavaroiden ja henkilöiden mukanaan tai yllään kuljettamien muiden tavaroiden tarkastaminen, virallisten selvitysten tekeminen sekä muut vastaavat toimet.

2.3 Tullin käytössä liikennepaikalla olevien tilojen käyttöoikeuden sääntely

Vuoden 1939 tullilain (271/1939) 155 §:n 1 momentin mukaan kaupunkien velvollisuus hankkia ja kunnossapitää tullitoimipaikkaa varten tarvittavat virkahuoneistot pakkahuoneineen ja tullitavaran varastoimispaikkoineen sekä huolehtia sellaisten huoneistojen lämmityksestä ja valaistuksesta ynnä hankkia tullitavaran käsittelyyn ja punnitsemiseen tarvittavat välineet jää edelleenkin voimaan, sikäli kuin se eri kaupunkeihin nähden vanhastaan on ollut olemassa.

Asetukseen 511/1965 tullisäännön muuttamisesta sisältyi tullitiloja koskeva 10 §:n säännös, jonka 1 momentin mukaan niihin tullitiloihin, joita kaupunki on tullilain 155 §:n mukaan velvollinen tullitoimipaikkaa varten eri kohteisiin hankkimaan ja kunnossapitämään, luetaan: a) virka- ja toimistohuoneet; b) odotus- ja muut asiakaspalvelun vaatimat tilat; c) tullitavaran säilytys- ja tullikäsittelyhuoneet sekä tulliaitaukset; d) tavara- ja matkustajaliikenteen tullivalvontaan tarvittavat tilat ja kiinteät laitteet; e) takavarikkotavaran säilytystilat; f) vartiohuoneet ja -rakennukset; g) tullimiesten päivystys- ja yöpymistilat; h) tullitoimipaikan käytössä olevien kulkuneuvojen säilyttämiseen ja huoltoon tarvittavat tilat; i) henkilökunnan virkistys-, peseytymis-, pukeutumis- sekä muut huolto- ja sosiaalitilat; j) arkisto- ja säilytystilat; sekä k) muut tullitoimipaikan toiminnalle tarpeelliset huoneistot ja tilat.

Lailla 359/1976 muutetussa muodossaan tullilain 155 §:n 1 momentin mukaan liikennepaikan haltijan on luovutettava käypää vuokraa vastaan tullilaitokselle sen hallintoaan varten tarvitsemat tilat silloin, kun tällaisten tilojen tulee sijaita satamassa tai muulla liikennepaikalla eikä valtiolla ole siellä tarkoitukseen sopivia tiloja. Pykälän 2 momentin mukaan liikennepaikan tai varaston pitäjän on kustannettava tavara- ja matkustajaliikenteen valvontaa varten tarvittavat tilat sekä huolehdittava tilojen ylläpidosta ja kalustamisesta.

Tullilain 155 §:n muutokseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 35/1975 II vp) on muun ohella lausuttu, että tullitoimen hoito on luonnostaan valtiolle kuuluva tehtävä ja sen vuoksi valtion tulisi myös huolehtia tullilaitoksen yleistä hallintoa, kuten verotusta, yleisvalvontaa ja eri muotoista tietojenkäsittelyä varten tarvitsemiensa tilojen hankkimisesta ja ylläpitämisestä. Kun useimmat kaupungit, joissa tullilaitos tarvitsee näitä tiloja, ovat jo hankkineet ja asettaneet tullilaitoksen käyttöön soveltuvat tilat, olisi asia käytännössä yleensä järjestettävissä niin, että kaupungit vastedes vuokraisivat tullilaitokselle käypää vuokraa vastaan tämän tarvitsemat tilat. Hallituksen esityksen mukaan uusia liikennepaikkoja perustettaessa olisi liikennepaikan haltijan luovutettava tullilaitokselle käypää vuokraa vastaan sen toimintaansa tarvitsemat hallintotilat, mikäli näiden tilojen tulee sijaita liikennepaikalla eikä valtiolla siellä ole tarkoitukseen soveltuvia tiloja.

Hallituksen esityksessä on edelleen lausuttu, että tulliverotuksen toteuttaminen ei nykyisin vaadi ulkomaanliikenteessä olevan tavaran ottamista tullin haltuun, vaan verotus ja tavaran tilastoiminen toteutetaan tavaranhaltijan tai tämän edustajan laatiman ilmoituksen perusteella tullivalvonnan tapahtuessa asiakirjojen perusteella ja pistokokeiden avulla. Tästä syystä tullilaitos ei myöskään enää tarvitse pakkahuoneita eikä varastoja. Tavaran säilytys- ja käsittelytilojen ylläpitäminen kuuluu sataman tai muun liikennepaikan pitäjälle taikka varastoinnista ja kuljetuksista vastaavalle siltäkin osin kuin niissä mahdollisesti tapahtuu tullivalvontaan liittyvää tullitoimintaa. Sama koskee matkatavaroiden vastaanottamista, lähettämistä ja selvittämistä sekä matkustajien saapumista ja lähtemistä varten tarvittavia tiloja satamissa ja asemilla. Näitä varastopaikkoja, matkustajapaviljonkeja ja muita liikennepaikkojen tiloja rakennettaessa olisi varattava tullivalvontaan tarvittavat toimitilat, joiden kunnossapidosta, kalustamisesta, valosta ja lämmöstä tulisi liikennepaikan pitäjän huolehtia kustannuksellaan. Toimitiloiksi tarvitaan yleensä vain pienehköjä toimistohuoneita, sillä esimerkiksi työturvallisuuslain edellyttämät sosiaalitilat voidaan sijoittaa varsinaisiin hallintotiloihin. Ainoastaan silloin kun varastopaikka, matkustajapaviljonki tai muu liikennepaikka ovat kaukana tullikamarista ja niiden toiminta edellyttää valvontahenkilökunnan jatkuvaa oleskelemista tai yöpymistä paikalla, on liikennepaikan haltijan järjestettävä myös toiminnan laajuutta vastaavat huoltotilat valvontahenkilökunnalle. Sen sijaan tullivalvonnan aiheuttamista palkkausmenoista sekä teknisistä erikoislaitteista vastaisi tullilaitos.

Vuoden 1939 tullilaki kumottiin vuonna 1978 annetulla tullilailla (573/1978). Vuoden 1978 tullilain 5 §:n 8 kohdan mukaan tullitoimenpiteitä suorittaessaan on asianomaisella viranomaisella oikeus saada liikennepaikalla sen omistajalta tai haltijalta korvauksetta käyttöönsä tarpeelliset valvontatilat kalusteineen.

Tullilain (573/1978) säätämiseen johtaneessa hallituksen esityksessä (HE 10/1978 vp) on tullitoiminnan järjestämis- ja kustannusvastuusta muun ohella lausuttu, että uudistusehdotus ei sisällä olennaisia muutoksia tullitoiminnan nykyiseen järjestämis- ja kustantamisvastuuseen. Hallituksen esityksessä on todettu, että voimassa olevan tullilain 155 §:n mukaan ovat kaupungit olleet velvolliset hankkimaan ja kunnossapitämään tullitoimipaikkaa varten tarvittavat huoneistot ja varastotilat sekä tullitavaran käsittelyyn ja punnitsemiseen tarvittavat välineet, sikäli kuin tällainen velvollisuus vanhastaan on ollut olemassa. Niin sanottujen vanhojen kaupunkien erityisrasitusten poistamista tarkoittavien lainmuutosten yhteydessä on mainittua lainkohtaa kuitenkin muutettu vuonna 1976 annetulla lailla (359/76). Muutettujen säännösten mukaan, jotka tulevat voimaan 1 päivänä huhtikuuta 1978, on valtion vastedes hankittava ja ylläpidettävä tullilaitoksen yleistä hallintoa varten tarvitsemat huone- ja muut tilat. Liikennepaikan tai varaston pitäjän on edelleenkin kustannettava tavara- ja matkustajaliikenteen valvontaa varten tarvittavat tilat.

Hallituksen esityksen (HE 10/1978 vp) mukaan tullilainsäädännön uudistusehdotus rakentuu edellä selostetulle kustannusvastuun siirtymisperiaatteelle tullilaitoksen omaa hallintoaan varten tarvitsemien tilojen osalta. Koska tullitoimenpiteitä joudutaan edelleen suorittamaan myös liikennepaikan pitäjän omistamissa tai hallitsemissa tiloissa, on kohtuullista, että tulliviranomaiset tällaisissa tapauksissa saavat liikennepaikan pitäjältä, kuten nykyäänkin, korvauksetta käyttöönsä tarvitsemansa tilat ja kalusteet. Tätä koskeva säännös sisältyy ehdotukseen tullilaiksi.

Hallituksen esityksessä on tullilakia koskevan ehdotuksen 5 §:n 8 kohdan yksityiskohtaisissa perusteluissa lausuttu, että yleistä hallintoaan varten tarvitsemat tilat, jotka eräät kaupungit ovat vanhastaan olleet velvollisia rakentamaan ja ylläpitämään, tulee tullilaitos vastedes itse hankkimaan ja ylläpitämään. Tullivalvontaa joudutaan sen sijaan edelleenkin suorittamaan myös sellaisilla alueilla tai tiloissa, kuten terminaaleissa, muissa varastopaikoissa ja matkustajapaviljongeissa, jotka ovat liikenteen pitäjän hallussa. Tullitoiminta liittyy tällaisilla paikoilla tapahtuvaan muuhun toimintaan, kuten tavara- ja matkustajaliikenteen selvittämiseen, eikä sen edellyttämiä tullitiloja, joiden tarve on melko vähäinen, olisi vastedeskään ylläpidettävä valtion kustannuksella. Tämän vuoksi olisi liikennepaikan pitäjän järjestettävä nämä tilat ja vastattava niiden ylläpidosta, kuten valaistuksesta, lämmityksestä, siivouksesta ja kalustuksesta aiheutuvista kustannuksista (5 § 8 kohta).

2.4 Asiassa riidanalaiset kysymykset ja niiden arviointi

Tullilain 20 §:ssä tarkoitetun tullivalvonnan käsite

Tulli ja Helsingin Satama ovat erimielisiä siitä, mitkä Tullin tehtäväksi säädetyt toimenpiteet ovat sellaisia, joiden suorittamiseksi Tullilla on oikeus saada tullilain 20 §:n nojalla tarpeelliset valvontatilat korvauksetta käyttöönsä.

Valvontatiloja koskevasta Tullin korvauksettomasta käyttöoikeudesta säädetään tullilaissa. Tullilain soveltamisalan on näin ollen katsottava rajaavan sitä, mitä Tullin toimivaltaan kuuluvia virkatoimia on pidettävä tullitoimenpiteinä, joiden suorittamiseksi Tullin käyttöön on luovutettava valvontatilat korvauksetta.

Tullilain 1 §:n mukaan tullilakia sovelletaan kolmansista maista tuotavien ja niihin vietävien tavaroiden tulliverotukseen ja tullivalvontaan sen lisäksi, mitä niistä säädetään unionin oikeudessa, muun muassa yhteisön tullikoodeksista annetussa neuvoston asetuksessa (ETY) N:o 2913/92 (jäljempänä tullikoodeksi).

Tullilain 3 §:n 1 momentin 4 kohdan mukaan tullitoimenpiteellä tarkoitetaan Tullin toimivaltaan kuuluvaa virkatointa tullirikosten esitutkintaa lukuun ottamatta. Tullilain 14 §:ssä on säädetty Tullin toimivaltuuksista tullitoimenpiteiden suorittamiseksi.

Tullilain 3 §:n 2 momentin mukaan tullilain määritelmien lisäksi sovelletaan tullikoodeksin 4 artiklan määritelmiä. Mainitun artiklan 13 kohdan mukaan tulliviranomaisten valvonnalla tarkoitetaan tulliviranomaisten yleisiä toimia, joiden tarkoituksena on varmistaa tullilainsäädännön ja tapauksen mukaan muiden tullivalvonnassa oleviin tavaroihin sovellettavien säännösten noudattaminen. Mainitun artiklan 14 kohdan mukaan tullitarkastuksilla tarkoitetaan erityistoimia, joita tulliviranomaiset toteuttavat tullisäännösten ja muun sellaisen lainsäädännön moitteettoman soveltamisen varmistamiseksi, joka koskee yhteisön tullialueen ja kolmansien maiden välillä liikkuvien tavaroiden saapumista, poistumista, passitusta, siirtoa ja käyttötarkoitusta sekä tavaroiden, joilla ei ole yhteisöasemaa, alueella oloa.

Tullin hallinnosta annetun lain (960/2012) 1 §:n mukaan Tulli on tullitoimintaa varten. Saman lain 2 §:n 1 momentin mukaan Tullin tehtävänä on huolehtia tulliselvityksestä, tulli-, valmiste- ja autoverotuksesta, maahantuonnin arvonlisäverotuksesta, maahan tuotavien ja maasta vietävien tavaroiden ja ulkomaanliikenteen tullivalvonnasta, tullirikosten estämisestä ja paljastamisesta sekä muista tullitoimenpiteistä ja sen mukaan kuin erikseen säädetään toimittaa muuta verotusta ja suorittaa tullirikosten esitutkintaa.

Hallintovaliokunnan mietinnössä 21/2012 vp hallituksen esityksestä HE 145/2012 vp laiksi Tullin hallinnosta on lausuttu seuraavasti: "Valiokunta kiinnittää huomiota hallituksen esityksen perusteluissa käytettyyn ilmaisuun, että Tullin tehtävänä on toimeenpanna tullilainsäädäntöä. Selvyyden vuoksi on syytä todeta, että Tullin tehtäväkenttä on tosiasiallisesti huomattavasti laajempi. Tullilaitoksen tavoin Tulli toimeenpanee valtiovarainministeriön hallinnonalan tehtävien lisäksi yhteensä yhdeksän ministeriön toimialan lainsäädäntöä lähinnä terveyden ja turvallisuuden takaamiseksi. Lakiehdotukseen Tullin hallinnosta sisältyy myös luonnehdinta, että Tulli on tullitoimintaa varten. Lakiehdotuksessa ei määritellä tullitoiminnan käsitettä, mutta samaa ilmaisua käytetään voimassa olevassa lainsäädännössä. Joka tapauksessa Tullille kuuluu sen monipuolisessa tehtäväkentässä tehtäviä, joita ei valiokunnan käsityksen mukaan välttämättä ole helposti miellettävissä tullitoiminnaksi."

Tullikoodeksissa ei ole säädetty liikennepaikan omistajan tai haltijan velvollisuudesta luovuttaa tiloja korvauksetta tulliviranomaisen käyttöön. Myöskään tullilaissa ei sen viime muutostenkaan yhteydessä ole erikseen säädetty tullikoodeksin ja erityisesti siinä määriteltyjen tulliviranomaisten valvonnan ja tullitarkastuksen käsitteiden vaikutuksesta tullilain 20 §:n soveltamisalaan. Tämä vuoksi ja huolimatta tullilain muusta yhteydestä unionin oikeuteen on tulkittaessa tullilain 20 §:ää ratkaisevana pidettävä niitä tullitoimenpiteitä, joiden suorittamista kansallinen lainsäätäjä on tarkoittanut säätäessään lainkohdan mukaisen valvontatilojen ilmaiseksiluovutusvelvollisuuden.

Tässä hallintoriita-asiassa kysymys tullivalvonnan käsitteen laajuudesta on asian ratkaisemisen kannalta merkityksellinen niiden tilojen osalta, joita käytetään tieliikennevalvontaan liittyvien Tullin tehtävien suorittamiseen. Korkein hallinto-oikeus katsoo, että tullivalvonnan ja tullitoimenpiteiden käsitteiden laajasta sisällöstä huolimatta tieliikennevalvontaan liittyviä Tullin tehtäviä ei voida käsittää tullilain 20 §:ssä tarkoitetuiksi tullitoimenpiteiksi eikä näin ollen myöskään kyseiseen toimintaan liittyviä tiloja ole pidettävä tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina tarpeellisina valvontatiloina tullitoimenpiteiden suorittamiseksi.

Tämän vuoksi Tullitoimistorakennuksessa V6 olevaa Tullin non fiscal -toiminnoille varattua huonetta ei ole voitu sen alkuperäisen, tieliikenneturvallisuuden valvontaan liittyvän toiminnan vuoksi katsoa tullilain 20 §:ssä tarkoitetuksi valvontatilaksi. Myöskään vaakakatosta, jossa sijaitsee ajoneuvojen punnitsemiseen käytettävä vaaka, ei ole pidettävä tullilain 20 §:ssä tarkoitettuna valvontatilana siltä osin kuin vaakaa käytetään tieliikennevalvontaan.

Tullilain 20 §:ssä tarkoitetun valvontatilan käsite

Tulli ja Helsingin Satama ovat erimielisiä tullilain 20 §:ssä tarkoitetun valvontatilan käsitteestä. Tullin mukaan sellaiset tilakokonaisuudet, jotka ovat välttämättömiä edellytyksiä tullivalvonnan toteuttamiseksi, kuuluvat tullilain 20 §:n piiriin. Näin ollen Tullin mukaan myös erilaiset toimistohuoneet ja varastotilat sekä henkilöstön sosiaalitilat ovat tullilain 20 §:ssä tarkoitettuja valvontatiloja.

Tulkittaessa 20 §:ää edellä selostetun lainvalmisteluaineiston valossa on katsottava, että valvontatiloilla tarkoitetaan tiloja, joissa välittömästi suoritetaan tullitarkastustoimia. Näin ollen yleishallintotiloja kuten toimisto- ja varastotiloja, joiden välitöntä liittymistä tullitarkastustoimiin ei ole osoitettu, ei ole pidettävä tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina valvontatiloina. Lainvalmisteluaineistossa esitetyn lausuman mukaan valvontatilat ovat yleensä pienehköjä toimistohuoneita. Korkein hallinto-oikeus toteaa, että teknisen laitteiston lisääntynyt käyttö tullivalvonnassa on kuitenkin kasvattanut Tullin tilantarvetta lainvalmisteluaineistossa todetusta.

Tullilain 20 §:ää edellä selostetun lainvalmisteluaineiston valossa tulkiten liikennepaikan omistajan tai haltijan on järjestettävä Tullin henkilöstölle sosiaalitilat liikennepaikalla, jos kyseinen liikennepaikka sijaitsee kaukana Tullin omasta toimipaikasta. Kun Tullilla on myös muita kuin tullilain 20 §:ssä tarkoitettuja valvontatiloja Vuosaaren satamassa, ei voida edellyttää, että Helsingin Satama liikennepaikan omistajana ja haltijana järjestää Tullin käyttöön korvauksetta henkilöstön sosiaalitilat.

Tullilain 20 §:n edellytys liikenteen määrään huomioon ottamisesta

Sekä Tulli että Helsingin Satama ovat todenneet, että Tullin tilat Vuosaaren satamassa ovat ainakin joiltakin osin liikenteen määrään nähden liialliset. Tulli on lausunut, että liikenteen määrän vähentyminen on johtunut taloudellisesta taantumasta. Tullin mukaan sen henkilöstöresurssit ovat pienentyneet, ja sähköiset menettelyt ovat vähentäneet henkilökohtaisen asioinnin ja siten asiakastilojen tarvetta. Tulli on katsonut, ettei toimintaympäristön muutoksesta aiheutunut valvontatilojen liiallinen määrä tule jäädä Tullin vastuulle.

Helsingin Satama on osapuolten 12.4.2007 allekirjoittamassa perussopimuksessa tuonut esiin sen, että Tullin hankesuunnitelman 2.8.2006 ja Tullin esittämän tulkinnan mukainen valvontatilojen laajuus poikkeaa siitä, mikä on Helsingin Sataman käsitys tullilain 20 §:n mukaisesta tilojen vastikkeettomasta luovutusvelvollisuudesta. Perussopimuksessa on viitattu erimielisyyden ratkaisemiseen joko sopijapuolten välisellä sopimuksella tai sopijapuolia sitovalla viranomaisen tai tuomioistuimen päätöksellä.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että tullilain 20 §:n mukaisten valvontatilojen laajuutta arvioitaessa on otettava huomioon ajankohtainen liikenteen määrä. Tullilain 20 §:n edellyttämällä tavalla valvontatilojen laajuus on siten määritettävä liikenteen määrään nähden tarpeellisiksi tiloiksi. Kun otetaan lisäksi huomioon, että Helsingin Satama on aikanaan tiloja suunniteltaessa ja Tullille tiloja varattaessa kiinnittänyt huomiota Tullin valvontatiloja koskevien tilavarausten liiallisuuteen, on näissä oloissa perusteltua katsoa, että tullivalvontaan käytettyjä tiloja on pidettävä tullilain 20 §:n tarkoittamina valvontatiloina vain nykyiseen liikenteen määrään nähden tarpeellisilta osin. Kuten hallinto-oikeus on päätöksessään todennut, Tullin tulevaisuudessa mahdollisesti tarvitsemien korvauksetta luovutettavien tilojen osalta asia on ratkaistava erikseen tuon ajankohdan tilanteen mukaisesti.

2.5 Tullin tilakohtaisten vaatimusten arviointi tullilain 20 §:n nojalla

Tullitoimistorakennuksessa V6 oleva asiakaspalvelutila ja asiakkaiden odotustila

Sekä Tulli että Helsingin Satama ovat katsoneet, että Tullitoimistorakennuksessa V6 oleva asiakaspalvelutila ja asiakkaiden odotustila ovat tullilain 20 §:ssä tarkoitettuja Tullin käyttöön korvauksetta luovutettavia valvontatiloja. Tulli ja Helsingin Satama ovat kuitenkin erimielisiä siitä, missä laajuudessa kysymyksessä olevat tilat on katsottava korvauksetta luovutettaviksi valvontatiloiksi.

Helsingin Satama on katsonut, että tullilain 20 §:ssä tarkoitetun valvontatilan osuutena on pidettävä 30 prosenttia asiakaspalvelutilasta ja asiakkaiden odotustilasta. Myös hallinto-oikeus on katsonut, että tullilain 20 §:ssä tarkoitettuina korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavina valvontatiloina voidaan pitää 30 prosenttin osuutta asiakaspalvelutilasta ja asiakkaiden odotustilasta. Tulli on puolestaan vaatinut, että korvauksetta luovutettavien valvontatilojen osuuden tulee olla 40 prosenttia kysymyksessä olevista tiloista.

Helsingin Satama on tiloja koskevassa kannanotossaan 28.9.2010 (§ 80) lausunut, että asiakaspalvelutilan kymmenestä asiakaspalvelupisteestä on yleensä käytössä enintään kolme. Helsingin Sataman mukaan tiloissa ei tyypillisesti asioi tätä enempää yhtäaikaisia käyttäjiä, eikä kaikkia asiakaspalvelupisteitä ole edes tilapäisten ruuhkahuippujen aikana jouduttu ottamaan käyttöön. Tullin korkeimmassa hallinto-oikeudessa lausuman mukaan kolme asiakaspalvelutiskiä ovat koko ajan käytössä, mutta ruuhkahuippujen aikana kaikki tiskit voivat olla käytössä, ja usein on myös tilanteita, jolloin kuusi–seitsemän tiskiä ovat samanaikaisesti käytössä. Tullin mukaan käytössä oleva osuus tiloista kohdistuu pääosin valvontatoimintaan.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, että valvontatilojen tarpeellisuutta arvioitaessa ratkaisevana ei voida pitää pelkästään tavanomaisen päivittäisen asioinnin määrää kyseisissä tiloissa. Tullilain 20 §:ssä tarkoitettujen valvontatilojen on oltava laajuudeltaan sellaiset, että tullivalvonta voidaan hoitaa asianmukaisesti ja kohtuullisessa ajassa myös ruuhkatilanteissa. Tämän vuoksi asiassa esitetyn selvityksen perusteella korkein hallinto-oikeus katsoo, että Tullitoimistorakennuksessa V6 olevasta asiakaspalvelutilasta ja asiakkaiden odotustilasta 40 prosentin osuuden on katsottava olevan tullilain 20 §:ssä tarkoitettua korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavaa valvontatilaa.

Tieliikenteen non fiscal -toiminnoille varattu huone

Tulli on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmoittanut, että kysymyksessä olevan huoneen käyttötarkoitus on muuttunut suunnittelutilanteesta. Huone on kokonaisuudessaan alusvalvonnan esimiehen käytössä. Tullin mukaan alusvalvonnan esimies johtaa ensisijaisesti Tullin liikkuvia valvontaryhmiä.

Helsingin Satama on todennut, että se on hyväksynyt toisen huoneen (huone 123) luovutettavaksi Tullin käyttöön korvauksetta valvontatilana sillä perusteella, että huonetta käyttää alusvalvonnan esimies. Helsingin Satama on katsonut, ettei samalla perusteella voida edellyttää toisenkin tilan korvauksetonta luovuttamista valvontatilaksi. Helsingin Satama on lisäksi katsonut, ettei Tullin liikkuvien valvontaryhmien johtaminen ole sellaista valvontatoimintaa, josta aiheutuisi välitön tarve ilmaiseksi luovutettavalle toimitilalle.

Tiloja koskevassa Helsingin Sataman kannanotossa 28.9.2010 (§ 80) Tullitoimistorakennuksessa V6 oleva alusvalvonnan esimiehen huone (huone 123) on katsottu tullilain 20 §:ssä tarkoitetuksi valvontatilaksi. Tähän nähden korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei asiassa ole perusteita pitää nyt kysymyksessä olevaa huonetta tullilain 20 §:ssä tarkoitettuna Tullin käyttöön korvauksetta luovutettavana valvontatilana.

Hollitupa

Tulli on korkeimmassa hallinto-oikeudessa lausunut, että hollitupaa käytettiin alun perin valvontahenkilöstön käskynjakopisteenä, mutta nykyisin hollitupaa käytetään ensisijaisesti tullioperaatiohuoneena. Tulli on katsonut, että tällä perusteella 10 prosentin osuus hollituvasta on korvauksetta Tullille luovutettavaa valvontatilaa. Helsingin Satama on lausunut käsityksensä edelleen olevan, että hollitupa on valvontahenkilöstön taukotila. Helsingin Sataman mukaan Tullin ilmoitusta tilan käyttötarkoituksesta ei voida pitää uskottavana.

Korkein hallinto-oikeus toteaa, ettei Tulli ole esittänyt tarkempaa selvitystä hollituvan liittymisestä Vuosaaren satamassa suoritettavaan tullivalvontaan. Näin ollen hollitupaa ei voida pitää tullilain 20 §:ssä tarkoitettuna valvontatilana.

Tarkastusrakennuksessa V7 oleva koirahuone

Tulli on korkeimmassa hallinto-oikeudessa lausunut, että Tarkastusrakennuksessa V7 oleva koirahuone on tullivalvontaa suorittavan niin sanotun tupakkakoiran taukotila. Tullin mukaan koirahuoneen on 90 prosentin osuuden osalta katsottava olevan tullilain 20 §:ssä tarkoitettu valvontatila, kun otetaan huomioon se, että koira on välillä poissa huoneesta koulutus- ja ynnä muiden tehtävien vuoksi. Helsingin Satama on lausunut, että mikäli korkein hallinto-oikeus katsoisi koirahuoneen tullilain 20 §:ssä tarkoitetuksi valvontatilaksi, koirahuonetta olisi syytä pitää huoneen koko huomioon ottaen kokonaisuudessaan valvontatilana.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että koiran lepotilana käytettävä koirahuone on sillä tavoin toiminnallisessa yhteydessä Tullin tullivalvontatoimintaan Vuosaaren satamassa, että koirahuonetta on pidettävä tullilain 20 §:ssä tarkoitettuna valvontatilana. Helsingin Sataman edellä oleva lausuma huomioon ottaen korkein hallinto-oikeus vahvistaa koirahuoneen olevan kokonaisuudessaan tullilain 20 §:ssä tarkoitettu korvauksetta Tullin käyttöön luovutettava valvontatila.

Tarkastusrakennuksessa V7 olevat toimistotilat (huoneet 116, 127 ja 128)

Tulli on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmoittanut, että huone 116 on otettu pukuhuonekäyttöön ja että tilojen käyttäjinä on läpivalaisutoiminnan henkilöstö, jonka suoritteista 50 prosenttia kohdistuu Vuosaaren satamaan ja 35 prosenttia muihin Helsingin Sataman hallinnoimiin satamiin.

Korkein hallinto-oikeus viittaa edellä kohdassa 2.4 lausuttuun ja toteaa, ettei pukuhuonekäytössä olevaa huonetta 116 ole henkilöstön sosiaalitilana pidettävä tullilain 20 §:ssä tarkoitettuna valvontatilana.

Tulli on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmoittanut, että huonetta 127 käyttää läpivalaisun esimies ja että kysymyksessä on kokonaisuudessaan korvauksetta Tullin käyttöön luovutettava valvontatila. Helsingin Satama on lausunut, että huone 127 vaikuttaa nyt ilmoitetun käyttötarkoituksensa perusteella olevan valvontatila, vaikkakaan sen tarpeellisuutta ei ole perusteltu.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, että läpivalaisun esimiehen käytössä oleva huone 127 liittyy sillä tavoin Tullin tullivalvontatoimintaan Vuosaaren satamassa, että huonetta on pidettävä tullilain 20 §:ssä tarkoitettuna Tullin käyttöön korvauksetta luovutettavana valvontatilana.

Tulli on korkeimmassa hallinto-oikeudessa ilmoittanut, että huoneessa 128 sijaitsee vaakajärjestelmän pääte ja että lisäksi kyseisessä huoneessa käsitellään Tullin tieliikennevalvonnassa määräämiä sakkoja sekä tullivalvontaan otettujen tavaroiden asiakirjoja. Tulli on pitänyt kysymyksessä olevaa tilaa kokonaisuudessaan korvauksetta Tullin käyttöön luovutettavana valvontatilana. Helsingin Satama on puolestaan katsonut, ettei mikään huoneessa suoritettavista toiminnoista liity tullilain 20 §:ssä tarkoitettuun toimintaan ja että kysymys on lähinnä hallinnollisista tiloista.

Korkein hallinto-oikeus katsoo jäljempänä esitetyin perustein vaakakatoksessa olevan vaa´an käytön osittain liittyvän tullilain 20 §:ssä tarkoitettuihin tullivalvontatoimiin. Kun vaakajärjestelmän päätelaite on olennainen osa vaakajärjestelmää, huonetta 128 on pidettävä tullilain 20 §:ssä tarkoitettuna Tullin käyttöön korvauksetta luovutettavana valvontatilana.

Vaakakatos

Tullin lausuman mukaan vaakakatoksessa oleva vaaka on Tullin työväline sekä raskaan liikenteen tieliikennevalvonnassa että tullivalvonnassa. Tieliikennevalvonnassa vaakaa käytetään ajoneuvojen ylipainojen mittaamiseen. Käytettäessä vaakaa tullivalvonnassa kuljetusyksikön kokonaispainoa verrataan lastiasiakirjojen sisältämiin tietoihin, ja painoerojen havaitsemisen avulla voidaan paljastaa salakuljetuksia. Tullin mukaan vaakakatoksessa olevaa jarrudynamometriä käytetään tieliikennevalvonnassa testattaessa kuljetusyksikön jarrujen ja perävaunun kuntoisuutta. Tulli on vaatinut vaakakatoksen katsomista kokonaisuudessaan tullilain 20 §:ssä tarkoitetuksi valvontatilaksi eikä ole esittänyt selvitystä siitä, mikä osuus vaakakatoksessa suoritettavista toimista liittyy tieliikennevalvontaan ja mikä osa tullivalvontaan.

Korkein hallinto-oikeus viittaa edellä kohdassa 2.4 lausuttuun ja toteaa, ettei vaakakatosta voida pitää tullilain 20 §:ssä tarkoitettuna valvontatilana siltä osin kuin siinä suoritetaan Tullin tieliikennevalvontaan liittyviä tehtäviä. Sen sijaan siltä osin kuin vaakakatoksessa olevaa vaakaa käytetään salakuljetusten paljastamiseen, vaaka liittyy Tullin tullilain 20 §:ssä tarkoitettuun tullivalvontatoimintaan, ja vaakakatosta on tältä osin pidettävä Tullin käyttöön korvauksetta luovutettavana valvontatilana. Korkein hallinto-oikeus arvioi, että vaakakatoksen käyttö liittyy 25 prosentin osuudelta tullilain 20 §:ssä tarkoitettujen tullitoimenpiteiden suorittamiseen. Näin ollen 25 prosentin osuutta vaakakatoksesta on pidettävä tullilain 20 §:n nojalla Tullin käyttöön korvauksetta luovutettavana valvontatilana.

Kun otetaan muutoin huomioon hallinto-oikeuden päätöksen perustelut ja perusteluissa mainitut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole muilta osin perusteita.

2.6 Vaatimus päätöksen ajallisten vaikutusten rajoittamisesta

Tulli on valituksessaan korkeimmassa hallinto-oikeudessa vaatinut, että asiassa annetun päätöksen oikeusvaikutuksia on sovellettava vasta korkeimman hallinto-oikeuden päätöksen antamisesta lukien.

Edellä selostetuin tavoin Helsingin Satama on osapuolten 12.4.2007 allekirjoittamassa perussopimuksessa tuonut esiin käsityksensä siitä, että Helsingin Satama pitää Tullin tulkintaa tullilain 20 §:n mukaisesta tilojen vastikkeettomasta luovutusvelvollisuudesta liian laajana. Perussopimuksessa on viitattu erimielisyyden ratkaisemiseen joko sopijapuolten välisellä sopimuksella tai sopijapuolia sitovalla viranomaisen tai tuomioistuimen päätöksellä. Tulli on pitänyt korvauksetta hallinnassaan hankesuunnitelman mukaisia valvontatiloiksi katsomiaan tiloja niiden valmistumisesta alkaen.

Helsingin Satama on siten jo mainitussa perussopimuksessa riitauttanut Tullin oikeuden saada vastikkeetta käyttöönsä Tullin vaatimusten mukaisessa laajuudesta Tullin hankesuunnitelmasta ilmeneviä tiloja. Hallinto-oikeuden ja korkein hallinto-oikeuden asiassa antamat ratkaisut merkitsevät, että tullilain 20 §:n mukaisen Tullin korvauksettoman käyttöoikeuden laajuus on merkittävästi Tullin vaatimuksia suppeampi. Kun otetaan huomioon edellä mainitut seikat, olisi perusteetonta, jos korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä sovellettaisiin vasta sen antamisesta lukien. Näin ollen korkein hallinto-oikeus hylkää Tullin mainitun vaatimuksen.

Tämän hallintoriita-asian yhteydessä ei ole ratkaistu eikä voitukaan ratkaista osapuolten yksityisoikeudellisiin sopimusvelvoitteisiin perustuvia mahdollisia korvauskysymyksiä.

3. Helsingin kaupungin/Helsingin Sataman oikeudenkäyntikulut korkeimmassa hallinto-oikeudessa

Asian näin päättyessä ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, Helsingin Satamalle ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori sekä hallintoneuvokset Matti Pellonpää, Sakari Vanhala, Alice Guimaraes-Purokoski ja Outi Suviranta. Asian esittelijä Anne Nenonen.