KHO:2015:45

Yhtiö oli hakenut ympäristölupaa polttonesteiden jakeluasematoiminnan harjoittamiseen I luokan pohjavesialueella noin 650 metrin etäisyydellä toimivasta vedenottamosta. Yhtiön tarkoituksena oli uudistaa olemassa oleva polttonesteiden jakeluasema vastaamaan 1.6.2010 voimaan tulleen nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista annetun valtioneuvoston asetuksen sekä palavien nesteiden jakeluasemia koskevan 17.2.2014 vahvistetun uusitun standardin SFS 3352 mukaisia vaatimuksia. Valittajan esittämän, konsultin laatiman riskinarvion mukaan standardin vaatimukset täyttävin suojausrakentein varustetuilla jakeluasemilla tapahtuvista polttoneste- tai öljyvuodoista ei voinut kulkeutua haitta-aineita pohjaveteen niin, että niillä olisi haitallinen vaikutus pohjaveden laatuun.

Polttonesteiden jakelutoimintaa olisi näin harjoitettu sinänsä entistä tehokkaammin suojaustoimenpitein. Riskinarviossa ei kuitenkaan ollut tarkasteltu rakenteiden, esimerkiksi tiivistysmateriaalin, pitkäaikaiskestävyyttä. Arvio osoitti, että aseman toimintaan liittyi useita lievästi todennäköisiä (harvemmin kuin kerran 10 vuodessa) tai epätodennäköisiä (kerran laitoksen elinaikana syntyviä) vaaratilanteita, jotka toteutuessaan voisivat johtaa polttoainepäästöihin ympäristöön. Korkein hallinto-oikeus lausui lisäksi muun ohella, että arvioitaessa standardin vaatimusten mukaisesta jakeluasemasta aiheutuvaa pohjaveden pilaantumisriskiä, oli kiinnitettävä huomiota myös toiminnan sijoituspaikkaan ympäristöineen. Pohjaveden pilaantumisriskiä lisäsi jakeluaseman sijainti pohjaveden muodostumisalueen reunalla sekä alueen maaperän hyvin nestettä johtava laatu. Myöskään muun ohella poikkeuksellisista tilanteista, joissa polttoainepäästöjä voi kulkeutua suojausrakentein varustetun jakeluasema-alueen ulkopuolelle, aiheutuvaa pohjaveden pilaantumisen vaaraa toiminnan sijoituspaikan ja sen ympäristön olosuhteissa ei ollut riittävästi arvioitu. Koska pohjavesiesiintymän pilaantuminen polttoainepäästön seurauksena voi olla peruuttamaton tapahtuma, olivat myös mainitut vaaratilanteet merkityksellisiä niiden pienehköstä todennäköisyydestä huolimatta. Asiassa ei voitu oikeutetusti päätellä, ettei hankkeesta esillä olleet suojaustoimenpiteet huomioon ottaen saattanut aiheutua kiellettyä pohjaveden pilaantumisen vaaraa alueen maaperä- ja pohjavesioloissa. Ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä jakeluasematoiminnan harjoittamiseen kysymyksessä olevassa sijoituspaikassa ei ollut.

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 4 § 1 momentti 2 kohta, 6 §, 8 § 1 momentti, 41 § 1 momentti, 42 § 1 momentti 3 ja 4 kohta, 42 § 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Vaasan hallinto-oikeus 31.1.2014 n:o 14/0049/2

Asian aikaisempi käsittely

Tampereen ympäristö- ja rakennusjaosto kunnan ympäristönsuojeluviranomaisena on päätöksellään 21.9.2012 hylännyt A Oy:n polttonesteiden jakeluasematoiminnan harjoittamista Tampereen kaupungin Epilän kaupunginosassa korttelissa 1140 sijaitsevalla tontilla 1 (837-201-1140-1), osoitteessa Pispalan valtatie 119, Tampere koskevan ympäristölupahakemuksen. Päätöksen perusteluissa on muun ohella todettu, että jakeluasema sijaitsee I luokan pohjavesialueen pohjaveden muodostumisalueella eikä pohjaveden pilaantumisen vaaraa voida alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteissa tehokkaasti ehkäistä suojaustoimenpiteillä tai luvassa annettavilla määräyksillä.

Ympäristö- ja rakennusjaosto on perustellut päätöstään seuraavasti:

Jakeluaseman toiminta on alueella olemassa olevaa toimintaa. Toiminnalla ei ole kuitenkaan aikaisempaa ympäristölupaa. Toiminnan vaikutukset maaperän ja pohjaveden pilaantumisen kannalta arvioidaan ympäristölupaharkinnan yhteydessä ensimmäistä kertaa. Ympäristönsuojelulain kannalta kysymys on näin ollen kokonaan uudesta luvasta. Vallitsevan oikeuskäytännön mukaan tällöin toimintaa arvioidaan ympäristölupaharkinnassa uuden polttonesteiden jakeluaseman sijoittamisena kyseiselle alueelle. (Esimerkiksi korkeimman hallinto-oikeuden vuosikirjaratkaisut KHO 2010:37 ja KHO 2011:37).

Jakeluasema sijaitsee hyvin vettä ja polttonesteitä läpäisevällä harjualueella pohjaveden hankinnan kannalta tärkeän I Iuokan Epilänharjun-Villilän pohjavesialueen pohjaveden muodostumisalueella. Tehdyissä maaperä- ja pohjavesiselvityksissä kiinteistön maaperän on todettu olevan hyvin vettä johtavaa hiekkaa ja pohjaveden virtaavan kiinteistöltä kohti pohjavesimuodostuman ydinosaa. Kyseisellä paikalla jakeluaseman normaalissakin toiminnassa mahdollisesti tapahtuvilla polttonestevuodoilla on mahdollisuus päästä kulkeutumaan pohjaveteen. Toiminnassa tapahtuva pohjaveden pilaantumisriski lisäksi korostuu mahdollisissa jakeluasema-alueella tapahtuvissa onnettomuus- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa.

Jakeluaseman etäisyys Tampereen Veden Hyhkyn pohjavedenottamosta on noin 650 metriä. Pohjaveden virtauksia Epilänharjun-Villilän pohjavesialueella ei täysin tunneta. Koska huoltoasema sijaitsee samassa geologisessa muodostumassa kuin Hyhkyn vedenottamo, on mahdollista, että huoltamolla on hydrologinen yhteys vedenottamolle ja että vuototilanteessa jakeluasemalta pääsee polttonesteitä kulkeutumaan Hyhkyn pohjavedenottamolle. Jakeluasematoiminta aiheuttaa siten terveysriskin pohjaveden käyttäjille sekä vaarantaa vedenhankinnan käytössä olevan pohjavedenottamon toiminnan.

Lisäksi on todettava, että jakeluaseman sijainti aiheuttaa pilaantumisuhan pohjavesialueelle, vaikkei uhka suoranaisesti kohdistuisikaan pohjavedenottamoon. Pohjaveden pilaamiskielto ei edellytä, että pilaantumisuhan tarkoittama alue on vedenhankintakäytössä. Pohjaveden pilaamiskielto koskee kaikkea maaperässä olevaa, ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa suojattua pohjavettä, eikä siis ainoastaan vedenottamoiden alueiden pohjavettä. Pohjaveden pilaamiskielto sisältää myös vaaran aiheuttamisen kiellon, eikä toiminnan tarvitse aiheuttaa konkreettista pilaantumista ollakseen pohjaveden pilaamiskiellon vastaista. Parhaankaan käyttökelpoisen tekniikan noudattaminen ei oikeuta toimintaa harjoitettaessa poikkeamaan ehdottomasta pohjaveden pilaamiskiellosta.

Polttonesteiden jakeluaseman sijoittaminen tärkeälle pohjavesialueelle ei ole mahdollista ilman poikkeuksellisia perusteita, joiden vallitessa pohjaveden pilaantumisriski on riittävästi suljettu pois. Sijoituspaikan soveltuvuuden arvioinnissa on lisäksi otettava huomioon, että pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa ei tule sijoittaa pohjavesialueelle, jollei siihen ole erityisen painavaa perustetta. Painavaa syytä, joka edellyttäisi jakeluaseman sijoittamista pohjavesialueelle, ei ole Pispalan valtatiellä sijaitsevan huoltoaseman osalta olemassa.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 3 kohdan mukaan, ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettu pohjaveden pilaamiskiellon vastainen seuraus on aina ympäristöluvan myöntämisen ehdoton este. Pispalan valtatie 119:n polttonesteen jakeluaseman sijaitessa I Iuokan pohjavesialueella, pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei voida alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteissa tehokkaasti ehkäistä suojaustoimenpiteillä tai luvassa annettavilla määräyksillä. Hakemuksen mukaista paikkaa ei näin ollen voida pitää ympäristönsuojelulain 6 §:ssä tarkoitettuna hyväksyttävänä sijoituspaikkana jakeluaseman toiminnalle. Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa ja 2 momentissa tarkoitetut luvan myöntämisen edellytykset puuttuvat, eikä haettua ympäristölupaa siten voida ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentti huomioon ottaen myöntää.

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 4, 6, 7, 8, 28, 41, 42 ja 96 §

Ympäristönsuojeluasetus (169/2000) 1, 7, 13 ja 19 §

Asian käsittely Vaasan hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että ympäristö- ja rakennusjaoston päätös kumotaan ja ympäristölupa myönnetään tai asia palautetaan ympäristö- ja rakennusjaostolle uudelleen käsiteltäväksi. Asiassa on järjestettävä suullinen käsittely ja katselmus.

Yhtiö on perustellut vaatimuksiaan muun ohella seuraavasti:

Yhtiö on harjoittanut polttonesteen jakelutoimintaa kiinteistöllä vuodesta 1978 lukien. Alue on sisäasiainministeriön 19.7.1967 vahvistamassa asemakaavassa merkitty moottoriajoneuvojen huoltoasemien korttelialueeksi (AM). Tampereen terveyslautakunnan valvontajaosto on 7.6.1978 myöntänyt sijoitusluvan jakeluasemalle. Nykyisin kiinteistöllä harjoitetaan polttonesteiden vähittäiskauppaa henkilöautoliikenteelle. Alueella varastoidaan bensiiniä kolmessa 13,4 m³:n suuruisessa säiliössä, dieselöljyä kahdessa 13,4 m³:n suuruisessa säiliössä sekä polttoöljyä yhdessä 13,4 m³:n suuruisessa säiliössä.

Asiassa on kysymys siitä, voidaanko pohjaveden pilaantumisvaara sulkea pois teknisin suojaustoimenpitein ja myöntää ympäristölupa silloin, kun jakeluasematoiminta sijoittuu pohjavesialueelle. Pilaantumisvaaran aste ja sen vaikutus on arvioitava tapauskohtaisen, kokonaisvaltaisen harkinnan perusteella. Varovaisuusperiaatteen lisäksi lupaharkinnassa on noudatettava suhteellisuusperiaatetta. Kyse on alueella jo pitkään harjoitetusta, olemassa olevasta toiminnasta, johon liittyy omaisuudensuojaintressi ja luottamuksensuojanäkökohta.

Yhtiö tulisi uudistamaan huoltamoaan vastaamaan jakeluasema-asetusta, jakeluasemastandardissa SFS 3352 asetettuja määräyksiä, ympäristönsuojelulakia sekä ympäristölupapäätöksen mahdollisia ehtoja. Muutostöiden jälkeen kiinteistön polttonesteiden varastointisäiliöt ovat jakeluasema-asetuksen 6 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla kaksoisvaippaisia ja ne asennetaan bentoniittikankaan päälle asennettuun HDPE-muovikaukaloon. Myös jakeluaseman laitteet, polttoaineputkistot, öljynerottimeen johtavat viemärit sekä käsittelypaikat saadaan suojattua kaukalorakenteella. Säiliöiden täyttöputket ja imuputket ovat kaksoisvaippaisia ja täyttöputket asennetaan tiiviisiin muovisiin täyttökaivoihin. Öljynerottimena tullaan käyttämään niin sanottua kaksoisvaipallista erotinta. Muilta osin noudatetaan uusimman jakeluasemastandardin ratkaisuja. Käsittelypaikkojen viemäröitävät vedet johdetaan öljynerottimen kautta jätevesiviemäriin ja puhtaat hulevedet sadevesiviemäriin. Asennettavat viemäriputket ovat öljyn- ja bensiininerottimeen saakka kaksoisvaippaisia. Kaikki tontilla olevat vanhat viemärit uusitaan ja viemärilinjaan asennetaan öljyn- ja bensiininerottimen jälkeen suljettava näytteenottokaivo. Jakelualueita ja jakelualuetta sekä täyttöpaikkaa ympäröivän piha-alueen sadevedet viemäröidään olemassa olevan järjestelmän mukaisesti. Yhtiö on selostanut suunniteltua valvontajärjestelmää ja todennut, että polttonesteen pääsy maaperään on mahdollisissa poikkeustilanteissakin ehkäisty.

Lupaharkinnassa on otettava huomioon asemakaava, jossa jakeluaseman alue on merkitty moottoriajoneuvojen huoltoasemien korttelialueeksi. Ympäristönsuojelulaissa ei kielletä polttonesteiden jakeluaseman sijoittamista tärkeälle pohjavesialueelle. Polttoaineen jakeluaseman sijoittaminen tärkeälle tai muulle vedenhankintakäyttöön soveltuvalle pohjavesialueelle on nimenomaisesti mahdollistettu vuonna 2010 voimaan tulleessa jakeluasema-asetuksessa, kunhan pohjaveden pilaantumisvaara on asetuksessa kuvatuilla toimenpiteillä riittävästi ehkäisty.

Ympäristö- ja rakennusjaosto ei ole tutkinut yhtiön esittämiä suojausratkaisuja ja niiden vaikutusta tosiasialliseen pilaantumisvaaraan. Vaikka toimintaa on harjoitettu kohteessa jo lähes 35 vuotta ehdotettua suojaustekniikkaa huomattavasti heikommalla tekniikalla, tästä ei ole osoitettu aiheutuvan pilaantumista tai haitta-aineiden leviämistä.

Käytäntö, jonka mukaan pohjavesien muodostumisalueille sijoittuvien polttonesteiden jakeluasemien ympäristölupahakemukset tulisi järjestelmällisesti hylätä, on paitsi ympäristönsuojelulain ja keskeisten ympäristönsuojeluoikeudellisten oikeusperiaatteiden, myös yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen siltä osin kuin muiden vastaavaa vaaraa aiheuttavien toimintojen sijoittuminen kyseisille alueille sallitaan. Huomioon on otettava, että polttonestesäiliöiden rikkoutumiset tai vuodot ovat vuosikymmenten kokemukseen perustuen erittäin harvinaisia. Nykyaikaisen tekniikan avulla öljyvuotoriskit voidaan tehokkaasti torjua.

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valituksen johdosta vastineen. ELY-keskus on esittänyt valituksen hylkäämistä.

Tampereen Vesi on antanut valituksen johdosta vastineen. Tampereen Veden Hyhkyn pohjavedenottamo sijaitsee 650 metrin päässä jakeluasemasta. Hyhkyn vedenottamo toimittaa talousvettä noin 10 000 tamperelaiselle. Mainittu altistujamäärä mahdollisissa onnettomuustilanteissa on merkittävä.

Tampereen ympäristö- ja rakennusjaosto on antanut valituksen johdosta lausunnon. Lupaharkinta on tehty tapauskohtaiseen harkintaan perustuen. Alueen maaperä on tutkimuksissa osoittautunut hyvin vettä johtavaksi. Vuodelta 1967 peräisin olevan asemakaavan jälkeen hyväksytyissä maakunta- ja yleiskaavoissa on kaavamääräyksin korostettu, että kyseessä oleva alue on vedenhankinnan kannalta tärkeä pohjavesialue. Jakeluaseman kiinteistölle asennetussa pohjavesiputkessa on esiintynyt vuosina 2004 ja 2012 moottoribensiinien lisäaineena käytettyä MTBE:tä. Maaperän puhtaudesta tai mahdollisesta pilaantuneisuudesta ei voida esittää tarkkaa arviota.

A Oy on antanut vastaselityksen. Lausunnossa mainitut MTBE-pitoisuudet alittavat haju- ja makukynnyksenä pidetyn pitoisuuden. MTBE:n ei ole katsottu aiheuttavan vaaraa ihmisten terveydelle. Kiinteistön pohjavesiputkessa havaitut pitoisuudet eivät voi johtaa siihen, että alueen pohjavesi voisi käydä terveydelle vaaralliseksi tai että sen laatu muutoinkaan heikkenisi. Pohjavedessä esiintyvien pitoisuuksien perusteella ei voida tehdä päätelmiä maaperän pilaantuneisuudesta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Vaasan hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A Oy:n vaatimuksen suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamisesta sekä yhtiön valituksen Tampereen ympäristö- ja rakennusjaoston päätöksestä.

Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti:

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Kun otetaan huomioon asiakirjoista saatava selvitys, hallinto-oikeus katsoo, että suullisella käsittelyllä ei ole saatavissa sellaista selvitystä, jolla olisi ratkaisevaa merkitystä asian lopputuloksen kannalta. Näin ollen suullisen käsittelyn toimittaminen on hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla ilmeisen tarpeetonta.

2. Katselmus

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus. Katselmuksesta on soveltuvin osin voimassa, mitä hallintolainkäyttölaissa säädetään suullisesta käsittelystä. Kun otetaan huomioon se selvitys, joka kirjallisessa menettelyssä on kertynyt, katselmuksen toimittaminen on asian selvittämiseksi ilmeisen tarpeeton.

3. Pääasia

Sovellettavia oikeusohjeita ja lain esityöt

Ympäristönsuojelulain 4 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa on periaatteena, että menetellään toiminnan laadun edellyttämällä huolellisuudella ja varovaisuudella ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseksi sekä otetaan huomioon toiminnan aiheuttaman pilaantumisen vaaran todennäköisyys, onnettomuusriski sekä mahdollisuudet onnettomuuksien estämiseen ja niiden vaikutusten rajoittamiseen (varovaisuus- ja huolellisuusperiaate).

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin mukaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttava toiminta on mahdollisuuksien mukaan sijoitettava siten, ettei toiminnasta aiheudu pilaantumista tai sen vaaraa ja että pilaantuminen voidaan ehkäistä. Pykälän 2 momentin mukaan toiminnan sijoituspaikan soveltuvuutta arvioitaessa on otettava huomioon 1) toiminnan luonne ja pilaantumisen todennäköisyys sekä onnettomuusriski, 2) alueen ja sen ympäristön nykyinen ja tuleva, oikeusvaikutteisessa kaavassa osoitettu käyttötarkoitus ja aluetta koskevat kaavamääräykset sekä 3) muut mahdolliset sijoituspaikat alueella.

Ympäristönsuojelulain 6 §:n 2 momentin osalta hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa (hallituksen esitys ympäristönsuojelu- ja vesilainsäädännön uudistamiseksi 84/1999 vp) on todettu muun muassa, että sijoituspaikan hyväksyttävyyteen vaikuttaisi mahdollinen toimintaan liittyvä onnettomuusriski. Esimerkiksi polttonesteiden jakeluasemaan voi liittyä erityinen riski, jos se sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle.

Ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentin mukaan ainetta tai energiaa ei saa panna tai johtaa sellaiseen paikkaan tai käsitellä muun muassa siten, että 1) tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai sen laatu muutoin oleellisesti huonontua tai 2) toisen kiinteistöllä oleva pohjavesi voi käydä terveydelle vaaralliseksi tai kelpaamattomaksi tarkoitukseen, johon sitä voitaisiin käyttää taikka 3) toimenpide vaikuttamalla pohjaveden laatuun muutoin saattaisi loukata yleistä tai yksityistä etua (pohjaveden pilaamiskielto).

Edellä mainitussa hallituksen esityksessä on muun muassa mainittu, että ympäristönsuojelulain 8 §:ssä oleva pohjaveden pilaamiskieltosäännös vastaisi entistä vesilain 1 luvun 22 §:ää. Pohjaveden pilaamiskiellon vastaiselta toiminnalta ei edellytettäisi konkreettisen pilaantumisen aiheutumista.

Ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentin mukaan ympäristölupa myönnetään, jos toiminta täyttää ympäristönsuojelulain ja jätelain sekä niiden nojalla annettujen asetusten vaatimukset. Pykälän 2 momentin mukaan lupaviranomaisen on tutkittava asiassa annetut lausunnot ja tehdyt muistutukset sekä luvan myöntämisen edellytykset. Lupaviranomaisen on muutoinkin otettava huomioon mitä yleisen ja yksityisen edun turvaamiseksi säädetään.

Ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin mukaan ympäristöluvan myöntäminen edellyttää, ettei toiminnasta, asetettavat lupamääräykset ja toiminnan sijoituspaikka huomioon ottaen, aiheudu yksinään tai yhdessä muiden toimintojen kanssa 1) terveyshaittaa, 2) merkittävää muuta ympäristön pilaantumista tai sen vaaraa, 3) ympäristönsuojelulain 7–9 §:ssä tarkoitettua kiellettyä seurausta, 4) erityisten luonnonolosuhteiden huonontumista taikka vedenhankinnan tai yleiseltä kannalta tärkeän muun käyttömahdollisuuden vaarantumista toiminnan vaikutusalueella eikä 5) eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta. Pykälän 2 momentin mukaan toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Sijoittamisessa on lisäksi noudatettava, mitä 6 §:ssä säädetään.

Toiminnan laatu ja sijainti

Tampereen terveyslautakunnan valvontajaosto on 7.6.1978 247 § myöntänyt A Oy:lle sijoitusluvan polttonesteiden jakeluaseman toiminnalle tontilla 1140:1. Jakeluasema sijaitsee 19.7.1967 vahvistetussa asemakaavassa moottoriajoneuvojen huoltoasemien korttelialueella (AM). Yhtiö on vuonna 2003 velvoitettu hakemaan toiminnalle ympäristönsuojelulain mukaista ympäristölupaa.

Golder Associates Oy:n 21.8.2003 päivätyn selvityksen mukaan jakeluasema sijaitsee vedenhankinnan kannalta tärkeällä I luokan Epilänharju-Villilä -pohjavesialueella noin 650 metrin etäisyydellä Hyyhkyn vedenottamosta. Vuonna 2000 tehtyjen kairaushavaintojen perusteella täyttömaakerroksen paksuus säiliökaivannon alueella on noin 2,5–3 metriä ja erillisten jakelumittareiden alueella noin metrin. Täyttömaakerroksen alapuolinen maaperä on hiekkaa yli neljän metrin syvyyteen asti. Pohjavesiputken asennuksen yhteydessä todettiin täyttösoran tai hiekkakerroksen ulottuvan kahden metrin syvyyteen, jonka alapuolella todettiin olevan hiekkaa 5,9 metrin syvyyteen asti. Kallionpinnan todettiin olevan 5,9 metrin syvyydessä. Pohjaveden arvioitiin olevan noin 8-9 metrin syvyydessä. Tutkimuspisteissä ei todettu maaperän merkittävää pilaantumista. Pohjaveden arvioitiin virtaavan kiinteistön alueelta kohti etelää ja on mahdollista, että alueelta on hydraulinen yhteys Hyyhkyn vedenottamolle.

Golder Associates Oy:n 5.4.2004 päivätyn lisäselvityksen mukaan kiinteistön alueelle asennettiin kolme uutta pohjavesiputkea, joista vettä kertyi ainoastaan yhteen. Putkesta analysoiduissa vesinäytteissä havaittiin MTBE:tä 2,4 µg/l. Putkesta mitattu pohjavedenpinta oli tasolla + 90,78. Kallion pinnan todettiin olevan tasolla + 87,77– 94,65 eli + 5,90–12,80 syvyydellä maanpinnasta. Alueen kalliopinta on pääosin pohjaveden pintaa korkeammalla ja ohjaa pohjaveden virtausta. Kalliopinnan arvioidaan tehtyjen tutkimusten perusteella laskevan huoltoaseman alueella koilliseen. Pohjaveden arvioidaan virtaavan alueella kalliopinnan suuntaisesti koilliseen. Osa pohjavedestä suotautuu kallionrakoihin ja muodostaa kalliopohjavettä. Kallionrakoilusysteemistä alueella ei ole tiedossa olevaa tutkittua tietoa. Kalliopinnan perusteella voitiin arvioida, että pohjavedet eivät virtaa jakeluasemalta suoraan kohti vedenottamoa. Selvityksen mukaan on kuitenkin mahdollista, että jakeluaseman alueelta on hydrologinen yhteys vedenottamolle.

Pirkanmaan ympäristökeskuksen 4.6.2004 päivätyn lausunnon mukaan jakeluasema sijaitsee varsinaisen pohjaveden muodostumisalueen reunalla. Golder Associates Oy:n 4.12.2007 päivätyn seurantaraportin mukaan pohjavesinäytteet saatiin 8.11.2007 otettua ainoastaan kahdesta putkesta, joista analysoitujen komponenttien pitoisuudet alittivat määritysrajan. Yhtiön 15.2.2012 päivätyn seurantaraportin mukaan tammikuussa 2012 putkesta GA2 otetussa näytteessä havaittiin MTBE:tä 1,69 µg/1.

Jakeluaseman alueella varastoidaan bensiiniä kolmessa, dieselöljyä kahdessa sekä polttoöljyä yhdessä säiliössä. Kaikki säiliöt ovat tilavuudeltaan 13,4 m3. Muutostöiden jälkeen säiliöt ovat kaksoisvaippaisia ja niissä on ylitäytönestimet sekä pinnanmittauslaitteisto. Säiliöt sijoitetaan bentoniittikankaan päälle asennettuun HDPE-muovikaukaloon. Myös kaikki polttoaineputkistot ja öljyviemärit sijoitetaan muovikalvon päälle. Öljynerottimena tullaan käyttämään niin sanottua kaksoisvaipallista erotinta. Säiliökaivantoon rakennetaan tarkkailu- ja pumppauskaivo. Muovikaukalo ja jakeluaseman laitteet sekä öljynerottimeen johtavat viemärit sijoitetaan tontilla siten, että ne kaikki saadaan suojattua kaukalorakenteen avulla. Muovikaukalon sisä- ja ulkopuolelle järjestetään huokosilman valvontamahdollisuus. Kaksoisvaippaisten polttonesteputkien välitilaa valvotaan elektronisen järjestelmän avulla.

Luvan myöntämisen edellytykset

Hakemuksessa on kysymys toiminnassa olevasta polttonesteiden jakeluasemasta, jolla ei ole aikaisempaa ympäristölupaa. Ympäristönsuojelulain kannalta kysymys on kokonaan uudesta luvasta, ja ympäristölupaharkinnassa hanketta arvioidaan uuden polttonesteiden jakeluaseman sijoittamisena kyseiselle alueelle. Siten toiminnan ympäristövaikutukset arvioidaan ympäristönsuojelulain vaatimusten mukaisesti.

Ympäristöluvan myöntämisen edellytykset ratkaistaan tapauskohtaisen lupaharkinnan perusteella. Toiminnan sijoituspaikkaa valittaessa on toiminnan luonteen ja pilaantumisen todennäköisyyden lisäksi otettava huomioon myös onnettomuusriski.

Kun otetaan huomioon ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 3 kohta, ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa tarkoitettu pohjaveden pilaamiskiellon vastainen seuraus on aina ympäristöluvan myöntämisen ehdoton este. Pohjaveden pilaamiskielto koskee kaikkea maaperässä olevaa, ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentissa suojattua pohjavettä, eikä siis ainoastaan vedenottamoiden alueiden pohjavettä.

Pohjaveden pilaamiskielto sisältää vaaran aiheuttamisen kiellon, eikä toiminnan tarvitse aiheuttaa konkreettista pilaantumista ollakseen pohjaveden pilaamiskiellon vastaista. Ympäristönsuojelulain säännökset ja lain perustelut huomioon ottaen polttonesteiden jakeluaseman sijoittaminen tärkeälle pohjavesialueelle ei edellä lausuttuun nähden ole mahdollista ilman poikkeuksellisia perusteita, joiden vallitessa pohjaveden pilaantumisriski on riittävästi suljettu pois.

Asiakirjojen perusteella ei ole voitu riittävän luotettavasti päätellä, ovatko jakeluaseman suojaustoimenpiteet, vaikka ne yleisesti vähentävätkin pilaantumisriskiä, riittävän tehokkaita estämään jakeluasematoiminnan haitallisia vaikutuksia edellä tarkoitetulle tärkeälle pohjavesiesiintymälle. Pilaantumisriski on mahdollisissa onnettomuus- ja muissa poikkeuksellisissa tilanteissa vielä suurempi. Pilaantumisriskiä lisää jakeluaseman sijainti pohjaveden muodostumisalueen reunalla sekä alueen maaperän laatu.

Pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei voida alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteissa ehkäistä riittävän tehokkaasti asiassa esillä olleilla suojaustoimenpiteillä. Näin ollen ympäristönsuojelulain 42 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa tarkoitetut luvan myöntämisen edellytykset puuttuvat. Haettua ympäristölupaa ei siten ole voitu ympäristönsuojelulain 41 §:n 1 momentti huomioon ottaen myöntää.

Hallinto-oikeus toteaa, että valtioneuvoston asetus nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista (444/2010) on annettu ympäristönsuojelulain 12 §:n ja 65 §:n nojalla. Asetuksella ei ole lievennetty ympäristönsuojelulain mukaisia edellytyksiä luvan myöntämiselle, vaan on annettu tarkempia säännöksiä ympäristön pilaantumisen vaaran ehkäisemiseksi. Lupaharkinnassa sovelletut ympäristönsuojelulain säännökset huomioon ottaen ympäristö- ja rakennusjaoston päätös ei ole suhteellisuusperiaatteen vastainen eikä asiassa voida katsoa loukatun yhdenvertaisuusperiaatetta, elinkeinovapautta taikka omaisuuden- ja luottamuksensuojaperiaatetta.

Sovelletut oikeusohjeet

Ympäristönsuojelulaki (86/2000) 4 § 1 momentti 2 kohta, 6 §, 8 § 1 momentti, 41 § 1 ja 2 momentti sekä 42 § 1 ja 2 momentti

Hallintolainkäyttölaki 38 § 1 momentti ja 41 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Johan Hagman, Heikki Huhta ja Juha Väisänen. Esittelijä Hanna Nieminen-Finne.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy on valituksessaan vaatinut, että Vaasan hallinto-oikeuden päätös ensisijaisesti kumotaan ja ympäristölupa myönnetään. Toissijaisesti yhtiö on vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja asia palautetaan Tampereen ympäristö- ja rakennusjaostolle uudelleen käsiteltäväksi. Lisäksi yhtiö on vaatinut, että korkein hallinto-oikeus järjestää asiassa suullisen käsittelyn ja katselmuksen hankkeen kohdealueella.

Vaatimustensa tueksi yhtiö on uudistanut asiassa hallinto-oikeudelle esittämänsä perustelut ja on lisäksi esittänyt muun ohella seuraavaa:

Yhtiön esittämät tekniset parannukset

Yhtiön on tarkoitus uudistaa huoltamonsa vastaamaan valtioneuvoston asetuksessa nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista (444/2010, jakeluasema-asetus) ja jakeluasemastandardissa SFS 3352 asetettuja määräyksiä samoin kuin ympäristönsuojelulain erityisvaatimuksia sekä ympäristölupapäätöksen mahdollisia ehtoja. Yhtiön ehdottamien muutostöiden jälkeen kiinteistön polttonesteiden varastointisäiliöitä imuputkineen suojaisi nelinkertainen suojarakenne. Myös jakeluaseman muut laitteet, polttoaineputkistot, öljynerottimeen johtavat viemärit sekä käsittelypaikat (jakelualue ja säiliöautojen purkupaikka) tullaan sijoittamaan bentoniittimaton päälle asennetun HDPE-kaukalorakenteen sisäpuolelle, jolloin polttonesteen pääsy maaperään on mahdollisissa poikkeustilanteissakin ehkäisty. Polttoainesäiliöiden ja -putkien rakenteet tulevat olemaan jatkuvan elektronisen valvonnan piirissä, jossa sekä vaippojen eheyttä että polttonestetilavuutta seurataan, minkä lisäksi vedenpinnan korkeutta tarkkaillaan myös säiliökaivantoon rakennettavasta pumppaus- ja tarkkailukaivosta. Polttonesteroiskeiden kulkeutuminen maaperään hulevesien kautta estetään moninkertaisella varmistuksella ja viemäröintijärjestelmällä, jossa vedet ohjautuvat öljyn- ja bensiininerottimen kautta jätevesiviemäriin. Pohjaveden laatua ja korkeutta seurataan asennetuista pohjavesiputkista erikseen määritellyn ohjelman mukaisesti. Ehdotetut suojausratkaisut edustavat kaikilta osin parasta käyttökelpoista tekniikkaa (BAT). Yhtiö on myös ehdottanut, että edellä mainittujen teknisten suojaustoimenpiteiden osalta ympäristöluvassa annetaan niitä vastaavat lupamääräykset.

Toiminnan pilaantumisriski ja sen torjuntaan käytetyt tekniset ratkaisut

Ympäristönsuojelulakiin ei sisälly jakeluasematoiminnan harjoittamista pohjavesialueella koskevaa kategorista kieltoa. Asetuksella annetut ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimukset osoittavat normaaliolosuhteissa riittävänä pidettävää ympäristönsuojelun tasoa. Tätä ankarampien lupamääräysten asettaminen luvan myöntämisen edellytysten täyttymiseksi on lähtökohtaisesti mahdollista siinä tapauksessa, että toimintaan liittyy jokin pilaantumisriskiä lisäävä elementti, jonka johdosta minimiedellytysten täyttymistä ei kyseisessä tapauksessa ole pidettävä riittävänä pilaantumisriskin poissulkemiseksi. Lupahakemuksen hylkäämistä on vastaavasti harkittava vasta siinä tilanteessa, ettei pilaantumisriskiä voi poistaa asetuksen minimivaatimuksia ankarampien lupaehtojenkaan kautta.

Jakeluasema-asetuksen (444/2010) merkitys lupaharkinnassa

Yhtiön ympäristölupahakemuksen jättämisen jälkeen voimaan tullut jakeluasema-asetus (444/2010) on otettava huomioon tarkasteltaessa ympäristönsuojelulain 42 §:n mukaisia ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä puheena olevassa asiassa. Jakeluasema-asetus on selkeyttänyt niitä edellytyksiä, joiden vallitessa jakeluasematoimintaa voidaan harjoittaa pohjavesialueella. Asetuksen 4 § tarkentaa niitä pohjavesiolosuhteisiin liittyviä kriteerejä, joita tulee huomioida toiminnan sijoituspaikan sijaitessa pohjavesialueella, ja 6 § sisältää vähimmäisvaatimukset niistä ominaisuuksista, jotka jakeluaseman teknisten rakenteiden on tässä tilanteessa täytettävä. Mikäli jakeluaseman sijoituspaikka ja sen tekniset suojausrakenteet täyttävät jakeluasema-asetuksen 4 ja 6 §:ssä lausutut edellytykset, tämä merkitsee lähtökohtaisesti ympäristöluvan myöntämisedellytysten täyttymistä siinäkin tapauksessa, että sijoituspaikka sijaitsee pohjavesialueella. Tästä seuraa, että ympäristöluvan myöntämättä jättäminen edellyttäisi tässä tilanteessa alueen pohjavesiolosuhteisiin liittyviä erityisiä perusteita, joiden johdosta pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei voi riittävällä tavalla sulkea pois edes lupamääräyksin.

Tämänkaltaisia olosuhteita saattavat olla esimerkiksi jakeluasema-asetuksen 4 §:ssä mainittu pohjaveden korkeus, joka saattaisi käytännössä heikentää pohjaveden suojausrakenteiden toimivuutta (esimerkiksi pohjaveden tason noustessa HDPE-kalvoa korkeammalle), tai pohjavesialueen erityisen suuri merkittävyys paikallisen vedenhuollon kannalta, jolloin sinänsä epätodennäköisen päästön potentiaaliset vaikutukset saattaisivat olla mittavat. Siinäkin tapauksessa, että pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei jakeluasema-asetuksen 4 ja 6 §:n edellytykset täyttämälläkään voida riittävällä tavalla sulkea pois, viranomaisen tulee ensisijaisesti arvioida, voidaanko pilaantumisriski sulkea pois lupamääräysten avulla, esimerkiksi määräämällä toiminnanharjoittaja käyttämään jakeluasema-asetusta pidemmälle meneviä suojauskeinoja tai tehostamaan toiminnan valvontaa. Ympäristölupahakemuksen hylkäämisen tulisi olla viimesijainen ratkaisu, johon päädytään vasta siinä tilanteessa, ettei pohjaveden pilaantumisen vaaraa voi muulla tavoin riittävällä varmuudella poistaa.

Hallinto-oikeus on katsonut, ettei jakeluasema-asetusta tule ottaa huomioon ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä koskevassa harkinnassa. Hallinto-oikeuden mukaan mainitulla asetuksella on annettu tarkempia säännöksiä ympäristön pilaantumisen vaaran ehkäisemiseksi, eikä se näin ollen voi lieventää ympäristöluvan myöntämiselle ympäristönsuojelulain 42 §:ssä asetettuja edellytyksiä. Ympäristölupajärjestelmä perustuu kuitenkin kokonaisharkinnalle, jolloin arvioitaessa ympäristöluvan myöntämisen edellytyksiä on otettava huomioon mahdollisuudet lupamääräysten avulla sulkea pois mahdolliset luvan myöntämisen esteet.

Yhtiön ehdottamat tekniset suojarakenteet täyttävät kaikilta osin jakeluasema-asetuksen 6 §:ssä lausutut edellytykset ja menevät osin jopa näitä pidemmälle. Pohjavesi ei huoltoasema-alueen pohjavesiolosuhteissa yltäisi hakijan polttonesteiden varastointisäiliöiden korkeudelle edes pohjaveden tason ollessa ylimmillään, eivätkä pohjaveden tason vaihtelut näin ollen vaikuta huoltoaseman suojausrakenteisiin jakeluasema-asetuksen 4 §:ssä tarkoitetulla tavalla.

Jakeluasemastandardin muutos

Jakeluasemastandardia SFS 3352 ollaan uudistamassa ja uusi standardi julkaistaan 7.3.2014. Uusi jakeluasemastandardi sisältää tarkennuksia pohjavesialueille sijoittuvien jakeluasemien suojausmekanismeihin ja se tulisi ottaa huomioon A Oy:n suojaustoimenpiteiden riittävyyttä koskevassa arvioinnissa. Öljyalan Palvelukeskus on teettänyt uuden jakeluasemastandardin tueksi 20.1.2014 päivätyn, Esko Rossi Oy:n tuottaman riskinarvion pohjavesialueelle sijoittuville jakeluasemille esitetyn erityisrakennemallin toimivuudesta. Arviossa tehtyjen laskelmien mukaan uudistetun standardin vaatimuksia vastaavin suojauskeinoin varustetun aseman alueella tapahtuvista polttoneste- tai öljyvuodoista ei voi kulkeutua haitta-aineita pohjaveteen niin, että niillä olisi haitallinen vaikutus pohjaveden laatuun. Koska vaaditussa suojausjärjestelmässä on useita tasoja, koko järjestelmän vikaantumisen todennäköisyys on arvion mukaan hyvin pieni, ja lisäksi valvontamekanismit ilmaisevat nopeasti mahdolliset vaaratilanteet.

Riskinarviossa on tarkasteltu tasalaatuiseksi oletettua pohjavesialuetta ja jätetty huomioimatta haitallisten aineiden pohjaveteen kulkeutumista vaikeuttavat maakerrostumat. Pohjavesialue on toisin sanoen oletettu pohjaveden muodostumisalueeksi, jolla vahinkotilanteiden vaikutukset olisivat suurimmillaan. Pilaantumisriski voidaan näin ollen sulkea pois pelkillä standardissa edellytetyillä teknisillä suojauksilla. Pohjavesialueelta ei siis edellytetä minkäänlaisia geologisia rakenteita riskin poissulkemiseksi.

Suhteellisuusperiaatteen merkitys varovaisuusperiaatteen rajoittajana

Arvioitaessa pilaantumisen vaaran todennäköisyyttä ja mahdollisuutta pilaantumisen ehkäisemiseen lupamääräyksin sekä varovaisuusperiaatteen soveltamista tässä yhteydessä on otettava huomioon hallintolain 6 §:ssä lausuttu ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen soveltamiskäytännön mukainen suhteellisuusperiaate. Sen mukaan viranomaisen toimien on oltava tarpeellisia ja välttämättömiä tavoiteltuun päämäärään nähden. Suhteellisuusperiaate huomioon ottaen pohjaveden pilaantumisvaaran ehkäisyssä ei voida varovaisuusperiaatteeseen viitaten pitää lähtökohtana, että toiminnan sijoittaminen pohjavesialueelle edellyttäisi kaikkien teoreettisten tai jopa hypoteettistenkin riskien sulkemista pois.

Muista tavanomaisista toiminnoista saattaa yhtälailla aiheutua pilaantumisvaaraa niin maaperälle kuin pohjavedelle, vaikka pohjaveden pilaantumisvaaraa ei näiden toimintojen osalta erikseen arvioitaisikaan. Tällaisia toimintoja ovat esimerkiksi vaarallisten aineiden kuljetukset tai kemikaalien ja muiden haitallisten aineiden varastointi, joka on pääsääntöisesti sallittu myös I luokan pohjavesialueilla. Koska kaikkia pohjavesiriskejä ei voida täysin poistaa edes asettamalla tietyt toiminnat luvanvaraisiksi, olisi suhteellisuusperiaatteen näkökulmasta kohtuutonta edellyttää varovaisuusperiaatteen nojalla miltään yksittäiseltä toiminnalta kaikkien teoreettisten riskien varmaa poissulkemista.

Puheena olevassa tapauksessa kiinteistöllä, jossa yhtiö on harjoittanut polttonesteen jakelutoimintaa 35 vuotta, ei ole tuona aikana havaittu merkkejä pilaantumisesta maaperässä, tai pohjavedessäkään sellaisia haihtuvien hiilivetyjen tai öljyhiilivetyjen pitoisuuksia, jotka ylittäisivät valtioneuvoston asetuksessa maaperän pilaantuneisuuden ja puhdistustarpeen arvioinnista (214/2007) asetetut kynnys- tai ohjearvot. Kyseisenä ajanjaksona käytetyt suojausmekanismit eivät ole tehokkuudeltaan lähelläkään nykyisin edellytettävää tasoa. Ottaen huomioon yhtiön ehdottamat parannukset suojarakenteisiin ja tarkkailujärjestelmiin, mahdollinen pohjaveden pilaantumisvaara vähentyy jatkossa entisestään. Ympäristöluvan epääminen sellaisen riskin perusteella, joka ei ole 35 vuoden aikana realisoitunut ja jonka realisoituminen tulevaisuudessa on paranneltujen suojaustoimenpiteiden myötä entistä epätodennäköisempää, ei ole suhteellisuusperiaatteen mukaista ottaen huomioon etenkin toiminnan päättymisestä yhtiölle aiheutuvat raskaat taloudelliset seuraukset.

Polttonestevuodon riski ja sen torjuminen

A Oy:n tapauksessa polttonestesäiliöiden ylitäyttö on ehkäisty ylitäytönestimillä, minkä lisäksi polttoainesäiliöitä tarkkaillaan jatkuvatoimisen pinnanmittauslaitteiston kautta, josta mahdolliset hälytykset ohjautuvat välittömästi jatkuvasti miehitettyyn valvomoon. Tankkausroiskeiden kulkeutuminen maaperään on estetty moninkertaisella varmistuksella, minkä lisäksi polttonesteen käsittelypaikat on rakennettu salaojitetun HDPE-muovikaukalorakenteen päälle. Itse polttonestesäiliöt ja -putket ovat kaksivaippaisia ja öljynkestäviä ja niiden välitilat ovat jatkuvan elektronisen valvonnan piirissä, minkä ansiosta rakenteiden rikkoutuminen on erittäin epätodennäköistä ja tultaisiin joka tapauksessa havaitsemaan hyvin lyhyellä varoitusajalla. Polttonestesäiliöiden rikkoontumiset tai vuodot ovat ylipäätään erittäin harvinaisia.

Vuotaneen polttonesteen kulkeutuminen maaperään

Polttonestevuodon riski jakeluaseman normaalitoiminnassa on erittäin epätodennäköinen ja edellyttäisi käytännössä poikkeusluontoisen onnettomuuden, kuten vakavan tulipalon tai räjähdyksen tapahtumista. Mahdollisissa onnettomuustilanteissakin polttonesteiden kulkeutuminen maaperään on ehkäisty sijoittamalla polttonestesäiliöt, jakeluaseman laitteet, polttoaineputkistot sekä öljynerottimeen johtavat viemärit kokonaisuudessaan bentoniittimaton päälle asennetun HDPE-muovikaukalon sisäpuolelle. Aineiden pääsy maaperään vaatisi näin ollen onnettomuustilanteissakin käytännössä sekä polttonestesäiliöiden että maaperän suojauksien neljän vaipan samanaikaista pettämistä, mitä voidaan pitää lähinnä teoreettisena riskinä. Muovikaukalon sisä- ja ulkopuolelle tullaan lisäksi järjestämään huokosilman valvontamahdollisuus, josta tehdään säännöllistä tarkkailua viranomaisten kanssa yhdessä sovittavalla tai lupaehdoissa määrättävällä tavalla.

Vuotaneen polttonesteen kulkeutuminen maaperästä pohjaveteen

Siinä hypoteettisessa tapauksessa, että polttonestettä päätyisi edellä esitetyistä suojaus- ja valvontamekanismeista huolimatta maaperään, on pohjaveden pilaantumisen aiheutuminen edelleen varsin epätodennäköistä. Jakeluaseman moniportaisen valvontajärjestelmän (säiliöiden pinnanmittauslaitteisto, säiliöiden ja putkien rakenteiden hälytysjärjestelmät, huokosilman ja pohjaveden tarkkailujärjestelmät sekä viemärilinjan näytteenotto- ja säiliökaivannon tarkkailukaivo) ansiosta mahdollinen suojarakenteiden rikkoutuminen tai HDPE -kaukalon pettäminen havaittaisiin joka tapauksessa välittömästi ja aineiden mahdolliseen kulkeutumiseen maaperään voidaan pahimmassakin onnettomuustilanteessa puuttua riittävän nopeasti, jottei pohjavedelle ehdi aiheutua varsinaista pilaantumisvaaraa. Pohjaveden pilaantumisvaaraa mahdollisissa onnettomuustilanteissa vähentää lisäksi entisestään se, että pohjaveden virtausnopeus on kohdealueella todettu hyvin hitaaksi (Golder Associates Oy:n selvitys alueen pohjavesiolosuhteista 5.4.2004).

Edellä esitetyn perusteella jakeluasemalla on otettu huomioon pohjaveden kannalta kaikki relevantit riskitekijät ja minimoitu nämä teknisin suojausratkaisuin niin vähäisiksi, että pohjaveden pilaantumisen vaara tulee suhteellisuusperiaate huomioon ottaen katsoa ympäristönsuojelulain 42 §:n edellyttämällä varmuudella poissuljetuksi.

Pohjavesialueiden rajausten oikeudellinen merkitys

Hallinto-oikeus on perustellut hylkäävää ratkaisuaan muun muassa jakeluaseman sijainnilla pohjaveden muodostumisalueen reunalla, minkä hallinto-oikeus on katsonut lisäävän pilaantumisriskiä. Vaikka pohjavesialueiden hallinnolliset luokitukset ja rajaukset voidaan sinänsä ottaa huomioon lupamenettelyissä, näille ei tulisi antaa pohjavesiolosuhteiden arvioinnissa ratkaisevaa merkitystä. Pohjavesialueiden rajaukset eivät perustu seikkaperäisiin luonnontieteellisiin tutkimuksiin, eikä alueita ole rajattu hallintopäätöksellä, minkä vuoksi ne eivät sido lupa- ja valitusviranomaisia. Pohjavesialueiden rajauksen tarkoituksena ei ole laatia yksityiskohtaista kartoitusta alueen pohjavesitilanteesta, vaan ainoastaan hankkia hydrologista perustietoa pohjavesialueiden sijainnista. Pohjavesialueiden rajauksia voidaan myös muuttaa, mikäli esimerkiksi ympäristölupaprosessin yhteydessä kertyy tarkempaa hydrogeologista tutkimustietoa alueen pohjavesiolosuhteista.

Yhtiön polttonesteen jakeluaseman väitetty sijoittuminen pohjaveden muodostumisalueen reunalle olisi kaivannut tuekseen enemmän konkreettista tietoa kiinteistön pohjavesiolosuhteista, jotta sen perusteella olisi voitu tehdä pitkälle meneviä päätelmiä sijoituspaikan vaikutuksesta pohjaveden pilaantumisriskiin. Tapauskohtaisen arvioinnin tarvetta lisää se, että alueen pohjaveden virtaussuunnasta ja -nopeudesta on esitetty toisistaan poikkeavia selvityksiä, joiden vuoksi alueen mahdollista hydrologista yhteyttä pohjaveden ydinmuodostumaan ei ole voitu luotettavasti arvioida. Lisäksi Golder Associates Oy:n 13.1.2012 kiinteistöllä suorittamien pohjavesinäytteenottojen perusteella kiinteistön alueella liikkuvan pohjaveden määrä arvioitiin pohjavesiputkien huonon antoisuuden vuoksi vähäiseksi.

Geologisten rakenteiden merkitys suhteessa teknisiin suojauskeinoihin

Hallinto-oikeus on myös tuonut esille jakeluaseman alueen maaperän laadun pilaantumisriskiä lisäävänä tekijänä. Alueen maaperän geologisille rakenteille ei tulisi kuitenkaan antaa ratkaisevaa merkitystä arvioitaessa pohjaveden pilaantumisvaaraa. Oletus, jonka mukaan esimerkiksi savikerroksen kaltaiset luontaiset geologiset rakenteet tarjoaisivat automaattisesti tehokkaamman suojan kuin mitkään tekniset ratkaisut, voidaan kyseenalaistaa. Tavanomaisten suppeiden tutkimusten perusteella ei voida sulkea pois mahdollisuutta, että savikerros voi paikoitellen olla oletettua ohuempi tai jopa katkeilla esimerkiksi maaperän muiden geologisten ominaisuuksien johdosta. Savikerroksen tiiviyden luontaisesta vaihtelusta on myös kokemusperäisiä havaintoja.

Riskinhallinnan kannalta yhtiön edellä ehdottamat, parasta käyttökelpoista tekniikkaa edustavat ratkaisut ovat geologisia rakenteita luotettavampia suojausmekanismeja. HDPE-muovisuojauksen käytöstä on lisäksi kokemusta muun muassa kaatopaikkatoiminnassa, missä se on yleisesti hyväksytty suojauskäytäntö.

Maaperä- ja pohjavesiolosuhteiden merkitys kokonaisharkinnassa

Jakeluaseman sijoittumista pohjavesialueelle ohjaavassa lainsäädännössä ei ole annettu itsenäistä merkitystä maaperän luontaiselle geologiselle rakenteelle. Esimerkiksi jakeluasema-asetuksen (444/2010) toiminnan sijoittumista koskevassa 4 §:ssä ei ole mainintaa siitä, että pohjavesialueella toimivan jakeluaseman sijoituspaikan maaperän tulisi sisältää tietynlaatuisia vettä pidättäviä geologisia muodostumia. Sitä vastoin pykälä sisältää nimenomaisen säännöksen, jonka mukaan pohjaveden korkeudesta ei saa aiheutua haittaa polttoainesäiliöille, polttoaineen siirtolaitteistolle, maaperän tai pohjaveden suojausrakenteille taikka viemäröintijärjestelmälle.

Jakeluasema-asetuksesta ilmenevä lähtökohta on siten, että jakeluasematoiminta voidaan jo pelkästään teknisin suojaustoimenpitein ja lupamääräyksin järjestää pohjaveden pilaantumisriskin kannalta riittävän turvalliseksi myös pohjavesialueella, kunhan teknisten suojausrakenteiden toimivuutta heikentäviä maaperä- ja pohjavesiolosuhteita ei ole. Esko Rossi Oy:n tuoreessa riskinarviossa (20.1.2014) on lisäksi katsottu, että pilaantumisriski voidaan poistaa jo pelkästään teknisillä suojauksilla, eikä pohjaveden muodostumisaluetta ole pidetty selvityksessä suuremman riskin alueena kuin pohjavesialueen reuna-alueita. Suojaavien geologisten rakenteiden puute ei voi sellaisenaan olla este ympäristöluvan myöntämiselle, mikäli toiminta voidaan lupamääräyksin järjestää riittävän turvalliseksi. Geologisten rakenteiden puuttuminen voi sen sijaan toimia perusteena jakeluasema-asetuksen vähimmäisvaatimuksia pidemmälle menevien suojausrakenteiden edellyttämiselle ympäristöluvassa ympäristönsuojelulain 51 §:n mukaisesti. Yhtiön ehdottama nelinkertainen suojarakenne 2 mm:n HDPE-muovikaukaloineen ylittää jo muutoinkin jakeluasema-asetuksen 6 §:ssä asetetut vaatimukset.

Puheena olevassa tapauksessa ei pohjaveden korkeus tai muutkaan olosuhteet vaikuta yhtiön suunnittelemien teknisten suojausrakenteiden toimivuuteen. Pohjaveden tason on Golder Associates Oy:n 15.2.2012 päivätyn mittausraportin perusteella arvioitu olevan kiinteistöllä noin 8-10 metrin syvyydessä säiliökaivannon ulottuessa vain noin viiden metrin syvyyteen. Ottaen huomioon, että alueen pohjaveden pinnan taso on Golder Associates Oy:n 5.4.2004, 4.12.2007, 15.2.2012 ja viimeksi 16.10.2012 päivätyissä pohjavesiraporteissa vaihdellut enimmilläänkin alle metrin, pohjavesi ei alueen pohjavesiolosuhteissa yllä hakijan polttonesteiden varastointisäiliöiden korkeudelle edes pohjaveden tason ollessa ylimmillään. Jakeluaseman maaperä- ja pohjavesiolosuhteet eivät näin ollen ole este ympäristöluvan myöntämiselle, ottaen huomioon edellä esitetyt tekniset suojausrakenteet ja niihin liittyvät valvontatoimet.

Riskin realisoitumisen potentiaaliset seuraukset

A Oy:n oman valvonnan ja pohjavesitarkkailun lisäksi Hyhkyn vedenottamossa otettavan veden laatua kontrolloidaan paitsi terveysviranomaisten vedenlaatua koskevien tarkkailu- ja valvontaohjelmien, myös Tampereen Veden omakohtaisen valvonnan kautta. Siinä erittäin epätodennäköisessä tapauksessa, että haitta-aineita pääsisi A Oy:n jakeluaseman kautta kulkeutumaan pohjaveteen, riski haitta-aineiden päätymisestä vedenottamossa otettavaan veteen ja sitä kautta talousveteen usean eri tahon harjoittama valvonta huomioon ottaen on käytännössä olematon. Hypoteettisen vahingon merkittävyyttä vähentää puheena olevassa tapauksessa lisäksi vaihtoehtoisten vedenhuoltomahdollisuuksien olemassaolo. Hyhkyn vedenottamon osuus Tampereen Veden vedentuotannosta on alle 5 % ja alueen asukkaiden vedensaanti voidaan mahdollisessa onnettomuustilanteessakin turvata muiden vedenottamoiden kautta. Myös tämä seikka on otettava huomioon riskitarkastelussa. Jo valmiiksi erittäin epätodennäköisen pohjaveden pilaantumisen riskin realisoituminen ei aiheuttaisi puheena olevassa tapauksessa niin mittavia seurauksia, että niistä muodostuisi este ympäristöluvan myöntämiselle.

Yhdenvertaisuusperiaatteen toteutuminen

Puheena oleva ympäristöluparatkaisu ei ole ollut kaikilta osin yhdenvertainen Tampereen ympäristö- ja rakennusjaoston 17.6.2011 ja 28.6.2011 antamien B Oy:tä koskevien lupapäätösten kanssa, joilla myönnettiin ympäristöluvat niin ikään Epilänharjun-Villilän pohjavesialueella sijaitsevalle Lielahden jakeluasemalle ja Aakkulanharjun pohjavesialueella sijaitsevalle Kaukajärven jakeluasemalle. Molempien edellä mainittujen ratkaisujensa perusteluissa ympäristö- ja rakennusjaosto on todennut, että hakijan ehdottamilla (A Oy:n ratkaisujen kanssa samantyyppisillä) teknisillä suojauksilla ehkäistään tehokkaasti aseman toiminnasta aiheutuva maaperän pilaantumisen vaara.

Kyseinen toteamus osoittaa, että ympäristö- ja rakennusjaosto on molemmissa edellä mainituissa ratkaisuissa pitänyt teknisten suojausratkaisujen pettämistä hyvin epätodennäköisenä. Yhdenvertaisuusperiaatteen toteutumisen ja ympäristölupakäytännön yhtenäisyyden kannalta on kyseenalaista, että saman teknisen suojausrakenteen läpäisevyys ja kestävyys arvioidaan erilaisiksi maaperän geologisen rakenteen perusteella, joka ei vaikuta suojausrakenteen näihin ominaisuuksiin millään tavalla.

Asiasta esitettyjen lausuntojen ristiriitaisuus

Ympäristö- ja rakennusjaostolle lausunnon jättäneet Tampereen kaupungin kaavoitusyksikkö (lausunto jätetty 11.10.2004) ja Tampereen vesi (27.10.2003) eivät ole vastustaneet ympäristöluvan myöntämistä. Myöskään Pirkanmaan ympäristökeskus (nykyinen ELY-keskus) ei alkuperäisessä, 7.6.2004 jätetyssä lausunnossaan ole vastustanut ympäristöluvan myöntämistä, vaan on toissijaisesti vaatinut, että mahdolliseen ympäristölupaan tulisi sisällyttää pohjavesille aiheutuvan pilaantumisvaaran minimoivat lupaehdot. Alkuperäisestä lausunnostaan poiketen Pirkanmaan ELY-keskus on 23.4.2012 jätetyssä lausunnossaan kuitenkin ilmoittanut vastustavansa ympäristöluvan myöntämistä myös sikäli kuin se myönnettäisiin ehdollisena. Kyseinen ELY-keskuksen lausunto on ristiriitainen sen aiemmin esittämiin kannanottoihin nähden. Muuttunut käsitys ei näytä perustuvan mihinkään asiassa esitettyyn lisäselvitykseen, sillä ELY-keskus on alueen pohjavesiolosuhteiden osalta viitannut samoihin Golder Associates Oy:n vuonna 2004 ja sitä ennen tekemiin selvityksiin, jotka oli mainittu jo Pirkanmaan ympäristökeskuksen lausunnossa. ELY-keskus onkin perustellut muuttunutta kantaansa lähinnä korkeimman hallinto-oikeuden tuoreella oikeuskäytännöllä, jonka on virheellisesti väitetty luoneen olettaman, etteivät mitkään tekniset ratkaisut yksinään riittäisi suojaamaan pohjavettä herkissä kohteissa.

ELY-keskuksen muuttunut kanta vaikuttaa myös ristiriitaiselta ottaen huomioon kyseisenä aikana tapahtunut tekniikan kehitys (mukaan lukien karttunut tieto geomembraanien kestävyydestä), jonka pitäisi päinvastoin vähentää pohjaveden pilaantumisriskiä siitä, mitä se oli vuonna 2004. ELY-keskuksen muuttuneen kannan taustalla lieneekin todennäköisemmin ollut ympäristöministeriön 26.3.2007 julkaisema polttonesteiden jakeluasematoimintaa pohjavesialueilla koskeva valvontaohje, jossa alueellisia ympäristökeskuksia (nykyiset ELY-keskukset) on ohjeistettu suhtautumaan kriittisesti jakeluasemien sijoittamiseen pohjavesialueille. Kyseinen valvontaohje ei kuitenkaan ole oikeudellisesti lupaviranomaista velvoittava, eikä se ole sisältönsä puolesta yhdenmukainen korkeimman hallinto-oikeuden tuoreimman oikeuskäytännön kanssa.

Omaisuuden- ja luottamuksensuojaperiaate

Omaisuudensuojanäkökohdille on annettava erityistä huomiota silloin, kun kyseessä on olemassa olevaa toimintaa koskeva, ensimmäistä kertaa suoritettava ympäristölupaharkinta. Vaikka lupaharkinta onkin tällöin tehtävä uutta ympäristölupaa koskevien säännösten perusteella, kyse on kuitenkin tosiasiallisesti olemassa olevan toiminnan jatkamisesta. Toimintaan liittyy jo toteutettuja investointeja, joiden seurauksena ympäristöluvan epäämisestä aiheutuu yhtiölle huomattavasti korkeammat kustannukset kuin kokonaan uudesta toiminnasta.

Kiinteistö on voimassa olevassa asemakaavassa merkitty moottoriajoneuvojen huoltoasemien korttelialueeksi. Kiinteistöllä on tästä johtuen nykyisessä kaavatilanteessa vaikea harjoittaa muuta toimintaa ilman, että toiminta katsottaisiin maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) 58 §:n perusteella asemakaavan vastaiseksi. Ympäristöluvan epäämisestä seuraa, että kiinteistöllä ei ilman asemakaavan muutosta voida harjoittaa sitä toimintaa, johon kiinteistö on osoitettu, eikä muutakaan sellaista toimintaa, joka voitaisiin katsoa asemakaavan tarkoituksen vastaiseksi.

Lähialueelta ei löydy jakeluasemalle vaihtoehtoisia sijoituspaikkoja, sillä alue on laajasti pohjavesialuetta ja kaavoitettu ensisijaisesti asumiseen. Näin ollen toimintaa ei voida kohtuullisin kustannuksin siirtää toiselle sijaintipaikalle. Kyseisessä tilanteessa ympäristöluvan epäämisestä aiheutuu yhtiön omaisuudelle merkittävä arvonlasku, mitä yhtiö ei ole voinut ottaa huomioon toiminnan aloittaessaan. Lisäksi yhtiöllä on luottamuksensuojaperiaatteen perusteella tietynasteinen oikeutettu odotus siitä, ettei sen toimintaa tulla ainakaan ilman asemakaavan muutosta kieltämään. Omaisuudensuojan ja luottamuksensuojan periaatteiden valossa olisi kohtuutonta rinnastaa yhtiön olemassa olevaa toimintaa koskeva ympäristölupahakemus kaikilta osin uutta toimintaa koskevaksi lupahakemukseksi ilman, että kyseisille periaatteille annettaisiin lupaharkinnassa merkitystä.

Suullinen käsittely ja katselmus

Yhtiö on vaatinut hallintolainkäyttölain 37 ja 41 §:n perusteella suullisen käsittelyn ja katselmuksen järjestämistä viitaten muun muassa asian merkittävään omaisuudensuojaintressiin ja tarpeeseen selvittää luotettavasti pohjaveden pilaantumisen konkreettisen riskin taso kiinteistöllä. Yhtiö on muun muassa ehdottanut, että hallinto-oikeudessa tässä tarkoituksessa kuultaisiin erityisesti asiantuntijatodistelua. Hallinto-oikeus on perustellut ympäristöluvan hylkäävää ratkaisuaan sillä, ettei asiakirjojen perusteella ole voitu riittävän luotettavasti päätellä, ovatko jakeluaseman suojaustoimenpiteet riittävän tehokkaita estämään pohjaveden pilaantumisriskin. Hallinto-oikeuden ratkaisu olla järjestämättä suullista käsittelyä ja katselmusta on ristiriidassa asiaratkaisun edellä mainittujen perusteluiden kanssa.

Hallinto-oikeus on hallintolainkäyttölain 33 §:n nojalla velvollinen huolehtimaan siitä, että asia tulee selvitetyksi. Mikäli hallinto-oikeus katsoo, ettei asiakirjaselvitys ole riittävän luotettavaa, sen on pyrittävä hankkimaan asian ratkaisemisen kannalta tarpeellinen selvitys esimerkiksi suullisella käsittelyllä tai katselmuksella. Kyseinen velvollisuus korostuu entisestään siinä tilanteessa, että asianosainen on itse pyytänyt suullisen käsittelyn ja katselmuksen järjestämistä juuri riittävän luotettavan selvityksen hankkimiseen vedoten. Kuten hallintolainkäyttölain 38 §:n sanamuodosta ja sen esitöistä ilmenee, suullinen käsittely on lähtökohtaisesti asianosaisen menettelyllinen oikeus ja hallinto-oikeuden mahdollisuus kieltää kyseinen oikeus asianosaisen tätä pyytäessä on tarkoitettu poikkeusluonteiseksi. Yhtiö on uudistanut vaatimuksensa suullisen käsittelyn ja katselmuksen järjestämisestä korkeimmassa hallinto-oikeudessa edellä esitetyin perustein.

Tampereen ympäristö- ja rakennusjaosto on antanut valituksen johdosta selityksen. Yhtiön valituksessa ei ole esitetty sellaisia uusia asiaan vaikuttavia seikkoja, joiden johdosta hallinto-oikeuden päätös olisi kumottava. Luvan myöntämisen edellytyksiä jakeluasematoiminnalle kysymyksessä olevalla sijaintipaikalla ei ole, eikä yhtiö ole esittänyt luvan myöntämiseen muitakaan poikkeuksellisia perusteita. Näin ollen yhtiön valitus on hylättävä aiheettomana.

Pirkanmaan elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskuksen (ELY-keskus) ympäristö ja luonnonvarat -vastuualue on antanut valituksen johdosta lausunnon. ELY-keskus on katsonut, että valituksessa ei ole esitetty uusia asiaan vaikuttavia seikkoja. Valitus tulee hylätä ja Vaasan hallinto-oikeuden päätös pysyttää.

A Oy on tuonut valituksessaan esiin Pirkanmaan ympäristökeskuksen asiassa 7.6.2004 antaman ehdollisen myönteisen lausunnon ja Pirkanmaan ELY-keskuksen sittemmin 23.4.2012 antaman kielteisen lausunnon välisen eron. ELY-keskuksen velvollisuus on seurata oikeuskäytännön kehittymistä ja tarvittaessa uusimman oikeuskäytännön perusteella myös tarkistaa kannanottojaan muun muassa käsiteltävänä olevien uusien ympäristölupien myöntämisedellytyksiin.

Valituksen liitteenä olevassa selvityksessä "Lisäselvitys huoltoasema-alueen maaperä- ja pohjavesiolosuhteista" (Golder Associates Oy, huhtikuu 2004) on todettu pieni pitoisuus bensiinin lisäainetta kiinteistöllä sijaitsevasta pohjavesiputkesta otetussa pohjavesinäytteessä. Näin ollen valituksessa esitetty tieto, ettei paikalla 35 vuotta harjoitetun jakelutoiminnan aikana ole havaittu merkkejä pohjaveden pilaantumisesta, ei pidä paikkaansa. Vaikka havaittu pitoisuus on pieni, kyseistä havaintoa on kuitenkin pidettävä merkkinä siitä, että pohjaveteen asti on voinut päästä polttonesteperäistä ainetta aikana, jona bensiinin lisäaine MTBE on ollut käytössä (vuodesta 1991 lähtien).

Yhtiön valituksen viittaus vaihtoehtoisten vedenhuoltomahdollisuuksien käyttämiseen korvaamalla mahdollisen vahingon seurauksena pilaantunut talousvetenä käytetty pohjavesi muualta otetulla talousvedellä ei voi vaikuttaa ympäristöluvan myöntämisedellytysten harkinnassa, koska ympäristönsuojelulain 8 §:n 1 momentin pohjaveden pilaamiskielto on ehdoton ja koskee yleisesti pohjavettä muun muassa tärkeällä pohjavesialueella. Sen sijaan ympäristölupaharkinnassa on ympäristönsuojelulain 6 §:n 1 momentin nojalla tarkasteltava nimenomaan ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan sijoittumisen vaihtoehtoja.

Tampereen Vesi on antanut valituksen johdosta lausunnon, jossa on uudistettu hallinto-oikeudelle lausuttu ja lisäksi lausuttu seuraavaa:

A Oy on valituksessaan todennut, että Tampereen Vesi ei ole lausunnossaan 2003 vastustanut ympäristöluvan myöntämistä, mutta Tampereen Veden kyseinen lausunto tai myöhemmät lausunnot tai vastineet eivät ole myöskään olleet luvan myöntämisen kannalla.

Valituksessa viitattua kahta ympäristölupaa ei voida verrata nyt esillä olevaan hakemukseen, koska kyseisissä luvissa on otettu huomioon muun muassa vettä läpäisemättömät maakerrokset pohjavedenpinnan yläpuolella. A Oy:n hakemuksen lisäksi Tampereen ympäristö- ja rakennusjaosto ja Vaasan hallinto-oikeus ovat hylänneet C Oy:n Aakkulanharjun pohjavesialueella sijaitsevan polttonesteiden jakeluaseman ympäristölupahakemuksen.

A Oy on antanut vastaselityksen annetun selityksen ja lausuntojen johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

Korkein hallinto-oikeus on tutkinut asian.

1. Vaatimus suullisen käsittelyn ja katselmuksen toimittamisesta hylätään.

2. Valitus hylätään. Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen lopputulosta ei muuteta.

Perustelut

1. Suullinen käsittely ja katselmus

A Oy on valituksissaan hallinto-oikeudelle ja korkeimmalle hallinto-oikeudelle vaatinut, että asiassa järjestetään suullinen käsittely. Yhtiö on myös pyytänyt katselmuksen toimittamista.

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Siinä voidaan kuulla asianosaisia, 36 §:ssä tarkoitettua viranomaista, todistajia ja asiantuntijoita sekä vastaanottaa muuta selvitystä.

Hallintolainkäyttölain 38 §:n 1 momentin mukaan hallinto-oikeuden on toimitettava suullinen käsittely, jos yksityinen asianosainen pyytää sitä. Sama koskee korkeinta hallinto-oikeutta sen käsitellessä valitusta hallintoviranomaisen päätöksestä. Asianosaisen pyytämä suullinen käsittely voidaan jättää toimittamatta, jos vaatimus jätetään tutkimatta tai hylätään heti tai jos suullinen käsittely on asian laadun vuoksi tai muusta syystä ilmeisen tarpeeton.

Suullisen käsittelyn toimittamista koskevaan perusteltuunkin pyyntöön voidaan oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin periaatteita loukkaamatta jättää suostumatta, mikäli asiassa ei ole kysymys henkilötodistelua tai muuta suullista kuulemista edellyttävistä uskottavuuskysymyksistä, vaan selvästi asiakirjojen perusteella ratkaistavasta kysymyksestä. Yhtiö on voinut esittää kirjallisesti näkemyksensä seikoista, joista olisi haluttu esittää selvitystä suullisessa käsittelyssä. Kun otetaan huomioon, mitä yhtiö on asiassa esittänyt ja mistä seikoista yhtiö on halunnut tulla hallinto-oikeudessa suullisesti kuulluksi, asia on voitu ratkaista kirjallisen aineiston perusteella. Hallinto-oikeus on voinut päätöksessään mainituilla perusteilla jättää suullisen käsittelyn toimittamatta. Samasta syystä suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole korkeimmassa hallinto-oikeudessa tarpeen.

Hallintolainkäyttölain 41 §:n mukaan asian selvittämiseksi voidaan toimittaa katselmus.

Katselmuksen toimittaminen ei ole asian laadun vuoksi hallintolainkäyttölain 41 § huomioon ottaen tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasiaa koskeva valitus

Esitetty selvitys

A Oy on jo valituksessaan Vaasan hallinto-oikeudelle esittänyt, että yhtiön tarkoituksena on uudistaa kysymyksessä oleva jakeluasema vastaamaan 1.6.2010 voimaan tulleen nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista annetun valtioneuvoston asetuksen (444/2010) sekä palavien nesteiden jakeluasemia koskevan standardin SFS 3352 mukaisia vaatimuksia. Uusittu standardi SFS 3352 on sittemmin vahvistettu 17.2.2014.

Muutostöiden jälkeen säiliöt ovat kaksoisvaippaisia ja niissä on ylitäytönestimet sekä pinnanmittauslaitteisto. Säiliöt sijoitetaan bentoniittikankaan päälle asennettuun HDPE-muovikaukaloon. Myös kaikki polttoaineputkistot ja öljyviemärit sijoitetaan muovikalvon päälle. Öljynerottimena tullaan käyttämään niin sanottua kaksoisvaipallista erotinta. Säiliökaivantoon rakennetaan tarkkailu- ja pumppauskaivo. Muovikaukalo ja jakeluaseman laitteet sekä öljynerottimeen johtavat viemärit sijoitetaan tontilla siten, että ne kaikki saadaan suojattua kaukalorakenteen avulla. Muovikaukalon sisä- ja ulkopuolelle järjestetään huokosilman valvontamahdollisuus. Kaksoisvaippaisten polttonesteputkien välitilaa valvotaan elektronisen järjestelmän avulla.

Yhtiö on korkeimmalle hallinto-oikeuteen tehtyyn valitukseen oheistanut 20.1.2014 päivätyn riskinarvion Riskinarvio pohjavesialueelle sijoittuville jakeluasemille esitetyn erityisrakennemallin toimivuudesta, Esko Rossi Oy, jonka johdannossa on muun ohella todettu seuraavaa:

Nestemäisten polttoaineiden jakeluun tarkoitettuja jakeluasemia koskeva palavien nesteiden jakeluasemastandardi SFS 3352 on päivitettävänä. Riskinarviossa tarkastelu koski päivitettävänä olleen standardiehdotuksen kohdassa 16.6. esitetyn erityisrakennemallin "Jakeluasema pohjavesialueella (rakennemalli 7)" mukaisia jakeluasemia. Erityisrakennemallia sovelletaan tärkeillä pohjavesialueilla (luokat I ja II). Erityisen herkälle alueelle sijoittumista varten standardissa kuvataan täydennetty toissijainen suojausrakenne. Riskinarvion tavoitteena on ollut tunnistaa ja arvioida suunniteltuun tekniseen ratkaisuun liittyvät mahdollisesti merkitykselliset päästöriskit ja edelleen arvioida niiden mahdolliset seuraukset pohjaveden laadun suhteen. Tarkastelu rajoittui päästöriskin arviointiin jakeluaseman järjestelmistä suojausrakenteiden ulkopuolelle. Suojausrakenteiden toimivuuden lisäksi otettiin huomioon suojausten ulkopuolelle leviävien päästöjen mahdollisuudet ja seuraukset. Kulkeutumista pohjaveden mukana aseman ulkopuolella ei arvioitu, koska kulkeminen vaihtelee ratkaisevasti kohteittain.

= = =

Riskinarvion kohdassa Yhteenveto ja johtopäätökset on muun ohella todettu seuraavaa:

Riskinarviossa tehdyt laskelmat osoittivat, että standardiehdotuksen mukaisessa kunnossa olevilla jakeluasemilla suojatulla alueella tapahtuvista polttoneste- tai öljyvuodoista ei voi kulkeutua haitta-aineita pohjaveteen niin, että niillä olisi haitallinen vaikutus pohjaveden laatuun. Suojausjärjestelmissä on useita tasoja ja koko järjestelmän vikaantumisen todennäköisyys on hyvin pieni. Lisäksi kunnossa olevat valvontajärjestelmät ilmaisevat nopeasti vaaratilanteiden kehittymisen, jolloin ehkäisevät toimenpiteet ovat mahdollisia. Hyvin pienen todennäköisyyden ja valvontajärjestelmien takia pohjaveden pilaantumisen riski todettiin edellä kuvatuissa tilanteissa merkityksettömäksi. Rakenteiden laadunvarmistus ja valvontajärjestelmien toimintavarmuus ovat erittäin tärkeitä ja niiden luotettavuuteen tulee kiinnittää erityistä huomiota.

Oikeudellinen arvio

Valituksessa viitattua valtioneuvoston asetusta nestemäisten polttoaineiden jakeluasemien ympäristönsuojeluvaatimuksista (444/2010) sovelletaan sen 1 §:n 1 momentin mukaan ympäristönsuojelun vähimmäisvaatimuksena toimintaan, johon tarvitaan ympäristönsuojelulain (86/2000) 28 §:n mukainen lupa. Asetuksen 4 §:n mukaan jakeluasema on sijoitettava ympäristönsuojelulain 6 §:ssä säädettyjen vaatimusten mukaisesti. Sijoituspaikan on lisäksi oltava sellainen, ettei pohjaveden tai pintaveden korkeus aiheuta haittaa polttoainesäiliöille, polttoaineen siirtolaitteistolle, maaperän tai pohjaveden suojausrakenteille taikka viemäröintijärjestelmille. Asetuksen 5 §:n 2 momentin mukaan nestemäisten polttoaineiden käsittelyyn ja varastointiin tarkoitettujen laitteiden ja rakenneosien on oltava jakeluasemia ja niiden laitteita koskevan standardin SFS 3352 vaatimusten tai muiden vastaavan tasoisten vaatimusten mukaisia. Asetuksella ei ole lievennetty ympäristönsuojelulain mukaisia luvan myöntämisen edellytyksiä. Nykyinen geotekniikan alan tietämys huomioon ottaen standardin SFS 3352 vaatimustason tai sitä vastaavan tasoisten vaatimusten mukainen suojausratkaisu ei automaattisesti poista pohjaveden pilaantumisen vaaraa pohjavesialueella, eikä standardissa esitetyn tekniikan noudattaminen sellaisenaan takaa, että jakeluasema voidaan ympäristönsuojelulain (86/2000) 6 §, 8 §:n 1 momentti ja 42 §:n 1 momentin 3 kohta huomioon ottaen sijoittaa pohjavesialueelle.

Toiminnan sijoituspaikkaa valittaessa on otettava huomioon ympäristönsuojelulain (86/2000) 6 §:n 2 momentti, jota koskevassa hallituksen esityksessä on todettu muun ohella seuraavaa: Sijoituspaikan hyväksyttävyyteen vaikuttaisi mahdollinen toimintaan liittyvä onnettomuusriski. Esimerkiksi polttonesteiden jakeluasemaan voi liittyä erityinen onnettomuusriski, jos se sijoitetaan tärkeälle tai muulle vedenhankintaan soveltuvalle pohjavesialueelle.

Jakeluasema sijaitsee tärkeällä I luokan pohjavesialueella varsinaisen pohjaveden muodostumisalueen reunalla noin 650 metrin etäisyydellä Hyhkyn pohjavedenottamosta. Asiakirjoista saatavan selvityksen mukaan täyttömaakerroksen paksuus säiliökaivannon alueella on kairaushavaintojen perusteella noin 2,5–3 metriä ja erillisten jakelumittareiden alueella noin metrin. Täyttömaakerroksen alapuolinen maaperä on hiekkaa yli neljän metrin syvyyteen asti. Pohjavesiputken asennuksen yhteydessä on todettu täyttösoran tai hiekkakerroksen ulottuvan kahden metrin syvyyteen, jonka alapuolella todettiin olevan hiekkaa 5,9 metrin syvyyteen asti. Kallionpinnan on todettu olevan 5,9 metrin syvyydessä. Pohjaveden arvioitiin olevan noin 8–9 metrin syvyydessä. Kallion pinnan on todettu olevan syvyydellä + 5,90–12,80 maanpinnasta. Kalliopinnan perusteella voitiin arvioida, että pohjavedet eivät virtaa jakeluasemalta suoraan kohti vedenottamoa. Tehdyn selvityksen mukaan on kuitenkin mahdollista, että jakeluaseman alueelta on hydrologinen yhteys vedenottamolle.

Esitetyssä riskinarviossa riskien merkityksellisyyttä on arvioitu todennäköisyyksien ja mahdollisten seurausten perusteella. Riski arvioitiin merkityksettömäksi, kun haitan aiheutumisen todennäköisyys oli pieni tai kun mahdollista haittaa pidettiin siedettävänä. Riskinarviossa merkityksettömän riskin katsottiin osoittavan, että pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei ole.

Kun arvioidaan edellä mainitun jakeluasemastandardin vaatimusten mukaisesti toteutettavasta jakeluasemasta aiheutuvaa pohjaveden pilaantumisriskiä, on kiinnitettävä huomiota, paitsi standardin vaatimuksiin, siihen paikkaan ympäristöineen, jossa toimintaa harjoitettaisiin. Asiassa esitetty standardin kohdassa 16.6. tarkoitettua jakeluasemaa pohjavesialueella (rakennemalli 7) koskeva riskinarviointi ei sisällä varsinaista toiminnan sijoituspaikkaan kohdistuvaa arviota pohjaveden pilaantumisvaarasta, vaikka se sisältääkin yleisiä maaperän laatuun, pohjavesialueen rajaukseen, geologisiin rakenteisiin sekä maaperä- ja pohjavesiolosuhteisiin liittyviä perusteluja sille, että riskit olisivat tekniikan pettäessäkin häviävän pieniä.

Esillä olevassa tapauksessa polttonesteiden jakelutoimintaa harjoitettaisiin entistä tehokkaammin suojaustoimenpitein. Riskinarviossa ei ole kuitenkaan tarkasteltu rakenteiden, esimerkiksi tiivistysmateriaalin, pitkäaikaiskestävyyttä. Riskinarvio kuitenkin osoittaa, että jakeluaseman toimintaan liittyy useita lievästi todennäköisiä (harvemmin kuin kerran 10 vuodessa) tai epätodennäköisiä (kerran laitoksen elinaikana) vaaratilanteita, jotka toteutuessaan saattaisivat johtaa polttoainepäästöihin ympäristöön. Nämä vaarat liittyvät muun muassa säiliöiden ylitäyttöön, asiakasvahinkoihin, öljynerottimen toimimattomuuteen, hälytysjärjestelmän toimimattomuuteen ja viemärin tai hiekanerotuskaivon toimimattomuuteen. Kriittisiä myötävaikuttavia luonnonolosuhteita vaarojen syntymiselle ovat erityisesti kaatosateet, jäätyminen ja maan routiminen. Koska pohjavesiesiintymän pilaantuminen polttoainepäästöjen seurauksena voi olla peruuttamaton tapahtuma, myös mainitut vaaratilanteet ovat merkityksellisiä huolimatta niiden pienehköstä todennäköisyydestä.

Voimassa oleva lainsäädäntö ei aseta ehdotonta estettä polttonesteiden jakeluaseman sijoittamiselle tärkeälle pohjavesialueelle. Tapauskohtaisessa lupaharkinnassa arvioidaan, aiheutuisiko hakemuksen mukaisesta toiminnasta sijoituspaikassaan pohjaveden pilaamiskiellon vastainen seuraus. Asianmukaisen suojauksen ohella tällöin on kiinnitettävä huomiota myös muun ohella niihin poikkeuksellisiin tilanteisiin, jolloin polttoainepäästö voi kulkeutua suojatun alueen ulkopuolelle ja tähän liittyviin riskeihin pohjaveden pilaantumisesta.

Korkein hallinto-oikeus katsoo, ettei pohjaveden pilaamiskielto estä sellaista toimintaa, josta aiheutuva pohjaveden pilaantumisriski on asianmukaisen, sijoituspaikan ja sen ympäristön olosuhteet huomioon ottavan riskinarvioinnin mukaan merkityksetön tai hyvin pieni. Absoluuttista riskittömyyttä ei voida edellyttää inhimillisessä toiminnassa.

Pilaantumisriskiä lisää jakeluaseman sijainti pohjaveden muodostumisalueen reunalla sekä alueen maaperän hyvin nesteitä johtava laatu. Poikkeuksellisista tilanteista, joissa polttoainepäästöjä voi kulkeutua suojatun jakeluasema-alueen ulkopuolelle, aiheutuvaa pohjaveden pilaantumisen vaaraa ei ole riittävästi arvioitu toiminnan sijoituspaikan ja sen ympäristön olosuhteissa. Asiassa ei voida oikeutetusti päätellä, ettei hankkeesta aiheudu kiellettyä pohjaveden pilaantumisen vaaraa.

Tämän vuoksi ja kun lisäksi otetaan huomioon Vaasan hallinto-oikeuden päätöksen edellä ilmenevät perustelut ja päätöksessä sovelletut oikeusohjeet sekä korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset ja asiassa saatu selvitys, hallinto-oikeuden päätöksen lopputuloksen muuttamiseen ei ole perusteita.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori, hallintoneuvokset Hannu Ranta, Tuomas Lehtonen, Liisa Heikkilä ja Janne Aer sekä ympäristöasiantuntijaneuvokset Janne Hukkinen ja Taina Nystén. Asian esittelijä Irene Mäenpää.