KHO:2015:60

ARA ei voinut vaatia yleishyödylliseksi yhteisöksi nimetyn yhtiön omistamaa, yleishyödylliseksi nimeämätöntä yhteisöä, jolla ei ollut aravarajoitusten alaisia kohteita, antamaan toiminnastaan yleishyödyllisiltä yhteisöiltä vaadittavia vuosivalvontatietoja.

ARA oli vaatinut yleishyödyllistä konsernia palauttamaan tuoton laskentaperusteen ja kumulatiivisen tuoton tietylle tasolle, joko siten, että konserniin kuuluva yhtiö palauttaa toiselle konserniyhtiölle sen antaman konserniavustuksen tai muulla tavalla. Korkein hallinto-oikeus lausui, että aravalain valvontaa koskevien 15 c ja 36 §:n mukaan ARA valvoo yleishyödyllisten yhteisöjen toimintaa. Laissa ei kuitenkaan ole säännöstä, jonka perusteella ARA voisi yleisen valvontatehtävänsä nojalla hallintopäätöksellään määrätä yleishyödyllisen konsernin tuoton laskentaperusteen ja kumulatiivisen tuoton palauttamisesta tietylle tasolle. ARA:n päätöstä oli siten pidettävä vain sen kannanottona, jolla ei ollut sitovasti ratkaistu eikä voitukaan ratkaista, oliko konserniavustus otettava huomioon yleishyödyllisen yhteisön tuoton laskentaperustetta ja jakamatonta tuottoa vahvistettaessa tai oliko tuotto palautettava. Hallinto-oikeuden asiaa koskeva päätös kumottiin, ARA:n päätökseen liitetty valitusosoitus poistettiin ja ARA:n päätöksestä tehty valitus jätettiin tutkimatta.

Aravalaki 15 a § 1 momentti, 15 b §, 15 c §, 36 §

Hallintolainkäyttölaki 5 § 1 momentti, 51 § 2 momentti

Päätös, josta valitetaan

Helsingin hallinto-oikeus 19.11.2013 nro 13/1404/3

Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus (jäljempänä myös ARA) on 9.5.2012 pyytänyt A Oy:ltä ja B Oy:ltä yleishyödyllisten yhteisöjen vuositiedot vuodelta 2011. B Oy:lle lähetettyyn pyyntöön on liitetty ilmoitus hyväksyttävän tuoton laskentaperusteesta ja kumulatiivisesta tulouttamattomasta tuotosta 1.1.2011 siten, että laskentaperusteeksi on katsottu mainittuna ajankohtana -3 611 460,16 euroa ja jakamatta olevan tuoton määräksi -3 875 734,71 euroa vuosilta 2000‒2010.

A Oy ja B Oy ovat 6.8.2012 antaneet yhteisen selvityksen, jossa ARA:n tulkintaa on pidetty virheellisenä siltä osin kuin se on alentanut B Oy:n tuoton tuloutuksen laskentaperustetta ilmoitetusta 357 478,14 eurosta -3 611 460,16 euroon perusteena A Oy:n C Oy:lle vuonna 2010 maksama 3 971 900 euron konserniapu. Selvityksen mukaan ARA on lisäksi pyytänyt A Oy:ltä virheellisesti yleishyödyllisen yhteisön vuositietoilmoitusta, vaikka yhtiö ei selvityksen antajien käsityksen mukaan kuulu D-konsernin yleishyödylliseen konserniosaan.

ARA on päätöksellään 5.9.2012 määrännyt, että D Oyj:n yleishyödyllisen konsernin laskentaperuste ja kumulatiivinen tuotto on palautettava positiiviselle tasolle, joko siten, että C Oy palauttaa A Oy:lle sen antaman konserniavustuksen, tai muulla tavalla. Päätöksen perustelujen mukaan yleishyödyllisen yhteisön tytäryhtiön on noudatettava aravalain 15 a §:ssä säädettyjä yleishyödyllisyyssäännöksiä ja tällä perusteella A Oy:n on niitä noudatettava, koska sen omistaa yleishyödylliseksi nimetty B Oy, siitäkin huolimatta, ettei A Oy:tä ole nimetty yleishyödylliseksi yhteisöksi.

ARA on katsonut, että sen valvontatehtäviin sisältyy vuosivalvontatietojen pyytäminen A Oy:ltä. Aravalain 15 a §:n ja 15 b §:n säännökset muodostavat kokonaisuuden ja niitä on tulkittava yhdessä. A Oy:n on lisäksi noudatettava aravalain yleishyödyllisyyssäännöksiä ARA:n valvonnasta huolimatta ja yhtiötä koskee siten muun muassa aravalain 15 a §:n 1 momentin 3 kohdan tuoton tuloutusta koskeva säännös. Mikäli aravalain 15 c §:n mukaan ARA ei voisi kaikilta osin valvoa yleishyödyllisyyssäännösten noudattamista, täydentää lain 36 §:n säännös mahdollisia puutteita aukkotilanteissa. Sovellettuina oikeusohjeina päätöksessä on mainittu aravalain (1189/1993) 15 a §:n 1 momentin 3 kohta, 15 b §, 15 c §:n 1 momentti ja 36 § sekä yleishyödyllisten asuntoyhteisöjen tuoton tuloutuksesta annetun valtioneuvoston päätöksen (1203/1999) 5 §.

A Oy, B Oy, C Oy ja D Oyj ovat yhteisessä 18.9.2012 päivätyssä oikaisuvaatimuksessaan siitä tarkemmin ilmenevin perustein vaatineet, että ARA:n päätös 5.9.2012 kumotaan ja että B Oy:n tuoton tuloutusta koskevan laskentaperusteen 1.1.2011 määräksi oikaistaan 357 478,14 euroa sekä vuosilta 2000-2010 olevan jakamattoman tuoton määräksi oikaistaan 96 165,29 euroa.

ARA on päätöksellään 9.10.2012 hylännyt oikaisuvaatimuksen.

ARA on perustellut päätöstään muun ohella seuraavasti:

Yleishyödyllisyyssäännöksiä säädettäessä niiden suhde lain alkuperäisiin tai aikaisemmin muutettuihin säännöksiin on tullut tarkistetuksi ja aravalakia voidaan tulkita vain kokonaisuutena. Aravalaki on erityislaki suhteessa yleiseen lainsäädäntöön ja esimerkiksi aravalain yleishyödyllistä konsernia koskevat säännökset ovat ensisijaisia suhteessa osakeyhtiölain konsernisäännöksiin. A Oy ei ole vastoin oikaisuvaatimuksessa esitettyä holding-yhtiö, koska sillä on muutakin toimintaa kuin asunto-osakeyhtiöiden omistaminen. Yhtiö on harjoittanut myös vuokraustoimintaa. Niin ikään A Oy:lle voitaisiin myöntää vuokra-aravalaina, koska se on yleishyödylliseksi nimetyn B Oy:n omistuksessa. Asian ratkaisemisen kannalta ei ole kuitenkaan merkitystä sillä, onko A Oy holding-yhtiö vai ei.

Aravalain 15 a § on keskeisin säännös, joka määrittelee yleishyödyllisyyden sisällön ja on perustana konsernia koskevaa säännöstä sovellettaessa. Tämä tarkoittaa esimerkiksi sitä, että saman konsernin yleishyödyllisen osion yrityksiä käsitellään yhtenä kokonaisuutena laskettaessa yhteisöille aravalain 15 a §:n 3 kohdan mukaista tuoton tuloutusta. Konsernisäännöksen tarkoituksena on yhdistää lain 15 §:n 3 kohdassa ja siten myös 15 a §:ssä tarkoitettu nimetty yhteisö ja sen määräysvallassa oleva yhtiö yleishyödyllisyyden edellytyksiä sovellettaessa muun muassa sellaisiin samaan konserniin kuuluviin itsenäisiin yhtiöihin, jotka omistavat aravavuokra-asuntoja, mutta eivät ole itse yleishyödyllisiksi nimettyjä. Samoin voi nimeämisen peruuttamista koskevan lain 15 d §:n mukaan nimetty yhteisö menettää asemansa, ei vain oman toimintansa, vaan myös muun samaan konserniin kuuluvan itsenäisen nimeämättömän yhtiön toiminnan takia.

A Oy, jota ei ole nimetty yleishyödylliseksi yhteisöksi, kuuluu aravalain 15 a §:n nojalla yleishyödyllisyyssäännösten alaisuuteen, koska sen omistaa yleishyödylliseksi nimetty B Oy.

Aravalain 15 a §:n ja 15 b §:n säännökset muodostavat kokonaisuuden ja niitä on tulkittava yhdessä. A Oy on aravalain 15 a §:ssä tarkoitettu yleishyödyllisen yhteisön määräysvallassa oleva yhtiö. A Oy:n on lisäksi noudatettava aravalain yleishyödyllisyyssäännöksiä ARA:n valvonnasta huolimatta ja yhtiötä koskee siten muun muassa aravalain 15 a §:n 1 momentin 3 kohdan tuoton tuloutusta koskeva säännös. Tässä suhteessa ei ole merkitystä sillä, että yhtiö omistaa vain aravarajoituksista vapautuneita asuntoja.

A Oy:n vuonna 2010 C Oy:lle antamalla 3 971 900 euron suuruisella konserniavustuksella on luovutettu tuottoa yleishyödyllisen konsernin muodostaman osion ulkopuolelle, vaikka tuoton olisi pitänyt jäädä yleishyödylliseen osioon. Tämän takia konserniavustus on otettava huomioon B Oy:n laskentaperustetta ja jakamatonta tuottoa vahvistettaessa.

ARA on noudattanut hallinnon lainalaisuuden periaatetta ratkaistessaan tuoton tulouttamista koskevaa asiaa ja tulkitessaan aravalainsäädäntöä. ARA ei ole pyrkinyt toimivalta- ja rajoitussäännösten laajentavaan tulkintaan.

Sovellettuina oikeusohjeina päätöksessä on mainittu aravalain (1189/1993) 15 §, 15 a §, 15 b § ja 15 c § sekä yleishyödyllisten asuntoyhteisöjen tuoton tuloutuksesta annetun valtioneuvoston päätöksen (1203/1999) 5 §.

Vaatimukset hallinto-oikeudessa

A Oy, B Oy, C Oy ja D Oyj ovat yhteisessä valituksessaan hallinto-oikeudessa vaatineet, että ARA:n päätös kumotaan ensisijaisesti siksi, ettei ARA:lla ole ollut toimivaltaa oikaisuvaatimuksen kohteena olleen hallintopäätöksen tekemiseen, ja toissijaisesti siksi, että päätös on kokonaan lainvastainen. Lisäksi on oikaistava ja vahvistettava B Oy:n tuoton tuloutusta koskevan laskentaperusteen 1.1.2011 määräksi 357 478,14 euroa sekä vuosilta 2000-2010 olevan jakamattoman eli tulouttamattoman tuoton määräksi 96 165,29 euroa sanottuna ajankohtana. Edelleen ARA on velvoitettava korvaamaan valittajien yhteiset oikeudenkäyntikulut lain mukaisine viivästyskorkoineen.

Yhtiöt ovat perustelleet valitustaan muun ohella seuraavasti:

A Oy on vuonna 2010 antanut C Oy:lle konserniavustusta 3 971 900 euroa, jonka ARA on vähentänyt B Oy:n tuoton tuloutuksen laskentaperusteesta ja määrännyt palautettavaksi. Hallinnon lainalaisuuden periaatteesta johtuu, että ARA:n toimivallan ja sen tekemän hallintopäätöksen tulee perustua lakiin ja sen asianmukaiseen tulkintaan.

Aravalakiin sisällytetyissä 15 a–d §:n spesifeissä yleishyödyllisyyssäännöksissä on kysymys yksityisten yhtiöiden oikeuksia rajoittavista säännöksistä, joita tulee tämän vuoksi tulkita suppeasti. A Oy:tä, jonka kaikki osakkeet omistaa B Oy, ei ole nimetty yleishyödylliseksi yhteisöksi ja kaikki sen omistamat kohteet on ARA:n vuosina 2007‒2009 tekemillä päätöksillä vapautettu kaikista aravarajoituslain mukaisista rajoituksista. A Oy ei siten täytä niitä aravalain 15 b §:n tunnusmerkkejä, joiden perusteella saman lain 15 a §:n yleishyödyllisyysrajoitukset voisivat B Oy:n konsernissa siihen soveltua. Tästä seuraa, ettei myöskään yhteisön tuoton tuloutusta omistajalleen rajoittava aravalain 15 a §:n 1 momentin 3 kohdan säännös sovellu A Oy:hyn. Aravalain 15 a §:n 1 momentin johdantokappaleella ei voi olla säännöksiä sanamuotojensa mukaan tulkittaessa lain 15 b §:n tunnusmerkkejä laajentavaa merkitystä viimeksi mainitun lainkohdan säännellessä yleishyödyllisyysrajoitusten soveltumisen tyhjentävästi konserniyhtiöihin.

Toisaalta on ilmeistä, että lain 15 a §:n johdantokappaleessa ja lain 15 §:n 4 kohdassa mainituilla kirjanpitolain 1 luvun 5 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetun määräysvallan alaisilla yhtiöillä ei tarkoiteta muita kuin yleishyödylliseksi nimetyn yhtiön omistamia kiinteistö- ja asunto-osakeyhtiöitä. Lainsäätäjän tarkoituksena on ollut estää vuokra-aravakannan omistaminen ei-nimettyjen holding-yhtiöiden kautta eikä sellaiselle holding-yhtiölle voida myöntää vuokra-aravalainaa. Sen vuoksi on ollut johdonmukaista säätää, että nimeämättömät holding-yhtiöt eivät kuulu yleishyödyllisyyssäännösten piiriin. A Oy on tällainen holding-yhtiö, jota ei ole nimetty yleishyödylliseksi. A Oy ei ole siten vuokra-aravalainakelpoinen eikä yhtiölle tai sen omistamalle kiinteistö- tai asunto-osakeyhtiölle voida sellaista lainaa myöntää. A Oy ei voi kuulua yleishyödyllisyyssäännösten alaisuuteen suoraan tai yleishyödylliseksi nimetyn emoyhtiönsä B Oy:n kautta, koska A Oy ei omista muuta kuin aravarajoituslain mukaisista rajoituksista vapautettua vuokra-asuntokantaa, jonka omistaminen ei edellytä yleishyödylliseksi nimeämistä. Lainsäätäjä on tarkoittanut lain 15 a §:n johdantokappaleessakin yhtiöllä vain kiinteistö- ja asunto-osakeyhtiötä, jota koskeva välitön määräysvalta kuuluu yleishyödylliseksi nimetylle yhteisölle, sekä ei-nimetyn holding-yhtiön sulkemista pois 15 a §:n yleishyödyllisyysrajoitusten piiristä. A Oy:llä on 11 asunto-osakeyhtiökohdetta eikä holding-yhtiöluonnetta poista se tosiasia, että yhtiö omistaa myös suoria vuokra-asuntokohteita. Kysymyksellä siitä, voitaisiinko A Oy:lle myöntää vuokra-aravalaina vai ei, ei ole asian ratkaisemisen kannalta lopulta merkitystä.

Yleishyödyllisyyssäännösten noudattamisen valvonnan perusteena oleva ARA:n toimivalta rajautuu aravalain 15 c §:n sanamuodon mukaisesti koskemaan vain yleishyödyllisiksi nimettyjä yhteisöjä sekä lain 15 b §:ssä tarkoitettuja konserniyhtiöitä, jotka omistavat aravarajoituslain käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia kohteita. ARA on päätöksensä 5.9.2012 perusteluissa vedonnut myös aravalain 36 §:n säännökseen ja katsonut, että ARA:n yleishyödyllisyyssäännösten noudattamista koskeva valvontavalta ulottuisi sen perusteella A Oy:hyn. Tämä ARA:n omaksuma laintulkinta on virheellinen ja lain 36 §:n säännökseen vetoaminen ilmentää lakiin perustumatonta pyrkimystä päästä lain 15 c §:n säännös kiertämällä julkista valtaa käyttäen valvomaan A Oy:tä. ARA ei ole enää päätöksessään 9.10.2012 soveltanut aravalain 36 §:n säännöstä ja sen on katsottava luopuneen siihen vetoamisesta. ARA:lla ei ole laillista viranomaistoimivaltaa kohdistaa A Oy:hyn yleishyödyllisyyssäännöksiin perustuvia valvontatoimia.

ARA oli päätöksensä 5.9.2012 päätöslauselmasta irrallaan alentanut B Oy:n tuoton tuloutusta koskevaa laskentaperustetta ja tulouttamattoman tuoton määrää. ARA:n laskentaperustetta koskeva toimenpide ja ratkaisun perustelut ovat olleet lakiin perustumattomia ja lainvastaisia perustelujen palautuessa edellä vääriksi osoitettuihin ARA:n yleishyödyllisyyssäännösten tulkintaa koskeviin väitteisiin. Näin ollen A Oy:llä on oikeus rajoituksetta tulouttaa tuottonsa omistajalle. Kun omistajalla tarkoitetaan tuoton tuloutuksen yhteydessä D Oyj:tä, olisi A Oy voinut tulouttaa tuoton suoraan D Oyj:lle, jota ei ole nimetty yleishyödylliseksi. Merkityksettömäksi jää se tosiasia, että C Oy on vain lain 15 a §:n 2 momentin mukaisten yleishyödyllisyysrajoitusten alainen yhteisö, jonka tuoton tuloutusta ei ole rajoitettu. Näin kuitenkin konserniavustuksena C Oy:lle annetut varat ovat päätyneet tukemaan sen yleishyödyllistä vuokra-asuntotoimintaa. Konserniavustus ei ole merkinnyt tuoton luovuttamista yleishyödyllisestä konserniosiosta sen ulkopuolelle, koska A Oy ei ole koskaan kuulunut minkään konsernin yleishyödylliseen osioon. ARA ei ole myöskään mitenkään perustellut sitä, miksi B Oy:n konsernin ulkopuolelle annettu konserniavustus ylipäätään voisi oikeuttaa alentamaan B Oy:n laskentaperustetta. Siinä hypoteettisessa tilanteessa, jossa A Oy olisi yleishyödylliseksi nimetty yhteisö, sillä olisi oikeus antaa konserniapua toiseen sisaralakonserniin kuuluvalle yleishyödylliselle yhteisölle.

ARA on lausunnossaan muun ohella esittänyt, että asiaa ratkaistaessa on otettava huomioon sovellettavien säännösten tarkoitus. Yleishyödyllisyyssäännösten tavoitteena on varmistaa valtion tuen ohjautuminen asukkaille eikä sen siirtyminen hyödyttämään yleishyödyllisen yhteisön omistajaa. Tältä osin asiassa on otettava huomioon myös Euroopan unionin valtiontukisäännökset, joita on noudatettava ARA:n tukia myönnettäessä. Yleishyödyllisyyssäännökset ja erityisesti niihin sisältyvä tuotontuloutusrajoitus täyttävät Euroopan unionin valtiontukisääntöjen vaatimuksen siitä, että valtion tuen on ohjauduttava nimenomaan niille rakennusmarkkinoille, joille se on myönnetty eli sosiaaliseen asuntotuotantoon, eikä se saa päätyä hyödyttämään tuensaajayhteisöä tai sen omistajatahoa niiden muussa rakennustoiminnassa vapaaehtoisilla asuntomarkkinoilla. Tällainen tuen siirtyminen toisille markkinoille antaisi yritykselle oikeudetonta etua kilpailijoihinsa nähden ja vääristäisi siten kilpailua. Valitus ja oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus tulisi hylätä.

A Oy, B Oy, C Oy ja D Oyj ovat antaneet yhteisen vastaselityksen, jossa on muun ohella katsottu, että vastoin ARA:n esittämää ei A Oy:n C Oy:lle antama konserniapu sisällä ARA:n myöntämää valtiontukea eivätkä kyseiset varat ole myöskään sisältäneet korvausta julkisen palveluvelvoitteen toteuttamisesta. Näin ollen EU:n valtiontukisäännöksillä ei ole ARA:n väittämää merkitystä asian ratkaisemisen kannalta.

Hallinto-oikeuden ratkaisu

Hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään hylännyt A Oy:n ja sen asiakumppaneiden valituksen ARA:n päätöksestä sekä oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen.

Hallinto-oikeus on selostettuaan soveltamansa aravalain ja kirjanpitolain säännökset perustellut päätöstään seuraavasti:

Aravalain (1189/1993) säätämistä koskevat esityöt

Aravalain säätämistä koskevan hallituksen esityksen (HE 177/1993 vp) yleisperustelujen mukaan vuokra-aravalainoja voitaisiin myöntää kuntien lisäksi kaikille muille julkisyhteisöille, vakuutusyhtiöille sekä asuntorahaston erikseen nimeämille yhteisöille, jotka harjoittavat asuntojen vuokraamista sosiaalisin perustein. Vuokra-aravalainoja voitaisiin myöntää myös sellaisille osakeyhtiöille, jotka ovat edellä mainittujen yhteisöjen tosiasiallisessa omistuksessa.

Vuokra-aravalainan saajia koskevan lakiehdotuksen 15 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan lainansaajaryhmien rajaamisessa pyrkimyksenä on toisaalta ollut varmistaa se, että vuokratalokanta muodostuu suhteellisen suurien ja vakavaraisten yhteisöjen omistukseen, ja toisaalta se, että yhteiskunnan tukemaan asuntotuotantoon voitaisiin valita vuokralaisiksi riittävässä määrin juuri sosiaalisen tarveharkinnan perusteella eniten tuen tarpeessa olevia perheitä. Yhtenä lainansaajaksi kelpoisena yhteisönä on mainittu asuntorahaston erikseen nimeämä yhteisö, joka harjoittaa asuntojen vuokraamista sosiaalisin perustein. Tältä osin on tarkoitettu muun ohella yleishyödyllisiä vuokra-asuntoja ylläpitäviä yhteisöjä. Lainansaajana voisi olla myös sellainen osakeyhtiö, jonka tosiasiassa omistaa edellä mainittu yhteisö. Jo asuntotuotantolaissa on suurimpien lainansaajaryhmien, esimerkiksi kuntien osalta mahdollistettu lainan myöntäminen myös yhteisön tosiasiassa omistamalle osakeyhtiölle. Yksityiskohtaisempi lainansaajan edellytysten arviointi jää viime kädessä lainan myöntävän viranomaisen harkintaan. Käytännössä valtion asuntorahasto tulee luomaan tässä suhteessa toimintalinjat, joita voidaan soveltaa myös kuntien päätöksenteossa.

Lakiehdotuksen 36 §:n yksityiskohtaisten perustelujen mukaan asuntotuotantolainsäädännön aravalainoituksen valvontaa koskevat säännökset on ehdotettu kokonaan uudistettaviksi. Aikaisemman lain ja asetuksen säännökset valvonnasta koottaisiin ja yhdistettäisiin lakiehdotuksen 36 §:ään. Tavoitteena olisi, että yksinkertaisemmalla sääntelyllä ja eri tahojen vastuun korostamisella voitaisiin käytännössä valvontaa olennaisesti vähentää ja valvonta tapahtuisi etupäässä pistokoeluonteisesti. Väärinkäytösten yhteydessä aravalainaviranomaisilla olisi kuitenkin oltava edelleen laaja oikeus valvonnan toteuttamiseen ja tietojen saantiin. Asuntorahasto, valtiokonttori ja kunta olisivat kaikki oikeutettuja rinnakkaiseen valvontaan ja niillä olisi oikeus valvoa, että aravalainat käytetään niitä myönnettäessä määrättyyn tarkoitukseen ja muutoinkin tämän lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten sekä lainaehtojen mukaisesti. Aravalainaviranomaisilla olisi oikeus saada nähtäväkseen valvonnan toteuttamiseksi tarpeelliset asiakirjat. Tämä kohdistuu ennen kaikkea aravalainojen saajiin.

Aravalain muuttamista (571/1999) koskevat esityöt

Hallituksen esitys 274/1998 vp

Esityksen tarkoituksena on ollut varmistaa asuntotuotantoon valtion asuntolainan tai pitkäaikaisen korkotuen muodossa myönnetyn valtion tuen ohjautuminen sosiaalisin perustein valittaville asukkaille ja tämän vuoksi määritellä asuntojen vuokraamista ja ylläpitoa sosiaalisin perustein harjoittaville yhteisöille asetetut yleishyödyllisyyden edellytykset lakitasolla.

Esityksen yleisperustelujen mukaan ongelmakohtina on ollut, että yleishyödyllisen toiminnan ja muun liiketoiminnan taloutta ei välttämättä ole eroteltu toisistaan. Lisäksi jotkin yhteisöistä ovat yhtiöityneet ja joidenkin koko on ratkaisevasti kasvanut. Osa nimetyistä yhteisöistä on nykyisin suurten konsernien tytäryhtiöitä. Konserniin kuuluvat vuokrataloyhtiöt ovat voineet käyttää konsernin omia isännöinti- ja kiinteistönhoitopalveluja, joista maksettavan hinnan kohtuullisuutta ja kilpailukykyisyyttä ei juurikaan valvota. Myös konserniavustusten antaminen on mahdollista. Näiden rahavirtojen seuraaminen on ollut käytännössä vaikeaa. Yksittäisiä vuokrataloyhtiöitä on ollut mahdollista sulauttaa ja jakaa siten, että niiden varallisuus siirtyy muulle kuin yleishyödyllisyyden kriteerit täyttävälle yhteisölle. Korkotuettujen vuokra-asuntojen vuokrat ovat määräytyneet vapaasti ja on mahdollista, että näiden vuokratalojen omistajille jää ylijäämää. Tällaisen ylijäämän käytöstä ei ole säännöksiä,joten ei ole varmistettu sitä, että korkotuki todella kohdistuu täysimääräisesti asukkaille eikä omistajille. Aravalainsäädännön mukainen valvonta kohdistuu lähinnä siihen, että aravalaina käytetään siihen tarkoitukseen, johon se on myönnetty ja muutoinkin sekä säännösten että lainaehtojen mukaisesti. Valvonta kohdistuu siis yksittäisiin lainoitettuihin kohteisiin, ei niinkään nimettyyn yhteisöön ja sen toimintaan.

Esityksen tarkoituksena on, että jatkossakin voitaisiin varmistaa valtion lainoitustuen sekä pitkäaikaisen korkotuen ohjautuminen kokonaisuudessaan asukkaille. Arava- ja korkotukilainsäädäntöä on ehdotettu muutettavaksi siten, että asuntojen vuokraamista ja ylläpitoa sosiaalisin perustein harjoittavilta yhteisöiltä edellytetyn yleishyödyllisyyden sisältö määriteltäisiin lailla. Yhteisön toiminnan pääasiallisena tarkoituksena tulisi olla vuokra- ja asumisoikeusasuntojen rakennuttaminen sekä niiden vuokraaminen sosiaalisin perustein tai tarjoaminen käytettäväksi asumisoikeusasuntoina. Nimetty lainansaajayhteisö voisi jakaa rajoitetusti osinkoa, konserniavustusta tai osuuspääoman korkoa omistajan yhteisöön sijoittamille varoille. Valtioneuvosto määräisi suurimman sallitun tuottoprosentin. Lähtökohtana olisi tällöin, että sijoitus olisi kilpailukykyinen muiden vaihtoehtoisten sijoitusten kanssa. Yhteisö voisi itse valita, noudattaako se yleishyödyllisiä toimintaperiaatteita. Jos se ei niitä noudattaisi, menettelystä seuraisi vain, ettei yhteisöä pidettäisi enää yleishyödyllisenä ja sen nimeäminen voitaisiin peruuttaa eikä se enää tämän jälkeen voisi saada tukea arava- tai korkotukilainojen muodossa. Tällöin valtion asuntorahastolla olisi mahdollisuus harkintansa mukaan irtisanoa yhteisön aravalainat tai lakkauttaa korkotuen maksaminen joko osittain tai kokonaan. Ennen lain voimaantuloa tehdyt päätökset lainansaajayhteisöksi nimeämisestä säilyisivät voimassa. Näiden yhteisöjen voidaan katsoa sitoutuneen noudattamaan nyt lain tasolla säädettäviä yleishyödyllisyyden periaatteita jo silloin, kun ne on nimetty yhteisöiksi, joille voidaan myöntää valtion asuntolainaa. Niiden tulisi siis myös lain voimaantulon jälkeen toimia yleishyödyllisyydelle asetettujen edellytysten mukaisesti. Lisäksi ehdotettu toiminnan valvonta ja mahdollisuus peruuttaa nimeäminen koskisi myös jo ennen lain voimaantuloa nimettyjä lainansaajayhteisöjä. Yhteisö ei saisi ottaa tavanomaiseen liiketoimintaansa liittymättömiä riskejä eikä antaa vakuutta tai lainaa muille kuin samaan konserniin kuuluville toisille nimetyille yhteisöille tai yhteisöille, joilla on rajoitusten alaisia vuokra- tai asumisoikeusasuntoja. Ne yhteisöt, joita tämä esitys koskee, saattavat kuulua konserniin, jolla on myös muuta liiketoimintaa. Tämä esitys koskee näissäkin tapauksissa vain sitä konsernin osaa, jonka edellytetään toimivan yleishyödyllisyyden periaatteiden mukaisesti.

Lakiehdotuksen 15 §:n 1 momentin 4 kohtaa koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan vuokra-aravalainan myöntämistä tämän kohdan perusteella on ehdotettu rajattavaksi esitöistä tarkemmin ilmenevällä tavalla. Edellytys merkitsisi sitä, että omistuksen järjestäminen niin sanotun holding-yhtiön kautta olisi mahdollista vain, jos tämä holding-yhtiökin olisi asuntorahaston nimeämä.

Lakiehdotuksen mukainen 15 a § olisi uusi säännös, jossa säädettäisiin 15 §:n 3 kohdassa tarkoitetulle lainansaajalle sekä sellaiselle yhteisölle, jossa lainansaajalla olisi välitön määräysvalta, asetettavista yleishyödyllisyyden edellytyksistä. Lakiehdotuksen 15 a §:n 1 kohdassa on ehdotettu määriteltäväksi, mitkä yhteisön toimialoista katsotaan tässä yhteydessä yleishyödylliseen toimintaan kuuluviksi. Yhteisöllä voisi olla muitakin toimialoja. Yhteisön tavoitteena tulee olla tarjota asukkaille hyvät ja turvalliset asuinolot kohtuullisin kustannuksin. Lakiehdotuksen 15 a §:n 3 kohdan tarkoituksena olisi varmistaa, että omistaja saa omalle sijoitukselleen kohtuullisen tuoton, mutta ei saisi perusteetonta hyötyä. Tämän vuoksi on ehdotettu säädettäväksi, että omistajan sijoittamille varoille voitaisiin tulouttaa kohtuullinen tuotto, jonka vähimmäismäärä säädettäisiin pykälässä ja jonka laskuperusteesta ja suuruudesta säädettäisiin tarkemmin valtioneuvoston päätöksellä. Tuoton tulisi olla sellainen, että se olisi sijoittajan kannalta kilpailukykyinen muiden riskiltään vastaavien vaihtoehtoisten sijoitusten tuoton kanssa. Omistajan sijoittamilla varoilla tarkoitettaisiin niitä varoja, jotka omistaja on yhteisöön itse sijoittanut joko rahana tai apporttina. Tuloutus voitaisiin suorittaa joko osuuspääoman korkona, konserniavustuksena tai osinkona tai näiden yhdistelmänä. Jos samaan konserniin kuuluvilla yhteisöillä on omistuksessaan useita vuokrataloja, vuokrataloyhtiöitä, asumisoikeustaloja tai asumisoikeusyhtiöitä, ei hyväksytyn suuruista tuottoa tarvitsisi tulouttaa jokaisen kohteen osalta erikseen. Tuottoa laskettaessa ratkaisevaa olisi, paljonko omistaja on yhteisöihin yhteensä itse sijoittanut. On mahdollista, että yhteisölle jää ylijäämää sen jälkeen, kun hyväksytyn suuruinen tuotto on tuloutettu. Tämä ylijäämä jää yhteisöön parantamaan sen vakavaraisuutta ja se voidaan käyttää esimerkiksi yhteisön omistaman vuokra- ja asumisoikeusasuntokannan kehittämiseen ja kunnossapitoon, tonttien hankintaan vuokra- ja asumisoikeusasuntoja varten, vuokra- ja asumisoikeusasuntojen rakentamiseen tai hankintaan taikka vuokrien tai käyttövastikkeiden pitämiseen kohtuullisina.

Lakiehdotuksen 15 b §:ssä on ehdotettu säädettäväksi siitä, miten 15 a §:ssä tarkoitettuja edellytyksiä sovellettaisiin niissä tilanteissa, joissa nimetty yhteisö on osa konsernia, jonka muillakin yhteisöillä on omistuksessaan aravalainoitettuja tai korkotuettuja käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia asuntoja tai jonka muitakin yhteisöjä on nimetty. Sovellettaessa edellytyksiä tällaisissa tilanteissa näitä yhteisöjä käsiteltäisiin kuin ne olisivat yksi yhteisö.

Lakiehdotuksen 15 c §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan 1 momentissa on ehdotettu valtion asuntorahaston velvollisuudeksi valvoa, että ne yhteisöt, joilta edellytetään toimimista jatkuvasti 15 a §:ssä tarkoitettujen edellytysten mukaisesti, näin myös tekisivät. Ehdotetun 2 momentin mukaan valtion asuntorahastolla olisi oikeus saada kaikki valvontaa varten tarvitsemansa tiedot. Tietojensaantioikeus koskisi sekä suoraan nimettyä yhteisöä koskevia tietoja että myös sen kanssa samaan konserniin kuuluvia muita 15 b §:ssä tarkoitettuja yhteisöjä koskevia tietoja. Pykälään ehdotetun 3 momentin mukaan lainansaajaksi nimetyn yhteisön tulisi lisäksi etukäteen ilmoittaa valtion asuntorahastolle sellaisista seikoista, joilla saattaa olla vaikutusta 15 a §:ssä tarkoitettujen edellytysten täyttymiseen. Se, että yleishyödyllisyyteen mahdollisesti vaikuttavista seikoista ilmoitetaan etukäteen asuntorahastolle, on tarpeen yhteisöjen valvonnan kannalta.

Lakiehdotuksen 15 d §:n mukaan nimeäminen voitaisiin peruuttaa, jos yhteisö tai sen kanssa samaan konserniin kuuluva yhteisö, joka on myös nimetty tai jolla on omistuksessaan aravalainoitettuja tai korkotuettuja käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia vuokra- tai asumisoikeusasuntoja, ei enää täyttäisi 15 a §:ssä tarkoitettuja edellytyksiä. Nimeäminen voitaisiin peruuttaa myös, jos yhteisö tai sen kanssa samaan konserniin kuuluva edellä tarkoitettu yhteisö olisi ryhtynyt tosiasiallisiin toimiin, joiden tarkoituksena on kiertää 15 a §:ssä säädettäviksi ehdotettuja edellytyksiä. Nimeäminen voitaisiin peruuttaa lisäksi yhteisön hakemuksesta.

Eduskunnan ympäristövaliokunnan mietintö 11/1998 vp

Mietinnössään valiokunta on todennut selvyyden vuoksi, että 15 b §:ssä ehdotetaan säädettäväksi siitä, miten yleishyödyllisyyden edellytyksiä sovelletaan niissä tilanteissa, joissa nimetty yhteisö on osa konsernia, jonka muillakin yhteisöillä on omistuksessaan aravalainoitettuja tai korkotuettuja käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia asuntoja tai jonka muitakin yhteisöjä on nimetty yleishyödyllisiksi. Lakiehdotuksen 15 a §:n osalta valiokunta on todennut, että tuloutettavaa tuottoa koskevat säännökset eivät estä tuoton tulouttamista säännösten sallimissa rajoissa emoyhtiöön, joka ei ole yleishyödyllinen. Emoyhtiö voi lakiehdotuksen mukaan hankkia oman pääoman muotoista rahoitusta ja huolehtia tällä yleishyödyllisen tytäryhtiön investointien omarahoitusosuudesta.

Tosiseikasto

Asiakirjoihin liitetyn D-konsernin yhtiörakenneselvityksen mukaan konsernin emoyhtiö on yleishyödylliseksi nimeämätön D Oyj, joka omistaa kokonaisuudessaan sekä konsernin F-liiketoimintasektoriin kuuluvan B Oy:n osakekannan että konsernin G-liiketoimintasektoriin kuuluvan C Oy:n osakekannan. B Oy on yleishyödylliseksi nimetty yhteisö, jonka on noudatettava rajoituksitta aravalain 15 a §:n mukaisia yleishyödyllisyysvaatimuksia. A Oy on B Oy:n kokonaisuudessaan omistama tytäryhtiö, joka kuuluu konsernin G-liiketoimintasektoriin ja jota ei ole nimetty yleishyödylliseksi yhteisöksi. Kaikki A Oy:n omistamat kohteet on ARA:n päätöksillä vapautettu kaikista aravarajoituslain mukaisista rajoituksista ja yhtiö omistaa siten vain aravarajoituksista vapautuneita kohteita. ARA:n valituksenalaisen päätöksen mukaan A Oy on harjoittanut myös vuokraustoimintaa. A Oy on vuonna 2010 antanut 3 971 900 euron suuruisen konserniavustuksen yleishyödylliseksi nimetylle C Oy:lle, jonka osalta tuoton tuloutusta on kuitenkin rajoitettu vain aravalain 15 a §:n 2 momentista ilmenevällä tavalla. ARA:n valituslausunnon mukaan C Oy on osaltaan antanut vuonna 2010 konserniavustusta 25 700 000 euroa D Oyj:lle sekä 5 000 000 euroa viimeksi mainitun yhtiön tytäryhtiölle E Oy:lle, jota ei ole nimetty yleishyödylliseksi yhteisöksi ja joka kuuluu konsernin G-liiketoimintasektoriin.

Oikeudellinen arviointi

Asiassa on oikeudellisesti kysymys siitä, kuuluuko A Oy aravalain yleishyödyllisyyssäännösten soveltamisalan piiriin ja onko ARA voinut kohdistaa yhtiöön mainittuihin säännöksiin tai aravalakiin muutoin perustuvia yleishyödyllisyysvaatimusten noudattamiseen liittyviä valvontatoimia sekä ottaa B Oy:n tuoton tuloutuksen laskentaperustetta ja tulouttamattoman tuoton määrää vahvistaessaan huomioon A Oy:n C Oy:lle antaman konserniavun ja määrätä D Oyj:n yleishyödyllisen konserniosion laskentaperusteen ja kumulatiivisen tuoton palauttamisesta positiiviselle tasolle.

Hallinto-oikeus toteaa aluksi, että B Oy on nimetty yleishyödylliseksi yhteisöksi ja sille voidaan myöntää vuokra-aravalainaa aravalain 15 §:n 3 kohdan mukaisesti. B Oy:tä koskevat kokonaisuudessaan aravalain 15 a §:stä ilmenevät yleishyödyllisyyden vaatimukset tuoton tuloutusta koskevine rajoituksineen ottaen samalla huomioon konsernitason sääntelyä ja yhtenä kokonaisuutena käsittelemistä koskevasta aravalain 15 b §:n säännöksestä ilmenevä. Koska A Oy on B Oy:n välittömässä määräysvallassa, seuraa aravalain 15 §:n 4 kohdan ja 15 a §:n johdantokappaleen säännöksistä, että myös A Oy on kelpoinen vuokra-aravalainan saajaksi ja myös sen on toimittava yleishyödyllisyyssäännösten edellyttämällä tavalla tuoton tulouttamista koskevat rajoitukset huomioon ottaen. Toisin kuin B Oy, A Oy ei sen sijaan olisi aravalain 15 b §:ssä tarkoitettu konsernin kokonaiskäsittelyn piiriin kuuluva yhteisö taikka yleishyödyllisyyden valvonnan alaisuuteen aravalain 15 c §:n mukaan kuuluva yhteisö mainittuja lainkohtia sanamuotojensa mukaisesti tulkittuina. Aravalain 15 b §:n sanamuodon mukaisesta tulkinnasta seuraisi, ettei B Oy:hyn aravalain 15 d §:n nojalla myöskään kohdistuisi yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämisen peruuttamisen uhkaa A Oy:n menettelyn perusteella.

Aravalain yleishyödyllisyyttä koskevien säännösten sanamuodon mukainen tulkinta johtaisi edellä todetun perusteella tilanteeseen, jossa A Oy olisi velvoitettu toimimaan lain 15 a §:ssä olevien yleishyödyllisyysvaatimusten edellyttämällä tavalla, mutta yhtiötä ei sisällytettäisi konsernin yleishyödylliseen osaan lain 15 b §:ää sovellettaessa eikä yhtiö kuuluisi yleishyödyllisyyden vaatimusten toteutumista koskevan viranomaisvalvonnan alaisuuteen lain 15 c §:n mukaisesti. Sanottua ei ole pidettävä lain tarkoituksen tai soveltamisen kannalta johdonmukaisena lopputulemana. Tätä tulkintaa tukee osaltaan se, ettei 1.1.2000 voimaan tulleella lakimuutoksella (571/1999) ole tarkoitettu rajoittaa 1.1.1994 voimaan tulleeseen aravalakiin sisältyvän 36 §:n mukaisen yleisen viranomaisvalvonnan alaa taikka poissulkea valvontatoimivallan piiristä yleishyödyllisyysvaatimusten mukaan toimivia yhteisöjä. Aravalakiin lakimuutoksella (571/1999) lisättyjä yksittäisiä lainkohtia ei ole siten perusteltua tulkita autonomisesti ja irrallaan yleishyödyllisyyttä käsittelevästä asiakokonaisuudesta. Lisäksi on tulkintaohjausta haettaessa otettava lain systematiikan rinnalla huomioon erityisesti aravalainsäädännön tarkoitus yhteiskunnan tukeman asuntotuotannon sääntelystä. Näin ollen, vaikkakin aravalain alkuperäisten säännösten ja lakiin myöhemmin tehtyjen yleishyödyllisyyssäännöksiä koskevien lisäysten yhteensovittaminen on erityisesti valvonnan järjestämisen kannalta jättänyt sijaa tulkinnalle ja vaikka muutossäännökset eivät ole myöskään toisiinsa nähden kaikilta osin keskenään sopusoinnussa, ARA:n ei ole katsottava menneen lakiin perustuvaa toimivaltaansa ulommaksi kohdistaessaan B Oy:n lisäksi valvontatoimenpiteitä myös sen välittömässä määräysvallassa olleeseen yleishyödyllisyysvaatimusten alaiseen A Oy:hyn sekä pyytäessään siltä vuosivalvontatiedot vuodelta 2010. Vastoin valitusta ARA:n ei ole siten katsottava jättäneen noudattamatta hallinnon lainalaisuusperiaatetta valvontatehtäväänsä tältä osin hoitaessaan.

A Oy:n, jonka on toimittava yleishyödyllisyysvaatimusten edellyttämällä tavalla, oikeutta tuoton tulouttamiseen on rajoitettu aravalain 15 a §:n 1 momentin 3 kohdasta ja asianomaisesta valtioneuvoston päätöksestä ilmenevällä tavalla. Säännösten sallimissa rajoissa tuotto voidaan tulouttaa sellaisellekin omistajataholle, joka ei ole yleishyödyllinen. Omistajalla on siten oikeus saada sijoitukselleen säännöksissä määritelty kohtuullinen tuotto, kuitenkin ilman, että saajalle syntyy menettelyn myötä perusteetonta etua. Valvontaviranomainen on esillä olevassa asiassa selvittänyt, että yleishyödylliseksi nimetty C Oy, jolle A Oy on vuonna 2010 antanut konserniavustusta ja jonka tuoton tuloutusta on rajoitettu vain aravalain 15 a §:n 2 momentista ilmenevällä tavalla, on samana vuonna antanut konserniavustusta edelleen konsernin emoyhtiölle D Oyj:lle, jota valituksessa on pidetty omistajana myös A Oy:n tulouttamien tuottojen kannalta. Kun A Oy:tä koskevat yleishyödyllisyyden vaatimukset tuoton tulouttamista koskevine rajoituksineen ja kun yhtiön menettelyä on esillä olevissa olosuhteissa arvioitava konsernin yleishyödyllisyyttä koskevasta näkökulmasta, voidaan päätellä, että yhtiö on edellä todetuin tavoin menetellessään luovuttanut konserniavustuksen muodossa tuottoa konsernin yleishyödyllisen osan ja siten sosiaalisen asuntotuotannon ulkopuolelle. Tämän vuoksi konserniavustus on otettava huomioon yleishyödylliseksi nimetyn B Oy:n, joka kokonaisuudessaan omistaa A Oy:n osakekannan, hyväksyttävän tuoton laskentaperustetta ja jakamatonta tuottoa vahvistettaessa. ARA:n valituksenalaista päätöstä ei ole valituksen johdosta syytä muuttaa.

Oikeudenkäyntikulut

Asian lopputulokseen nähden ei ole kohtuutonta, että valittajat pitävät oikeudenkäyntikulunsa, jotka laskuerittelyjen mukaan lisäksi kohdistuvat osaksi asian tuomioistuinkäsittelyä edeltävään oikaisumenettelyyn hallintoviranomaisessa, vahinkonaan.

Hallinto-oikeuden soveltamat oikeusohjeet

Aravalaki 1 § 1 momentti, 15 § 3 ja 4 kohta, 15 a, 15 b, 15 c, 15 d ja 36 §

Kirjanpitolaki 1 luku 5 § 1 momentti 1 kohta

Valtioneuvoston päätös yleishyödyllisten asuntoyhteisöjen tuoton tuloutuksesta (1203/1999)

Hallintolainkäyttölaki 74 §

Asian ovat ratkaisseet hallinto-oikeuden jäsenet Outi Niemi, Heikki Mauno ja Vesa Heikkilä, joka on myös esitellyt asian.

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa

A Oy, B Oy, C Oy ja D Oyj ovat yhteisessä valituksessaan vaatineet, että hallinto-oikeuden ja Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksen päätökset kumotaan ensisijaisesti siksi, ettei Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskuksella ole ollut toimivaltaa valituksen kohteena olevan hallintopäätöksen tekemiseen, ja toissijaisesti kokonaan lainvastaisena. B Oy:n tuoton tuloutusta koskeva laskentaperuste on oikaistava ja vahvistettava 1.1.2011 ajankohtana 357 478,14 euroksi sekä jakamattoman eli tulouttamattoman tuoton määräksi on vahvistettava vuosilta 2000–2010 sanottuna ajankohtana 96 165,29 euroa. Lisäksi Asumisen rahoitus- ja kehittämiskeskus on velvoitettava korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikulut hallinto-oikeudessa ja korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Mikäli B Oy:n laskentaperusteen oikaisemisen sekä sen ja jakamattoman tuoton oikean määrän vahvistamisen ei katsottaisi kuuluvan varsinaiseen hallintovalitukseen, tulee ne joka tapauksessa käsitellä hallintovalituksen yhteydessä hallintoriita-asiana.

Yhtiöt ovat uudistaneet kaiken asiassa aikaisemmin esittämänsä ja esittäneet muun ohella lisäksi seuraavaa:

Aravalain 15 a–d§:ssä ja 37 §:n 2 momentissa olevia vuoden 1999 lainmuutoksella (571/1999) aravalakiin lisättyjä niin sanottuja yleishyödyllisyyssäännöksiä tulee soveltaa ja tulkita niiden sanamuotojen mukaisesti ja suppeasti. Niiden oikeudellista merkitystä ei saa ulottaa niiden sanamuodon mukaista sisältöä laajemmalle. Tätä edellyttää hallinnon lainalaisuuden periaate. Yleishyödyllisyyssäännökset asettavat kansalaisille laajoja ja ankaria velvoitteita ja elinkeinovapauteen kuuluvien toimintavapauksien rajoituksia.

Yleishyödyllisyyssäännöksiä on sovellettava ja tulkittava omana erillisenä kokonaisuutenaan, koska ne lisättiin aravalakiin vuonna 1999 yhtenä erillisenä kokonaisuutena, kun lakiin siihen asti sisältyi vain yksittäisiä aravalainoitettuja vuokratalokohteita koskevia niin sanottuja kohdekohtaisia rajoituksia. Yleishyödyllisyyssäännöksiin sisältyvät aravalain 15 a §:n mukaiset rajoitukset koskevat vain yksittäisiä yleishyödyllisiksi nimettyjä yhteisöjä ja niiden toimintaa sekä aravalain 15 b §:n nojalla siinä mainittuja niin sanottuja yleishyödylliseen konserniosioon kuuluvia yhtiöitä. Tämä yleishyödyllisyyssäännöstön erillisyys merkitsee, että aravalain 15 a‒d §:ää ja 37 §:n 2 momenttia on tulkittava omana itsenäisenä kokonaisuutena ja niin, että siihen liittyvät normikonfliktilanteet ratkaistaan yleisten tulkintaoppien mukaisesti siten, että myöhemmin annettu säädös syrjäyttää sen kanssa ristiriidassa olevan samantasoisen aiemman säädöksen ja erityislaki syrjäyttää yleislain.

Edellä mainituilla peruslähtökohdilla yhtiöt ovat vaatineet yleishyödyllisyyssäännösten sanamuodon mukaiseen soveltamiseen perustuvaa ratkaisua, jolla vahvistetaan, että

a) A Oy ei kuulu D Oyj:n alaisen konsernin aravalain 15 b §:ssä säädettyyn niin sanottuun yleishyödylliseen osioon;

b) aravalain 15 a §:n 1 momentissa yhteisön yleishyödylliseksi katsomisen edellytyksinä säädetyt yhteisön toimintaa laajasti ja voimakkaasti rajoittavat kiellot ja käskyt eivät sovellu A Oy:hyn; sekä että

c) ARA:lla ei ole ollut aravalain 15 c §:n mukaan viranomaistoimivaltaa kohdistaa A Oy:hyn tai sen kautta yleishyödylliseksi yhteisöiksi nimettyihin B Oy:hyn ja C Oy:hyn sekä yleishyödylliseksi yhteisöksi nimeämättömään konsernin emoyhtiöön D Oyj:hin mitään yleishyödyllisyyssäännösten noudattamista koskevia valvontatoimia.

Kohdekohtaisia rajoituksia koskevat säännökset ja yleishyödyllisyyssäännökset eivät ole päällekkäisiä vaan toisiaan täydentäviä. Käyttö- ja luovutusrajoitukset eli kohdekohtaiset rajoitukset rajoittavat yksittäisten lainoituskohteiden käyttöä. Yleishyödyllisyyssäännöksillä ohjataan ja rajoitetaan vuokra-asuntoja omistavien yhteisöjen toimintaa. Ne eivät koske yksittäisiä lainoituskohteita.

Yleishyödyllisyyssäännökset muodostavat perustellusti erillisen kokonaisuuden, joka merkitsee, että niiden on katsottava syrjäyttävän aravalain aikaisempien säännösten soveltumisen yleishyödyllisyyssäännöksiin. Tämä puolestaan merkitsee ensinnäkin sitä, että aravalain 15 b §:ää tulee tulkita itsenäisesti oman selkeän sanamuotonsa perusteella, jolloin 15 b § rajautuu koskemaan vain siinä määriteltyjä yhtiöitä, joihin A Oy ei kuulu. Toiseksi tämä merkitsee sitä, että aravalain 36 §:n valvontaa koskeva säännös ei voi soveltua yleishyödyllisyyssäännösten noudattamisen valvontaan.

Yleishyödyllisyyssäännösten valvontaa koskee 15 c §:ssä oma erityissäännös, joka selkeän sanamuotonsa mukaisesti rajaa yleishyödyllisyyssäännösten valvonnan vain 15 b §:ssä määriteltyihin yhtiöihin, joihin A Oy ei kuulu.

Se, mikä on katsottava valtiontueksi, määräytyy pelkästään Euroopan unionin valtiontukisäännösten perusteella. Aravalainoitetun kohteen omistajan saamaa valtion tukea on ainoastaan markkinaehtoisen lainan korkeamman koron ja aravalainan matalamman koron välinen erotus.

Euroopan unionin valtiontukisäännösten mukaisen julkisen palvelun toimeksianto tarkoittaa kohdekohtaisen aravalainan myöntämistä kyseistä vuokratalokohdetta koskevin kohdekohtaisten rajoitusten mukaisin ehdoin. Valtiontuen saaminen päättyy aravalainan takaisin maksamiseen ja julkisen palvelun toimeksianto viimeistään vuokrataloa koskevien kohdekohtaisten rajoitusten voimassaolon päättyessä.

ARA:n pyrkimys tulkita yleishyödyllisyyssäännösten yhtiökohtaista ja ajallista ulottuvuutta niin, että kaikkien yleishyödyllisten yhteisöjen ja kaikkien yleishyödylliseen konserniosioon kuuluvien yhteisöjen ja jopa kaikkien saman konsernin yhteisöjen kaikki kohdekohtaisista rajoituksista vapautuneet kohteet, vaikka ne eivät ole enää yleishyödylliseksi nimetyn yhteisön omistuksessa, sekä niistä saatavat vuokra- ja myyntitulot ovat pysyvästi yleishyödyllisyysrajoitusten alaisia, voi hyvinkin olla Euroopan unionin oikeudessa tarkoitetun sijoittautumisvapauden ja unionin oikeuden mukaisen suhteellisuusperiaatteen vastainen.

D-konserniin kuuluu useita yhtiötä, joista yleishyödylliseksi nimettyjä ovat B Oy, C Oy, X Oy ja Y Oy. Tässä asiassa näistä nimetyistä yhteisöistä ovat relevantteja valittajina olevat B Oy ja C Oy. D Oyj, joka on koko konsernin emoyhtiö ja omistaa kaikkien edellä mainittujen yleishyödylliseksi nimettyjen yhtiöiden kaikki osakkeet, ja A Oy, jonka kaikki osakkeet B Oy omistaa, eivät ole yleishyödylliseksi nimettyjä yhtiöitä.

A Oy:llä on ja on ollut omistuksessaan vain kaikista kohdekohtaisista rajoituksista vapautuneita kohteita, eikä se tule koskaan rakentamaan valtion tuella uusia vuokra-asuntokohteita. A Oy on myynyt useita omistamiaan vuokra-asuntokohteita, joten sille on kertynyt näistä kaupoista huomattavat kauppahintatulot sen vuokraamista asunnoista kertyneiden vuokratulojen lisäksi. Nämä varat eivät ole kertyneet yhtiölle valtion tukina, vaan yksityisoikeudellisin perustein yksityisiltä tahoilta saatuina tuloina.

Aravalain tämän asian ratkaisulle keskeisen 15 b §:n merkitys on siinä, että sen sisältämien säännösten mukaisesti määräytyy se konsernin yleishyödyllinen osio, johon kuuluvia yhtiöitä käsitellään yhtenä kokonaisuutena,"kuin ne olisivat yksi yhteisö", kuten säännöstä koskevassa hallituksen esityksessä on lausuttu. Tämä merkitsee yleishyödyllisyyssäännösten merkityksen laajentamista yhteisökohtaiselta tasolta konsernikohtaiselle tasolle sekä entistä etäämmälle aravarajoituslain kohdekohtaisista rajoituksista ja niiden kohdekohtaisesta ulottuvuudesta.

Aravalain 15 b §:n säännöksen sanamuoto ja sen merkityssisältö ovat selkeät. Hallinto-oikeus on kuitenkin hyväksynyt aravalain 15 b §:n laajentavan tulkinnan ja soveltanut yksityisten elinkeinotoimintaa voimakkaasti rajoittavaa säännöstä perusteettomasti sen sanamuotoa laajempana ja sivuuttanut hallinnon lainalaisuuden periaatteesta johtuvan vaatimuksen siitä, että ARA:n julkisen vallan käytön tulee perustua laissa säädettyyn nimenomaiseen ja selkeään oikeuttamisperusteeseen. Hallinto-oikeuden laajentavalle tulkinnalleen esittämät perustelut ovat kestämättömät.

ARA on päätöksessään 5.9.2012 todennut, että C Oy:n tuoton tuloutusta ei ole rajoitettu muutoin kuin mitä on säädetty aravalain 15 a §:n 2 momentissa tuoton tuloutuksen rajoittamisesta. Lisäksi ARA on päätöksessään katsonut, että emokonserniavustuksella on luovutettu tuottoa yleishyödyllisen konsernin muodostaman osion ulkopuolelle, vaikka tuoton olisi pitänyt jäädä yleishyödylliseen osioon. Tämän takia ARA on katsonut, että konserniavustus on otettava huomioon B Oy:n laskentaperustetta ja jakamatonta tuottoa vahvistettaessa.

ARA:n perustelut B Oy:n laskentaperusteen ja kumulatiivisen tulouttamattoman tuoton alentamiselle eivät kuitenkaan ole oikeat ja kestävät eivätkä liioin sisällä perustelua sille, miksi A Oy:n omaisuudestaan antaman konserniavustuksen voidaan katsoa olevan peruste alentaa toisen yhtiön, B Oy:n, laskentaperustetta ja kumulatiivisen tulouttamattoman tuoton määrää.

A Oy antoi 3 971 900 euron suuruisen konserniavustuksen C Oy:lle vuonna 2010, mutta tämä ei kuitenkaan ole merkinnyt, että konserniavustus olisi luovutettua tuottoa yleishyödyllisen konserniosion ulkopuolelle. C Oy on yleishyödylliseksi nimetty yhteisö.

A Oy:n varat, joista konserniavustus on siirretty C Oy:lle, ovat kertyneet sen omistamien aravarajoituksista vapautuneiden kohteiden realisointituotoista ja vuokraustoiminnan tuotoista. Nämä varat eivät ole valtion tukea miltään osin eivätkä liioin korvausta julkista palvelua koskevasta toimeksiannosta.

C Oy:n varoista ja muista sitä koskevista konserniavustuksista ARA on myös hallinto-oikeudelle antamassaan lausunnossa esittänyt, että C Oy on antanut edelleen konserniavustusta D Oyj:lle ja E Oy:lle, jotka eivät kuulu yleishyödyllisyyssäännösten piiriin. ARA:n mukaan tuoton olisi pitänyt jäädä yleishyödylliseen osioon ja tämän takia konserniavustus on otettava huomioon B Oy:n laskentaperustetta ja jakamatonta tuottoa vahvistettaessa.

ARA ei ole antanut oikeaa kuvaa C Oy:n antamista konserniavustuksista. C Oy on saanut paljon suurempia konserniavustuksia muilta yhtiöiltä, jotka eivät kuulu yleishyödyllisyyssäännösten piiriin. Lisäksi C Oy:llä on edelleen tallella A Oy:n vuonna 2010 sille antama konserniavustus täysimääräisesti. Tämänkään vuoksi väite siitä, että konserniavustus olisi luovutettu yleishyödyllisen konserniosion ulkopuolelle, ei pidä paikkaansa.

ARA ei ole missään vaiheessa perustelut sitä, minkä säännöksen perusteella se katsoo olevansa oikeutettu alentamaan B Oy:n laskentaperusteen ja tulouttamattoman tuoton määrän toisen yhtiön, A Oy:n, C Oy:lle antaman konserniavustuksen perusteella. ARA:lle ei ole annettu aravalaissa sellaista toimivaltaa, jonka perusteella se voisi määrätä osakeyhtiölle taloudellisen seuraamuksen toisen itsenäisen osakeyhtiön kolmannelle antaman konserniavustuksen perusteella. Aravalain 15 b §:n yleishyödyllisyyttä konsernissa koskeva säännös ei sellaista toimivaltaperustetta sisällä.

ARA on lausunnossaan muun ohella esittänyt, että yleishyödyllisyyssäännökset muodostavat yhden kokonaisuuden, jonka säännökset kuuluvat yhteen muiden aravalain säännösten kanssa. Samalla kun yleishyödyllisyyssäännöksiä säädettiin, on myös niiden suhde lain alkuperäisiin tai aiemmin muutettuihin säännöksiin otettu huomioon. Aravalakia tulkitaan vain ja ainoastaan yhtenä kokonaisuutena sekä sellaisena kuin se on voimassa. Aravalaki on loogisesti ristiriidaton eikä se sisällä yhteen sopimattomia tai toisiaan poissulkevia säännöksiä. Aravalaki on lex specialis suhteessa yleiseen lainsäädäntöön, joten esimerkiksi aravalain yleishyödyllistä konsernia koskevat säännökset ovat ensisijaisia suhteessa muuhun konsernia koskevaan lainsäädäntöön.

Aravalakia tulkittaessa on otettava huomioon, että yleishyödyllisyyssäännösten alkuperäisenä tarkoituksena on varmistaa asuntotuotantoon myönnetyn valtion tuen ohjautuminen sosiaalisin perustein valittaville asukkaille ja tämän vuoksi määritellä asuntojen vuokraamista ja ylläpitoa sosiaalisin perustein harjoittaville yhteisöille asetetut yleishyödyllisyyden edellytykset lakitasolla. Yleishyödyllisyyssäännökset muodostavatkin kokonaisuuden, joiden avulla tuen tulee kohdentua oikein.

Aravalain 15 a §:n 1 momentin mukaan yhteisön, jonka ARA on nimennyt yleishyödylliseksi sekä sellaisen yhtiön, jossa yhteisöllä on kirjanpitolain 1 luvun 5 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu määräysvalta, on toimittava aravalain 15 a §:ssä säädettyjen yleishyödyllisyyttä koskevien säännösten mukaisesti. Yleishyödyllisyyden sisältöä määriteltäessä aravalain 15 a § on keskeisin säännös. Se luo perustan konsernia koskevaa säännöstä sovellettaessa. Tämä merkitsee esimerkiksi sitä, että saman konsernin yleishyödyllisen osion yrityksiä käsitellään yhtenä kokonaisuutena laskettaessa yhteisöille aravalain 15 a §:n 3 kohdan mukaista tuoton tuloutusta.

Perustelut 15 b §:n soveltamiselle ovat hallituksen esityksessä HE 274/1998 vp. Perusteluista ei käy miltään osin ilmi, että 15 a §:ää ja 15 b §:ää ei voisi soveltaa samanaikaisesti. Kyseisten pykälien onkin juuri tarkoitus täydentää toisiaan. Aravalain 15 b §:n konsernisäännöksen tarkoituksena on yhdistää 15 §:n 3 kohdassa tarkoitettu yhteisö ja siten 15 a §:ssä tarkoitettu nimetty yhteisö ja sen määräysvallassa oleva yhtiö yleishyödyllisyyden edellytyksiä sovellettaessa muun muassa sellaisiin samaan konserniin kuuluviin itsenäisiin yhtiöihin, jotka omistavat aravavuokra-asuntoja mutta eivät ole itse yleishyödyllisiksi nimettyjä. Samalla tavoin voi nimeämisen peruuttamista koskevan 15 d §:n mukaan nimetty yhteisö menettää asemansa, ei vain oman toimintansa, mutta myös muun samaan konserniin kuuluvan itsenäisen nimeämättömän yhtiön toiminnan takia.

Yleishyödyllisyyden valvontaa koskevasta 15 c §:stä saa myös sen käsityksen, että 15 a § ja 15 b § täydentävät toisiaan. Hallituksen esityksen perustelut tukevat sitä, että yleishyödyllisyyssäännökset ovat yksi kokonaisuus ja niitä on tulkittava yhdessä.

Vaikka A Oy:tä ei ole nimetty yleishyödylliseksi yhteisöksi, se kuuluu silti aravalain 15 a §:n nojalla yleishyödyllisyyssäännösten alaisuuteen, koska sen omistaa yleishyödylliseksi nimetty B Oy. Asiassa on otettava edelleen huomioon sovellettavien säännösten tarkoitus. Yleishyödyllisyyssäännösten tavoitteena on asukkaiden aseman turvaaminen, taloudellisten riskien pienentäminen, omistajien toiminnan säilyttäminen terveellä pohjalla sekä kilpailun vääristymisen estäminen. Myös Euroopan unionin valtiontukisäännökset edellyttävät, että valtion tuen tulee ohjautua nimenomaan niille markkinoille, joille se on myönnetty. Sosiaaliseen asuntorakentamiseen myönnetty tuki ei saa päätyä hyödyntämään yritystä sen toiminnassa vapailla asuntomarkkinoilla. Tällainen tuen siirtyminen antaisi yritykselle oikeudetonta etua kilpailijoihinsa nähden ja vääristäisi kilpailua.

ARA:n on valvottava myös A Oy:tä, koska se on 15 a §:ssä tarkoitetun yleishyödyllisen yhteisön määräysvallassa oleva yhtiö. A Oy:tä koskee aravalain 15 a §:n 1 momentin 3 kohdan tuoton tuloutusta koskeva säännös. ARA:lla on ollut lakiin perustuva toimivalta eikä se ole ylittänyt sitä, kun se on kohdistanut valvontatoimenpiteitä B Oy:n lisäksi myös sen välittömässä määräysvallassa olleeseen yleishyödyllisyysvaatimusten alaiseen A Oy:öön ja pyytänyt siltä vuosivalvontatiedot vuodelta 2010.

Laskettaessa tuoton tuloutusta on noudatettu valtioneuvoston päätöstä yleishyödyllisten asuntoyhteisöjen tuoton tuloutuksesta (1203/1999). Laskentaperusteen ja kumulatiivisen tulouttamattoman tuoton määrässä on otettu huomioon tuoton tuloutuksena A Oy:n vuonna 2010 C Oy:lle antama konserniavustus. Konserniavustus on annettu yleishyödylliseksi nimetylle yhtiölle, jonka tuoton tuloutusta ei ole rajoitettu muulla tavalla kuin mitä aravalain 15 a §:n 2 momentissa on säädetty. Lainkohdan mukaan tuoton tuloutusta koskeva rajoitus ei koske sellaisten varojen tuottoa, jotka omistaja on sijoittanut ennen 1.1.1980 lainoitettuihin aravavuokra-asuntoihin eikä näitä varoja myöskään lasketa kyseisen tuoton laskentaperusteeseen.

ARA:n saaman selvityksen mukaan C Oy ei omista muuta kuin ennen 1.1.1980 lainoitettuja aravavuokra-asuntoja eikä sille siksi ole myöskään määriteltynä tuoton laskentaperustetta. Kyseessä olevassa tapauksessa A Oy:n antama konserniavustus on kertynyt B Oy:n liiketoimintasiirtona A Oy:lle siirtämien 1.1.1980 jälkeen lainoitettujen aravavuokra-asuntojen realisoinneista kertyneistä varoista. Vuonna 2010 C Oy on antanut edelleen konserniavustusta yleishyödyllisen konsernin muodostaman osion ulkopuoliselle D Oyj:lle ja E Oy:lle. Konserniavustuksen muodossa on siten luovutettu tuottoa yleishyödyllisen konsernin muodostaman osion ulkopuolelle, vaikka tuoton olisi pitänyt jäädä yleishyödylliseen osioon. Tämän johdosta annettu konserniavustus on otettava huomioon B Oy:n laskentaperustetta ja jakamatonta tuottoa vahvistettaessa.

A Oy on aravalain 15 a §:n 1 momentissa tarkoitetun yleishyödylliseksi nimetyn yhteisön eli B Oy:n suorassa määräysvallassa. Tämän takia sitä koskee se, mitä aravalain 15 a §:n 1 momentin 3 kohdassa on säädetty tuoton tuloutuksesta. Sosiaaliseen asuntorakentamiseen myönnetty tuki ei saa päätyä hyödyntämään yritystä, joka toimii vapailla asuntomarkkinoilla. Sillä ei ole merkitystä, että se omistaa vain aravarajoituksista vapautuneita asuntoja.

ARA ei ole velvollinen korvaamaan valittajien oikeudenkäyntikuluja, koska oikeudenkäynti ei ole aiheutunut ARA:sta johtuneesta virheestä.

Valitus on aiheettomana hylättävä.

B Oy asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen ja vastaselityksen täydennyksen ARA:n lausunnon johdosta. Yhtiöt ovat vastaselityksessään vaatineet, että korkein hallinto-oikeus toimittaa asiassa suullisen käsittelyn todistajien kuulemista varten.

ARA on antanut lisälausunnon.

B Oy asiakumppaneineen on antanut vastaselityksen ARA:n lisälausunnon johdosta.

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu

1. Korkein hallinto-oikeus hylkää vaatimuksen suullisen käsittelyn toimittamisesta.

2. Hallinto-oikeuden päätös kumotaan A Oy:n osalta lakiin perustumattomana ja B Oy:n osalta sen vuoksi, että ARA:n B Oy:tä koskeva kannanotto ei ole valituskelpoinen päätös. ARA:n päätökseen liitetty valitusosoitus poistetaan sikäli kuin se koskee B Oy:tä ja B Oy:n ja sen asiakumppaneiden valitus ARA:n päätöksestä jätetään B Oy:tä koskevilta osin tutkimatta.

3. B Oy:n ja sen asiakumppaneiden oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskeva vaatimus hylätään.

Perustelut

1. Suullinen käsittely

Hallintolainkäyttölain 37 §:n 1 momentin mukaan asian selvittämiseksi toimitetaan tarvittaessa suullinen käsittely. Kun otetaan huomioon perusteet, joiden vuoksi B Oy asiakumppaneineen on pyytänyt suullisen käsittelyn toimittamista, selvitys, jota ne ovat ilmoittaneet siinä esittävänsä, sekä asiakirjoista saatava selvitys, suullisen käsittelyn toimittaminen ei ole tarpeen asian selvittämiseksi.

2. Pääasia

Sovellettavat oikeusohjeet

Aravalain 15 §:n mukaan vuokra-aravalaina voidaan myöntää:

1) kunnalle tai muulle julkisyhteisölle;

3) yhteisölle, joka täyttää lain 15 a §:ssä tarkoitetut edellytykset ja jonka valtion asuntorahasto on tämän nojalla nimennyt; sekä

4) sellaiselle osakeyhtiölle tai asunto-osakeyhtiölle, jossa jollakin tai joillakin 15 §:n 1‒3 kohdassa tarkoitetuista yhteisöistä on välitön kirjanpitolain (1336/1997) 1 luvun 5 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu määräysvalta.

Aravalain 15 a §:n 1 momentin mukaan lain 15 §:n 3 kohdassa tarkoitetun yhteisön sekä sellaisen yhtiön, jossa yhteisöllä on kirjanpitolain 1 luvun 5 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitettu määräysvalta, on täytettävä seuraavat edellytykset ja toimittava niiden mukaisesti:

1) yhteisön toimialana on rakennuttaa ja hankkia vuokra- ja asumisoikeusasuntoja sekä vuokrata niitä sosiaalisin perustein tai tarjota niitä käytettäviksi asumisoikeusasuntoina tavoitteenaan asukkaiden hyvät ja turvalliset asuinolot kohtuullisin kustannuksin;

2) yhteisö ilmoittaa asunnot julkisesti haettaviksi;

3) yhteisö ei tulouta omistajalleen muuta kuin omistajan yhteisöön sijoittamille varoille lasketun kohtuullisen tuoton, joka on vähintään kaksi prosenttiyksikköä suurempi kuin valtion viiden vuoden obligaatiolainan korko ja jonka laskentaperusteesta ja suuruudesta valtioneuvosto säätää tarkemmin;

4) yhteisö luovuttaa aravarajoituslain (1190/1993) mukaisista käyttö- ja luovutusrajoituksista vapautuvia asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita taikka osuuksia vain asunnossa asuvalle vuokralaiselle taikka yhteisölle, jonka toimialaan kuuluu vuokra-asuntojen tarjoaminen; muulle kuin edellä mainituille voidaan asuntoja, osakkeita tai osuuksia luovuttaa, jos kyseisen tyyppisillä vuokra-asunnoilla ei ole kysyntää alueella taikka jos on muu painava syy myydä joitakin niistä;

5) yhteisö järjestää asuntojen omistuksen siten, että vuokrien tai käyttövastikkeiden tasaus on mahdollista, eikä järjestele yhteisön rakennetta siten, että vastuun kantaminen taloudellisiin vaikeuksiin joutuneista vuokra- tai asumisoikeustaloista vaarantuu;

6) yhteisö ei ota muita kuin pykälän 1 kohdassa tarkoitettuun toimintaan liittyviä riskejä, ei anna lainaa muulle kuin lain 15 b §:ssä tarkoitetulle yhteisölle, eikä anna vakuutta muun kuin 15 b §:ssä tarkoitetun yhteisön velvoitteesta paitsi, jos on kyse lainasta, jonka samaan konserniin kuuluva yhteisö ottaa ja sijoittaa 15 b §:ssä tarkoitetun yhteisön vuokra-asuntojen hankkimiseen tai rakennuttamiseen; ja

8) yhteisön osakkeet tai osuudet eivät ole julkisen kaupankäynnin kohteena.

Pykälän 2 momentin mukaan pykälän 1 momentin 3 kohdassa tarkoitettu rajoitus ei koske niiden varojen tuottoa, jotka omistaja on sijoittanut ennen 1 päivää tammikuuta 1980 lainoitettuihin aravavuokra-asuntoihin eikä näitä varoja myöskään lasketa kyseisen tuoton laskentaperusteeseen. Tätä tuottoa on kuitenkin käytettävä siten, että voidaan turvata yhteisön tai sen kanssa samaan konserniin kuuluvan 15 b §:ssä tarkoitetun yhteisön vuokra-asuntojen uustuotantoon ja perusparannukseen tarvittavien omien varojen rahoitus. Tuloutus ei myöskään saa vaarantaa yhteisön tai sen kanssa samaan konserniin kuuluvan 15 b §:ssä tarkoitetun yhteisön taloudellista tilannetta eikä vuokra-asuntokannan ylläpitoa.

Aravalain 15 b §:n mukaan sovellettaessa lain 15 a §:ssä tarkoitettuja edellytyksiä konsernissa käsitellään yhtenä kokonaisuutena lain 15 §:n 3 kohdassa tarkoitettua yhteisöä ja sen kanssa samaan konserniin kuuluvia:

1) muita 15 §:n 3 kohdassa tarkoitettuja yhteisöjä;

2) yhteisöjä, joilla on aravavuokra-asuntojen ja aravavuokratalojen käytöstä, luovutuksesta ja omaksilunastamisesta annetun lain mukaisten käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita;

3) yhteisöjä, joilla on vuokra-asuntolainojen korkotuesta annetun lain (867/1980) 10 §:ssä tarkoitetun 20 vuoden käyttörajoitusajan alaisia asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita; sekä

4) yhteisöjä, joilla on asumisoikeusasunnoista annetussa laissa (650/1990) tarkoitettuja asuntotuotantolain (247/1966) 6 §:n 1 momentin 8 kohdan, aravalain 21 §:n tai asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain (1205/1993) 3 §:n taikka vuokra- ja asumisoikeustalolainojen korkotuesta annetun lain (604/2001) 20 §:n nojalla lainoitettuja asuntoja tai niiden hallintaan oikeuttavia osakkeita edellyttäen, että asunnot tai osakkeet ovat asumisoikeusasunnoista annetun lain mukaisten käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia.

Aravalain 15 c §:n 1 momentin mukaan valtion asuntorahasto (nyttemmin ARA) valvoo, että 15 §:n 3 kohdassa ja 15 b §:ssä tarkoitettu yhteisö täyttää 15 a §:n mukaiset edellytykset ja toimii niiden mukaisesti.

Pykälän 2 momentin mukaan valtion asuntorahastolla (nyttemmin ARA:lla) ja rahaston valtuuttamalla henkilöllä on oikeus saada valvontaa varten tarvitsemansa tiedot 15 §:n 3 kohdassa ja 15 b §:ssä tarkoitetuilta yhteisöiltä sekä niiden tilintarkastajilta.

Pykälän 3 momentin mukaan nimetyn yhteisön tulee etukäteen ilmoittaa valtion asuntorahastolle (nyttemmin ARA:lle) seikoista, joilla saattaa olla vaikutusta 15 a §:ssä tarkoitettujen edellytysten täyttymiseen.

Aravalain 36 §:n mukaan ympäristöministeriöllä, valtion asuntorahastolla (nyttemmin ARA:lla), valtiokonttorilla ja kunnalla on oikeus ohjata ja valvoa mainitun lain ja sen nojalla annettujen säännösten ja määräysten noudattamista. Viranomaisilla on oikeus salassapitosäännösten estämättä saada nähtäväkseen valvonnan toteuttamiseksi tarvittavat asiakirjat. Lainansaaja on velvollinen vaadittaessa toimittamaan asiakirjat tarkastajan luona tarkastettaviksi.

Hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin mukaan päätöksellä, josta saa valittaa, tarkoitetaan toimenpidettä, jolla asia on ratkaistu tai jätetty tutkimatta.

Hallintolainkäyttölain 51 §:n 2 momentin mukaan, jos valitusta ei ole tehty määräajassa tai jos asian tai siinä esitetyn vaatimuksen ratkaisemiselle on muu este, valitus tai vaatimus jätetään tutkimatta.

Asiassa saatu selvitys ja asian ratkaisu

A Oy:tä koskeva osa

A Oy on 21.4.2009 kaupparekisteriin merkitty osakeyhtiö, jonka osakekannan B Oy omistaa. A Oy:tä ei ole nimetty yleishyödylliseksi yhteisöksi. B Oy on liiketoimintasiirrolla 31.12.2009 luovuttanut omistuksessaan olleet ARA:n päätöksillä aravarajoituksista vapautetut kohteet A Oy:n omistukseen. A Oy on saanut kohteista vuokra- ja myyntituloja.

A Oy on vuonna 2010 maksanut 3 971 900 euroa konserniavustusta yleishyödylliseksi yhteisöksi nimetylle C Oy:lle, joka kuuluu B Oy:n ja A Oy:n kanssa D-konserniin.

ARA on vaatinut, että A Oy:n on tullut antaa toiminnastaan yleishyödyllisen yhteisön vuositiedot vuodelta 2011.

Aravalain 15 c §:n 1 momentin mukaan ARA valvoo, että aravalain 15 §:n 3 kohdassa tarkoitettu yleishyödylliseksi nimetty yhteisö ja lain 15 b §:ssä mainitut yhteisöt, joilla on aravalainsäädännön käyttö- ja luovutusrajoitusten alaisia kohteita, täyttävät aravalain 15 a §:n mukaiset edellytykset ja toimivat niiden mukaisesti.

A Oy ei ole yleishyödylliseksi nimetty yhteisö eikä se omista sanottujen rajoitusten alaisia kohteita. ARA ei ole voinut vaatia A Oy:tä esittämään yleishyödyllisten yhteisöjen vuositietoja vuodelta 2011. Hallinto-oikeuden ja ARA:n päätökset on A Oy:tä koskevalta osalta kumottava.

B Oy:tä koskeva osa

B Oy, joka on nimetty yleishyödylliseksi yhteisöksi, omistaa A Oy:n. B Oy on edellä selostetulla tavalla luovuttanut omistuksessaan olleet kohteet A Oy:n omistukseen.

A Oy on vuonna 2010 maksanut konserniavustusta C Oy:lle yhteensä 3 971 900 euroa.

ARA on päätöksessään 5.9.2012 B Oy:n vuoden 2011 yleishyödyllisen yhteisön vuositietojen osalta katsonut, että A Oy:n C Oy:lle vuonna 2010 maksama konserniavustus on otettava huomioon B Oy:n tuoton laskentaperustetta ja jakamatonta tuottoa vahvistettaessa. ARA on määrännyt, että D Oyj:n yleishyödyllisen konsernin laskentaperuste ja kumulatiivinen tuotto on palautettava positiiviselle tasolle, joko siten, että C Oy palauttaa A Oy:lle sen antaman konserniavustuksen tai muulla tavalla.

Aravalain valvontaa koskevien 15 c ja 36 §:n mukaan ARA valvoo yleishyödyllisten yhteisöjen toimintaa. Laissa ei kuitenkaan ole säännöstä, jonka perusteella ARA voisi yleisen valvontatehtävänsä nojalla hallintopäätöksellään määrätä yleishyödyllisen konsernin tuoton laskentaperusteen ja kumulatiivisen tuoton palauttamisesta tietylle tasolle. ARA:n B Oy:tä koskeva päätös on siten vain ARA:n kannanotto, jolla ei ole sitovasti ratkaistu eikä voitukaan ratkaista, onko konserniavustus otettava huomioon B Oy:n tuoton laskentaperustetta ja jakamatonta tuottoa vahvistettaessa tai onko tuotto palautettava.

ARA:n päätös 5.9.2012 ei näin ollen sisällä B Oy:n osalta sellaista ratkaisua, josta hallintolainkäyttölain 5 §:n 1 momentin nojalla saa valittaa. Hallinto-oikeuden ei siten olisi tullut tutkia B Oy:n ja sen asiakumppaneiden valitusta B Oy:tä koskevilta osin. Tämän vuoksi hallinto-oikeuden päätös on kumottava siltä osin kuin päätös kohdistuu B Oy:öön, ARA:n päätökseen liitetty valitusosoitus vastaavilta osin poistettava ja B Oy:n ja sen asiakumppaneiden ARA:n päätöksestä tekemä valitus tältä osin jätettävä tutkimatta.

3. Oikeudenkäyntikulut

Hallintolainkäyttölain 74 §:n 1 momentin mukaan asianosainen on velvollinen korvaamaan toisen asianosaisen oikeudenkäyntikulut kokonaan tai osaksi, jos erityisesti asiassa annettu ratkaisu huomioon ottaen on kohtuutonta, että asianosainen joutuu pitämään oikeudenkäyntikulunsa vahinkonaan. Mitä asianosaisesta on säädetty, voidaan soveltaa myös päätöksen tehneeseen hallintoviranomaiseen. Harkittaessa julkisen asianosaisen korvausvelvollisuutta on pykälän 2 momentin mukaan otettava erityisesti huomioon, onko oikeudenkäynti aiheutunut viranomaisen virheestä.

Asian laatuun nähden ja kun otetaan huomioon hallintolainkäyttölain 74 §, B Oy:lle asiakumppaneineen ei ole määrättävä maksettavaksi korvausta oikeudenkäyntikuluista hallinto-oikeudessa tai korkeimmassa hallinto-oikeudessa.

Asian ovat ratkaisseet presidentti Pekka Vihervuori ja hallintoneuvokset Matti Halén, Eila Rother, Hannele Ranta-Lassila sekä Alice Guimaraes-Purokoski. Asian esittelijä Kari Nieminen.